Рассмотрев основные «точки соприкосновения» Президента и Конгресса в выбранный период на российском направлении, отметим несколько факторов, которые стали причинами сложившейся ситуации. Хотя логика повествования предполагает, что причины идут в начале, заметим, что в данной ситуации было бы затруднительно привести сначала причины не объяснив ситуацию, именно поэтому рассмотрим причины, которые выделяет М. А. Троицкий в своей статье «Конгресс и политика США в отношении России» в данной секции параграфа Там же. С. 65..

Во-первых, значимую роль сыграли возраст и опыт действующих конгрессменов. Этот фактор важно учитывать, так как зная, что конгрессмены переизбираются без ограничений, хотя выборы проводятся каждые два года, их состав, очевидно, меняется не полностью. Более того, средний возраст конгрессменов после промежуточных выборов 2010 г. составил 57 лет для членов Палаты представителей и 62,2 - для сенаторов Manning J. Membership of the 112^th Congress: A Profile. Congressional Research Service. 1.03.2012. [Электронный ресурс]. https://www.senate.gov/reference/resources/pdf/R41647.pdf (дата обращения: 27. 04. 2019). Следовательно, это люди, заставшие период Холодной войны и, соответственно, склонные в какой-то мере рассматривать Россию как преемницу СССР и, соответственно, как противника.

Другим фактором, из которого вытекают как минимум две причины стал лоббизм. Так, в условиях слабости пророссийского лобби, которое в американских политических реалиях, могло бы стать тем самым влияющим на ход российско-американского сотрудничества субъектом (как это было в ситуации с отменой поправки Джексона-Вэника), Россия как объект дебатов в Конгрессе становилась уязвима. Другими словами, те конгрессмены, которые желали заработать популярность на внешнеполитической проблематике, настаивали на том, что США пострадают от заключения СНВ-III и уступок Москве, а также что в России ущемляются гражданские права людей и американскому народу надо сплотиться, сотрудничая с гражданским обществом, а не с властью. С другой стороны, именно Конгресс, как мы не раз упоминали, является объектом, интересующим разного рода лоббистские группы.

Можно резюмировать данный пункт отметив, что ситуация конца 2000-х - начала 2010-х - пример влияния внутриполитической ситуации в США на внешнеполитический курс, в особенности по отношению к РФ. Другими словами, после победы Республиканской партии как на промежуточных выборах 2010 г., так и на выборах 2012 г., конгрессмены-члены данной партии стремились различными способами ограничивать свободу рук президента по вопросу проведения внешней политики. Удавалось им это или нет - другой вопрос. Проанализировав ряд событий, мы видим, что удавалось не всегда. Именно поэтому ряд инициатив администрации Обамы удалось воплотить в жизнь, будь то СНВ-III, соглашение по Афганистану, усиление санкционного режима в отношении Ирана и вступление России в ВТО.

3. «Постукраинская» парадигма российско-американских отношений и роль законодательной власти в формировании внешней политики США на современном этапе

В рамках третьей главы мы рассмотрим более современный период развития российско-американских отношений и то, какую роль в эволюции отношений сыграл Конгресс. В частности, в первом пункте главы будут рассмотрены основные тенденции взаимодействия России и США после Украинского кризиса 2014 г. и те события, которые имели место быть. Во втором пункте будут проанализированы кейсы, большинство которых составляют санкционные законы, которые были приняты и формировали повестку и тон российско-американских отношений на современном этапе.

3.1 Основные тренды отношений между Россией и США в период 2014-2018 гг.

Рассмотрев период «перезагрузки» и «постперезагрузки» российско-американских отношений во время первого и половины второго сроков Обамы, перейдем к рассмотрению в период второй половины второго срока Б. Обамы после событий 2014 г. и также рассмотрим первую половину срока Д. Трампа до промежуточных выборов ноября 2018 г. Определив рамки рассматриваемого периода, отметим основные тренды в российско-американских отношений в данный промежуток времени.

Во-первых, констатируем факт, что отношения находятся в кризисной фазе. Многие эксперты заключают, что российско-американские отношения «застряли» в кризисе с момента окончания «перезагрузки», по срокам на сегодняшний день это уже более 5 лет - наиболее долгий период спада с момента окончания Холодной войны.

Второй срок Обамы отличался от его первого срока, прежде всего, в части отношений с Россией. Именно во время его второго срока случился Украинский кризис - точка беспрецедентного ухудшения отношения между странами со времен окончания Холодной войны. Несмотря на то, что ряд учёных и политиков сравнивают современную ситуацию с положением дел времен Холодной войны, мы видим данную точку зрения упрощением реально сложившейся ситуации. По нашему мнению, отношения приобрели качественно новый характер. Он проявляется, в первую очередь, в отсутствии ярко выраженной биполярности, как это было во времена Холодной войны. Согласно мнению некоторых американских ученых, такая ситуация сложилась как минимум, потому что Россия перестала быть истинным полюсом международной системы. Касательно США, ряд ученых, в частности представители неконсервативной школы, поддерживает идею о том, что США с момента распада СССР остаются единственной сверхдержавой. Другие ученые склоняются к многополярности мира, отмечая очевидное изменение баланса сил, переходе части влияния к восточным странам, особенно к Китаю. Также, в отличие от Холодной войны, российско-американские отношения уже не стержень международных отношений.

