Механизмы обеспечения "мягкой безопасности" России в современных международных условиях: политический анализ

Институционально совместная политика “мягкой безопасности” членов СНГ представлена межгосударственными советами и советами руководителей конкретных служб от каждого государства-члена. В состав Межгосударственного совета по геодезии, картографии, кадастру и дистанционному зондированию Земли и Межгосударственного совета по промышленной безопасности также входят несколько рабочих групп, однако работа последнего совета поделена между рабочими группами исключительно по функционалу и не предполагает более предметных направлений сотрудничества.

Меры противодействия органов вызовам и угрозам в большей степени предпринимаются в следующих форматах: заседания советов (выработка совместных подходов), соглашения о сотрудничестве в конкретных сферах (например, в борьбе с обращением фальсифицированных лекарственных средств), совместная научно-исследовательская работа, подготовка кадров в странах-членах в соответствии с едиными подходами в конкретной сфере. Исключения составляют только следующие единичные форматы: механизм обзора реализации государств-членов взятых на себя обязательств в Межгосударственном совете по противодействию коррупции; поддержка Межгосударственным советом по промышленной безопасности организации Международного форума по промышленной безопасности, главным стейкхолдером которого является российская группа компаний “Городской центр экспертиз” и пилотный проект по созданию единой инфраструктуры пространственных данных на территории стран СНГ внутри Межгосударственного совета по геодезии, картографии, кадастру и дистанционному зондированию Земли. Примечательно, что в направлениях деятельности двух советов (Совет руководителей пенитенциарных служб и Межгосударственный совет по противодействию коррупции) зафиксирована работа целевых программ, однако информации о реализованных или хотя бы планируемых таких программах нет.

Формально (цели и институциональная структура) сотрудничество в сфере “мягкой безопасности” в рамках СНГ можно охарактеризовать как удовлетворительное. Организацией секьюритизирован достаточно широкий спектр актуальных для ее членов вопросов, выходящих за пределы традиционной парадигмы безопасности (даже несмотря на то, что часть из них сама организация не относит к вопросам безопасности). Однако, практическая часть механизма носит весьма инертный и не системный характер. Так, работа советов и рабочих групп практически не выходит за рамки выработки общих подходов и заключения соглашений о сотрудничестве в конкретных вопросах, а тот минимум проектной деятельности, который представлен прототипом web-портала для предоставления картографической и тематической информации на согласованную территорию СНГ, реализован узким кругом национальных картографических служб.

Интеграция на постсоветском пространстве для России носит стратегически важный характер и является геополитическим приоритетом, однако работа СНГ по сравнению с интенсивно развивающимся Евразийским экономическим союзом, безусловно, отличается низким уровнем активности государств-членов, в том числе, в составляющих солидную долю их кооперации вопросах “мягкой безопасности”. Россия является лидером площадки с точки зрения задействованной в совместной работе стран-членов российской экспертизы (Россия является председателем в 70% советов СНГ по вопросам “мягкой безопасности”), однако этот факт, по всей видимости, не сказывается на динамике сотрудничества внутри организации.

СНГ и ОДКБ в каком-то смысле делят между собой повестку безопасности в регионе. Так, большая часть вызовов и угроз человеку и обществу находится в зоне ответственности СНГ. При этом, интенсивность и формы этого сотрудничества с точки зрения категории “методы обеспечения безопасности” находятся на низком уровне.

2.1.2.3 Механизмы ОЧЭС, ШОС и БРИКС

Организация Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС) является еще одной межправительственной региональной организацией, в которую Россия входит с 1992 года (с момента создания). ОЧЭС объединяет 12 государств Причерноморья и Южных Балкан (Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Молдавия, Россия, Румыния, Сербия, Турция и Украина), ее целями наряду с ключевым экономическим вектором заявлены общее развитие сотрудничества, мира, стабильности и процветания в бассейне Чёрного моря.

