Данным кейсом является принятие в 1974 г. широко известной поправки Джексона-Вэника - одной из наиболее интересных вех в период Холодной войны. Исторический контекст, которым сопровождалось принятие данной поправки был следующим: усиление СССР на мировой арене и ослабление потенциала США в связи с неудачами, имевшими место во время Вьетнамской войны. В связи с усилением военной мощи СССР и достижении паритета с США по ряду показателей, связанных с количеством вооружений, Советский союз стал все очевиднее претендовать не только на роль лидера в своем регионе, но и на роль мирового лидера, на звание которого до данного периода могли претендовать только Соединенные штаты. Несмотря на военные успехи СССР, в экономическом плане США не было равных, поэтому в качестве инструмента противодействия усилению СССР были выбраны экономические рычаги. С 1971 г. между США и СССР велись переговоры о расширении торговли, в частности предполагалось, что СССР рассчитается по своим долгам по ленд-лизу и взамен получит статус страны наибольшего благоприятствования в торговле Spanier J. Congress, The Presidency and American Foreign Policy. Pergamon Press, 1981. P. 3.. За 2 недели до парафирования соглашения, сенатор Г. Джексон внес поправку, блокирующую расширения статуса наибольшего благоприятствования и выдачи кредитов нерыночным странам, которые ограничивают эмиграцию граждан. В январе 1973 г. подобную процедуру повторил конгрессмен Ч. Вэник. Необходимо отметить, что оба конгрессмена были представителями Демократической партии, а действующий Президент Р. Никсон - Республиканской, то есть имело место противоречие, которое зачастую играло важную роль в формировании внешнеполитического курса США. Поправка Джексона-Вэника касалась как минимум пяти основных проблем, среди которых: политика США по вопросу прав человека (право каждого на то, чтобы покинуть страну и вернуться в неё), баланс между внутренней политики и внешней (роль еврейского населения как электората в крупных штатах США), отношения между СССР и США, расширение экономических связей между данными странами и отношения двух ветвей власти в США. Что касается последней проблемы, важно отметить следующее. Оппозиционные настроения общества по вопросу участия США во Вьетнамской войне и скандалы, связанные с администрацией Р. Никсона, позволили Конгрессу отстоять свое право на участие в принятии внешнеполитических решений. Г. Джексон сказал: «Важно, чтобы Россия понимала, что она взаимодействует не только с Президентом и его администрацией, но и с Конгрессом» Spanier J. Op. cit. P. 5.. Поправка сразу получила поддержку ряда заинтересованных групп, которые лоббировали ее принятие: коалиция трудящихся, научное сообщество, представители еврейской нации.

Процесс принятия поправки Джексона-Вэника стал ярким примером противостояния исполнительной и законодательной властей. Если Президент Никсон и его советник по национальной безопасности - Г. Киссинджер намеревались создать одну линию взаимодействия с СССР, то конгрессмены видели эту линию в другом ключе. Подход Никсона-Киссинджера потерпел неудачу, что перевернуло на 180 градусов паттерн принятия внешнеполитических решений исполнительной властью Ibid. . Этот кейс также продемонстрировал роль влиятельных групп внутри США, в частности еврейской общины. Позиция сенатора Г. Джексона по вопросу еврейской эмиграции из СССР позволила ему во время избирательной кампании на пост Президента получить широкую поддержку еврейского населения. Ко всему прочему, необходимо отметить несколько ошибок, которые допустила исполнительная власть при взаимодействии с Конгрессом по данному вопросу.

Во-первых, формирование внешнеполитического курса в это время было слишком сконцентрировано в руках одного единственного человека - Г. Киссинджера. Во-вторых, Президент Р. Никсон не предоставил возможность законодательной власти на равных поучаствовать в процессе обсуждения и применения торгового соглашения с СССР. Эти ошибки стали одной из причин того, что Конгресс посчитал необходимым поучаствовать «без приглашения» в имплементации торгового соглашения и внесении поправки. Данный кейс является прообразом современных санкций или примером того, как США пытаются влиять на внешнеполитический курс той или иной страны, в частности России, используя не военные, а экономические механизмы.

Итогом было то, что поправка была принята и стала частью торгового соглашения 1974 г., а именно его 4 главой. В целом, дебаты по поводу поправки послужили поводом для смягчения миграционного законодательства по отношению к еврейскому населению со стороны советского руководства, в частности отмене налога на образование (diploma tax). Поправка Джексона-Вэника имела силу в течение 38 лет и была отменена Конгрессом в 2012 г. Однако на смену ей пришел закон Магнитского, суть которого будет рассмотрена в следующей главе. Этот пример показывает нам истинную роль, которую играет Конгресс во внешней политике. Эта роль не однозначна, она варьируется. Также, она не является единственной и решающей, но, можно сказать, что без активного участия Конгресса и учета его интересов внешнеполитический курс США потеряет серьезную долю своей легитимности.

Рассмотрев роль Конгресса во внешней политике через призму теории и исторической практики, приходим к промежуточному выводу о том, что ввиду отсутствия конкретных формулировок в основном законе - Конституции, описывающем роль Конгресса, эта самая роль имеет свойство варьироваться. То есть, ни законодательная база, ни рассмотрение исторических событий не позволяют нам прийти к однозначному выводу по поводу роли Конгресса во внешней политике. Множество факторов обуславливают усиление или ослабление роли законодательной власти: взаимоотношения конгрессменов с президентом, личность президента и его советников, внутри- и внешнеполитической ситуация. Следовательно, мы можем делать выводы только по конкретным историческим периодам. Обобщение же и экстраполяция того или иного вывода на другие периоды будет ошибочным и может привести к недоказанным и неаргументированным результатам.