Во-вторых, санкционное противостояние стало основой современных отношений между Россией и США. Спустя несколько лет можно сказать, что санкции показали свою неэффективность по вопросу принуждения России к определенному вектору действий: Россия не вернула Крымский полуостров Украине, не выполнила свои обязательства по итогам Минских переговоров. Несмотря на это, Конгресс США не прекращает процесс принятия новых санкционных пакетов. И хотя механизм введения санкций не достиг своей цели, он беспрецедентно обострил ситуацию в российско-американских отношениях. Санкции остаются основным инструментом влияния США на Россию U. S. Sanctions against Russia: What You Need to now // Center for Strategic and International Studies. [Электронный ресурс]. URL: https://www.csis.org/analysis/us-sanctions-against-russia-what-you-need-know (15.04.2019). За последние чуть более 6 лет, США провели более 60 раундов принятия санкций, которые коснулись конкретных личностей, компаний, правительственных учреждений. По мнению автора, санкции стали логичным продолжением недовольства американских властей действиями России. Другими словами, ключевую роль сыграло желание России проводить свой независимый курс внешней политике, в частности, намерение не допустить вмешательства иностранных государств в дела постсоветских стран, которые Россия считает своей зоной влияния, в то же время признавая за ними суверенитет. Также, в российско-американских отношениях окончательно перестает присутствовать желание их налаживания и видимость какой-либо выгоды от этого, что также не мотивирует законодателей на формирование благожелательной повестки. Что касается событий, которые стали триггером для введения санкций, это, во-первых, ситуация на Украине: присоединение Крыма к России, предполагаемое участие России в войне на Донбассе. Также поводом стали: вмешательство России в выборы США, отравление Скрипалей, инцидент с украинскими кораблями в Керченском проливе, Сирийская война, применение химического оружия в Солсбери и Сирии и т. д. Подробнее процесс принятия и суть санкционных пакетов будут рассмотрены в следующем пункте данной главы. Здесь отметим только то, что страны по-разному видят первопричину введения санкций. Если США рассматривают санкции как инструмент, необходимый для того, чтобы принудить Россию к правильным, по их мнению, действиям, то для России санкции - это одна из частей плана США по наказанию и ослаблению России за то, что она имеет свою независимую позицию по ряду международных вопросов, отстаивает свои национальные интересы U. S. Sanctions against Russia: What You Need to now. Center for Strategic and International Studies. [Электронный ресурс]. URL: https://www.csis.org/analysis/us-sanctions-against-russia-what-you-need-know (15.04.2019). Продолжая тему основных трендов, важно также упомянуть отсутствие диалога и, более того, отсутствие запроса с обеих сторон на восстановление диалога. Такая ситуация вызвана как минимум тем, что страны имеют кардинально противоположные точки зрения на деятельность друг друга. Если Россия считает, что присоединение Крыма - необходимость, вызванная сложившейся на Украине обстановкой, то для США - это нарушение международного права, в первую очередь Хельсинских соглашений и претензия России на восстановление гегемонии на пространстве бывшего СССР.

Особого внимания требует факт проявления противоречий между США и Россией в официальных документах двух стран: бюджетных законах и Стратегиях национальной безопасности. В последней версии Стратегии национальной безопасности США Россия рассматривается как «угроза» National Security Strategy of the United States of America. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/wp- content/uploads/2017/12/2017.pdf (20.04.2019). Россия наряду с КНР «бросает вызов американской силе, влиянию и интересам», нацеливаясь на «разъедание американской безопасности и процветания страны» Ibid.. Более того, в данной стратегии Россия упоминается как актор, который использует информационные инструменты с целью подорвать легитимность демократических режимов. В целом, общий характер повествования в данном документе является враждебным. Россия упоминается исключительно в качестве агрессора в разных сферах, в частности, в киберсфере, в наращивании военного потенциала против США, в подготовке диверсии против демократии и суверенитета других стран, в поддержке авторитарных режимов по всему миру, в первую очередь, посредством ведения торговли с данными странами, в попытках разъединения США с их основными партнерами, и т. д National Security Strategy of the United States of America. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/wp- content/uploads/2017/12/2017.pdf (20.04.2019). Что касается России, то в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. в 12 пункте 2 главы «Россия в современном мире» написано, что «Проведение Российской Федерацией самостоятельной внешней и внутренней политики вызывает противодействие со стороны США и их союзников, стремящихся сохранить свое доминирование в мировых делах. Реализуемая ими политика сдерживания России предусматривает оказание на нее политического, экономического, военного и информационного давления» Указ Президента Российской Федерации №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». 31.12.2015. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=191669&fld=134&dst=100014,0&rnd=0.08501817774163989#0520294489362233 (дата обращения: 20.04.2019). В п. 15 говорится о том, что расширение и наращивание силового потенциала НАТО «создают угрозу национальной безопасности» Там же.. Возможности поддержания глобальной и региональной стабильности существенно снижаются при размещении США системы ПРО, «в условиях практической реализации концепции “глобального удара”» Указ Президента Российской Федерации №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». 31.12.2015. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=191669&fld=134&dst=100014,0&rnd=0.08501817774163989#0520294489362233 (дата обращения: 20.04.2019). Интересно заметить возвращение терминов по типу «политика сдерживания», концепция «глобального удара», характерных для периода Холодной войны. В данном документе США рассматривается как один из создателей очагов напряженности в Евразийском регионе. В частности, США и страны ЕС являются теми, кто поддержали антиконституционный переворот на Украине и их политика привела к «глубокому расколу в украинском обществе и возникновению вооруженного конфликта» Там же.. Это заявление является одним из вопросов, по которым позиции двух стран диаметрально противоположны. Интересно заметить, что несмотря на присутствие упоминаний о США в стратегии, данной стране уделяется значительно меньше внимания, чем в соответствующем американском документе (4 упоминания против 25) Расчеты проведены автором.. Еще одним весомым трендом является состязательность российско-американских отношений, хотя этот тренд не является новшеством. Более того, состязательность всегда рассматривалась как традиционная характеристика отношений между странами. Но именно эта характеристика является одной из отличающих черт данного периода от первого срока Обамы.

