Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики»

Факультет мировой экономики и мировой политики

Образовательная программа «Международные отношения»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему: Роль Конгресса США в формировании политики на российском направлении (2009-2018)

Выполнила: cтудентка 4 курса, группы БМО152

Луизидис Елизавета Милтиадисовна

Научный руководитель:

д. и. н., профессор Батюк Владимир Игоревич

Москва 2019

Содержание

• внешний политика конгресс американский
• Введение
• 1. Конгресс США как участник принятия внешнеполитических решений в исторической ретроспективе
• 1.1 Полномочия Конгресса США как объект американского законодательства
• 1.2 Роль Конгресса США в выработке внешнеполитических решений в исторической ретроспективе на примере принятия поправки Джексона-Вэника
• 2. Роль Конгресса США в формировании повестки относительно России в период 2009-2014
• 2.1 Российско-американские отношения в период «перезагрузки» и «постперезагрузки»
• 2.2 Взаимодействие Конгресса США и Президента США по российскому направлению с 2009 по 2014 гг.
• 3. «Постукраинская» парадигма российско-американских отношений и роль законодательной власти в формировании внешней политики США на современном этапе
• 3.1 Основные тренды отношений между Россией и США в период 2014-2018 гг.
• 3.2 Конгресс США как основной институт принятия решений на российском направлении после Украинского кризиса
• Заключение
• Список использованных источников и литературы


Введение

Российско-американские отношения в XXI веке привлекают внимание множества экспертов. Во многом это связано с геополитическими позициями России и США: будучи самыми влиятельными государствами в современном мире, они являются членами Совета Безопасности ООН и других ведущих международных организаций. Более того, обе страны обладают значительными запасами ядерного оружия. Другим фактором, определяющим неугасающий интерес к российско-американским отношениям, является их конфликтный потенциал. Несмотря на завершение эпохи холодной войны и декларируемый приоритет сотрудничества в международных отношениях, отношения Москвы и Вашингтона часто описываются как конкуренция за влияние на региональном и глобальном уровнях. В частности, это касается последних пяти лет, а именно периода после окончательного сворачивания политики «перезагрузки» в 2013 г. и, усилившего конфронтацию, Украинского кризиса.

Из-за нарастающей напряженности с определенной долей уверенности можно говорить, что российское направление является одним из ключевых в американской внешней политике и наоборот. Именно российская повестка на протяжении десятилетий была одной из самых обсуждаемых в стенах Капитолия и в других государственных органах. В данной работе особое внимание будет уделено внешней политики США на российском направлении, а именно ее механизмам.

Так, особую роль для разработки и имплементации в жизнь внешнеполитического курса играет законодательная власть, представленная Конгрессом. В США законодательная власть полностью отделена от двух других ветвей власти, соответственно, действует независимо. На протяжении десятков лет выработка того или иного внешнеполитического курса была предметом для обсуждения между двумя ветвями власти - законодательной в лице Конгресса и исполнительной в лице Президента и его многочисленных советников, в частности советника по национальной безопасности, госсекретаря, главы ЦРУ, главы Пентагона, министра обороны и т. п. В большинстве случаях именно представители исполнительной власти выступали доминирующим актором по вопросам разработки внешнеполитического курса. Но, как известно, у каждого правила есть исключения. Но известны случаи, когда и законодательная власть выдвигалась на авансцену принятия решений касательно внешней политики. Политическая история США характеризуется своеобразной цикличностью усиления то одной ветви власти, то другой. Причиной служат как внутриполитический (выборы, общественный дискурс), так и внешнеполитический контекст (ведение войн, международные события и отношения США с конкретными странами). Что касается политики в отношении России, то этот вопрос на протяжении долгих лет являлся и является одним из основных и дебатируемых как в стенах Капитолия, так и между ветвями власти. Можно сказать, что российская повестка, независимо от того, в каком состоянии находятся отношения между двумя странами, является актуальной для обсуждения. Именно это позволяет судить о важности и актуальности данного исследования.

Таким образом, актуальность исследования заключается, прежде всего, в необходимости комплексного анализа механизмов выработки и имплементации внешней политики США. Ввиду ухудшения российско-американских отношений, данное знание может стать ключевым для пересмотра российско-американского взаимодействия и избегания безосновательной уверенности в том, что отношения между двумя странами зависят в большой мере от того, кто занимает Овальный кабинет. В связи с этим в данной работе будет предприняты попытка рассмотреть то, как законодательная власть США создавала американскую внешнеполитическую повестку на российском направлении.

Более того, именно последние годы ознаменовались наиболее активным противостоянием между США и РФ со времен окончания холодной войны, распада СССР и создания независимой России. Особую роль здесь играет кризис на Украине, по поводу которого страны занимают противоположные позиции. Именно ситуация на Украине стала предметом последних законов, принятых палатами Конгресса. В данном контексте важно понимать, что движет так называемым американским истэблишментом при принятии внешнеполитических инициатив, и то, как это отражается на ситуации в отношениях с Россией.

В качестве объекта данного исследования выступают российско-американские отношения в период с 2009 по 2018 г., а предметом - роль Конгресса США в формировании американского внешнеполитического курса по отношению к России в рассматриваемый период.

Хронологические рамки исследования - с 2009 по 2018 год. Мы рассмотрим и сравним два отличных по характеру исторических периода в российско-американских отношениях: период проведения так называемой политики «перезагрузки», продлившийся с 2009 г. по 2012 г. и период «постперезагрузки» с 2012 по 2014 г. в качестве единого периода. А период после Украинского кризиса с 2014 г. до настоящего времени как второй период. Мы ограничим рассматриваемый период серединой срока действующего американского президента Д. Трампа и прошедшими в США промежуточными выборами в Конгресс в 2018 г. Поскольку данная работа сосредотачивается на анализе позиционирования Конгресса как основного актора в выработке американского внешнеполитического курса, изучение данной темы невозможно без рассмотрения исторической ретроспективы. Поэтому, один из пунктов данной работы будет посвящен изменению роли Конгресса как центра внешней политики в течение истории его существования, а также рассмотрению процесса принятия поправки Джексона-Вэника в качестве кейса, но основной фокус работы будет нацелен на период с 2009 по 2018 г.

