Механизмы обеспечения "мягкой безопасности" России в современных международных условиях: политический анализ

Несколько менее результативно, но, в том числе, активно осуществляет свою деятельность Партнерство СИ в области здравоохранения и социального благополучия. Единственным референтным объектом программ партнерства является Россия. Двумя треками работы партнерства заявлены сокращение темпов распространения инфекционных заболеваний и заболеваний, связанных с особенностями образа жизни (ВИЧ / СПИД, туберкулез, инфекции, передаваемые половым путем, сердечно-сосудистые заболевания, устойчивость к антибиотикам и другие) и повышение уровня социального благосостояния населения и пропаганда социально полезного образа жизни (популяризация ЗОЖ: правильного питания, спортивной культуры, безопасных сексуальных отношений, обеспечение хороших социальных и рабочих условий, пропаганда досуга, свободного от алкоголя, наркотиков и табакокурения) Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL: http://www.ndphs.org/?about_ndphs (дата обращения: 14.03. 2018).. Формат работы партнерства представляет собой диалоговый форум для разработки совместных подходов к противостоянию угрозам и вызовам в соответствующих сферах жизнедеятельности человека. “Форум” состоит из семи экспертных групп, работа каждой из которых посвящена конкретному направлению (устойчивость к антибиотикам; злоупотребление алкоголем и наркотиками; ВИЧ, туберкулез и схожие инфекции; первая медицинская помощь и др.) Лидирующим партнером внутри каждой группы всегда является одно государство-член NDPHS. Работа групп осуществляется по определяемой на двухлетний период стратегии (План действий), которая содержит конкретные цели и вытекающие из них задачи, как, например, “Поддержка национальных, региональных и глобальных стратегий противодействия устойчивости к антибиотикам посредством межсекторальных усилий” Action Plan accompanying the NDPHS Strategy 2020 // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL:http://www.ndphs.org/internalfiles/File/About_NDPHS/Action_Plan_accompanying_the_NDPHS_Strategy_2020.pdf (дата обращения: 14.03. 2018). . Средством достижения целей партнерства является цепь конкретных мер, полный цикл которых (Приложение 4) включает в себя: создание системы наблюдения для сбора данных о конкретной проблеме; поддержка совместной разработки методологии противодействия вызову/угрозе; активное распространение знания о проблеме/путях ее решения; расширение числа стейкхолдеров в регионе; создание системы мониторинга прогресса в достижении цели. Интересной методикой в шаге “расширение числа стейкхолдеров” в достижении задач второго трека партнерства является коммуникация с корпорациями на предмет выявления экономических потерь от не предотвращения заболеваний, связанных с индивидуальным образом жизни сотрудников (злоупотребление алкоголем, табакокурение, неправильное питание, недостаток физической нагрузки) Report of the 15th European Conference on Public Health // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL: http://www.ndphs.org///documents/477/SIHLWA_4-3-Info_3__EUPHA_Oct_2007_Conference_&_NDPHS_WS.pdf (дата обращения: 14.03. 2018).. Еще одним ярким примером конкретных “продуманных” практических мер внутри Партнерства является методика в шаге “распространение знания о проблеме/путях ее решения”: в проекте “Превентивные меры в борьбе со злоупотреблением алкоголя и наркотических средств” в Санкт-Петербурге в году прошел ряд воркшопов для журналистов, посвященных подготовке в прессе “продающих” материалов о ЗОЖ Progress Report for 2008 of Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL: http://www.ndphs.org/internalfiles/File/About_NDPHS/Progress%20Reports/NDPHS_progress_report_2008.pdf (дата обращения: 14.03. 2018).

Вместе с тем, по оценкам самого NDPHS в разные годы процент прогресса в достижении целей и задач программ варьировался, иногда он не превышал 50% Work Plan of Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being for 2013 // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL: http://www.ndphs.org/internalfiles/File/About_NDPHS/Work%20Plans/NDPHS_Work_Plan_for_2013.pdf (дата обращения: 14.03. 2018).. Среди влияющих на показатель причин, в том числе, нестабильное финансирование программы со стороны государств-членов партнерства Progress Report for 2008 of Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being // [Электронный ресурс]. Official website of NDPHS. URL: http://www.ndphs.org/internalfiles/File/About_NDPHS/Progress%20Reports/NDPHS_progress_report_2008.pdf (дата обращения: 14.03. 2018).. В своем выступлении на Третьем Парламентском Форуме СИ в 2013 году Генеральный консул Финляндии в Санкт-Петербурге от имени Председателя Комитета Старших Представителей NDPHS Эва-Лиза Хаапаниеми отметила: “Мы прекрасно понимаем, что Партнерство вносит вклад в борьбу с различными проблемами, связанными со здравоохранением в регионе, однако не решает их в полной мере. Масштаб этих проблем таков, что в одиночку ни отдельно взятая страна, ни организация не сможет справиться с ними” .

Россия является лидирующим партнером в двух экспертных группах Партнерства: по неинфекционным заболеваниям (представлена Национальным медицинским исследовательским центром профилактической медицины Министерства здравоохранения РФ) и по первичному здравоохранению (представлена Центральным НИИ организации и информатизации здравоохранения Министерства здравоохранения РФ (ЦНИИ ОИЗ). Последним в 2013 году был проведен сравнительный анализ приоритетов субъектов Северо-Западного федерального округа РФ и основных направлений стратегии NDPHS, согласно которому пересечение в приоритетах сторон составляет около 50%. Выводом анализа стала необходимость более активного продвижения российских интересов в Стратегию Партнерства Михайлова Ю.В., Короткова А.В., Лисицына М.М. Сравнительный анализ проблем и приоритетов развития здравоохранения субъектов Cеверо-западного федерального округа России и основных направлений стратегии партнерства «Северное измерение» в области общественного здравоохранения и социального благополучия // [Электронный ресурс]. Электронный научный журнал «Социальные аспекты здоровья населения». - 2013. URL: http://vestnik.mednet.ru/content/view/493/27/lang,ru/ .