Что касается первой половины срока президента Трампа, важно отметить еще ряд трендов, которые являются продолжением тех, что мы упоминали выше. Интересным трендом является то, что при Трампе не было попытки наладить отношения, то есть предпринять попытку провести новый этап «перезагрузки». Все президенты после окончания Холодной войны так или иначе пытались «перезагрузить» российско-американские отношения: У. Клинтон, Дж. Буш мл., Обама. Очевиден факт, что ни одна из «перезагрузок» не стала началом долгих конструктивных отношений между странами, но, с другой стороны, отметим, что попытки были, и на тот период времени эти попытки позволили странам достигнуть хотя бы краткосрочных целей в двусторонних взаимоотношениях. При Трампе, хотя мы можем заметить ряд его высказываний, где он положительно характеризует президента В. Путина, его политику и выказывает желание сотрудничать, на деле ситуация только ухудшается. Следовательно, наблюдается нарушение привычного для российско-американских отношений в период после Холодной войны волнообразного паттерна. Нынешняя ситуация показывает, что фаза кризиса оказалась затянутой. Более того, кризис оказывается настолько глубоким, что о выходе из него говорить на современном этапе не приходится. Еще один тренд, важный для анализа роли Конгресса в данный период, это то, что Трамп отказывается от одного из столпов американской политики, а именно преемственности политического курса. Другими словами, в США существует как минимум три принципа, которые как предполагается, не будут нарушены новым президентом после вступления в должность. Это принцип консенсуса (несмотря на расхождения Демократической и Республиканской партии по ряду вопросов, существуют некоторые ключевые точки, например, идея частной собственности, системы сдержек и противовесов и разделения властей, идея федерализма, которые разделяются обеими партиями), принцип преемственности (приходящая к власти партия и президент от той или иной партии не разрушает то, что было создано предыдущей администрацией) и принцип альтернативности (каждая партия предлагает лучшее решение вопроса, чем другая). Так вот, Д. Трамп нарушает принцип преемственности. Это заключается в его желании отменить реформу здравоохранения, т. н. Obamacare - реформа, которой администрация Обамы уделила много сил и времени. Также, его желание строить стену на границе с Мексикой и ужесточать в целом миграционное законодательство, что идет вразрез с такими инициативами Обамы как, например, DREAM Act. Именно эта политика администрации Трампа позволяет нам говорить о возникшем расколе внутри власти. Здесь мы наблюдаем противостояние самого президента и традиционного американского истэблишмента, который не приемлет радикальных изменений в устоявшейся политической культуре США. Именно здесь возникает противостояние исполнительной власти с законодательной. Именно отсутствие преемственности и нетипичный образ американского президента привели граждан в ноябре 2018 г. на избирательные участки. Явка составила рекордных 49,3%, что является рекордным показателем для промежуточных выборов с 1914 г., то есть более чем за 100-летний период 2018's record-setting voter turnout, in one chart. 19.11.2018. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/19/18103110/2018-midterm-elections-turnout (дата обращения: 28.04.2019). Более того, явка выросла во всех без исключения штатах по сравнению с выборами 2014 г Расчеты проведены автором.. Эти показатели и факты позволяют судить о том, что большинство американских избирателей не поддерживают политику действующего президента, что привело к потере Республиканской партией, которая напрямую ассоциируется с фигурой Президента, большинства в нижней палате Конгресса. Следовательно, Демократическая партия, с целью победить как на президентских, так и на выборах в Конгресс, будет проводить оппозиционную действующему президенту политику, используя все имеющиеся рычаги. Именно такой баланс сил будет действовать до выборов 2020 г. и именно он предопределяет политику, проводимую США, в том числе на российском направлении в период 2019-2020. Основными темами, как видится нам, будут вопрос вмешательства России в американские выборы 2016 г. - расследование прокурора Мюллера и межпартийные дебаты вокруг этой темы, санкции, ближневосточное направление. Ни одна из этих тем не подразумевает сотрудничества.

3.2 Конгресс США как основной институт принятия решений на российском направлении после Украинского кризиса

Одним из трендов, имеющих место сегодня, является ослабление института президентства. Основной причиной формирования подобного тренда является - личность Д. Трампа. К слову, этот же фактор сыграл важную роль во время промежуточных выборов в Конгресс в 2018 г., когда одним из пунктов программы демократов под названием «Лучшая сделка для нашей демократии» («A Better Deal for Our Democracy», название отсылает к образу действующего президента как мастера сделок) являлся пункт, связанный с Трампом и его окружением. В частности, Демократическая партия сделала упор на коррупционные скандалы вокруг команды Трампа. Также, согласно проведенным в День голосования экзит-поллам, более 90% электората Демократической партии не одобряют Трампа в качестве президента США Exit Polls. CNN Politics. [Электронный ресурс]. URL: https://edition.cnn.com/election/2018/exit-polls (дата обращения: 20.04.2019). Здесь также отметим отношение избирателей к расследованию прокурора Мюллера о вмешательстве России в выборы 2016 г. 85% электората Демократической партии считают, что расследование «полностью оправдано», в то время как около 3/4 респондентов, относящих себя к Республиканской партии, ответили, что расследование политически мотивировано. Что касается внешнеполитического курса Трампа, 90% респондентов, голосовавших за Демократической партию, ответили, что курс Трампа делает США «менее безопасной страной», а 91% электората Республиканской партии, что «более безопасной» Ibid.. Все вышеприведенные данные свидетельствуют об одной, важной для данного исследования, идее - американское общество расколото, причем судя по показателям, раскол значителен.