Деятельность ОЧЭС включает в себя следующие направления политики “мягкой безопасности”: продовольственная безопасность (в рамках направления сотрудничества “сельское хозяйство”), чрезвычайные ситуации, борьба с организованной преступностью, защита окружающей среды, здравоохранение и фармацевтика, надлежащее управление. Работа по направлениям ведется в рамках отдельных рабочих групп и трех специальных групп: по сейсмическим рискам, обширным лесным пожарам и по наводнениям. Практическим результатом работы групп в основном становятся: принятие совместных деклараций, выработка общих стандартов и мер в узкоспециальных направлениях актуальных для региона (например, производство винограда в рамках политики продовольственной безопасности), обмен опытом и усиление сотрудничества между ведомствами. Единственным примером проектной работы в рамках ОЧЭС стал в 2012 году пилотный совместный проект ОЧЭС и Германского общества международного сотрудничества (в рамках рабочей группы по здравоохранению, задачей которого была выработка и синхронизация позиций государств-членов по концепции “зеленой” экономики и ее продвижению. Главным результатом проекта стали страновые обзоры, подготовленные по результатам анализа потенциальной правовой базы для развития “зеленой” экономики в Азербайджане, Украине и России Regional review on legal framework for a green economy within The BSEC member States. // [Электронный ресурс].  Official website of BSEC. URL: http://www.bsec-organization.org/aoc/environprotect/Pages/130129%20MEMO%20014%20-%20Attachment%201%20reduced%20size%20for%20website.pdf (дата обращения: 31.03.2018). . Проектная деятельность также входит в планы по развитию рабочей группы по здравоохранению и фармацевтики. Так, к рассмотрению представлены: проект по созданию национальных регистров граждан, больных диабетом, и создание региональной площадки для тренировки сил оперативного реагирования в сфере здравоохранения Conclusions of the informal meeting of The BSEC working group on health care and pharmaceutics in 2016 // [Электронный ресурс].  Official website of BSEC. URL: http://www.bsec-organization.org/aoc/healthcarepharma/Reports/00%20Draft%20Report%20WGHP%2024%20November%202016.pdf (дата обращения: 31.03.2018). . Примечательно, что отдача от деятельности некоторых рабочих групп отличается очень низкой динамикой. Так, например, в отчете одной из последних встреч рабочей группы по надлежащему управлению подчеркнуто, что к настоящему моменту (05.2017) нет ни одного соглашения/меморандума о взаимопонимании между странами-членами ОЧЭС в сфере институциональной модернизации и надлежащего управления Report of the meeting of the BSEC working group on Institutional Renewal and Good governance in 2017. // [Электронный ресурс].  Official website of BSEC. URL: http://www.bsec-organization.org/aoc/Institutionalrenewal/Reports/Report%20Sofia2017.pdf (дата обращения: 31.03.2018). .

Россия признает ведущую роль ОЧЭС в развитии сотрудничества и упрочению стабильности в регионе Черного моря Справочная информация об Организации Черноморского Экономического сотрудничества. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/diverse/-/asset_publisher/zwI2FuDbhJx9/content/organizacia-cernomorskogo-ekonomiceskogo-sotrudnicestva-ces- (дата обращения: 31.03. 2018). . В свою очередь, Россия является координатором трех специальных рабочих групп ОЧЭС: по сейсмическим рискам, обширным лесным пожарам и наводнениям. По инициативе России в ОЧЭС ведется обсуждение создания Черноморского электроэнергетического кольца. В свой председательский срок (1 половина 2016 года) Россия “проводила линию на создание условий для повышения экономической отдачи от деятельности ОЧЭС” Там же . Главным итогом председательства России в ОЧЭС стали инициатива и создание механизма развития проектного сотрудничества в Черноморском регионе. “В 2016 г. в соответствии с отдельным Донорским соглашением между Правительством России, Секретариатом ЧЭС и Черноморским банком торговли и развития в ОЧЭС был переведён 1 млн долл. США. Целями проектного механизма станут проекты в сферах возобновляемой энергии, энергоэффективности, «зеленых» технологий, развития малого и среднего предпринимательства, улучшения региональной и муниципальной инфраструктуры, наращивания экспортного потенциала государств региона и др.