Цель работы - выявление роли Конгресса в разработке российского направления внешней политики Соединенных Штатов и развитии отношений между США и Россией в 2009-2018 гг.

Цель работы достигается посредством решения следующих задач:

1. проанализировать законодательную базу, которая описывает полномочия законодательной власти во внешнеполитической сфере;

2. рассмотреть эволюцию отношений «Конгресс-Президент» во внешнеполитической сфере в исторической ретроспективе;

3. рассмотреть на историческом примере роль Конгресса в принятии решений на российском направлении;

4. изучить российско-американские отношения в период «перезагрузки» и «постперезагрузки»;

5. оценить роль конгресса в период 2009-2014;

6. проанализировать основные тренды отношений России и США в «постукраинский период»;

7. выявить роль законодательной власти в период 2014-2018.

В качестве рабочей гипотезы мы выдвигаем следующее предположение: несмотря на то, что президент США, традиционно, является более активным субъектом, формирующим внешнеполитическую повестку США, в данный конкретный период в российско-американских отношениях именно Конгресс сыграл решающую роль, последовательно занимая позицию противостояния по отношению к России как в период 2009-2014, так и в период 2014-2018.

Эмпирическая база данного исследования включает в себя как первичные, так и вторичные источники. Основой работы являются официальные документы, в частности Конституция США, законодательные акты, законопроекты, среди которых билли (публичные, частные), резолюции (совпадающие, совместные и простые), приказы, принятые в то или иное время Конгрессом США. Особое внимание будет уделено статистическим данным, предоставленным Статистическим бюро США, институтом Гэллапа, ресурсами Библиотеки Конгресса и исследовательской службой Конгресса, и сайтом usaid.gov, предоставляющим данные по размеру иностранной помощи, предоставленной США другим государствам в определенный временной период. Также, для полноценного анализа важны выступления и заявления государственных деятелей, в первую очередь Президента США и России, профильных министров обеих стран, конгрессменов. Важным для данной работы также станет изучение литературы, среди которой монографии американских и российских ученых, научные статьи, написанные на данную тематику как учеными, так и бывшими или действующими конгрессменами. В дополнение к академическим источникам, мы предпримем критический анализ мемуаров современников, которые были свидетелями или непосредственными участниками событий. Материалы печатных средств массовой информации (СМИ), таких как, например, The Wall Street Journal, The New York Times, The Washington Post, The Guardian и информационно-аналитические интернет-издания (Council on foreign relations, Foreign Policy, Foreign Affairs, Roll Call, The Hill, РСМД, Валдай) также станут одним из библиографических источников данной работы. Важность СМИ как источника очевидна, так как именно они являются трансляторами событий и предоставляют информацию, позволяющую понять общественные настроения внутри страны и международные события.

В качестве теоретической основы выбран неореализм, так как именно эта теория, по нашему мнению, наилучшим образом объясняет американо-российские отношения в рассматриваемый период. Центральным понятием данной теории является понятие структуры, так как именно она формирует условия, в рамках которых государства вынуждены действовать. Еще одним важным аспектом данной теории для нашего исследования является то, как неореалисты определяют понятие «сила». В отличие от классического реализма, рассматривающего силу исключительно в контексте военной силы, неореалисты включают в это понятие экономическую, политическую, культурную составляющую. Данный подход видится более современным и подходящим для нашей темы, так как, например, санкционные законы, принимаемые Конгрессом, являются ничем иным, как проявлением давления на экономику и политику, а не созданием прямой военной угрозы. Также, в рамках неореализма основным мотивом государств является защита их национальных интересов: государства стремятся нарастить свою силу в одностороннем порядке и обеспечить свою безусловную безопасность. Это утверждение также симптоматично для отношений между Россией и США. Кроме того, неореалисты полагают, что на реальную роль на системном уровне играют исключительно великие державы, так как только они способны оказывать влияние на ситуацию в мире.

В качестве основных методов, которые будут применены в работе, выделяем следующие: сравнительный анализ, кейс-стади и анализ процесса принятия решений.

В качестве основного инструментария будет применяться метод сравнительного анализа, так как данное исследование будет построено на сравнении двух исторических периодов российско-американских отношений. В рамках такого подхода мы сравним позиции, высказываемые государственными деятелями обеих стран, а также те инициативы, в частности законодательные, которые имели место в рассматриваемый период.

Метод кейс-стади будет использован для рассмотрения конкретных ситуаций. В нашем случае это анализ санкционных пакетов (CAATSA, SSIDES, UFSA, CRIEEA) и того, как они принимались. Мы также рассмотрим процесс принятия поправки Джексона-Вэника, закона Магнитского. Будут проанализированы бюджетные законы, принятие которых является прямой обязанностью Конгресса и рассматривается как один из основных инструментов влияния Конгресса на внешнюю политику.

Метод анализа принятия решения будет использоваться по отношению к обсуждениям и слушаниям в Конгрессе по поводу принятия тех или иных законов, и для изучения того, как конкретные члены Палаты представителей и Сената реагировали на действия и заявления Российской Федерации и на действия президента США по отношению к России.

Обзор литературы. Тема российско-американских отношений отличается высокой степенью изученности. Однако большинство исследований фокусируются на ситуации в целом либо на двусторонних отношениях президентов. Что же касается роли Конгресса в формировании американского внешнеполитического курса по отношению к России, то нами было обнаружено ограниченное число работ. Кроме того, стоит отметить и недостаточное количество критических исследований по рассматриваемому периоду в принципе.