Совет государств Балтийского моря (СГБМ) был создан в 1992 году в качестве инструмента региональной кооперации с целью “облегчения перехода к новому международному ландшафту” http://www.cbss.org/council/ (дата обращения: 14.03. 2018).. Совет объединяет 12 членов: Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания, Исландия, Эстония, Германия, Латвия, Литва, Польша, Россия и Европейская комиссия. Повестка Совета представлена тремя направлениями: “региональная идентичность”, “устойчивый и процветающий регион” и “безопасный регион”. В сумме деятельность организации призвана воплотить в политические и практические решения глобальную повестку дня, представленную Целями устойчивого развития до 2030 года (ЦУР), Парижским соглашением 2015 года, Сэндайской Рамочной программой по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг, Палермскими протоколами Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенцией ООН по правам ребенка Council of the Baltic Sea States. // [Электронный ресурс]. Official website of CBSS. URL: http://www.cbss.org/council/ (дата обращения: 17.03. 2018).. Таким образом, сегодня организация фокусируется на таких вопросах, как социальная безопасность, устойчивость, инновации и образование, а также борьба с торговлей людьми Там же. Регион по праву признается международным сообществом как один из самых политически стабильных и экономически устойчивых в Европе.

Повестка безопасности СГБМ является продолжением Стратегии ЕС в Балтийском регионе (Policy Area Secure), в основе которой лежит разработанная Копенгагенским институтом мирных исследований парадигма социетальной безопасности - формирование способности общества сохранять свой уникальный уклад в изменяющихся условиях Soft security and migration Conference report. // [Электронный ресурс]. Official website of CBSS. URL: http://www.cbss.org/wp-content/uploads/2017/12/REPORT.pdf (дата обращения: 01.04. 2018).. Политика “мягкой безопасности” согласно подходу СГБМ, таким образом, - это создание и поддержание системы институтов и практик, основанных на согласованном подходе (диалог, общие нормы и ценности), а также стремление к социальной инклюзивности и интеграции Там же. Такой подход, согласно СГБМ, исключает экстенсивные принудительные меры и, напротив, поощряет превентивную/ проактивную практику Там же.

Реализация политики “мягкой безопасности” в СГБМ осуществляется рядом специальных структур Совета (экспертные группы, диалоговые сети), которые занимаются пограничным контролем, гражданской защитой, экологической преступностью, ядерной и радиационной безопасностью, рисками для детей, торговлей людьми, миграционными вопросами и т.д. Safe&secure region. // [Электронный ресурс]. Official website of CBSS. URL: http://www.cbss.org/safe-secure-region/ (дата обращения: 17.03. 2018). В большей степени организация уделяет внимание вопросам миграции и интеграции. Механизм их практической работы включает в себя регулярные встречи национальных экспертов в соответствующей сфере в формате обмена мнениями и выработки общих подходов к вызовам и угрозам в регионе.

Несмотря на широкую и злободневную повестку Совета, его длительное время обвиняли в неэффективности, обосновывая это отсутствием механизма практической кооперации. В Вильнюсской декларации 2010 года “Взгляд на регион Балтийского моря в 2020 году” было заявлено о необходимости трансформации СГБМ в сторону проектной деятельности, после чего в 2012 году было принято решение о создании в рамках Секретариата СГБМ механизма проектного финансирования (PSF). На сегодняшний день Фонд поддержал уже 28 проектов, которые между собой делят Германия (7 проектов), Швеция (5), Латвия (5), Финляндия (4), Эстония (4), Россия (3) PSF Funded Projects 2013-2015 // [Электронный ресурс]. Official website of CBSS. URL: http://www.cbss.org/wp-content/uploads/2012/11/PSF-FUNDED-PROJECTS-OVERVIEW-2013-2015-2016.pdf (дата обращения: 17.03. 2018).. Условием для утверждения проекта являются наличие представителей как минимум трех стран среди инициаторов проекта. Кроме того, проекты всегда объединяют ряд акторов разных уровней и функций. Суммарно участие НПО в проектах Совета оценивается ориентировочно тридцатью процентами Интервью с председателем комитета старших должностных лиц СГБМ С.С. Петровичем и с Генеральным директором Секретариата СГБМ Яном Лундиным. // [Электронный ресурс]. Сайт международного общественного фонда Янтарный мост. URL: http://ambbr.artinfo.ru:8008/article?id=123 (дата обращения: 17.03. 2018)..

Российская Федерация позиционирует себя, как активный участник интеграции в регионе Балтийского моря. За время своего председательства в 2012-2013 гг. Россия работала над рядом обозначенных ей приоритетов в повестке Совета: работа над принципом преемственности (синхронизация подходов трех председателей: предыдущего, действующего и следующего), работа над запуском уже упомянутого механизма проектного финансирования, “налаживание сети государственно-частного партнерства с целью моделирования устойчивой площадки роста с учреждением регионального фонда прямых инвестиций, продвижение традиций толерантности как средства противодействия тенденциям радикализма и экстремизма, содействие контактам между людьми и облегчение визового режима” Информационные материалы о российском председательстве в СГБМ 2012-2013 гг. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт СГБМ. URL: http://www.cbss-russia.ru/ru/presidecy/about.html (дата обращения: 17.03. 2018)..