2. Роль Конгресса США в формировании повестки относительно России в период 2009-2014

Данная глава будет посвящена рассмотрению периода «перезагрузки», а затем «постперезагрузки» российско-американских отношений, имевших место с 2009 по 2014 гг. В первом пункте это главы мы рассмотрим основные события и тренды, имевшие место быть в данный период. Во втором пункте будет предпринята попытка проанализировать то, какую роль сыграла законодательная власть в лице Конгресса на ход «перезагрузки». В обоих пунктах также будут рассмотрены причины и события, которые свели политику «перезагрузки» на нет, что в будущем позволило ряду политиков сказать о провальном характере данной политики.

2.1 Российско-американские отношения в период «перезагрузки» и «постперезагрузки»

В данном пункте рассмотрим непосредственно российско-американские отношения в период с 2009 г. по 2014 г. Данный период был выбран не случайно, так как с 2009 г. можем говорить о переходе отношений между Россией и США на качественно новый уровень, а именно, после прихода к власти в США представителя Демократической партии Барака Обамы и пребывания во власти в России Дмитрия Медведева, между странами начался так называемый период «перезагрузки» (“Reset” policy). Как пишет в своих мемуарах бывший посол США в России, а в то время один из помощников Б. Обамы по вопросам национальной безопасности и директор отдела России и Евразии Майкл Макфол в своей книге «From Cold War to Hot Peace»: «С новыми молодыми президентами в Белом Доме и в Кремле, Холодная война казалось чем-то далеким» McFaul M. From Cold War…P. 84.. Этот период пришел на смену острому противостоянию между двумя странами.

Последние же годы, а именно те, когда «перезагрузка» стала сходить на нет, рассматриваются некоторыми учеными как «постперезагрузка». Она охватывает временной период с 2012 по 2014 г. Этот период можно также охарактеризовать как выборочное сотрудничество или сотрудничество ad hoc. В данный период взаимодействие между странами не имело той силы, что во время «перезагрузки», но и нельзя сказать, что его не было вовсе, как это происходит на современном этапе, которой мы рассмотрим в третьей главе данной работы.

Одним из основных, по мнению автора, паттернов российско-американских отношений является их волнообразность. Даже если мы рассмотрим относительно короткий промежуток времени, а именно начало XXI века, то увидим, что в начале века российско-американские отношения были в фазе «потепления». Другими словами, происходило сотрудничество между странами по вопросу борьбы с терроризмом после теракта 11 сентября 2001 г. Россия и США объединили силы в борьбе с терроризмом на территории Афганистана. В 2002 г. была подписана Декларация «О новых стратегических отношениях», позволившая России - молодому государству, надеяться на улучшение двусторонних отношений. Также, важно отметить беспрецедентный шаг, на который пошла Россия - закрытие военной базы на Кубе и отказ от военного присутствия во Вьетнаме Юраков М. Российско-американские отношения: возможен ли прорыв? 17.08.2012 [Электронный ресурс]. URL: http://csef.ru/ru/politica-i-geopolitica/326/rossijsko-amerikanskie-otnosheniya-vozmozhen-li-proryv-3548 (дата обращения: 2.03.2019). Однако, страны не смогли максимально эффективно воспользоваться возможностью создать объединенную антитеррористическую коалицию и наладить двусторонние отношения в долгосрочной перспективе. На смену некоторому потеплению пришел новый этап, в течение которого отношения между странами, закономерно, имели негативный характер. Ключевыми событиями являлись следующие: США объявляют о том, что их системы ПРО находятся вне американского континента, происходит так называемое «расширение НАТО на Восток». Более того, идут активные переговоры о предоставлении Грузии и Украине План действий по членству (ПДЧ), который является первым шагом на пути к вступлению в Североатлантический альянс. В своей Мюнхенской речи 2007 г. Владимир Путин активно критикует сложившийся миропорядок и действия США. Он упоминает и расширение НАТО на Восток, и размещение систем ПРО, и однополярный мир во главе с одним центром силы. В конце речи он упоминает, что Россия на протяжении всей её истории пользовалась привилегией проводить независимую внешнюю политику, и изменять эту ситуации он не намерен Выступление и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24034 (дата обращения: 2.03.2019). Эта речь впоследствии стала культовой и также стала отражением ситуации, сложившейся в отношениях между Россией и США. Пиком ухудшения отношений в данный период стала война между Грузией и Южной Осетией в августе 2008 г. Немалую роль сыграло то, что события происходили на пространстве бывшего СССР - одной из наиболее важных для России сфер влияния. Вопрос приближенности конфликта к границам России видится нам одним из основных критериев важности этого конфликта для самой России. Это также сыграет важную роль в ситуации с Украиной.

Перейдем непосредственно к периоду «перезагрузки». Именно данный период стал примером повышательного тренда в российско-американских отношениях. Определим временные рамки данного периода. Для этого обратимся к статье одного из «архитекторов» политики «перезагрузки» М. Макфола под названием «Россия как она есть» (“Russia As It Is”). В статье автор в качестве начала «перезагрузки» выделяет 2009 г., когда американский Президент Б. Обама встретился с Президентом России Д. Медведевым и Премьер-министром В. Путиным, убеждая их в том, что он является представителем нового типа американского лидера, и что между Россией и США может быть налажено эффективное сотрудничество McFaul M. Russia As It Is… P. 84. . В качестве отправной точки для окончания «перезагрузки» автор выделяет ситуацию, сложившуюся вокруг событий Арабской весны, а именно событий в Ливии и реакции на эти события В. Путина. М. Макфол пишет: «Восстание в Ливии в 2011 г. обозначило начало конца перезагрузки; украинские события 2014 г. стали началом для горячего мира» McFaul M. Russia As It Is… P. 85.. Соответственно, определим период перезагрузки с 2009 по 2011 г.

Отталкиваясь от данных временных рамок, рассмотрим основные концепции и идеи, которые разрабатывались перед непосредственным внедрением их в жизнь. Основной целью было налаживание сотрудничества, основанного на так называемых фокальных точках. Другими словами, страны будут сотрудничать там, где это возможно и выгодно. В первую очередь, американская сторона видела в сотрудничестве с Россией свою выгоду и соответствие разработанной концепции своим национальным интересам, о чем далее будет написано более подробно.