Роль законодательной власти США в вопросах формирования внешнеполитического курса поднималась как отечественными, так и зарубежными авторами. Особый интерес вызывает работа В. А. Савельева «Капитолий США», в которой автор подробно рассматривает роль Конгресса США именно по вопросам внешней политики Савельев В. А. Капитолий США: прошлое и настоящее. - М., 1989. . Это исследование, как и многие другие труды данного периода, стала последствием наступления «разрядки» в отношениях между странами. Автор не отрицает главенствующей роли Президента США в принятии большинства внешнеполитических инициатив, но он также считает, что обе палаты Конгресса сохраняют свой авторитет по вопросам внешней политики. Более того, автор рассматривает закономерность в отношениях между исполнительной и законодательной властью, выделяя периоды возрастания роли Конгресса и Президента и причины, повлиявшие на это. Важно учитывать, что данный труд был написан более 30 лет назад, что ограничивает его всестороннее применение в нынешних реалиях. Роль Конгресса также поднимается М. А. Артемьевым, который рассматривает все институты политической власти США Артемьев М. А. Как работает Америка. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009. .

Немало трудов американских ученых и политиков направлено на изучение роли Конгресса как внешнеполитического актора. Так, С. Дэвис рассматривает как с законодательной точки зрения оформлена власть Конгресса, основываясь на положениях Конституции США Davis S. Corwin and Petalson's Understanding of the Constitution. Thomson Wadsworth, 2008.. Хотя автор уделяет основное внимание внутренней политике, внешнеполитический фактор также всесторонне рассмотрен в исторической ретроспективе. Автор уделяет значительное внимание основным прерогативам Конгресса во внешней политике, среди которых право объявлять войну, формировать бюджет, делать денежные займы, набирать и содержать армию, и т. п. Интерес представляет также работа Л. Гамильтона, который рассматривает деятельность конгрессменов изнутри, отмечая сильные и слабые стороны законодательной власти в сфере принятия внешнеполитических решений Hamilton L. Congress and Foreign Policy. Presidential Studies Quarterly. 1982. 12(2), 133-137. . Работа Дж. Мэнли, несмотря на то, что была опубликована почти пятьдесят лет назад, позволяет выявить основные события, которые повлияли в XX веке на усиление Конгресса как органа, вырабатывающего внешнеполитический курс США Manley J. The Rise of Congress in Foreign Policy-Making. The Annals of the American Academy of Political and Social Science. 1982. №397. P. 62-69. . На данный момент хорошо изучен период правления Б. Обамы (2008-2016). Как российские, так и зарубежные ученые уделили особое внимание запущенной американской администрацией политике «перезагрузки». Интерес вызывают работы Д. Суслова Suslov D. Towards a New Model of the US-Russian Relations: The Economic and Political Factors // National research university Higher School of economics. Series WP BRP "Basic research program". 2014., И. Иванова Иванов И. С. «Перезагрузка» с США себя исчерпала, настало время идти дальше // РСМД. [Электронный ресурс]. URL: http://russiancouncil.ru/news/igor-ivanov-perezagruzka-s-ssha-sebya-ischerpala-nastalo-vre/ (дата обращения: 17.03.2019), А. Цыганкова Tsygankov A. The frustrating partnership: Honor, status and emotions in Russia's discourses of the West. Communist and Post-Communist Studies, 47. 2014. P. 345-354., С. Блэнка Blank S. THE REAL RESET: Moscow Refights the Cold War. World Affairs, 173(3). 2010. 81-90. и А. Стент Stent A. The Limits of Partnership. Princeton University Press. 2014. 384 p.. Особое внимание уделяется мемуарам Майкла Макфола под названием «От холодной войны к горячему миру», в которых автор подробнейшим образом рассматривает процесс создания политики «перезагрузки», будучи одним из «архитекторов» данной стратегии McFaul M. From Cold War to Hot Peace. New York: Houghton Mifflin Harcourt, 2018. 496 p.. Другие работы автора также имеют важную роль для данного исследования McFaul M. Russia As It Is // Foreign Affairs. 2018. Vol. 97. №4. P. 82-87. . В вышеперечисленных работах авторы всесторонне рассматривают период правления Б. Обамы и то, как развивались отношения между Россией США. В частности, анализируются причины запуска, ход и причины неудачи политики «перезагрузки». Некоторые из вышеперечисленных авторов также рассматривают второй срок Б. Обамы, возвращение ко власти В. В. Путина и эволюцию российско-американских отношений в период «постперезагрузки» или, другими словами, избирательного сотрудничества ad hoc.