Важным вкладом России в безопасность Балтийского моря стал запуск Санкт-Петербургской инициативы - механизма государственно-частного партнерства, целью которого является улучшение состояния окружающей среды в регионе. Платформа была призвана “объединить представителей государственных структур, деловых кругов и гражданского общества и стать генератором практических идей и конкретных предложений по вопросам сохранения экологической системы Балтийского моря” Выступление Д.А. Медведева о Санкт-Петербургской инициативе // [Электронный ресурс]. Официальный сайт Санкт-Петербургской инициативы. URL: http://spbinitiative.ru/ru/releases/release_medvedev.php (дата обращения: 17.03. 2018).. В Совет партнеров инициативы на сегодняшний день входят 14 членов, среди которых российские региональные власти, НКО и крупные частные компании, а также такие региональные международные акторы, как Хельсинкская Комиссия (HELCOM), Природоохранное Партнерство Северного Измерения, Северная экологическая финансовая корпорация (НЕФКО) и другие. Сама Россия называет инициативу созданием международной системы экологической безопасности стран региона Балтийского моря. Примечательно, что инициатива имеет прямое отношение к предмету деятельности СГБМ, однако не дополняет собой уже существующую структуру, а задает параллельный вектор, подчеркивая свою уникальную функцию в регионе. На фоне заметно трепетного отношения России к степени равноправия своего партнерства с Европой Санкт-Петербургская инициатива представляется в каком-то смысле выбором в пользу наращивания индивидуального политического признания в регионе.

Совет государств Балтийского моря, таким образом, является наиболее детализированным с точки зрения политического подхода и наиболее комплексным с точки зрения спектра охватываемых угроз механизмом межгосударственной политики “мягкой безопасности” в регионе. Участие России в Совете носит стабильный и понятный характер как с точки зрения улучшения качества жизни российских граждан в регионе, так и с точки зрения реализации российских политических интересов.

Институциональное сотрудничество в Баренцевом/Евроакртическом регионе было создано в 1993 году, объединив Финляндию, Швецию, Данию, Норвегию, Россию, Исландию и Европейскую комиссию. Своей целью Баренцева Программа сотрудничества 2014-2018гг. сформулировала улучшение условий жизни, мирное и устойчивое развитие региона. При этом главным приоритетом программы стала демографическая проблема: высокий уровень безработицы, особенно среди молодежи Баренцева Программа 2014 - 2018 гг. [Электронный ресурс]. Баренцев портал. URL: // https://www.barentsinfo.fi/beac/docs/BarentsProgramme2014-2018BrochureRU.pdf (дата обращения: 17.03. 2018)..

Сотрудничество в регионе имеет двухуровневую структуру: Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) (межгосударственное взаимодействие) и Баренцев Региональный совет (БРС) (взаимодействие на уровне административных единиц). В рамках каждого совета действуют рабочие группы по конкретным направлениям сотрудничества, а на уровне совместной работы советов действуют также объединенные рабочие группы. Среди вызовов и угроз “мягкой безопасности”, которым посвящена деятельность рабочих групп, - окружающая среда, здравоохранение и социальные вопросы, энергоэффективность, транспорт и логистика.

Проектная деятельность, со-координируемая СБЕР, осуществляется в основном в рамках трансграничной политики Европейского Союза Interreg, по линии программы приграничного сотрудничества Россия - ЕС “Коларктик”. Основным бенефициаром проектов, соответственно, является Россия. Так, в рамках экологического сотрудничества, председателем которого является Норвегия, в 2003-2014 гг региональными силами Финляндии, Норвегии и России был реализован проект по созданию Программы мониторинга приграничных территорий Пасвика. Прежде, каждая из трех стран осуществляла индивидуальный экологический мониторинг в бассейне реки Пасвик. Однако отдельные редкие наблюдательные сети не позволяли получить исчерпывающее комплексное представление о состоянии окружающей среды трансграничной территории. Принцип унификации подходов в предупреждении экологических угроз разделяемой территории позволил, таким образом, укрепить безопасность в регионе. Экологическое партнерство в целом ориентировано на снижение загрязнения от промышленной деятельности (приоритеты - реконструкция комбината "Печенганикель", дальнейшее внедрение методологии "Чистое производство" на Северо-Западе России); предотвращение радиоактивного загрязнения; интеграция экологических аспектов в хозяйственную деятельность; управление окружающей средой (в Мурманской области осуществляется программа повышения квалификации специалистов в области управления окружающей средой); охрана флоры и фауны (разрабатывается комплексная программа сохранения природного и культурного наследия Соловецкого архипелага) Справочная информация о Совете Баренцева/Евроарктического региона. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/sovet-gosudarstv-barenceva/evroarkticeskogo-regiona-sber-/-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/588584 (дата обращения: 17.03. 2018). .

Энергетическое направление сотрудничества, в котором председательствует Швеция, сконцентрировано на поддержке российских региональных центров энергоэффективности в Мурманске, Архангельске, Кировске и Петрозаводске, выявлении и организации финансирования наиболее рентабельных проектов в переходе на местное топливо в производстве тепла и электроэнергии.

Деятельность рабочих групп в Баренцевом/Евроарктическом сотрудничестве, в том числе, ориентирована на продвижение своих интересов в программы “Северного измерения”, поскольку последнее является воплощением единой совместной политики четырех участников кооперации в рассматриваемом регионе.

Сама Россия является постоянным председателем двух рабочих групп СБЕР: по экономическому сотрудничеству и по северному морскому пути (активизация международного коммерческого использования этой трассы). Россия признает, что “Баренцев процесс занимает собственную “нишу” в арктическом взаимодействии, а также считает, что формат межгосударственного взаимодействия в рамках СБЕР можно отнести к числу наиболее успешных моделей региональной кооперации, которая вполне может применяться и в других частях мира” Интервью Министра иностранных дел России С.В. Лаврова о сотрудничестве в Баренцевом регионе. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2964726 (дата обращения: 17.03. 2018)..

Приоритетами российского председательства в СБЕР в 2015-2017 гг. стали “развитие транспортно-логистической инфраструктуры, защита окружающей среды и борьба с изменением климата, продвижение культурных и туристических обменов” Там же. Особенно Россия отмечает достигнутый прогресс в разработке масштабного Совместного транспортного плана Баренцева региона, который будет состоять из шестнадцати трансграничных транспортных маршрутов с использованием различных видов наземного сообщения, семь из которых проходят по территории России.