Для понимания того, что из себя представляла «перезагрузка» рассмотрим 5 задач данной политики:

1. Поддержка демократии и отстаивание принципа суверенитета в странах Европы и Евразии; обращение особого внимания на напряженные отношения между странами до того, как они примут характер военного противостояния.

2. Усиление НАТО с целью выработки единой стратегии по отношению к России.

3. Содействие уменьшению уровня зависимости европейских стран от российских энергоресурсов.

4. Вовлечение российского правительства в решение вопросов совместного интереса и также нахождение возможности прямого обращение к российскому народу для продвижения общих ценностей.

5. Оставаться открытым государством для полноценной интеграции всех государств региона, в том числе России, при условии того, что данные страны демонстрируют свое намерение действовать в качестве ответственных, подчиняющихся законам членам мирового сообщества Barack Obama and Joe Biden on U.S. Foreign Policy Issues, Acronym Institute, October 2008. [Электронный ресурс]. URL: http://www.acronym.org.uk/old/archive/docs/0810/doc10.htm (дата обращения: 5.04.2019) .

Исходя из вышеперечисленных пунктов, отметим, что было неверным представлять «перезагрузку» как политику, имеющую узконаправленный характер исключительно на улучшение отношений с Россией. Она, в первую очередь, как было описано раннее, соответствовала интересам США, доказывая, что налаживание хороших отношений с Россией может быть выгодным для обеих сторон.

Также, немаловажно будет остановиться на тех предположениях и принципах, которыми руководствовались Б. Обама и его помощники при создании проекта. Во-первых, предполагалось, что Россия и США имеют общие интересы, в частности, касательно основных вызовов национальной безопасности обеих стран. Это касалось кооперации по недопущению появления у Ирана ядерного вооружения, борьбы с террористическими группами, в частности с Талибаном и Аль-Каедой в Афганистане. Продлению подлежал двустороннее соглашение по сокращению ядерных вооружений СНВ-I (START). Второе предположение, тесно связанное с первым, состояло в том, что и Россия, и США смогут достичь беспроигрышной ситуации (win-win outcome), если будут сотрудничать. В-третьих, предполагалось, что получится достичь многостороннего характера отношений, который выйдет за пределы обсуждения исключительно вопросов безопасности. Так, например, несмотря на то что вопросы безопасности были приоритетом, говорилось и о развитии более тесных экономических связей, о налаживании контакта с российским обществом, о сотрудничестве по вопросам изменения климата. В качестве четвертого предположения выступало следующее: вовлечение должно стать основным инструментом проведения данной политики. Изоляция или принуждение России не приведут к результату. Вместо этого необходимо создавать стимулы для усиления кооперации. В ходе разработки первого документа, касающегося стратегии проведения «перезагрузки», был выработан список конкретных целей: достижение соглашения о новом договоре по сокращению вооружений, расширение северного пути через Россию для содействия американской операции в Афганистане, усиление безопасности в Европе, недопущение появления у Ирана ядерного оружия, стимуляция процесса вступления России в ВТО, ослабление анти-американских настроений в России и т. д. McFaul M. Russia As It Is… P. 198. Пятым предположением служило то, что помимо вовлечения российских государственных деятелей, необходимо также взаимодействовать с российским обществом, в частности с НКО, оппозицией и гражданским обществом, то есть проводить так называемую second track diplomacy. В-шестых, администрация Обамы рассматривала уважение как основной компонент эффективного взаимодействия. Также, «перезагрузка» не рассматривалась как то, что США принесут в жертву отношения с соседями России, а именно с Грузией или Украиной в угоду развития российско-американским отношениям. Наконец, отметим, что США не были намерены навязывать России свою повестку, а Обама не собирался говорить Медведеву, что ему надо и не надо делать. Предполагалось, что США будут привержены общепринятым нормам поведения и ценностям, то есть основываться на так называемых фокальных принципах.

Рассмотрев теоретическую концепцию «перезагрузки», перейдем к практическому применению данных концепций.

Начнем с того, что в обеих странах обновилась власть, а с приходом новой власти часто связывают возможность перемен, что и было продемонстрировано. Справедливо будет отметить, что инициатива начала «перезагрузки» принадлежала США, в частности их лидеру - Президенту Обаме. В ходе предвыборной гонки он не раз упоминал о том, что отношения между Россией и США требуют пересмотра. Также, по мнению Д. В. Суслова, американская сторона понимала, что, если администрация Обамы правда хочет наладить отношения, к этому стоит приступать немедленно, так как ситуация может измениться в любой момент. Это и произошло в 2011 г., когда стало очевидно, что Д. А. Медведев не станет баллотироваться на второй срок, сделав так называемую «рокировку» с действующим Премьер-министром В. В. Путиным, а он, как известно, имел и имеет иной взгляд на российско-американские отношения Michael McFaul and the future of “Reset” // CCEIS. [Электронный ресурс]. URL: https://cceis.hse.ru/en/news/33502177.html (дата обращения: 7.04.2019).

Основными событиями, и в то же время ключевыми достижениями «перезагрузки» стали: подписание и ратификация договора СНВ-3 в 2010 г., «афганский транзит», вступление России в ВТО, достижение договоренностей по Иранской ядерной проблеме. Также администрация Обамы активно вовлекалась в так называемую dual-track diplomacy, которая подразумевает под собой взаимодействие с обществом.