Украинский кризис и российско-американские отношения нашли еще больший, чем тема «перезагрузки» отклик у авторов, что проявилось в значительном количестве научных работ как у отечественных, так и у зарубежных ученых. Работы таких российских экспертов, как Д. Суслов Российско-американская конфронтация: от «перезагрузки» к новой ядерной гонке // «Валдай». 2.02.2018. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.valdaiclub.com/a/highlights/rossiysko-amerikanskaya-konfrontatsiya/ (дата обращения: 18.03.2019), Д. Тренин Мы вступили в период длительного и серьёзного противостояния // РСМД. 13.10.2015. [Электронный ресурс]. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/comments/my-vstupili-v-period-dlitelnogo-i-sereznogo-protivostoyaniya/?sphrase_id=28436206 (дата обращения: 18.03.2019), И. Иванов Украинский кризис в системе международных отношений // РСМД. 19.05.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/ukrainskiy-krizis-v-sisteme-mezhdunarodnykh-otnosheniy/ (дата обращения: 18.03.2019) внесли вклад в науку, зафиксировав основные тенденции в развитии мысли России касательно Украинской проблемы и того, что эта ситуация означает для двусторонних отношений. Среди зарубежных авторов выделим последние работы З. Бжезинского и Г. Киссинджера, объединенные в сборнике «Россия в американской политике до и после 2014 г.» Россия в американской геополитике: до и после 2014 года / Збигнев Бжезинский, Генри Киссинджер. - Москва: Родина, 2018. - 240 с.. Авторы по-разному оценивают ситуацию на Украине и её влияние на двусторонние отношения, что вызывает интерес. Также, центральное место занимает труд С. Чарапа и Т. Колтона, в котором авторы-эксперты по российскому направлению, рассматривают причины Украинского кризиса и то, как Россия и США взаимодействовали в данных условияхSamuel Charap Timothy J. Colton. Everyone Loses: The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia. Vol. 1. Taylor & Francis, 2016. 212 p.. Ряд статей таких авторов, как П. Харелл Harrell P. How to Hit Russia Where It Hurts? A Long-Term Strategy to Ramp Up Economic Pressure // Foreign Affairs. 2019. №2. P. 34. , Н. Гулд-Дэвис Gould-Davies N. Sanctions on Russia Are Working // Foreign Affairs. 22.08.2018. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2018-08-22/sanctions-russia-are-working (дата обращения: 18.03.2019), Дж. Миршаймер Mearsheimer J. Why the Ukraine Crisis Is the West's Fault? Foreign Affairs. 2014. Vol. 93. №5. P.77., Р. Блэквил и Ф. Гордон Blackwill R., Gordon P. Containing Russia, Again // Foreign Affairs. 18.01.2018. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2018-01-18/containing-russia-again (дата обращения: 18.03.2019) в журнале Foreign Affairs, посвященных фактору Украины в российско-американских отношениях, уделяют особое внимание санкциям.

Структура работы соответствует поставленным задачам. Первая глава посвящена теоретическим и историко-хронологическим аспектам роли Конгресса в выработке внешнеполитических решений. Во второй главе фокус нацелен на рассмотрение российско-американских отношений с 2009 по 2014 г. и того, какие позиции занимал Конгресс по отношению к России. В третьей главе рассматриваются российско-американские отношения в период после начала кризиса на Украине, то есть с 2014 г. и до 2018 г. Именно такой подход видится нам наиболее уместным для всестороннего комплексного раскрытия темы.

1. Конгресс США как участник принятия внешнеполитических решений в исторической ретроспективе

В данной главе будут подробно рассмотрены позиции законодательной власти США, представленной Конгрессом, как с теоретической точки зрения, а именно её позиционирование в официальных документах и основные характеристики деятельности, в том числе взаимодействие с исполнительной ветвью власти, так и то, как в реальности менялась роль данной ветви власти в ходе истории.

1.1 Полномочия Конгресса США как объект американского законодательства

Основным документом, наделяющим Конгресс властью, является Конституция США, принятая в 1787 г. По словам одного из известнейших ученых, посвятивших множество своих исследований Конституции США, Эдварда Корвина, американская Конституция -- это «приглашение для Президента и Конгресса на борьбу за привилегию управления американской внешней политикой» Hamilton L. Op. cit. P. 135..

При создании Конституции и распределении полномочий между разными ветвями власти «отцы-основатели» США руководствовались краеугольными принципами американской государственности, среди которых разделение властей и принцип «сдержек и противовесов». Предполагалось, что ветви власти будут сдерживать друг друга, что не позволит той или иной ветви узурпировать власть. Справедливость такого подхода не раз подтвердилась в ходе американской истории, но случалось, что в разные временные периоды, чаша весов под названием «система сдержек и противовесов» качалась то в сторону усиления президентской власти, то в сторону усиления власти Конгресса.

Обратимся непосредственно к Конституции США для рассмотрения места и полномочий Конгресса. Так, в первой статье Конституции отмечено, что вся законодательная власть сосредоточена в руках Конгресса, который «должен состоять из Сената и Палаты представителей» The Constitution of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutionus.com/ (дата обращения: 8.02.2019) . Право Конгресса вести расследования с целью сбора информации для нужд законодательного процесса, усиления эффективности существующих законов и деятельности членов Конгресса и исполнительной ветви власти является так называемым «подразумеваемым полномочием», базирующимся на конституционном присвоении Конгрессу всей полноты законодательной власти Davis S. Op. cit. P. 77..

«Палата Представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом разных штатов…» The Constitution of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutionus.com/ (дата обращения: 8.02.2019). Далее приводится подробное описание того, какое количество представителей может иметь каждый штат. Несмотря на то, что количество штатов значительно увеличилось, и число конгрессменов на данный момент составляет 435, принцип расчета количества представителей остался тем же. В его основе заложен учет численности населения, проживающей на территории того или иного штата. Важно отметить, что количество представителей не может быть менее одного. Что касается поправок, отметим, что существует 23 поправка, которая также предоставляет право Вашингтону, округ Колумбия иметь своего представителя в нижней палате Конгресса.

В качестве исключительного права, коим обладает Палата Представителей отмечено, что она и только она имеет право объявлять импичмент или обвинение в преступлениях по должности.

Далее, перейдем к верхней палате Конгресса, а именно к Сенату. Согласно Конституции США, «Сенат Соединенных Штатов состоит из сенаторов, по два от каждого штата, избираемых его законодательным собранием на шесть лет» Ibid.. Справедливо будет заметить, что с момента принятия Конституции, в нее были внесены поправки, одна из которых, семнадцатая, затрагивала процедуру избрания сенаторов. Она отменила 3 раздел 1 статьи Конституции, в котором говорилось о назначении сенаторов законодательными собраниями штатов. Сенаторы разделяются на три класса, что позволяет каждые два года переизбирать 1/3 сенаторов. Сенат, также как Палата Представителей, имеет исключительные права. В Конституции они описаны следующим образом: «Сенату принадлежит исключительное право судопроизводства по обвинениям в преступлениях по должности…» The Constitution of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutionus.com/ (дата обращения: 8.02.2019). Также, касательно вопросов внешней политики, Сенат утверждает международные договоры.