Особыми инициативами России стали предложения по учреждению регионального форума высокого уровня, “своего рода “Баренцева Давоса” Там же, и многоуровневого молодежного форума. Форум высокого уровня мог бы стать по мнению России “солидной дискуссионной платформой с участием политиков, представителей органов государственной власти, бизнес-сообщества, академических и научных кругов, СМИ для обсуждения всей Баренцевой повестки с ударением на тематику устойчивого социально-экономического и экологического развития региона”. Молодежный форум, в свою очередь, - перспективой продолжения сложившегося крепкого сотрудничества в регионе.

Двухуровневое институциональное сотрудничество в Баренцевом/ Евроарктическом регионе является основной стабильности и безопасности в регионе. Объединяя множество региональных акторов, СБР и БРС формируют широкий слой трансграничной кооперации сторон в наиболее приоритетных сферах “мягкой безопасности” для региона: экологической, энергетической, социальной, транспортной и др. Вместе с тем, с точки зрения реализации практических мер роли СБЕР И БРС больше тяготеют не столько к генерации форматов проектной деятельности, сколько к сопроводительной функции существующей проектной линии между ЕС и Россией.

Еще одной формой кооперации в регионе Нового Севера, посвященной, в том числе, вопросам “мягкой безопасности” является Арктический Совет (АС), который был создан в 1996 году в продолжение развития Арктической Стратегии защиты окружающей среды 1989 года. Совет объединяет Канаду, Данию, Финляндию, Исландию, Норвегию, Россию, Швецию и США, а также шесть организаций, представляющих коренные народы Арктики. Деятельность АС посвящена устойчивому развитию и защите окружающей среды Арктики.

Практическая деятельность Совета ведется в рамках шести рабочих групп по следующим направлениям: устранение загрязнения в Арктике, реализация Программы арктического мониторинга и оценки, сохранение арктической флоры и фауны, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, защита арктической морской среды и устойчивое развитие региона. Эффективным механизмом сотрудничества в АС также представляется возможность создания временных целевых и экспертных групп для осуществления конкретной задачи. Так, в рамках текущего председательства в АС Финляндии (2017 - 2019 гг) функционируют дополнительно целевые группы по вопросам арктического морского сотрудничества и по вопросам улучшения качества связи в Арктике, а также экспертная группа, содействующая реализации Рамочного документа для действий в области активизации сокращения выбросов черной сажи и метана Арктический Совет. // [Электронный ресурс]. Официальный Арктического Совета. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/ru/about-us (дата обращения: 17.03. 2018). . Практически работа групп представляет собой подготовку оценочных исследований по целому ряду направлений, распространение информации о потенциальных методах решения исследуемых проблем и содействие их реализации. Проектная деятельность в рамках АС не выходит за пределы исследовательской миссии. Являясь форумом, Совет не имеет программного бюджета. Отдельные проекты в нем финансируются по желанию государств, входящих в Совет.

Россия придает сотрудничеству в Арктике важное стратегическое значение и принимает активное участие в формировании повестки Совета. Вместе с тем несмотря на отсутствие в мандате АС военного измерения Россия выступает за возобновление замороженного в 2014 году формата ежегодных встреч начальников генеральных штабов вооруженных сил стран-членов АС с целью укрепления взаимопонимания и расширения пространства доверия в регионе.

Север Европы представляет собой широчайший набор форм межгосударственного сотрудничества по вопросам “мягкой безопасности” и в этом смысле без сомнений является передовым регионом мира. Повестка всех рассмотренных интеграционных объединений региона основывается на стремлении к всеохватному устойчивому развитию, в котором свое место занимает фактор безопасности: секьюритизация конкретных существующих проблем и потенциальных рисков в регионе. Таковыми являются, в первую очередь, экологические проблемы (загрязнение вод, ядерная безопасность, изменение климата, биоразнообразие и др.), здравоохранение (инфекционные заболевания, неправильный образ жизни), энергетическая безопасность (истощение природных ресурсов), права человека (гендерное равенство, права национальных меньшинств), организованная преступность (торговля людьми, наркотрафик). В этом смысле форматы кооперации на Севере иллюстрируют процесс взаимопроникновения категорий “развитие” и “безопасность”. Политика “мягкой безопасности” в них несомненно включает в себя широчайшие меры, прежде всего, по предотвращению угроз, созданию таких условий для развития человека и общества, которые станут основой стабильности и безопасности региона. Формирование и в каком-то смысле культивирование политики “мягкой безопасности” в регионе продолжает линию внешнеполитической и трансграничной политики Европейского Союза, в основе которой лежит парадигма “социетальной безопасности”.

Организации региона тесно взаимодействуют между собой и по разным принципам/ в разных форматах объединяют множество различных региональных акторов: кроме национальных правительств и региональных властей в сотрудничестве активно задействованы международные финансовые институты, неправительственные организации, представители частного сектора. Так, механизмы обеспечения безопасности внутри объединений всегда отличаются многоуровневым и многофункциональным подходом к решению задачи.

Важной особенностью и ключевым достижением развития механизмов обеспечения безопасности внутри институтов сотрудничества является, безусловно, проектная деятельность. Ее сильными сторонами являются вышеобозначенная способность аккумулировать опыт и ресурсы множества акторов, а также вносить конкретный практический вклад в решение существующих проблем или в предупреждение потенциальных.