Что касается расклада сил в Конгрессе, то можем видеть его в таблице, приведенной ниже.

Таблица 2

Соотношение сил в Конгрессе 114, 115 и 116 созывов

Как мы видим из данных таблицы 2, контроль за нижней палатой перешел от Республиканской партии к Демократической, причем с значительным показателем в более чем 40 представителей. Контроль за верхней палатой остался за Республиканской партией, но период однопартийного доминирования в обеих палатах пришел к концу. Отметим, что складывается такая же ситуация, как на промежуточных выборах в середине срока Обамы в 2010 г., когда контроль за нижней палатой перешел от одной партии к другой.

Перед непосредственным рассмотрением кейсов, рассмотрим общую стратегию законодательной власти по выработке внешней политики относительно России. Можно выделить три предположения, которые опишут подход Конгресса к России.

Во-первых, Россия рассматривается как угроза жизненным интересам США и сдерживание России - один из важнейших приоритетов для США на современном этапе. Во-вторых, Россия не рассматривается как важная составляющая американской политики. В-третьих, сдерживание России, в частности по финансово-экономическим вопросам, не представляет проблемы для США и не несет Америке ущерба. Более того, напряженные отношения с Россией не обостряют, а иногда наоборот, улучшают отношения с ключевыми американскими партнерами.

Перейдем непосредственно к инструментам, которые использует Конгресс для формирования внешнеполитического курса по отношению к России. Мы будем придерживаться хронологической последовательности, рассматривая выбранные кейсы для понимания того, как сформировалась та ситуация, которую мы имеем сейчас в российско-американских отношениях.

Итак, после случившихся на территории Украины событий, в частности референдума и процессу по присоединению Крыма к России, а также разгоревшихся на востоке Украины военных столкновениях, американская сторона объявила о введении санкций, направленных против России. В частности, санкции были направлены против лиц и компаний, совершавших действия, которые, по мнению американской стороны, являются преступными и противоречат международному праву. Первые санкции вводились в формате президентских, так называемых, исполнительных указов. Мы не будем подробно останавливаться на них, так как объектом исследования в нашей работе являются действия Конгресса. В общем, первые санкции включали в себя запрет на въезд, заморозку американских активов тех, кто «утвердил власть на территории Крыма без разрешения властей Украины» Executive Order - Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine. 6.03.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/03/06/executive-order-blocking-property-certain-persons-contributing-situation (дата обращения: 30.04.2019). Одним из основных санкционных законов данного периода стал закон «О поддержке суверенитета, целостности, демократии и экономической стабильности на Украине». Важно отметить, что сутью данного документа было предоставление Украине 1 млрд. долл. в форме кредитных гарантий, чтобы помочь восстановить финансовую стабильность в стране. Помимо прочего, согласно информации, указанной в тексте закона, вводились санкции против российских должностных лиц, приближенных к ним и членов их семей, кто был ответственен за действия или был соучастником действий, имеющих коррупционную направленность и связанных с Украиной и тех, кто предоставлял любую помощь, в т. ч. финансовую, материальную или технологическую подобным действия властей H.R.4152 - Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014. 4.03.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4152 (дата обращения: 30.04.2019). Данный закон предусматривал, что Президент может отменить его, если это будет в интересах национальной безопасности США, и будет произведено уведомление Конгресса. Закон был принят нижней палатой Конгресса 378 против 34, в Сенате - 98 против 2 Roll Call Vote 113^th Congress - 2^nd Session. 27.03.2014. [Электронный ресурс]. https://www.senate.gov/legislative/LIS/roll_call_lists/roll_call_vote_cfm.cfm?congress=113&session=2&vote=00088#position. В законопроект на стадии одобрения Сенатом была внесена поправка, в которой пояснялось, что санкции будут применены ко всем, кого сочтут виновным в подрыве безопасности на Украине и в угрозе её независимости. Инициатором был представитель Республиканской партии Гарольд Роджерс. Данный закон стал одним из редких примеров слаженного взаимодействия двух ветвей власти. Спикер Палаты представителей Дж. Бейнер сказал, что данный закон представляет собой самое лучшее, что Палата представителей могла сделать для администрации с целью усиления взаимодействия в сложной ситуации House Passes $1 Billion in Loan Guarantees to Aid Ukraine // Bloomberg. 7.03.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2014-03-06/house-passes-1-billion-in-loan-guarantees-to-aid-ukraine (дата обращения: 30.03.2019).

Вторым примером санкционного противостояния России и США стало принятие закона «О поддержке свободы на Украине» в этом же 2014 году. Он был инициирован сенатором от Демократической партии Робертом Менендесом. Этот закон вводит санкции против Рособоронэкспорта, государственных компаний или тех компаний, которые контролируются близкими к государственным деятелям лицам, производящим и продающим оружие в Сирию или другую страну, правительство которой не позволяло этого делать, а также против лиц, которые спонсируют и предоставляют поддержку подобным компаниямS.2828 - Ukraine Freedom Support Act of 2014. 12.11.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2828 (дата обращения: 30.04.2019). В тексте первоначального законопроекта упоминается, что, став законом, этот акт выражает приверженность Конгресса к тому, что Российская Федерация должна понести ответственность за нарушение обязательств по договору РСМД, и запрашивает Россию избавиться от военных систем, которые являют собой это нарушение S.2828 - Ukraine Freedom Support Act of 2014. 12.11.2014. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2828 (дата обращения: 30.04.2019). В следующие два года санкции продлялись, расширялись списки людей и компаний, на которые они распространялись.