Особенно важным для нашего исследования является 8 раздел. Он состоит из 18 параграфов, в которых описаны полномочия и права Конгресса. Подразумевалось, что Конгресс будет выполнять только то, что перечислено в данной секции. Однако, последний параграф 8 секции позволяет расширить полномочия Конгресса за пределы описанных до этого. Заострим наше внимание в первую очередь на тех, что связаны с внешней политикой. В качестве прав выделяются следующие:

1. Право делать денежные займы на счет Соединенных Штатов: Конгресс осуществляет займы посредством разрешения продажи государственных ценных бумаг, казначейских векселей и билетов.

2. Регулировать торговлю с другими нациями.

3. Издавать законы и налагать наказания против разбоев и преступлений, совершаемых на морях и против международного права - данное право дает Конгрессу достаточно широкие полномочия относительно выявления и наказания.

4. Объявлять войну - одно из наиболее влиятельных инструментов в руках законодательной власти. С другой стороны, в современном мире, военные действия начинаются без объявления войны, соответственно, Президент, не обращаясь к Конгрессу, как главнокомандующий, может начать военные действия. Формально, Конгресс реально объявлял войну всего лишь в 5 из более, чем сотни случаев вовлеченности США в военные конфликты Davis S. Op. cit. P. 134..

5. Набирать и содержать армию.

6. Снаряжать и содержать флот.

7. Издавать всякие законы, которые будут необходимы и уместны для применения упомянутых и других полномочий, присвоенных этой конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо его органу - именно данный пункт является одним из наиболее широко трактуемых. Другими словами, условие о «необходимых и уместных» законов порождает неоднозначную трактовку и тем самым расширяет полномочия Конгресса.

Важно заметить, что вышеперечисленные функции представляют собой только лишь часть тех, что перечислены в Конституции. Конгресс обладает еще более широкими полномочиями, в частности, ему принадлежит функция сбора федеральных налогов. Перечислив основные права Конгресса, отметим, что законодательная власть имеет множество полномочий, чтобы влиять на внешнюю политику, проводимую США. Именно этот набор полномочий позволяет законодательной власти играть независимую роль в формировании внешней политики и тем самым предотвращать, на протяжении всей истории США, принятие решений одним человеком - Президентом.

С другой стороны, нам необходимо обратиться к 9 секции Конституции, которая в восьми параграфах провозглашает ограничения на полномочия Конгресса. Среди них запрет на препятствие переселению или ввозу определённых лиц, приостановка приказа habeus corpus и др The Constitution of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutionus.com/ (дата обращения: 8.02.2019). Большинство из запретов не имеют прямого отношения к внешнеполитической составляющей деятельности Конгресса, но могут иметь важно значения для внутренних дел США в период тех или иных внешнеполитических действий (так, например, история знает несколько случаев приостановления или наложения ограничений на действие приказа habeas corpus при наличии внешней угрозы как во время Второй мировой войны, так и в недавнем прошлом в целях борьбы с террористической угрозой).

Необходимо отметить, что рассмотрение одной лишь Конституции, не умаляя ее фундаментальной роли в описании полномочий Конгресса, не является достаточным для полного понимания теоретической, закрепленной в документах, роли Конгресса в формировании внешнеполитического курса. С это целью обратимся также к некоторым основополагающим законодательным инициативам и актам, которые были направлены на утверждение роли Конгресса во внешней политике и сохранении полномочий, дарованных ему Конституцией. Особое внимание уделим периоду после Второй мировой войны и во время Вьетнамской войны, так как именно эти событие в американской истории обнажили проблему, касающуюся роли Конгресса во внешней политики США. Подробнее это будет описано в пункте 1.2., здесь же мы приведем некоторые законодательные акты, которые появились после небывалого спада влиятельности Конгресса и, следовательно, необходимости восстановления законодательной власти. Первой стала Резолюция о национальных обязательствах (National Commitments Resolution) 1969 г. Принятая Сенатом (70/16 голосов) Резолюция провозгласила следующее: чтобы использование американских вооруженных сил было признано обоснованным, оно должно быть заверено Конгрессом посредством соглашения, статута или одновременным разрешением Manley, J. Op. cit. P.62.. Важным недостатком данной резолюции было то, что она не затрагивала уже существующие соглашения Senate Moves to Restrict Foreign Commitments // CQ Press Library. [Электронный ресурс]. URL: https://library.cqpress.com/cqalmanac/document.php?id=cqal69-1247880 (дата обращения: 17.02.2018). В 1970 г. Конгресс принял совместную резолюцию, которая вновь подтверждала право Конгресса на объявление войны, призывающая Президента к консультациям с Конгрессом перед введением войск в бой. В случае действий Президента без предварительной консультации с Конгрессом, он должен предоставить полный отчет Manley, J. Op. cit. P.63.. В качестве одного из наиболее заметных знаков возрождения роли Конгресса стал билль, предложенный сенатором Джейкобом Джавитсом. Данный законопроект выражал не только намерения, как это было в Резолюции о национальных обязательствах, он четко очерчивал 4 ситуации, в которых Президент может использовать военные силы США. Среди них отражение неожиданной атаки, направленные против США и их территорий, отражение атаки на американские войска, расположенные вне страны, защита жизней и собственности подданных США за границами страны и подчинение обязательствам, которые могут возникнуть после принятия каких-либо законодательных или исполнительных актов, требующих немедленного начала военных действий Manley, J. Op. cit. P. 63. . Также внимания заслуживает закон 1973 «О военных полномочиях» (War Powers Resolution), ставший попыткой защитить свое конституционное право на объявление войны. Данный закон подразумевает то, что Президент обязан предоставить отчёт перед Конгрессом в течение 48 часов о начале военных действий. Также, этим документом ограничивается срок длительности военных действий 60 днями с возможным последующим продлением на 30 дней, если Конгресс согласится на военное вторжение.