2.1.2 «Рамочные» механизмы внутри крупных региональных объединений

2.1.2.1 Механизмы СЕ и ОБСЕ

Совет Европы (СЕ) был создан в 1949 году, как универсальная европейская организация, задача которой - обеспечение единого правового и гуманитарного пространства континента. Ключевыми направлениями работы Совета стали права человека, демократическое развитие и верховенство закона. “Отличительной особенностью СЕ является выработка и принятие юридически обязательных международных конвенций, охватывающих широкий спектр отраслей «мягкой безопасности», в том числе - развитие уголовного правосудия, защита персональных данных, противодействие терроризму, образование, культура, спорт, здравоохранение, защита прав детей и др.” Россия в совете Европы. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/coe/-/asset_publisher/uUbe64ZnDJso/content/id/3011592 (дата обращения: 22.03. 2018). Многоуровневая структура организации (сотрудничество в пяти “измерениях”: межправительственное, межпарламентское, межрегиональное, судебное, сотрудничество по линии неправительственных организаций (НПО) позволяет государствам в качестве реализации сетевого подхода к сотрудничеству задействовать в процессе множество различных национальных акторов.

С момента вступления в Совет Европы в 1996 году и до настоящего момента Россия ратифицировала 64 (из 219) договорно-правовых акта СЕ по широкому спектру прав человека, еще 16 конвенций и протоколов ожидают ратификации. Россия является членом 9 из 14 автономных организаций СЕ Автономная организация СЕ - особая правовая форма сотрудничества в рамках Совета Европы, которая позволяет странам-членам объединяться в более узкие группы для взаимодействия по конкретным актуальным для них вопросам., большинство из которых посвящено конкретным вызовам и угрозам “мягкой” безопасности: Частичное открытое соглашение (ЧОС) по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф, Группа по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотических средств («Группа Помпиду»), Европейская комиссия за демократию через право («Венецианская комиссия»), Группа государств против коррупции (ГРЕКО), Европейская фармакопея (в качестве наблюдателя). Свой вклад в формирование единого правового пространства Европы сама Россия оценивает как весомый Россия в совете Европы. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/coe/-/asset_publisher/uUbe64ZnDJso/content/id/3011592 (дата обращения: 22.03. 2018).. Своей отличительной инициативой в СЕ Россия считает разработку в 2005 году основного антитеррористического документа СЕ - Конвенции о предупреждении терроризма Там же. При этом стоит отметить, что в Конференции международных неправительственных организаций, состоящей из 288 участников, участвуют только четыре российских НПО. Как отмечает Постоянный представитель РФ при СЕ И.Д.Солтановский “это, безусловно, говорит о весьма ограниченной представленности в структурах Конференции российского гражданского общества. Так например, среди них нет ни одной организации, занимающейся правами российских соотечественников” Интервью Постоянного представителя России при Совете Европы И.Д. Солтановского «Российской газете». // [Электронный ресурс]. Официальный сайт Совета Европы. URL: https://coe.mid.ru/ru_RU/-/nterv-u-postoannogo-predstavitela-rossii-pri-sovete-evropy-i-d-soltanovskogo-rossijskoj-gazete-opublikovannoe-19-anvara-2018-goda?inheritRedirect=true&redirect=%2Fru_RU%2F (дата обращения: 22.03. 2018)..

Деятельность Совета Европы в Российской Федерации, в свою очередь, включает в себя мониторинг и контроль соблюдения Россией стандартов СЕ в таких вопросах, как пытки и бесчеловечное или унижающеге достоинство обращение или наказание в местах лишения свободы, расизм и нетерпимость, охрана социальных прав, защита национальных меньшинств, борьба с коррупцией, борьба с отмыванием капиталов, демократические правовые стандарты, борьба с торговлей людьми и правосудие Деятельность Совета Европы в Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт Совета Европы. URL: https://www.coe.int/ru/web/moscow/action-of-the-council-of-europe-in-russian-federation (дата обращения: 22.03. 2018)..

В случае выявления мониторинговыми механизмами СЕ в странах-членах проблем (реже в связи с типовыми постановлениями Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) их решению призваны содействовать двусторонние программы сотрудничества. Перечень таких программ между СЕ и Россией (реализованных и реализуемых в настоящее время) включает в себя следующие проекты: “ОНК”: создание в 2011-2014 гг. общественных наблюдательных комитетов в местах содержания под стражей в 80 субъектах РФ; “ПРЕКОП” и “ПРЕКОП II”: защита предпринимателей в РФ от коррупционных практик (в настоящее время - с прицелом на региональный уровень), “HELP”: обучение специалистов в области права в вопросах применения положений Европейской конвенции по правам человека и Европейской социальной хартии на национальном уровне; “Международные стандарты и механизмы в области прав человека для сотрудников Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и аппаратов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации”; Рамочная программа между Министерством образования и науки РФ и СЕ: поощрение мобильности молодежи, обучение в области прав человека и демократической гражданственности, развитие межкультурного диалога”. В разработке сегодня также находятся совместный проект Секретариата СЕ и Министерства труда и социальной защиты РФ (взаимодействие по вопросам защиты прав женщин в целях реализации российской национальной стратегии в интересах женщин на 2017-2022 гг.) и совместный проект с Министерством спорта РФ в рамках «Плана действий Россия-СЕ по борьбе с допингом» (разработка пилотного курса «права и обязанности в спорте» для профессионалов в области спорта на действующей платформе “HELP') О программах взаимодействия Россия - Совет Европы. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/rso/-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/3011602 (дата обращения: 22.03. 2018)..