Остановимся подробнее на каждой из позиции. В первую очередь, рассмотрим соглашение СНВ-III. В декабре 2009 г. срок действия предыдущего договора истекал, и было необходимо срочно продлить его, так как договоренности по данному соглашению являли собой важнейший ресурс информации, позволявший США быть уверенными в том, что они имеют возможность понимать и контролировать ситуацию с российским стратегическим ядерным оружием. Изначально было создано рамочное соглашение, содержавшее в себе основные позиции, которые Барак Обама презентовал бы во время своей следующей поездки в Москву. Окончательное подписание договора состоялось 8 апреля 2010 г. Основная суть соглашения заключалась в следующем:

1. Создается двусторонняя консультативная комиссия, сессии которой созываются на непостоянной основе по запросу одной из сторон.

2. Страны договариваются о сокращении стратегических наступательных вооружений, в частности:

a. Общее число развернутых ядерных боезарядов ограничено 1550 единицами для обеих сторон;

b. Число межконтинентальных баллистических ракет (МБР), развернутых баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ) и развернутых стратегических бомбардировщиков-ракетоносцев не должно превышать 700 единиц;

c. Число развернутых и неразвернутых пусковых установок МБР, БРПЛ и тяжёлых бомбардировщиков не должно превышать 800 единиц, т. е. стороны имеют право хранить еще 100 носителей в неразвернутом виде.

3. Стороны обязуются в двустороннем порядке производить обмен телеметрическими данными, которые получены в ходе испытательных пусков раз в год не более чем по пяти пускам МБР или БРПЛ.

4. Вводится понятие инспекционной деятельности, которая начинается по истечении двух месяцев после вступления договора в силу. Инспекции могут быть двух видов. Инспекции первого типа нацелены на подтверждение достоверности информации о заявленном количестве развернутых СНВ. Инспекции второго типа имеют целью подтверждение данных о неразвернутых, переоборудованных или ликвидированных вооружениях. В течение года позволяется проводить не более 10 инспекций первого типа и 8 второго типа Treaty between the United States of America and the Russian Federation on Measures for the Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms. [Электронный ресурс]. URL: https://www.state.gov/documents/organization/140035.pdf (дата обращения: 7.04.2019).

Интересно отметить, что договор СНВ-III не затрагивал тему наращивания систем ПРО США. В своем заявлении относительно противоракетной обороны, Д. Медведев отметил, что «Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений, подписанный в г. Прага 8 апреля 2010 года, может действовать и быть жизнеспособным только в условиях, когда нет качественного и количественного наращивания возможностей систем противоракетной обороны Соединенных Штатов Америки. Следовательно, исключительные обстоятельства, упомянутые в Статье XIV Договора, включают также такое наращивание возможностей систем противоракетной обороны Соединенных Штатов Америки, при котором возникнет угроза потенциалу стратегических ядерных сил Российской Федерации» Заявление Российской Федерации относительно противоракетной обороны. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/supplement/511 (дата обращения: 7.04.2019).

Во время встречи в Москве Обама и Медведев подписали соглашение, согласно которому Россия разрешает американской стороне осуществлять транзит оружия, военной техники и военных в Афганистан по своей территории, в рамках так называемого «афганского транзита». Это было необходимо по причине того, что транзит через Пакистан стал почти невозможным из-за ухудшения отношений. Северный транзитный путь позволил 35 000 солдатам добираться до очагов военных действий McFaul M. From Cold War…P. 197.. Было осуществлено более 2500 полетов через российское воздушное пространство, перевозивших более чем 460 000 членов американского военного персонала Charap S. Beyond the Russian Reset. The National Interest, no. 126, 2013, P. 43..

Вступление России в ВТО спустя 19 лет не прекращавшегося процесса переговоров - также одно из основных достижений периода «перезагрузки». В рамках данной инициативы Конгресс США отменил поправку Джексона-Вэника. Важно отметить, что вступление России в ВТО было важно и для США. Исходя из бюджетного документа, опубликованного на сайте Государственного Департамента США, вступление России в ВТО откроет для американских производителей-экспортеров экономику этой страны, составляющую 740 млрд. долл Congressional Budget Justification. Volume 1: Department of State Operations. 18. 02. 2011. [Электронный ресурс]. https://www.state.gov/documents/organization/156215.pdf (дата обращения: 27.04.2019).

США и Россия также пришли к консенсусу по «иранскои? ядернои? проблеме», выступая против появления в Иране ядерного оружия. Были введены дополнительные санкции против Ирана. Также, были достигнуты договоренности о необходимости вести совместную оценку запасов баллистических ракет, в особенности в Иране и Северной Корее.

Во время «перезагрузки» удалось добиться успехов, но они не стали базой для будущей кооперации, не смогли вывести отношения между странами на новый виток длительного развития. Как у администрации Обамы, так и у Медведева, а в будущем у Путина, не было четкого понимания будущего. Риторика и действия, присущие деятелям времен Холодной войны вернулись после президентских выборов в России, приняв новые формы и очертания. Период «перезагрузки» сменился периодом «постперезагрузки». Данный термин используется рядом учёных. Под «постперезагрузкой» мы понимаем следующий период - отрезок времени, когда отношения между Россией и США еще не свелись на нет, но уже стали вестись только на основе ad hoc, т. е. по случаю, не на постоянной основе. Целый ряд событий, произошедших в данный период, предопределил будущее российско-американских отношений, некоторые из них видится важным рассмотреть подробнее.

Одной из первых небольших трещин в отношениях стала ситуация с российскими шпионами. Шпионская операция началась еще до начала «перезагрузки». Несколько десятков работников российских спецслужб жили в США, проникая в американское элитное сообщество посредством работы в Кремниевой долине, в органах, где работали люди, принимающие важные решения, в частности в так называемых аналитических центрах (think tanks). Несмотря на негативный эффект, который произвело данное событие, администрация Обамы пришла к решению, что разрыв отношений с Россией не соответствует национальным интересам Америки. Данный случай еще раз подтвердил, что мышление времен Холодной войны не исчезло из российско-американских отношений.