В целом отметим, что вышеперечисленные законы и поправки подтверждают то, что Конгресс был вынужден бороться за свои прописанные в Конституции права, посредством принятия ряда законов в тот или иной период времени.

Теперь перейдем к одной из центральных тем, а именно к взаимодействию Конгресса и Президента. Необходимо выделить некоторые аспекты, касающиеся распределения ролей, по которым наблюдается согласие как внутри академического сообщества, так и, соответственно, между ветвями власти. Во-первых, нельзя отрицать то, что Президент играет важнейшую роль в имплементации внешнеполитического курса. Это обусловлено рядом причин, среди которых тот факт, что Президент является главнокомандующим американскими войсками. Вторым аспектом является следующий: несмотря на то, что ключевая роль в Конституции по вопросам ведения внешней политики закреплена за Конгрессом, в реальности основными полномочиями Конгресса являются следующие: обеспечение общей защиты страны, объявление войны и также один из самых влиятельных инструментов, а именно, «власть над кошельком» Hamilton L. Op. cit. P. 134. . В качестве третьего тезиса отметим то, что влиятельность Конгресса во внешней политике признается как внутри страны, так и за ее пределами. Другими словами, именно Конгресс становится точкой притяжения разного рода лоббистских групп. Также, именно конгрессмены - это те представители американского народа, на которых избиратели возлагают надежды, в том числе по вопросам внешней политики.

Для того, чтобы иметь полную картину, которая позволит всесторонне понять что представляет из себя Конгресс как актор, формирующий внешнюю политику, необходимо также обратиться как к его сильным сторонам, которые позволяют ему сохранять свой авторитет, так и к слабым сторонам, которые ослабляют законодательную власть как основного участника формирования внешнеполитического курса. Начнем со слабых сторон, а затем перейдем к сильным. Во-первых, дипломатические задачи требуют высокой скорости их решения, особенно это касается решений во время военных или предвоенных действий. Конгресс же относительно медлителен в принятии решения, так как это совещательный орган и дебаты внутри стен Капитолия могут длиться на протяжении достаточно долгого времени. Более того, по мнению Ли Гамильтона, дипломатия требует гибкости в принятии решений, члены Конгресса же имеют только две опции во время голосования: «за» и «против» Ibid. P. 135-136.. Это значительным образом сужает поле для принятия многосторонних решений. Это в первую очередь касается одного из основных прав конгресса - права «управления кошельком»: получается, что законодательный орган либо выделяет деньги, либо забирает их. Это подчеркивает отсутствие промежуточного, и, вероятно, оптимального решения. В-третьих, некоторые решения требуют полной засекреченности до момента обнародования. Информация, обсуждаемая в Конгрессе в силу того, что в нем заседают 535 человек, имеет свойство просачиваться в СМИ. Также, выделяется причина, касающаяся понятия «национальный интерес». Дипломатия требует понимания национального интереса в долгосрочной перспективе, Конгресс же, нижняя палата которого полностью, а верхняя палата на треть переизбираются каждые два года, смотрит на имплементацию тех или иных решению через призму краткосрочной перспективы, экстраполируя это на один электоральный цикл, длящийся 2 года. В конце концов, отметим, что дипломатия требует полного погружения в нее, понимания истории и хронологии событий. Чтобы принять адекватное, соответствующее интересам страны и мира, решение, необходимо быть в постоянном соприкосновении с тем, что происходит на международной арене. По мнению Гамильтона, некогда представителя Демократической партии в Палате Представителей от штата Индиана, конгрессмены зачастую безразличны к тому, что происходит во внешней политике, они слишком заняты из-за напряженного расписания и, как было отмечено выше, вынуждены часто переизбираться. Все это не позволяет им иметь полноценного понимания происходящего, что порождает следующую проблему: Конгресс фокусируется на проблемах, лежащих на поверхности, либо на каком-то узком аспекте проблемы, не вникая в глубинные предпосылки Hamilton L. Op. cit. P. 135-136.. В качестве последней по порядку, но не по важности, причины выделим то, что для принятия внешнеполитических решений необходимо наличие сильного лидера. В Конгрессе же, несмотря на наличие спикера в нижней палате и президента в Сенате (хотя фигура президента в общем номинальна, в Сенате реально важными фигурами являются партийные лидеры), сложно говорить о наличии одного неоспоримого лидера ввиду фракционности данного органа. Принимая во внимание факт наличия большинства голосов у той или иной партии, нужно понимать, что оно относительно, и нельзя не учитывать наличие другой партии и мнения ее представителей. С одной стороны, подобный расклад сил не позволяет одной из партий узурпировать власть в своих руках, но также не позволяет быстро принять решение под руководством одного неоспоримого никем лидера.