Шанхайская организация сотрудничества объединила в 2001 году Казахстан, Китай, Киргизию, Россию, Таджикистан и Узбекистан в расширение действующей с 1997 года в рамках соглашения о укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооружённых сил в районе границы “Шанхайской пятерки” (Казахстан, Киргизия, Китай, Россия и Таджикистан). Общими целями ШОС является укрепление взаимного доверия и добрососедства между странами-участницами и содействию их сотрудничества по очень широкому ряду направлений, включая вопросы безопасности. При этом приоритетным направлением деятельности ШОС провозглашена борьба с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом Выступление директора Исполнительного комитета Региональной антитеррористической структуры ШОС Е.С. Сысоева на Форуме ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности в 2017 г. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт МИД РФ . URL: http://www.mid.ru/ru/sanhajskaa-organizacia-sotrudnicestva-sos-/-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/2751965 (дата обращения: 01.04. 2018).. Приоритет определил усилия по формированию особого института в рамках ШОС - Региональной антитеррористической структуры (РАТС), объединившей руководителей национальных ведомств, ответственных за противодействие терроризму. Наряду с мерами пресечения террористических актов на стадии подготовки, РАТС также практикует механизмы выявления и последующей блокировки источников финансирования терроризма, организует совместную подготовку соответствующих специалистов, а также использует особый механизм координации национальных ведомств при проведении крупных международных мероприятий в странах-членах ШОС.

Среди других направлений “мягкой безопасности” - рабочая группа по здравоохранению, действующая в рамках неправительственной структуры ШОС - Делового совета. Интересной инициативой группы является отбор проектов для создания в рамках ШОС структуры по типу Всемирной организации здравоохранения, которая занималась бы “совершенствованием медицинского обслуживания, развитием профилактической направленности здравоохранения, удовлетворением потребностей населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи” Структура Шанхайской организации сотрудничества. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт ШОС. URL: http://rus.sectsco.org/structure/ (дата обращения: 01.04. 2018). . Так, потенциальными направлениями такой работы ШОС видятся: программы ОМС, создание Центра медицины катастроф, который занимался бы ликвидацией и преодолением последствий чрезвычайных ситуаций, профилактика распространения инфекционных заболеваний, внедрение программы “Телемедицина”, которая предоставляла бы доступ населению труднодоступных и отдаленных районов медицинские услуги с помощью высокотехнологичных устройств Там же и т.д.

В планах организации также создание по инициативе России антинаркотического подразделения в рамках РАТС, которое бы противодействовало наркоэкспансии с Афганистана, в котором показатели производства опиатов в 2017 г. снова были рекордными Об участии главы российской делегации - заместителя Министра иностранных дел России О.В. Сыромолотова в совместном мероприятии ШОС и Управления ООН по наркотикам и преступности «ООН и ШОС в противодействии незаконному обороту наркотиков: новые вызовы и совместные действия» в рамках 61-й сессии Комиссии ООН по наркотическим средствам.// [Электронный ресурс].  Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/ru/sanhajskaa-organizacia-sotrudnicestva-sos-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/3117427 (дата обращения: 01.04. 2018). . Эта задача представляется крайне актуальной еще и по причине, как отмечает заместитель Министра иностранных дел России О.В.Сыромолотов, “малоэффективности действий различных иностранных присутствий в борьбе с наркопроизводством в Афганистане Там же.

Россия решительно поддерживает и инициирует утверждение ШОС в качестве авторитетного регионального объединения в вопросах формирования в регионе зоны безопасности. При этом, очевидно, что повестка безопасности объединения подобно ОДКБ фокусирует внимание на исключительно наиболее острых для региона проблемах безопасности: терроризм и наркотрафик. Исключение в случае с ШОС составляет точечная инициатива в сфере здравоохранения.