В качестве еще одного поворотного момента в российско-американских отношениях того периода стала Резолюция Совета Безопасности ООН № 1973. В своей книге М. Макфол пишет: «В ретроспективе, российско-американское сотрудничество по Ливии могло бы стать в одно время вершиной нашего взаимодействия, а в другое - началом конца периода «перезагрузки» McFaul M. From Cold War…P. 202.. 17 марта 2011 г. резолюция была одобрена Советом Безопасности ООН. Она санкционировала военное вмешательство иностранных государств в гражданскую войну, которая шла на территории Ливии. Также, над Ливией были запрещены любые полеты, кроме тех, что имели целью гуманитарную помощь Resolution 1973 (2011) // United Nations Security Council. [Электронный ресурс]. URL: https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_03/20110927_110311-UNSCR-1973.pdf

(дата обращения: 14.04.2019). 10 стран проголосовали «за», в том числе США. 5 стран воздержались, среди которых была Россия. Такое поведение российского руководства в лице Д. Медведева было оценено его американским коллегой, который в ходе телефонного звонка поблагодарил его и отметил высокий уровень, на который вышло сотрудничество между двумя странами. Спустя несколько дней после принятия резолюции началась военная кампания под руководством войск НАТО. Будучи в то время премьер-министром, В. Путин высказался против действий США и, в частности, против резолюции, которая была принята усилиями, в том числе, его коллеги Д. Медведева. В свою очередь, Медведев публично высказался, что именно Каддафи, а не американские войска, виноват в сложившейся ситуации в Ливии, где власть совершает преступления против своего народа Statement by Dmitry Medvedev on the Situation in Libya. [Электронный ресурс]. URL: http://en.kremlin.ru/events/president/news/10701 (дата обращения: 14.04.2019). В своей речи, Президент России однозначно поддержал принятую раннее резолюцию. Во внутриполитическом российском дискурсе произошло столкновение мнений Д. Медведева и В. Путина. Впоследствии, интервенция в Ливию переросла в гражданскую войну и смену режима в этой стране. Действия войск НАТО перешли черту, намеченную резолюцией №1973. Именно это событие стало ключевым для «начала конца» периода «перезагрузки». Судьба президентства Медведева была очевидна, а вместе с этим и судьба «перезагрузки». В будущем, Президент Путин не раз отметит преступность действий «западных коллег» по Ливии. Риторика Путина по ситуации в Сирии будет продолжением риторики по Ливии, что в итоге выльется в одну из основных точек современного противостояния России и США.

Отмена в 2012 г. поправки Джексона-Вэника, вызванная вступлением России в ВТО не стала поводом для долгой радости в России. 20 декабря этого же года Президент Обама подписывает принятый Конгрессом так называемый закон или список Магнитского. Закон Магнитского является неким более современным, чем поправка Джексона-Вэника, прообразом современных санкций. В частности, если поправка касалась всей страны в целом, то закон вводил персонализированные санкции, касавшиеся людей, которые, по мнению американской стороны, были так или иначе связаны с ущемлением прав человека в России и нарушением принципа верховенства права Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012. [Электронный ресурс]. URL: https://www.treasury.gov/resource- center/sanctions/Programs/Documents/pl112_208.pdf (14.04.2019). Также, были введены персональные визовые и экономические санкции против лиц, причастных к убийству в московском СИЗО в 2009 г. Сергея Магнитского. В свою очередь, Россия также приняла ответный закон. Это федеральный закон от 28 декабря 2012 г. №272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской? Федерации». Суть заключалась в следующем: закон запрещал или устанавливал особый регламент въезда лиц - граждан США, которые, по мнению РФ, причастны к нарушению прав человека Федеральныи? закон от 28 декабря 2012 г. N 272-ФЗ "О мерах воздеи?ствия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан России?скои? Федерации". [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2012/12/29/zakon-dok.html (14.04.2019) . Этот закон также получил название «закон Димы Яковлева» и приобрел широкую известность из-за содержащейся в нем 4 статьи, которая запрещала усыновление детей из России гражданами США.

Все вышеперечисленные события почти полностью свели на «нет» позитивный эффект от «перезагрузки». К 2013 г. российско-американские отношения не могли похвастаться ничем, кроме концепции «избирательного прагматичного сотрудничества» Stent A. Op. cit. P. 264.. Другими словами, ни Россия, ни США не ставили глобальной цели углубления и усиления сотрудничества по важнейшим направлениям. Стороны сотрудничали там, где интересы сходились и соперничали там, где интересы противоречили друг другу Север - Юг - Россия 2013. Ежегодник / Отв. ред. В.Г. Хорос, Д.Б. Малышева - М.: ИМЭМО РАН, 2014, С.31.. Так, например, в 2013 г. Россия остановила действие соглашения с США о сотрудничестве в правоохранительной деятельности и сфере контроля над оборотом наркотиков Север - Юг - Россия 2013. Ежегодник / Отв. ред. В.Г. Хорос, Д.Б. Малышева - М.: ИМЭМО РАН, 2014, С.31.. Это было вызвано тем, что для России приоритетным направлением была борьба с наркобизнесом в Афганистане, а для США - в Колумбии и Боливии. В ответ США выходят из группы по развитию гражданского общества. Данный шаг является очень показательным, так как данная комиссия являлась частью российско-американской президентской комиссии - главного символа «перезагрузки». В 2013 г. разгорелся скандал вокруг бывшего сотрудника ЦРУ и АНБ Э. Сноудена, который передал СМИ секретную информацию о слежке спецслужб США за информационными коммуникациями между гражданами множества государств с использованием специальных систем. Россия укрыла Сноудена, что вызвало резкое неприятие со стороны США, Барак Обама, в частности, отменил саммит, во время которого должна была состояться его встреча с В. Путиным. С другой стороны, были и позитивные моменты. Во-первых, российские дипломаты инициировали установление международного контроля над химическим оружием в Сирии. По этому вопросу подготавливалась конференция «Женева-2». Данная конференция также была посвящена политическому урегулированию конфликта в Сирии и решению иранской ядерной проблемы. Что касается последней, благодаря активной позиции Москвы, в Женеве в 2013 г. состоялись переговоры между Ираном и «шестеркой» международных посредников Север - Юг - Россия 2013. Ежегодник / Отв. ред. В.Г. Хорос,. Д.Б. Малышева - М.: ИМЭМО РАН, 2014, С.32..