вышеперечисленные слабые стороны Конгресса имеют или имели место, иногда усиливаясь или ослабляясь в зависимости от исторического периода. Для получения полной картины того, что из себя представляет законодательная власть в США, как актор в принятии решений касательно внешнеполитического курса страны, выделим сильные стороны Конгресса, некоторые из которых опровергнут те слабые стороны, которые мы перечислили в предыдущем параграфе. Во-первых, видится необходимым оспорить утверждение Гамильтона о том, что конгрессмены из-за частого переизбрания видят процесс принятия решений исключительно в краткосрочной перспективе. Анализ прошедших в 2016 г. и 2018 г. выборов показывает следующую ситуацию: 378 из 435 членов Палаты Представителей пошли на перевыборы в 2018 г., что составляет 87%. Из них 344 члена переизбрались, что позволяет сделать вывод о том, что нижняя палата Конгресса обновилась только на 1/5, а именно на 21%. Что касается выборов в Сенат (результаты данных выборов сложно посмотреть в динамике за два года, так как переизбираются разные классы сенаторов), то здесь видим, что 32 сенатора из 35 пошли на очередной срок, из них 27 одержали победу, что составляет 77% Расчеты проведены автором.. Следовательно, процент обновления как нижней, так и верхней палаты не столь высок. Это означает, что конгрессмены и сенаторы теоретически вполне заинтересованы в долгосрочных действиях, в том числе касательно внешнеполитического курса, так как понимают, что велика вероятность их переизбрания. Во-вторых, не смотря на ранее выделенную проблему медлительности Конгресса в процессе принятия решений, Конгресс - совещательный орган, и именно заседания, на которых имеется возможность участвовать в дебатах и голосовании, позволяют выработать решение, избегая фатальных ошибок. Более того, в случае особой важности, Конгресс может быстро действовать. Так же, дебатируя на счет верности аргумента про наличие утечек, отметим, что утечки могут иметь место как из стен Капитолия, так и из стен Белого дома. В-четвертых, отдельные члены Конгресса обладают высоким уровнем экспертизы по вопросам внешней политики. Для предоставления валидных данных у них существуют помощники и специально разработанная система комитетов. Конгресс также играет роль «усилителя» слов Президента. Если Конгресс одобряет то или иной действие, это придает легитимность его действиям, в противном случае может возникнуть острый общественный дискурс.

Резюмируем данный раздел тем, что как со времен создания США как самостоятельного государства, так и в будущем, Конгрессу была и будет дарована важная роль в формировании внешнеполитического курса. Более того, этот законодательный орган является одним из основных элементов системы сдержек и противовесов, который позволяет США оставаться одной из наиболее качественно и эффективно функционирующих демократий мира. Несмотря на это, нельзя однозначно определить роль Конгресса как лидера, либо наоборот, аутсайдера в процессе принятия внешнеполитических решений. История США показывает неоднородность и неоднозначность роли данного государственного органа.

1.2 Роль Конгресса США в выработке внешнеполитических решений в исторической ретроспективе на примере принятия поправки Джексона-Вэника

В данном разделе мы рассмотрим основные тренды и закономерности, которые возникают в процессе развития отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти. В связи с тем, что тема работы посвящена российско-американским отношениям, видится рациональным уделить внимание не только общим трендам, но и конкретным кейсам, на примере которых мы сможем увидеть частные тренды, возникающие в процессе принятия решений между ветвями власти в США по российскому вопросу.

Имеющее место различие между буквой конституции и реальной политикой не оставляет сомнений. Очевиден тот факт, что в разные временные периоды маятник качается то в сторону усиления законодательной власти, то в сторону исполнительной. Не существует единой меры, которой можно измерить «упадок власти» Конгресса или его «возрождение». Но перед началом рассмотрения конкретных исторических событий, отметим две оговорки, которые имеют влияние на то, что из себя представляет Конгресс в тот или иной период времени. Во-первых, осуществление законодательной власти Конгрессом значительно варьируется от времени ко времени. Во-вторых, оно варьируется от ситуации к ситуации или, другими словами, от проблемы к проблеме.

Теперь перейдем к рассмотрению взаимоотношений двух ветвей власти в истории. Уже ранний период истории США не стал примером безоблачных отношений между президентом и конгрессом CQ Guide. P. 761-762.. Несмотря на то, что сам Президент Дж. Вашингтон избегал давления на Конгресс, его консультанты, в частности А. Гамильтон, Т. Джефферсон осуществляли подобную практику. При президентстве самого Джефферсона можно заметить превалирование исполнительной власти над законодательной, так как ему успешно удавалось контролировать Конгресс посредством использования своей партии.

Далее на смену приходит период, во время которого доминирующим актором становится Конгресс, и ключевым лицом становится спикер Палаты представителей. Благодаря системе комитетов и партийных собраний, вся полнота законодательного процесса переходит к Конгрессу Савельев В. А. Указ. соч. С. 111.. Своего апогея влияние Конгресса достигает в 1812 г., когда так называемые «ястребы» Конгресса повлияли на Дж. Мэдисона и вопреки его настроениям, вынудили вступить в войну с Англией. С этого момента на ближайшие 16 лет закрепилось «правление Конгресса» Clark J. Congress: The Sapless Branch. N. Y., 1965. P. 91-92. .

Следующий период в американской истории - начало XIX века ознаменовался возвращением первой роли в правлении страной к Президенту. Это произошло при Э. Джексоне, президенте, запомнившемся как тот, кто чаще всех своих предшественников применял вето и пытался расширить полномочия исполнительной власти, что вызывало резкое отторжение представителей законодательной власти.

До начала Гражданской войны первенство снова перешло к законодательной власти. Исключением стал период войны с Мексикой (1845-1849 гг.) и усиление Президента Дж. Полка. Это произошло вполне закономерно, так как в процессе анализа мы не раз встретились с тем, что во время войны исполнительная ветвь власти получает «преимущество». На самом деле сложно отрицать, что один Президент способен принимать решения и действовать значительно быстрее, чем 535 членов Конгресса. Эта закономерность проявилась и в самой кровопролитной войне за всю историю США - Гражданской войне между Севером и Югом. В данный период наблюдаем централизацию власти в руках А. Линкольна. Он без разрешения Конгресса увеличил численность армии, издал распоряжение об освобождении рабов, объявил чрезвычайное положение, приостановил действие буржуазно-демократических норм в случае ареста (отмена habeas corpus), произвольно использовал средства казначейства Савельев В. А. Указ. соч. С. 112..