Объединение России, Бразилии, Индии, Китая и Южно-Африканской Республики в 2006 году в рамках неформального дискуссионного клуба БРИКС ставит своей целью активное сотрудничество в рамках поддержки развивающихся экономик и формирования полицентричного миропорядка. Своей ключевой задачей страны БРИКС видят трансформацию сложившейся международной финансово-валютной системы, особенно Международного валютного фонда Россия в БРИКС. // [Электронный ресурс].  Официальный сайт “Гражданский БРИКС”. URL: http://www.civilbrics.ru/brics/rus-brics.php (дата обращения: 01.04. 2018). . Стратегическим приоритетом БРИКС, в том числе, является совместное решение острых социально-экономических и социально-политических проблем Там же. К таковым объединение относит преимущественно региональные конфликты, борьбу с международным терроризмом и незаконным оборотом наркотиков, угрозы информационной безопасности. Вместе с тем, обсуждению в рамках БРИКС подлежат вопросы здравоохранения, продовольственной безопасности, борьбы с бедностью и социальным неравенством. Практическим результатом такого обсуждения пока являются исключительно секторальные соглашения сторон.

Вместе с тем, как отмечает посол по особым поручениям МИД РФ В.Б. Луков, БРИКС находится на стадии активной институционализации Там же, что, очевидно открывает перспективы для более предметного сотрудничества по вопросам, в том числе, “мягкой безопасности”.

В совместной Декларации Гоа 2016 года страны-члены БРИКС признают тесную взаимосвязь развития и безопасности, а также важнейшее значение целостного подхода к устойчивому развитию, ориентированного на интересы человека Декларация Гоа стран-участниц БРИКС 2016 г. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/supplement/5139/print (дата обращения: 01.04. 2018).. В 2014 году в рамках БРИКС был создан Новый банк развития, в первую очередь займов которого вошли проекты в сфере возобновляемой энергетики.

Интересной инициативой БРИКС с точки зрения категории методы обеспечения безопасности является создание по инициативе российской стороны такого инновационного политического процесса, как “Гражданский БРИКС”. Платформа объединяет различных представителей гражданского общества с целью его вовлечения в формирование повестки БРИКС, в том числе, по обсуждаемым правительствами вопросам “мягкой безопасности”. Механизмами такого вовлечения являются, с одной стороны, выработка Гражданским БРИКС согласованных рекомендаций правительствам объединения, а с другой - некий мониторинг/контроль результатов деятельности государств-участников, выполнения ими своих обязательств. Иными словами, неправительственный сектор оказывает своего рода консультативную поддержку государствам-участникам.

БРИКС был создан по российской инициативе. На сегодняшний день политика России сохраняет свой уровень мотивации в становлении и развитии клуба, что подтверждают ее постоянные крупные инициативы. Так, российская сторона разрабатывает и внедряет Дорожные карты инвестиционного и торгового сотрудничества, Стратегию экономического сотрудничества в целом, выносит на обсуждение идею создания виртуального Секретариата, продвигает перспективу сотрудничества в культурной сфере, инициирует создание около половины действующих рабочих групп объединения и т.д.

В годы своего председательства в БРИКС в 2015-2016 гг. Россия оформляла в приоритеты перспективы становления сотрудничества в следующих вопросах “мягкой безопасности”: миграция и социально-трудовые отношения (создание Рабочей группы по социально-трудовым вопросам) и усиление роли России в деятельности БРИКС в сфере здравоохранения (инициатива создания комплекса практических договоренностей “Вклад БРИКС в повышение глобальной безопасности здоровья”).