С момента вступления в организацию Россия последовательно подвергается критике за ущемления прав человека, сворачивание демократических свобод и притеснение СМИ, фигурирует в качестве главной темы более чем полусотни резолюций СЕ. С 2012 года Россия лидирует по количеству жалоб, поданных ее гражданами в Европейский суд по правам человека, а также по числу вынесенных судом постановлений: за последние десять лет российские граждане вдвое чаще стали выигрывать суды против властей страны «Совет Европы пока проживет и без денег из России». // [Электронный ресурс]. Интернет-портал издания Deutsche Welle в России. URL: http://bit.do/europe-concil (дата обращения: 22.03. 2018).. Специальная мониторинговая миссия Совета Европы неоднократно призывала Россию к ратификации ряда документов. В частности, в последнем комплексном докладе о ситуации в стране от 15 октября 2013 года СЕ настаивает на ратификации Европейской хартии региональных языков (была подписана Россией в 2001 году, но не ратифицирована), конвенций о гражданстве, о киберпреступности, о защите прав рабочих-мигрантов и об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне. Особо отмечалась необходимость ратификации протокола N12 к Конвенции о защите прав человека, в котором предусматривается общий запрет дискриминации Статья издания Коммерсант о двадцатилетии сотрудничества России и Совета Европы. [Электронный ресурс]. Интернет-портал издания Коммерсант. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2911646 (дата обращения: 22.03. 2018).. При этом российская официальная позиция выражает несогласие с таким объемом критики. Так, в 2016 году Председатель комитета Совета Федерации по международным делам Константин Косачев заявил: “мониторинг выполнения Россией обязательств, взятых при вступлении в СЕ 20 лет назад, продолжается в отношении РФ до сих пор. И конца и края этой процедуре не видно, потому что, как известно, за эти 20 лет нам наши партнеры в Совете Европы, в целом, и в ПАСЕ, в частности, сумели дополнительно навесить еще большой набор обязательств, который в принципе РФ не согласовывались и не принимались" Интервью Председателя комитета Совета Федерации по международным делам К. Косачева. // [Электронный ресурс]. Интернет-портал Новостного агентства России ТАСС. URL: http://tass.ru/politika/2642033 (дата обращения: 22.03. 2018).. Последним кризисом в отношениях России и Совета Европы стало присоединение Крыма к России в 2014 году, охарактеризованное резолюцией организации как аннексия данной территории. В качестве санкционных мер Совет Европы лишил российских представителей права голоса и других полномочий на сессиях ПАСЕ. В ответ на ограничение Россия приостановила на 2017-2018 гг. выплаты в бюджет организации, являясь, между тем, одним из шести государств - основных плательщиков в бюджет СЕ Россия в совете Европы. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/coe/-/asset_publisher/uUbe64ZnDJso/content/id/3011592 (дата обращения: 22.03. 2018)..

Из возможных последствий кризиса в отношениях сторон на сегодняшний день известно только о высокой доле неопределенности в перспективах реализации программ двустороннего взаимодействия (пожалуй, наиболее эффективной формы партнерства с СЕ с точки зрения требований категории “методы обеспечения “мягкой безопасности”) по причине нарушения механизмов их финансирования. На данный момент (от 28.12.2017) курс России в Совете Европы направлен на “укрепление его самостоятельной роли и формирование объединительной европейской повестки дня, совместный с партнерами поиск ответов на такие вызовы, как терроризм, неконтролируемая миграция, наркотрафик, экстремизм, поднимающие голову в ряде европейских стран национализм и неонацизм, «негражданство», нетерпимость и дискриминация по этническому, языковому, религиозному, культурному и другим признакам Там же”.

Механизм обеспечения “мягкой безопасности” государства внутри Совета Европы, таким образом, можно условно назвать трехактным (Приложение 2): его основу составляет правовое поле, совместно формируемое государствами-членами; затем, в случае ратификации государством конкретной конвенции, в силу вступает мониторинг экспертами СЕ соблюдения закрепленных конвенциями договоренностей; и на третьем этапе, в случае выявления проблем в конкретной области, их решению способствуют двусторонние программы сотрудничества государства-члена и Совета Европы.

Российский механизм на последнем этапе “воронки” (Приложение 2) состоит из семи двусторонних проектов, форматы шести из которых - образовательные программы. Исключение составляет проект “ОНК”, реализуемый в 2011-2014 гг. Он носит более прикладной характер, что в большей степени соответствует императивам теоретической концепции политики “мягкой безопасности”.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 1995 года - Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе) была создана в 1973 году в процессе разрядки отношений между Западом и Востоком в период Холодной войны. Ее создание стало символом и моделью общей и всеобъемлющей безопасности в Европе. Хельсинские соглашения 1975 года между странами НАТО, странами Варшавского договора и нейтральными европейскими странами закрепили так называемые “три корзины” или три измерения совместных мер, о которых договорились стороны: военно-политическое, экономико-экологическое и человеческое измерение . Последние две корзины, таким образом, впервые в истории закрепили всеобъемлющий международный подход к безопасности за счет включения в подход к ее определению и обеспечению вопросов “мягкой безопасности”.

Перечень таких вопросов сегодня включает в себя: надлежащее управление, гендерное равенство, демократизация, миграция, толерантность и недискриминация, верховенство закона, транснациональные угрозы, пограничный режим, борьба с терроризмом и полицейская деятельность, права человека, защита окружающей среды, борьба с торговлей людьми, выборы, экономическая деятельность, вопросы национальных меньшинств, свобода и развитие СМИ, кибер/ИКТ безопасность Информационные материалы об Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт ОБСЕ. URL: https://www.osce.org/ru/whatistheosce/factsheet?download=true (дата обращения: 25.03. 2018).. Сегодня ОБСЕ состоит из 57 государств и позиционирует себя как “всеохватный форум по вопросам безопасности и платформа по совместной деятельности по улучшению жизни людей и их сообществ на пространстве ОБСЕ” Там же.

Итогами диалогов на платформе ОБСЕ становятся совместные решения государств-членов, которые имеют большое политическое значение, но не носят юридического (обязательного) характера. Непосредственная деятельность институтов ОБСЕ (практические меры) строится в основном на продвижении/популяризации определенных тем, а также на мониторинговых механизмах и консультативной помощи в реформировании какой-либо сферы, на формировании партнерства между частным сектором, государственными структурами и гражданским обществом.