История США конца XIX века также является примером ситуации, когда именно в руках Президента сосредотачивалось больше полномочий, чем в руках конгрессменов. Это было вызвано усилением роли монополистического капитала в США, представители которого активно взаимодействовали с исполнительной властью с целью получения выгоды от того, что Президент будет выполнять те решения, которые будут выгодны представителям этого слоя населения. Безусловно, такое усиление власти Президента отразилось и на внешней политике страны, что способствовало расширению торговых связей с другими странами, которые были выгодны монополиям, поддерживающим главу исполнительной власти.

Очередным подтверждением тому, что слова У. Гаррисона «опрометчиво предполагать, что президент способен лучше понимать нужды и чаяния народа, чем его собственные представители» превратились в архаизм, стал XX век Савельев В. А. Указ. соч. С. 114.. Во время Первой мировой войны, закономерно, происходит усиление роли Президента во внешней политике. Еще не будучи главой государства, В. Вильсон отмечал, что Белый дом уже не является эффективным учреждением и, соответственно, система государственного управления США идёт к тому, что главенствующую роль в ней займет Конгресс. Став Президентом, В. Вильсон отказывается от сказанных им ранее слов, отмечая очередной виток роста сил исполнительной власти Вильсон В. Государственный строй Соединенных Штатов. СПб., 1909. С. 5.. Хотя, справедливости ради, приведем один из известнейших случаев яркого проявления Конгрессом намерений участвовать во внешней политике, а именно отклонение Сенатом Версальского договора, в заключении которого самое активное участие принимал Президент Вильсон. В 1930-х конгрессмены и сенаторы были в состоянии оказать сопротивление Президенту в принятии законов. Несмотря на это, казалось бы, позитивное стечение обстоятельств и приближение к балансу сил между ветвями власти, существует мнение, что подобное вторжение Конгресса во внешнюю политику «сковывало» США, не позволяя играть важную роль в решении европейских дел, что теоретически, могло бы предотвратить Вторую мировую войну John G. Tower. Congress Versus the President: The Formulation and Implementation of American Foreign Policy // Foreign Affairs. 1981. №2. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/1981-12-01/congress-versus-president-formulation-and-implementation-american (дата обращения: 1.03.2019). Далее следует период усиления исполнительной власти ввиду кризисных тенденций как во внутренней, так и во внешней политике США. Качественное изменение власти Президента происходит при Ф. Рузвельте, который, в рамках «нового курса», вел политику расширения государственного регулирования экономики и, с целью выхода из Великой депрессии, сосредоточил власть в своих руках. Дальнейшие события, в частности Вторая мировая войны и продолжение процесса усиления роли монополистического капитализма еще больше усиливают роль Президента и ослабляют Конгресс. Это можно объяснить тем, что никто из представителей власти, кроме Президента, не отличается быстротой реагирования, которая была необходима как во время войны, так и для запуска и поддержания процесса реформирования и экспансии во внешней политике.

После Второй мировой войны мы видим возникновение равноправного сотрудничества между ветвями власти: внешнеполитический курс Президента одобрялся и усиливался поддержкой со стороны двухпартийного Конгресса. Данный период истории взаимодействия двух ветвей власти отмечается как наиболее продуктивный и последовательный, что в свою очередь, позволяло США быть «предсказуемым» партнером для других и, следовательно, делало Соединенные штаты надежным союзником, чье лидерство признавал весь некоммунистический мир. С 1949 г., по мнению В. А. Савельева, Конгресс на протяжении 20 лет терял свое влияние, что в итоге выразилось в достижении низшей точки влиятельности законодательной власти.

Особым событием XX века для отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти и примером беспрецедентного усиления первой и ослабления второй ветви власти стала война во Вьетнаме, в которой США принимали участие с 1960-х гг. Сложившийся после Второй мировой войны консенсус в американском обществе по вопросам внешней политики, подразумевавший, что американцы негативно относятся к различным проявлением коммунистических идей, но, не готовы заплатить за борьбу с коммунизмом ни своими жизнями, ни огромными суммами денег, был разрушен Вьетнамской войной Manley J. Op. cit. P. 66. . Подтверждением стали слова современника тех события сенатора Дж. У. Фулбрайта. Он сказал: «Власть Конгресса во внешней политике подвергалась эрозии с 1940 г., и эта эрозия привела к тому, что возник беспрецедентный конституционный дисбаланс. Множество, если не большинство решений, принятых в это время были решениями исполнительной власти, принятых без консультаций с Конгрессом» Hearings, 90^th Congress, 1^st Session. [Электронный ресурс]. URL: https://repository.si.edu/handle/10088/17355 (дата обращения: 4.04.2019). Единогласно принятая Палатой Представителей и 88 сенаторами в 1964 г. Тонкинская резолюция стала законодательно оформленным правом Президента на «свободу рук» во Вьетнаме и на усиление роли США в данном конфликте. Сенатор Фулбрайт уверял коллег, что Президент Джонсон не будет злоупотреблять и использовать всю силу, данную ему Тонкинской резолюцией. События показали обратное, произошла так называемая «американизация» конфликта: вмешательство США в данный конфликт было всеобъемлющим. И, если в начале резолюция получила почти полное одобрение законодателей, то впоследствии она вызвала небывалую полемику, которая завершилась отменой данной резолюции. После Вьетнамской войны, ставшей одной из вершин усиления власти Президента, участие США в которой вызвало небывалый шквал критики со стороны общества, был принят ряд законодательных инициатив для «восстановления власти Конгресса», которые были рассмотрены в пункте 1.1. настоящей работы. В частности, в 1970 г. произошла отмена Тонкинской резолюции. В этот период имел место кейс, который мы взяли на рассмотрение для анализа поведения Конгресса по отношению к России в исторической ретроспективе.