В 2017 г., уже после прихода ко власти Д. Трампа, произошла новая волна расширения санкций, наложенных Конгрессом. Федеральный закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» налагает санкции на Россию, Иран и Северную Корею. Закон был инициирован представителями сразу двух партий.

Часть данного закона, посвященная России, называется «Сдерживание российского влияния в Европе и Евразии». В целом, эта часть вводит новые санкции и ужесточает существующие. Одним из отличительных элементов этого санкционного пакета стало то, что, если при Обаме санкции были узконаправленными и касались конкретных кейсов (соблюдение Россией Минских соглашений, прекращение военного участия в войне на востоке Украины, возврат Крыма), то данные санкции имеют исключительно карательный характер и не предполагают четкой процедуры для Конгресса по их снятию. Следовательно, они не предоставляют никакого стимула для России следовать тем или иным правилам, чтобы в результате санкции были отменены. Второй отличительной характеристикой данного пакета санкций является то, что создается специальная инспекция, которая будет наблюдать за всеми действиями Президента, которые могли бы быть направлены на ослабление или отмену санкций. Если Президент собирается отменить санкции, то он обязан предоставить отчет перед Конгрессом, после которого в течение 30 дней в Конгрессе пройдут слушания, и будет вынесено решение о будущих действиях. Единственное, что может сделать Президент -временно отменить санкции, но и это потребует объяснения обстоятельств, вынуждающих его так поступить. Третьей отличительной чертой является то, что данные санкции имеют, так называемый, «вторичный» характер. Это означает, что будут наказываться те лица и/или компании, которые сотрудничают с Россией в целом и с теми, кто попал в санкционные списки в частности.

Что касается основных положений закона помимо тех, что были перечислены в качестве его особенностей, важно отметить следующие. Санкции предусматриваются за деятельность, относящуюся к кибербезопасности (особое место уделено предполагаемому вмешательству России в американские выборы), нефтяным проектам, финансовым учреждениям, коррупции, нарушением прав человека, уклонению от санкций, поставкам трубопроводов, приватизации государственных активов должностными лицами и поставкам оружия в Сирию H.R.3364 - Countering America's Adversaries Through Sanctions Act. 8.02.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/3364 (дата обращения: 1.05.2019).

Результатом голосования в Сенате, состоявшемся 15 июня 2017 г., стало одобрение данного законопроекта 98 голосами против 2 голосов. Принятый законопроект включал в себя положения другого санкционного акта - закона «О сдерживании российского влияния в Европе и Евразии», который был инициирован сенатором-демократом Б. Кардином - тем самым конгрессменом, который при Обаме инициировал закон Магнитского. В Палату представителей идентичный законопроект был внесен Демократической партией в лице лидера партии в Палате представителей - Нэнси Пелоси и представителями Стени Хойер и Элитом Энджелом. Лидер республиканского большинства в нижней палате Пол Райан на пресс-конференции поддержал новый санкционный закон Democrats introduce new bill on Russia and Iran Sanctions // Reuters. 12.07.2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.reuters.com/article/us-usa-russia-sanctions-idUSKBN19X1ZV (дата обращения: 1.05.2019). С другой стороны, представители энергетической промышленности и некоторые представители Республиканской партии из штатов, которые добывают нефть, попытались пролоббировать отмену принятия закона. 25 июля 419 голосами «за» и 3 «против» закон был принят нижней палатой Конгресса. Подписывая закон, Д. Трамп отметил, что он поддерживает серьёзные меры против агрессии Ирана, Северной Кореи и России, но считает, что закон имеет множество изъянов, и в спешке, Конгресс включил в закон ряд антиконституционных мер Statement by President Donald J. Trump on the Signing of H.R. 3364. 2.08.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-donald-j-trump-signing-h-r-3364/ (дата обращения: 1.05.2019).

Интересно, что в конце 2018 г. Министерство финансов США уведомило Конгресс о желании завершить действие санкций против трех компаний: En+, UC Rusal и «Евросибэнерго», принадлежащих Олегу Дерипаске. Это стало возможно в связи со снижением роли самого Дерипаски (персональные санкции по отношению к нему остаются в силе), его доля в компаниях сократилась с 70% до 45% Снятие санкций с компаний Дерипаски. Главное // РБК. 19.12.2018. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/business/19/12/2018/5c1a8f4e9a7947b08acc4863 (дата обращения: 2.05.2019). Представители Демократической партии выступили против снятия санкций с компаний, в которых Дерипаска хоть и уменьшил долю, но все равно остается влиятельным игроком. В Палате представителей к демократам присоединились 136 республиканцев, тем самым они выразили свое недовольство политикой администрации Трампа по отношению к компаниям, связанным с Кремлем. Республиканцы, имеющие большинство в Сенате, заблокировали резолюции о сохранении санкций в отношении компаний Дерипаски. Сенаторы-демократы не смогли перейти порог требуемых 60 голосов. Такой результат стал возможен после лоббистской кампании, проведенной от имени компаний Дерипаски. Также, небезызвестен факт, что компания «Русал» играет важнейшую роль на мировом рынке, занимая одно из лидирующих мест по производству алюминия в мире. После объявления о введении санкций, цены на алюминий выросли в среднем на 20-35% The Russia Sanctions Test in the U.S. Senate // Council on Foreign Relations. 17.01.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.cfr.org/article/russia-sanctions-test-us-senate (3.05.2019). Это повлияло как на американский, так и на европейский рынки, что вынудило европейцев и ряд американцев лоббировать отмену санкций с целью предотвратить коллапс на мировом рынке алюминия.