Россия представлена в Парламентской Ассамблее ОБСЕ в количестве пятнадцати членов (из трехсот двадцати трех), сопредседательствует в Минской группе ОБСЕ, возглавляющей поиск путей мирного урегулирования Карабахского конфликта, и в принципе участвует в процессах мирного урегулирования конфликтов ОБСЕ. Так, в 1999 году Россия задействовала Московский механизм (создание миссии экспертов для работы с человеческим измерением в определенной стране по запросу) в отношении операции НАТО в бывшей Югославии. При этом членство России в ОБСЕ подобно ее членству в Совете Европы сопряжено с рядом противоречий в отношениях сторон и взаимных требований, в первую очередь, в вопросах “мягкой безопасности”. Так, эксперты Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) ОБСЕ, наблюдая за рядом президентских и думских выборов в России, регулярно (например, в 2012 Там же, 2016 Там же, 2018 Информационные материалы об Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт ОБСЕ. URL: https://www.osce.org/ru/whatistheosce/factsheet?download=true (дата обращения: 25.03. 2018). гг.) отмечали в своих отчетах ограничение основных свобод и политических прав избирателей, выраженное в жестком контроле СМИ, возрастающем давлении на гражданское общество, что становилось по заявлению БДИПЧ причиной отсутствия реальной политической конкуренции в стране Там же. Россия, в свою очередь, убеждена в “кризисе идентичности” Статья Министра иностранных дел России С.В. Лаврова "Как преодолеть кризис идентичности". // [Электронный ресурс].  Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ . URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/osce/-/asset_publisher/bzhxR3zkq2H5/content/id/227080 (дата обращения: 10.07. 2017). организации, подчеркивая несостоятельность военно-политической корзины. Как заявляет глава МИД России С.В. Лавров, роль ОБСЕ после выбора в пользу политики расширения НАТО “была сведена к обслуживанию этой политики путем присмотра за гуманитарным измерением «к востоку от Вены» Там же . В подтверждение своих тезисов в 2008 году Россия запустила корфусский процесс по восстановлению доверия между государствами и продвижению диалога по евро-атлантической и евразийской безопасности, предложив партнерам заключение Договора о европейской безопасности. Предложение, как упоминалось ранее, не получило должного признания со стороны принимающей стороны.

Накануне долгожданного Саммита ОБСЕ на высшем уровне в 2010 году (до 2010 года Саммиты на высшем уровне не проводились 11 лет) Россия предприняла ряд инициатив, главной из которых стало предложение принять Программу дальнейших действий в области контроля над вооружениями и мер доверия и безопасности. Формируя повестку встречи со своей стороны, Россия отметила, что приоритетные вопросы новой повестки дня, которые должны найти отражение в работе ОБСЕ, - противодействие терроризму, наркотрафику, торговле людьми и другим видам трансграничной оргпреступности Там же. Россия и США накануне Саммита выдвинули в ОБСЕ “инициативу по обеспечению безопасности туристической сферы от террористических угроз, а также - совместно с Арменией, Белоруссией, Киргизией, США, Таджикистаном и Турцией - проект концепции ОБСЕ по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и химических прекурсоров” Там же. В числе приоритетов повестки Россия также обозначила необходимость унификации принципов урегулирования региональных конфликтов, работы над внутренней транспарентностью организации (приводя в пример не дошедшие своевременно до Постоянного совета ОБСЕ два доклада группы наблюдателей накануне грузино-югоосетинского конфликта в 2008 году) и в конце списка упомянула важность продолжения защиты прав человека и развития демократических институтов, подчеркнув, что в этой сфере страны-члены ОБСЕ нуждаются в обмене лучшей практикой, нежели в менторском подходе Статья Министра иностранных дел России С.В. Лаврова "Как преодолеть кризис идентичности". // [Электронный ресурс].  Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ . URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/osce/-/asset_publisher/bzhxR3zkq2H5/content/id/227080 (дата обращения: 10.07. 2017)..

Механизмы обеспечения “мягкой безопасности” в рамках ОБСЕ ограничиваются уровнями совместной выработки государствами-членами политических подходов к вопросам “мягкой безопасности” и формального мониторинга их реализации. Практические меры ОБСЕ чаще связаны со сферой урегулирования конфликтов (военно-политическое измерение), реже с вопросами “мягкой безопасности” и только в формате популяризации тех или иных подходов к борьбе с различными вызовами и угрозами (изменение климата, гендерное равенство, права национальных меньшинств и т.д.).

Российская политика в сфере “мягкой безопасности” на площадках Совета Европы и ОБСЕ носит нестабильный и фрагментарный характер. С одной стороны, Россия позиционирует себя, как государство, активно интегрирующееся в европейскую подсистему безопасности, способное и желающее совместно генерировать новые подходы к актуальным вызовам и угрозам. С другой стороны, постулируемые Россией приоритеты в повестке безопасности в большей степени тяготеют к вопросам военно-политического измерения, что представляется справедливым с точки зрения, к примеру, сложившегося тупика в общеевропейском диалоге о контроле над обычными вооружениями Миссия (не)возможна: возобновление диалога о европейской безопасности. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт ОБСЕ. URL: https://www.osce.org/ru/magazine/315406 (дата обращения: 25.03.2018)., однако не представляется таковым с точки зрения количества проблем в реализации Россией внутренней политики “мягкой безопасности”, регулярно подчеркиваемых системами мониторинга Совета Европы и ОБСЕ. Отделяя новую повестку дня безопасности от традиционной, Россия ограничивает ее, как правило, различными видами трансграничной преступности, отводя ведущее место антитеррористической политике. Сами по себе доступные механизмы для обеспечения “мягкой безопасности” на обеих площадках носят в основном либо общеполитический, либо юридический характер, что задает направление для решения проблем “мягкой безопасности”, однако не всегда способствует практической борьбе с конкретными вызовами и угрозами, что, в частности, подтверждает опыт российского участия в организациях. Исключение составляют двусторонние программы взаимодействия в рамках Совета Европы, однако сложившийся кризис в отношениях между Россией и Западом, ставит под вопрос и их реализацию.