По мнению бывшего посла США в России Майкла Макфола, позитивная динамика развития российско-американских отношений сошла на нет после двух основных, по его мнению, событий: это протесты 2011 г. на Болотной площади и президентские выборы в России в 2012 г., когда В. Путин объявил, что будет баллотироваться на пост Президента РФ McFaul M. From Cold War…P. 211.. По его мнению, случившиеся несколько месяцев спустя успешных переговоров по ВТО, кооперации по вопросам ПРО и усиления торговых и инвестиционных связей, демонстрации в центре Москвы радикально прервали «перезагрузку». Именно эти события выделяются как ключевые, потому что, по мнению посла, США не имели никакого влияния на ход этих событий, так как они является внутренней политикой России, и, соответственно, никак не могли повлиять на сложившуюся ситуацию.

В России на эту ситуацию смотрят с другой точки зрения. Так, например, в своем интервью В. Путин не раз дал понять, что именно США вовлечены в усиление протестного движения в Москве, в частности это коснулось самого Макфола и государственного секретаря Х. Клинтон Vladimir Putin accuses Hillary Clinton of encouraging Russian protests. 8.12.2011. [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/world/2011/dec/08/vladimir-putin-hillary-clinton-russia (дата обращения: 29.04.2019). Попытки президента Обамы убедить президента Путина в том, что Соединенные штаты не имеют отношения к данным событиям потерпели неудачу.

В целом, можно сказать, что несмотря на те успехи, которые все же были достигнуты в российско-американских отношениях в период «постперезагрузки», риторика и настроения вернулись к недоверию. Призыв Б. Обамы поставить «на паузу» российско-американскую «перезагрузку» еще раз подтвердил паттерн, когда «великие ожидания сменяются разочарованием» уже в четвертый раз с момента распада СССР Stent A. Op. cit. P. 271.. Характерная для времен Холодной войны, политика «сдерживания» вернулась на первую позицию в российско-американских отношениях. Безопасность и статус великой державы России могут быть достигнуты только при соблюдении стратегического баланса с США. Ярко проявляется и «дилемма безопасности». Страны наращивают военный потенциал, и любое движение в сторону воспринимается как угроза той или иной стороне. Именно такие позиции, которые характерны для российско-американских отношений и по сей день, делают невозможным возникновение нового витка сотрудничества, и «заставляют» отношения между двумя странами превратиться в игру с нулевой суммой.

2.2 Взаимодействие Конгресса США и Президента США по российскому направлению с 2009 по 2014 гг.

Перед тем как непосредственно перейти к рассмотрению позиций Конгресса и его взаимодействии с исполнительной властью в данной период, необходимо обрисовать рамки, в которых мы будем рассматривать ситуацию.

Во-первых, необходимо упомянуть, что в качестве исследуемого периода будут рассмотрены 1,5 срока Б. Обамы, с 2009 по 2014 г. соответственно. За это время прошло несколько выборов: главные и промежуточные. Ниже приведена таблица, в которой показано, кто контролировал палаты Конгресса в тот или иной промежуток времени (см. табл. 1). В качестве условных обозначений выбрано следующее: представители Демократической партии США в таблице указаны символом «D», Республиканской - «R», независимые представители - «I» (важно отметить, что независимые представители участвуют в кокусах/праймериз с Демократической партией, что позволяет нам фактически отнести их к Демократической партии).

Таблица 1

Соотношение сил в Конгрессе 111, 112 и 113 созывов

На основе данных, приведенных таблице 1 мы можем сделать один из важнейших для нашего исследования данного временного промежутка вывод - большую часть срока Б. Обамы Палата Представителей была под контролем оппозиционной - Республиканской партии. По словам сотрудников ИСКРАН С. М. Самуйлова и Г. В. Мирзаяна, выборы 2010 г. явили собой не просто ослабление, а «серьёзное политическое поражение Демократической партии и администрации Обамы» Самуйлов С. М., Мирзаян Г. В. Капитолий и процесс российско-американской «перезагрузки». Москва: Институт США и Канады РАН, 2012. С. 4.. Это подтверждают и показатели количества конгрессменов, их число после промежуточных выборов 2010 г. снизилось в Палате Представителей на целых 64 человека, что является одним из рекордных показателей перехода власти в нижней палате от одной партии к другой. Следовательно, Б. Обама на протяжении второй половины первого и первой половины второго сроков был вынужден действовать в сложной обстановке, когда оппозиционная партия противостоит инициативам исполнительной власти, в частности законотворческому процессу. Логично, что такой исход выборов во многом предопределил исход большинства инициатив администрации, в том числе и «перезагрузку».

В целом, взгляды Республиканской партии на внешнюю политику неоднородны и зачастую противоречивы Michael McFaul and the future of “Reset” // CCEIS. [Электронный ресурс]. URL: https://cceis.hse.ru/en/news/33502177.html (дата обращения: 17.04.2019). Их взгляды - это смесь «националистического изоляционизма и империалистического неоконсерватизма» Ibid.. Что касается России, республиканцы признают, что партнерство с ней не является чем-то жизненно необходимым для достижения американских интересов. Они, наоборот, считают, что США необходимо проводить политику поддержки и защиты «чистоты западных ценностей». Другими словами, США, прежде всего, важно кооперировать со своими восточноевропейскими партнерами и странами-членами СНГ, вместо того чтобы выстраивать партнерство с Россией. Вот главная причина того, почему республиканцы рассматривают «перезагрузку», инициированную Обамой как ошибку и угрозу американским ценностям и интересам, которая, по мнению Д. В. Суслова, «может испортить образ Америки как чемпиона в продвижении свободы и демократии» Ibid. .