В 2017 г. группой сенаторов из Демократической и Республиканской партий был внесен новый законопроект, который до сих пор остается в этом статусе. Законопроект «О противодействии российской агрессии» был внесен рядом известных сенаторов, среди которых Б. Кардин, Дж. Маккейн, Р. Менендес, М. Рубио, Л. Грэхэм и другие. Суть данной инициативы, как и многих других, заключалась в том, что под санкции попадают лица, связанные с российским правительством, участвовавшие в ослаблении кибер безопасности США и союзников, и ответственные за нарушения прав человека на территориях, подконтрольных РФ. Также, под санкциями оказываются люди, связанные с разведкой и обороной, либо инвестировавшие в разработку природных ресурсов на территории России, или содействовавшие приватизации государственной собственности S.94 - Counteracting Russian Hostilities Act of 2017. 27.04.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/94 (дата обращения: 2.05.2019).

Также, в 2017 г. Сенат единогласно (98-0) принял резолюцию, посредством которой законодатели выступили против того, чтобы кто-либо из бывших дипломатов, должностных лиц, членов американской армии и др. мог бы быть допрошен российским государством. С предложением в ходе пресс-конференции в Хельсинки выступил российский президент В. Путин. Он предложил допросить М. Макфола по делу инициатора «списка Магнитского» У. Браудера.

Одним из последних и наиболее актуальным стал законопроект под названием «Защита американской безопасности от агрессии Кремля», который был инициирован 13 февраля 2019 г. на двухпартийной основе сенаторами от Демократической партии: Б. Менендесом, Б. Кардином, Дж. Шахинн и от Республиканской партии: Л. Грэхэмом и К. Гарднером. Он предполагает очередное ужесточение экономических, политических и дипломатических ограничений по отношению к России. Предлогом является вмешательство России в демократические процессы в других суверенных государствах, негативное влияние на ситуацию в Сирии, агрессию против Украины, в том числе инцидент в Керченском проливе. Каждой из инициаторов высказался на тему законопроекта, отметив, что необходимо проводить еще более жесткую политику против непрекращающейся агрессии Москвы. В частности, Бенджамин Кардин отметил, что именно Конгресс - локомотив в процессе защиты интересов национальной безопасности США против продолжающейся агрессии России с целью подорвать демократию у себя дома и за рубежом Senators introduce bipartisan legislation to hold Russia accountable // United States Senate Committee on Foreign Relations. 13.02.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreign.senate.gov/press/ranking/release/senators-introduce-bipartisan-legislation-to-hold-russia-accountable (дата обращения: 2.05.2019). Данный проект, по мнению ряда аналитиков, являет собой более продуманный и детализированный документ, чем те, что Конгресс принимал в спешке. Основными объектами, на которые будут наложены санкции на основе новой инициативы являются следующие:

1. Банковский сектор, поддерживающий усилия России, направленные на подрыв демократических институтов в разных странах мира.

2. Инвестиции в российские проекты по сжижению газа.

3. Кибер-сектор.

4. Суверенный долг Российской Федерации.

5. Политические деятели, олигархи, члены их семей и другие люди, которые содействую коррупционным процессам от имени В. Путина.

6. 24 агента ФСБ, которые считаются соучастниками инцидента в Керченском проливе в ответ на задержание Россией 24 украинских моряков.

7. Кораблестроительный сектор российской экономики.

8. Энергетические проекты России в других странах мира, управляемые непосредственно государством Senators introduce bipartisan legislation to hold Russia accountable // United States Senate Committee on Foreign Relations. 13.02.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreign.senate.gov/press/ranking/release/senators-introduce-bipartisan-legislation-to-hold-russia-accountable (дата обращения: 2.05.2019).

Этот законопроект также подразумевает создание Национального центра для ответа на гибридные угрозы, деятельность которого будет нацелена на подготовку ответов на дезинформацию и угрозы, идущие от России. Предусматривается также усиление работы Бюро по координации санкций под руководством Госдепартамента, создание отчета о чистой стоимости активов, которыми владеет В. Путин и отчета об убийстве лидера оппозиции Б. Немцова. Должен быть продлен срок действия упомянутого в законе «О противодействии противникам Америки посредством санкций» Фонда сдерживания российского влияния, с целью поддержки европейских стран (в частности, предоставления им финансовой помощи), которые подвержены влиянию со стороны Москвы Ibid..

Хотя санкции являются, бесспорно, ключевым инструментом влияния Конгресса на политику США по отношению к России, важно отметить и другие рычаги, используемые законодательной властью. Например, Конгресс имеет право проводить расследования и вызывать соответствующих лиц для дачи показаний.

В ходе своего нашумевшего расследования о вмешательстве России в американские выборы, Мюллер пришел к выводу о том, что никакого сговора с Россией не было. Однако это не означает, что американский президент полностью невиновен, так как остается ряд нерешенных вопросов. Например, прокурор не определился препятствовал ли Трамп правосудию в ходе расследования дела о вмешательстве России. Для обвинения, по его мнению, оказалось недостаточно фактов. Параллельно расследованию Мюллера, американские законодатели ведут собственное расследование. Комитет Сената по разведке инициировал процесс изучения российского вмешательства на протяжении долгого периода и планирует предоставить отчет летом 2019 г. Также, в Палате представителей шесть комитетов исследуют обвинения по вопросам воспрепятствования правосудию, вмешательства в выборы и финансовых интересов Трампа за рубежом. Полагаем, что хотя расследование Мюллера завершилось, и его результат очевиден, Конгресс не преминет воспользоваться своим правом вызывать людей для дачи показаний и запрашивать специальные документы с целью оспорить результаты, полученные прокурором. Помимо этих действий, Конгресс имеет право вынести финальный вердикт расследованию.