2.1.2.2 Механизмы ОДКБ и СНГ

Организация Договора о коллективной безопасности была создана в 1992 году в качестве региональной международной организации по безопасности и в настоящее время объединяет Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Россию и Таджикистан. Несмотря на достаточно универсальную цель объединения, сформулированную как “выработка общих позиций и поиск совместных подходов к актуальным проблемам международной повестки дня в вопросах международной и региональной безопасности и стабильности” Информация о структуре Организации Договора о коллективной безопасности. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт ОДКБ. URL: http://www.odkb-csto.org/structure/ (дата обращения: 25.03.2018). в повестке объединения лидирующее место занимают вопросы традиционной безопасности.

С 2006 года организация ставит своей целью стремление к многофункциональному формату, имея в виду расширение спектра региональных вызовов и угроз в повестке объединения. Таковым выделенным направлением сотрудничества внутри ОДКБ является “Противодействие современным вызовам и угрозам”. К числу таковых члены объединения относят террористические атаки, насильственные экстремистские действия, организованную преступность, включая наркотрафик, чрезвычайные ситуации, информационную безопасность, незаконная миграция. Институционально такое сотрудничество внутри ОДКБ представлено Рабочими группами и Координационными советами по соответствующим направлениям.

Ключевой формой практических мер внутри механизма борьбы ОДКБ с новыми вызовами и угрозами является “специальная операция” (спецоперация), - совокупность мероприятий, направленных на блокирование конкретных проявлений угрозы. Так, в рамках антинаркотического трека действует спецоперация “Канал”, задачей которой является “выявление и блокирование маршрутов контрабанды наркотиков, пресечение деятельности подпольных лабораторий, предупреждение утечки прекурсоров в нелегальный оборот, подрыв экономических основ наркобизнеса” Там же. По аналогичному принципу (пресечение преступной деятельности) функционируют операции в сфере незаконной миграции (“Нелегал”) и информационной безопасности (“Прокси”). При этом в вышеупомянутых треках осуществляется также практика профилактических мер, однако информация о конкретных мерах отсутствует. Учитывая специфику подхода к обеспечению безопасности (в сотрудничестве объединены экспертиза и функции ведомств внутренних дел, правоохранительных органов стран ОДКБ), профилактические меры, должно быть, включают в себя инструменты контроля: досмотр, проверка и т.д.

Последними институциональными нововведениями ОДКБ в противодействии новым вызовам и угрозам стали создание в 2009 году по инициативе Казахстана Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР), задачей которых является как раз проведение всех подобных вышеперечисленных операций, и создание по инициативе России Центра современных информационных технологий на базе МГУ, в задачи которого вошла разработка образовательных программ по информационной безопасности для государственных специалистов.

Являясь изначально механизмом обеспечения военно-политической стабильности в регионе, ОДКБ концентрирует усилия на вопросах “жесткой” безопасности. При этом, расширяя повестку организации в сторону новых вызовов и угроз, страны-члены концентрируют силы в унисон с традиционной безопасностью исключительно на тех стадиях становления угроз, которые связаны с фактором преступности. Методы борьбы ОДКБ с вызовами и угрозами, таким образом, включают исключительно реактивные меры, не уделяя внимание превентивной политике и ограничивая спектр акторов процесса государственными специализированными ведомствами.

Для России, безусловно, ОДКБ является площадкой ее политического лидерства. При этом российские усилия по формированию повестки организации развиваются в русле уже заданного вектора ОДКБ, единственными приоритетами в котором (в сфере мягкой безопасности) остаются такие региональные угрозы, как терроризм и наркотрафик, при этом в своих крайних проявлениях - формах преступности.

Вторым интеграционным объединением на постсоветском пространстве, вошедшим в выборочную совокупность исследования, стало Содружество Независимых Государств, образованное также после распада СССР в 1992 году. Сегодня СНГ объединяет 9 государств: Азербайджан, Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Молдавию, Россию, Таджикистан и Узбекистан. Общей целью организации является сотрудничество между странами-членами по очень широкому спектру направлений: политическому, экономическому, культурному, социальному и т.д. Справочные материалы о Содружестве независимых государств. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт ОДКБ. URL: http://www.e-cis.info/page.php?id=19397 (дата обращения: 25.03.2018). Вместе с тем, характер функционирования СНГ, особенно на фоне турбулентных политических процессов в Украине, Грузии, Молдавии и Киргизии 2003 - 2005 гг., большинство экспертов привыкли определять как аморфный, размытый. Актуальным на фоне центробежных процессов в СНГ, особенно для России, долгое время оставался вопрос потенциального реформирования организации. Вместе с тем, надежды на “реальные достижения политического, экономического и военного характера” О политике Российской Федерации на пространстве СНГ // [Электронный ресурс].  Официальный сайт Совета безопасности РФ. URL: http://www.scrf.gov.ru/council/session/2005/ (дата обращения: 25.03.2018). в рамках СНГ неоднократно признавалась и политиками, и академическими деятелями, утопическими.

Сотрудничество в рамках СНГ в специально выделенном формате “Сотрудничество в сфере безопасности” включает в себя ряд направлений, среди которых к сфере “мягкой безопасности” относятся: борьба с терроризмом, миграционные вопросы, финансовые расследования, уголовно-исполнительная отрасль, противодействие коррупции, промышленная безопасность, вопросы гидрометеорологии, работа с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, вопросы дистанционного зондирования Земли, экологическая безопасность, и борьба с торговлей людьми. Вместе с тем, не включенными формально в направление “Сотрудничество в сфере безопасности”, однако, имеющими отношение к исследуемому вопросу относятся направления сотрудничества сторон внутри вектора “Гуманитарное сотрудничество”: здравоохранение и социально-трудовая защита.