В данном пункте мы рассмотрим с точки зрения Конгресса основные инициативы периода «перезагрузки», подробно описанные в первом пункте данной главы. Во-первых, рассмотрим процесс отмены поправки Джексона-Вэника. Важную роль в данном процессе сыграла лоббистская деятельность Коалиции за американско-российскую торговлю Самуйлов С. М., Братерский М. В. Конгресс и торговые отношения США с Россией. Москва: Институт США и Канады РАН, 2014. С. 11. . Члены коалиции, среди которых были представители Торговой палаты США, Национальной ассоциации производителей, Чрезвычайного комитета за американскую торговлю, также представители компаний «Пепсико», «Проктер энд Гэмбл», «Шеврон», «Катерпиллар» и т. д. провели более 200 встреч с американскими законодателями, обосновывая важность улучшения российско-американских торговых отношений. Члены Коалиции также написали письмо членам Конгресса в 2012 г. В нём подчеркивалась вся важность отмены поправки Джексона-Вэника для двусторонних отношений и предоставления России статуса «наиболее благоприятствуемой нации». Как мы упоминали в пункте 1.1., одной из важных функций Конгресса является то, что он является своего образа «проводником» законов. Другими словами, именно в Капитолий, а не в Белый дом, идут лоббисты и те, кто хочет провести тот или иной законопроект. В данном письме упоминалось следующее: «Россия - важная часть глобальной стратегии американского бизнеса, нацеленной на создание и сохранение рабочих мест дома путём усиления нашей конкурентоспособности за рубежом <…> Бизнес и торговля в России приносит очевидные стратегические выгоды материнским компаниям, американскому экспорту и занятости в Соединенных штатах» To the Members of the United States Congress. Coalition Letter. 14.03.2012. [Электронный ресурс]. URL: http://www.usrussiantrade.org/2012-03-14%20Coalition%20Letter%20to%20Members%20of%20Congress.pdf (дата обращения: 22.04.2019). Этот кейс еще раз подтверждает тезис о том, что российско-американские отношения могут и будут налаживаться тогда, когда это становится непосредственным интересом американцев, и когда набирается критическая масса тех, кто реально может повлиять на изменение ситуации. Но, как известно, на смену отмененной поправке Джексона-Вэника пришло принятие закона Магнитского. Резюмируя рассмотрение данного кейса, отметим, что поправка Джексона-Вэника была отменена для недопущения вытеснения американских компаний с российского рынка, но даже очевидная выгода для собственных интересов сопровождалась принятием контрпродуктивной меры в виде закона Магнитского. Это было сделано против настроений представителей американского бизнеса и администрации Обамы. Что касается, закона Магнитского, то здесь видим очевидную работу лоббиста, которым являлся У. Браудер. Именно он привлек внимание членов Конгресса к небезызвестному «делу Магнитского», суть которого заключалась в том, что по делу о хищении из российского бюджета более 5 млрд. рублей, в СИЗО «Матросская тишина» был помещен аудитор компании Hermitage Capital С. Магнитский. Спустя почти год, он скончался в больнице СИЗО. По мнению американской стороны, С. Магнитский разоблачил российские правоохранительные органы, которые занимались взяточничеством. Предполагается, что Магнитскому не была оказана требуемая медицинская помощь, от чего он скончался. Здесь также фигурирует ранее упомянутый У. Браудер - владелец Hermitage Capital, показаний на которого хотели добиться правоохранители через Магнитского. Так вот, именно он содействовал формированию консенсуса между двумя партиями в Конгрессе, что в будущем привело к принятию закона. У. Браудер инициировал кампанию по убеждению законодателей разных стран в необходимости введения закона, который бы наложил санкции визового и имущественного характера на всех лиц, причастных к убийству аудитора С. Магнитского. В апреле 2010 г. сенатор от Демократической партии Б. Кардин внёс в повестку дня заседания Конгресса обсуждение данного законопроекта. Он предложил законодательно запретить выдачу виз США 60 лицам, виноватым, по его мнению, в убийстве Магнитского. Продвижение законопроекта шло медленно, что также проявится с ратификацией соглашения СНВ-III, которое мы рассмотрим далее. Администрация Обамы, понимая отношение России к подобному законопроекту, пыталась смягчить его, выдвигая альтернативы по типу создания некоммерческого фонда по укреплению верховенства права в России Троицкий М. А. Конгресс и политика США в отношении России. Москва: Институт США и Канады РАН, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД, 2013. С. 57.. Под давлением членов Конгресса продвижение закона ускорилось в 2012 г., когда Дж. Керри, будучи Председателем Сенатского комитета по внешней политике, был вынужден поставить на обсуждение законопроект Кардина. В пользу законопроекта высказались почти все члены комитета вне зависимости от того, к какой партии они принадлежали. В этой ситуации Белому дому не оставалось ничего, кроме как признать аргументы сторонников законопроекта. Несмотря на почти безвыходную ситуацию, администрация Обамы и торговое лобби призвали Конгресс к параллельной отмене поправки Джексона-Вэника. Также, администрация смогла добиться некоторых уступок, среди которых: законопроект Магнитского по вопросам нарушений прав человека касался не только граждан РФ, но и граждан любой другой страны мира. Также, список лиц, подпадающих под санкции, не подлежал публикации, а сами санкции могли вводиться исключительно по отношению к лицам, которые являлись клиентами американских банков или других учреждений Rogin J. Russia trade and human rights bills delayed until after the election // The Cable - Foreign Policy. 1.08.2012. [Электронный ресурс]. URL: http://thecable.foreignpolicy.com/posts/2012/08/01/russia_trade_and_humans_rights_bil (дата обращения: 27.04.2019). Здесь интересно обратить внимание на слова Дж. Керри, который попытался объяснить сложившуюся эволюцию мнений по поводу законопроекта. Он сказал, что хотя выгода от торговли с Россией очевидна и важна для американского бизнеса, защита прав и свобод человека остается навсегда частью «американской ДНК» Senate Foreign Relations Committee. Business Meeting. 26.06.2012. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/06%2026%202012,%20Business%20Meeting (дата обращения: 27. 04. 2019). 7 июня 2012 г. законопроект был одобрен в его более жесткой версии, подразумевавшей публикацию списка лиц, подпадающих под санкции. Он был одобрен единогласно членами Палаты представителей. 16 ноября этого же года закон (вместе с отменой поправки Джексона-Вэника, обеспечивающей выгоду американским экспортерам) был принят в нижней палате Конгресса (365 голосов «за», 43 - «против») в его жесткой версии, которая теперь подразумевала, что санкции будут введены только в адрес россиян, но их списки публиковаться не будут. И 6 декабря закон в редакции Палаты представителей был принят в Сенате (92 голоса «за», 4 - «против»). Окончательно, закон был подписан Б. Обамой 14 декабря 2012 г. Этот процесс показывает нам степень ограниченности маневра администрации действующего президента и его администрации по вопросу изменения политики США на российском направлении. С другой стороны, имея большинство в Сенате и председательство демократа Дж. Керри в сенатском комитете, Б. Обама смог «смягчить» некоторые условия на стадии обсуждения законопроекта.