«Власть кошелька» также остается важнейшим инструментом Конгресса для влияния на политику США. На рисунке 2 можем видеть то, как менялось бюджетирование российского направления по программе USAID.

Рисунок 2 USAID в период 2015-2018 гг., млрд. долл

Источник: usaid.gov

На протяжении всех лет, кроме 2016 г., первое место в качестве донора занимает Министерство энергетики США, призванное следить в рамках существующих договоров за их соблюдением. В 2016 г. мы видим резкое падение американской зарубежной помощи России по всем направлениям, остаются только разного рода образовательные и просветительские программы, курируемые Государственным департаментом США. Исходя из данных, изображенных на рисунке 4, делаем вывод, что российское направление окончательно перестает быть приоритетным даже в рамках Евразийского региона, коим оно было после распада СССР. Более того, Россия остается на нижних строках в бюджете США по размеру выделяемой ей помощи.

Резюмируя данную главу, отметим, что после произошедших на Украине в 2014 г. событий, российско-американские отношения приобрели качественно новый характер. Этот характер заключается в беспрецедентном со времен окончания Холодной войны противостоянием.

Проанализировав действия Конгресса, отметим, что именно законодательная ветвь власти формирует повестку настоящих российско-американских отношений. Несмотря на ряд комплементарных по отношению к России и её Президенту Путину высказываний Трампа, в том числе в социальных сетях, реальную политику формируют именно две палаты Конгресса. В связи с существующим недоверием представителей законодательной власти по отношению к действиям Трампа на российском направлении, конгрессмены используют все, предоставленные им Конституцией рычаги для давления на внешнеполитический курс. Именно эти действия влияют на создание негативного образа современных отношений между Россией и США. Это подтверждает и Президент США Д. Трамп. В своем аккаунте Twitter 3 августа 2018 г. он пишет: «Наши отношения с Россией находятся на самом низком за всю историю уровне. Благодарить за это можно Конгресс» Donald J. Trump. [Электронный ресурс]. URL: https://twitter.com/realdonaldtrump (дата обращения 3.05.2019). Также ряд публикаций в данной социальной сети он посвящает тому, что не он, а его соперник - Х. Клинтон была связана с Россией во время предвыборной кампании. То есть, несмотря на существующий образ Трампа как того, кто нацелен на улучшение российско-американских отношений, ряд его высказываний имеет критичный характер. Это выглядело логичным, когда в повестке дня было незаконченное расследование Мюллера и президент всеми способами хотел освободиться от образа связанного с Россией политика. В целом же в стране, а особенно внутри круга законодателей окончательно сложился негативный образ России как государства, которое вмешивается в избирательный процесс в США, пытается влиять на другие страны посредством кибератак. Россия также рассматривается как агрессор, несоблюдающий нормы международного права, присоединяющий чужие территории. Именно такая негативная картина, полностью оформившаяся после Украинского кризиса, не позволяет российско-американским отношениям перейти на уровень сотрудничества и конструктивного взаимодействия.

Заключение

Подводя общий итог работе, отметим, что нами была предпринята попытка проанализировать российско-американские отношения за почти 10-летний период. С одной стороны, это довольно короткий временной горизонт для истории, чтобы делать фундаментальные выводы. С другой стороны, этот период - важная веха для российско-американского взаимодействия, которая в значительной степени повлияла на их современное состояние. В ходе данного исследования удалось выявить исключительную роль Конгресса в формировании американской повестки на российском направлении в период 2009-2018. Более того, поставленные автором задачи рассматриваются как нашедшие свое решение в ходе исследования. Видится важным синтезировать полученные в ходе исторического обзора, кейс-стади, анализа принятия решений и сравнительного анализа знания и привести их в качестве выводов данного исследования.

Во-первых, Конституция США является основным законом, буквой которого руководствуются все ветви власти при распределении обязанностей и принятии решений. Такая универсальность является лазейкой для интерпретации написанного согласно тем или иным историческим реалиям. Это позволяет в тот или иной период времени усиливать полномочия то одной ветви власти, то другой.

Во-вторых, не существует универсального, проверенного на продолжительном отрезке времени паттерна «усиления-ослабления» исполнительной или законодательной власти. Существует лишь несколько факторов, влияющих на это, в частности, ведение войн, усиление внешней угрозы. Хотя и эти факторы варьируются от случая к случаю. Так, например, во время мировых войн XX века, бесспорно, наблюдается усиление президентской власти, а в течение и, особенно, после завершения Вьетнамской войны Президент США теряет возможность единолично принимать решения. Если террористическая угроза начала XXI века сплотила американский народ и усилила власть Президента Дж. Буша мл., то коммунистическая угроза XX века усилила законодательную власть, отвечающую за принятие законов, в частности поправки Джексона-Вэника.

Третий вывод, к которому мы приходим, связан с тем, что ни Президент, ни Конгресс не могут быть абсолютно свободны как друг от друга, так и в общем процессе принятия решений. Очевидно резкое падение легитимности принятых президентом решений, если его не поддерживает законодательная власть, и невозможность принятия законов конгрессом, если президент не подписывает их.

В качестве четвертого вывода отметим следующее. В ходе рассмотрения исторических и современных событий, можно утверждать, что законодательная власть значительно вовлечена в ход российско-американских отношений. Это проявляется в инициативности, количестве слушаний и предлагаемых законопроектов. В рамках данного вывода также отметим, что эта вовлеченность имеет скорее негативный характер. Другими словами, инициативы исходящие из уст конгрессменов чаще нацелены на ограничение и сдерживание сотрудничества с Россией, чем на взаимодействие. Несмотря на это, Конгресс способен принимать позитивную повестку, если видит в этом заинтересованность американской общественности, бизнеса и защиту американского национального интереса.

Улучшение российско-американских отношений, произошедшее при Обаме, было возможно по ряду причин, в числе которых следующие: роль личности как с американской (Президент и его советники), так и с российской стороны, наличие «национального интереса» США в сотрудничестве с Россией, наличие общей повестки. Президентство же Д. Трампа нарушило сложившийся волнообразный характер российско-американских отношений. Очевидно, что каждый из президентов в период после Холодной войны так или иначе предпринимал так или иначе попытки улучшения отношений между странами. Хотя спустя годы мы видим, что они не привели к фундаментальному изменению характера взаимодействия, нельзя отрицать, что попытки были предприняты. При Трампе же не были предприняты даже попытки, и хотя в своих выступлениях и публикациях в социальных сетях он не раз высказывался в пользу сотрудничества с Россией, конкретных шагов на этом пути предпринято не было.

Одним из важнейших выводов проведенного анализа является то, что ни во время первого срока Обамы, когда имела место «перезагрузка», ни после Украинского кризиса, в своей общей массе Конгресс не был заинтересован в налаживании отношений между Россией и США. Именно этот вывод подтверждает вторую часть выдвинутой нами во введении гипотезы, которая звучит следующим образом: «Несмотря на то, что президент США, традиционно, является более активным субъектом, формирующим внешнеполитическую повестку США, в данный конкретный период в российско-американских отношениях именно Конгресс сыграл решающую роль, последовательно занимая позицию противостояния по отношению к России как в период 2009-2014, так и в период 2014-2018». Множество экспертов, среди которых эксперт по внешней политике, специализирующийся на отношениях США с Россией, Анджела Стент подтверждают, что найти хоть сколько-то значительную группу заинтересованных в налаживании российско-американских отношений конгрессменов представляется очень трудной задачей Stent A. Op. cit. P. 213.. Этот тезис подтверждают и официальные лица, работавшие во время президентств Буша мл., Клинтона и Обамы. На протяжении двух десятилетий в Конгрессе не находится человека, который смог бы возглавить движение за налаживание более конструктивных отношений с Москвой. Очевидно, что и в России понимают, что Конгресс - скорее препятствие, чем партнер. Именно поэтому принято возлагать надежды именно на нового человека в Овальном кабинете и, в какой-то мере, на его новую администрацию в Белом доме, чем на тех, кто находится на Капитолийском холме.

Что касается первой части вышеприведенной гипотезы, заметим, что, по нашему мнению, она находит подтверждения в реалиях первой половины срока Трампа и в некоторой степени во втором сроке Обамы. Что касается периода первого срока Обамы и политики «перезагрузки», будет справедливо заметить, что именно Обама был «двигателем» этой политики, проводя, иногда с большим трудом, свои инициативы через Конгресс, посредством политики уступок и на основе консенсусов. Именно Президент США и его администрация инициировали «перезагрузку» и прикладывали силы к её имплементации. Конгресс, в свою очередь, будучи республиканским на протяжении большей части периода правления Обамы, не был заинтересован в успешности «перезагрузки», но это не помешало Обаме в целом осуществить намеченные планы. В общем, отметим, что касается воли законодателей на российском направлении, Конгресс может пойти на уступки Президенту, если видит в этом свою выгоду, например принятие «выгодного» для большинства закона. В противном случае, конгрессмены либо бездействуют, либо продвигают законы, имеющие негативные последствия для двусторонних отношений. Это ярко проявилось в рассмотренном нами в рамках данного исследования периоде с 2009 г. по 2018 г.

В ходе данного исследования также были частично опровергнуты некоторые теоретические воззрения на процесс принятия решений в Конгрессе. Так, например, в качестве основных слабых сторон Конгресса, как актора принятия внешнеполитических решений, отмечается, что его нижняя палата полностью, а верхняя на одну треть переизбирается каждые два года. Это безусловно затрудняет принятие решений, которые имеют долгосрочный характер. Кроме того, следует учитывать, что так как каждый конгрессмен принадлежит к тому или иному штату, то законодатели более нацелены на решение внутриполитических проблем. Хотя данные тезисы частично правдивы, стоит отметить, что приведенные в первой главе работы расчёты показывают, что абсолютное большинство конгрессменов прошлого созыва переизбрались в этом году. Именно понимание законодателями ситуации, которая дает им возможность из-за отсутствия лимита сроков переизбираться снова и снова, несмотря на то, что выборы проводятся каждые два года, позволяет конгрессменам принимать активное участие во внешней политике. Также, фракционность отмечается как фактор, мешающий законодателям принимать решения. Рассмотрев влияние данного фактора на примере кейсов (санкционные пакеты, другие инициативы), связанных с Россией, мы видим, что на российском направлении Конгресс вполне может прийти к единому решению и выступить единым фронтом, проголосовав «за» или «против» того или иного законодательного акта. Это также проявляется в принимаемых конгрессменами совместных резолюциях и их выступлениях на пресс-конференциях.