Во-вторых, рассмотрим договор СНВ-III. Процесс ратификации, проводимый Сенатом, занял достаточно долгое время. Проявив сплоченность, Республиканская партия выступала единым фронтом против основных инициатив Б. Обамы. Именно поэтому попытки Президента создать коалицию, которая бы объединила представителей обеих партий, для поддержки своей политики терпели неудачи. В Сенате оппозицию возглавили два видных политика: лидеры республиканского меньшинства Митч МакКонелл и Джон Кил. Их также поддержали бывший губернатор штата Аляска Сара Палин, бывший губернатор Массачусетса Митт Ромни, бывший спикер Палаты представителей Ньют Грингич и др. Основными тезисами оппозиции были следующие.

Во-первых, они считали, что спешить с решением по ратификации договора не разумно. Во-вторых, МакКонелл выступил с заявлением, что соглашение реально не ограничивает запасы российского стратегического оружия, игнорируя тактическое оружие, имеющееся у России Senate Approves New START. Arms Control Association. [Электронный ресурс]. URL: https://www.armscontrol.org/act/2011_01-02/NewSTART (дата обращения: 28.04.2019). Также, сенаторы-республиканцы предлагали поправки к соглашению. Ни одна из них не была одобрена. Несмотря на попытки республиканцев сопротивляться, в конце 2010 г. Сенат принял резолюцию подавляющим большинством голосов (71 против 26), согласно которой одобрялась ратификация СНВ-III. По мнению старшего научного сотрудника ИНИОН РАН Сергея Костяева, принятие резолюции и успех Обамы в законодательном процессе объясняется удачным торгом между исполнительной и законодательной властью - Б. Обама идет на уступки республиканцам, не противодействуя закону о продлении сокращения налогов, инициированному Дж. Бушем-мл Самуйлов С. М., Мирзаян Г. В. Капитолий и процесс российско-американской «перезагрузки». Москва: Институт США и Канады РАН, 2012. С. 11.. В обмен республиканцы поддерживают инициативы Обамы. Соответственно, будучи движимыми своими интересами конгрессмены-члены Республиканской партии не сумели противостоять «перезагрузке» Обамы на данном этапе по вопросу СНВ-III.

Другим направлением, о котором упоминалось ранее, стало формирование бюджета. Как был отмечено в пункте 1.1. это одна из основных задач законодательной власти. Республиканцы, используя данный инструмент, намеревались ограничить маневр Президента во внешнеполитической сфере, в том числе в сотрудничестве с Россией. В связи с кризисными явлениями в экономике, имевшими место в то время, сокращение бюджета затронуло и внешнеполитическую сферу, а именно Госдепартамент. Учитывая тот факт, что Россия и страны СНГ не были первым приоритетом для Госдепартамента, бюджетное финансирование этого направления [евразийского] было сокращено. Фактическое подтверждение можно увидеть на рис. 2.

Рисунок 1 USAID в период 2007-2008, "перезагрузки" и "постперезагрузки", млрд. долл

Источник: usaid.gov

Так, например, в 2007 и 2008 гг. зарубежная помощь США по российскому направлению составляла более 1 млрд. долл. США. За период 2009-2014 гг. зарубежная помощь не превысит миллиарда, хотя будет близка к этому в 2011 г., но в другие периоды времени, кроме 2014 г., будет составлять около 500 млн. долл. Интересно, что в период 2009-2014 гг. Конгресс, с целью усложнить процесс предоставления финансовой помощи, требовал от администрации Президента предоставлять данные о соблюдениях прав человека Троицкий М. А. Конгресс и политика США в отношении России. Москва: Институт США и Канады РАН, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД, 2013. С. 64.. Из нижеприведенной таблицы мы видим, что доля финансовых средств, выделяемых Государственным департаментом, хотя он, традиционно занимает второе или третье место в рейтинге агентств, направляющих помощь России. Первое же место принадлежит министерству энергетики, что достаточно очевидно, учитывая действие в этот период программы Нанна-Лугара по уничтожению и транспортировке разных видов оружия и традиционном сотрудничестве между Россией и США в данной области. Несмотря на значительный в относительном выражении по сравнению с другими министерствами вклад, объем средств, выделяемых России в данной сфере, был снижен в сравнении с предыдущими годами. Следовательно, снижение финансирования по российскому направлению стало победой республиканского конгресса и препятствием для проведения политики «перезагрузки».