Рассмотренные механизмы “рамочного” типа, таким образом, можно условно разделить по степени целостности подхода к обеспечению “мягкой” безопасности на две группы: европейская практика (СЕ, ОБСЕ) и остальная интеграция (ОДКБ, СНГ, ОЧЭС, ШОС, БРИКС). Принципиальным отличием первой от второй является широкая повестка “мягкой безопасности”. Так, общеевропейские механизмы секьюритизируют полный спектр вызовов и угроз человеку и обществу: защита окружающей среды, здравоохранение, права человека, демократическое развитие, борьба с торговлей людьми, борьба с коррупцией, терроризм, верховенство закона, миграционная политика, информационная безопасность. В свою очередь, интеграция на постсоветском пространстве, в черноморском регионе, на площадках ШОС и БРИКС, очевидно, уделяет первостепенное внимание проблемам терроризма, наркотрафика, организованной преступности, информационной безопасности, миграционным вопросам и чрезвычайным ситуациям - угрозам, которые либо имеют критический статус, требующий принятия реактивных мер, либо представляют угрозу, в первую очередь, для государства. Безопасность человека и общества актуальна для второй группы, в основном, в направлениях экологической безопасности и вопросах здравоохранения, однако работа над последними, во-первых, носит несистемный характер (точечные инициативы, как планы по созданию “ШОС ВОЗ”, совместный экологический проект ОЧЭС и Германского общества международного сотрудничества и др.), во-вторых, имеет приоритет далеко не первой очереди, в третьих, чаще не относится к категории “безопасность”, а представляется сектором гуманитарного сотрудничества или социально-экономическими и социально-политическими проблемами.

Для объединений второй группы характерен более выраженный приоритет экономического развития, поскольку в их состав входят преимущественно страны с переходной экономикой и развивающиеся страны. Поэтому усилия по созданию максимально эффективных механизмов кооперации (институционализация и практические меры) в основном сконцентрированы в сфере экономики. В широкой сфере безопасности для второй группы объединений острое региональное значение имеют проблемы терроризма и наркотрафика (афганская и сирийская проблемы), что, возможно, обусловливает гораздо меньшую приоритетность более “мягких” вызовов и угроз. Вместе с тем, широко известно, что показатели по ряду таких направлений (права человека, гендерное равенство, борьба с коррупцией, охрана окружающей среды, социальное неравенство и др.) в странах-членах объединений второй группы существенно ниже, чем в развитых европейских странах. В этом смысле логичным представляется условно поделить рассмотренные механизмы “рамочной группы” по критерию “широта повестки безопасности” на три категории: 1. комплексный западноевропейский подход к безопасности (СЕ, ОБСЕ); 2. гибридный подход: с отдельными чертами комплексного подхода к МБ (ОЧЭС); 3. ограниченный подход (ОДКБ, СНГ, ШОС, БРИКС). Разница между повесткой ОЧЭС (вторая категория) и повесткой объединений третьей категории незначительна, однако, вероятно, ввиду определенной доли членства в ОЧЭС стран ЕС, повестка “мягкой безопасности” в организации в целом несколько шире, чем у объединений третьей категории, и включает в себя вопросы надлежащего управления, которые не входят в повестку последних. Ограниченный подход к безопасности в объединениях третьей категории определяет лишь точечное выделение ими наиболее “мягких” вызовов: социальное неравенство (БРИКС), коррупция (СНГ), здравоохранение (ШОС). Такая категоризация “рамочных” механизмов показательна в том смысле, что степень “движения” повестки в сторону максимально антропоцентричных вопросов безопасности (от третьей категории к первой) развивается в обратном направлении по отношению к уровню развития и обеспеченности безопасности этих направлений в странах-членах объединений трех категорий.

Методы обеспечения безопасности внутри “рамочных” механизмов по уровню своего развития и эффективности в каком-то смысле можно категоризировать аналогичным образом критерию “широта повестки”. Так, юридически обязательный характер конвенций Совета Европы, двусторонние программы сотрудничества внутри СЕ, мониторинговые механизмы СЕ и ОБСЕ носят более прикладной и системный характер, чем точечные (ОЧЭС, СНГ, ШОС, БРИКС) и чаще инертные (ОЧЭС, СНГ) инициативы остальных интеграционных объединений. Вместе с тем, следует отметить интересную тенденцию своеобразной адаптации западных подходов к политике “мягкой безопасности” в рамках более молодых и “амбициозных” интеграционных проектов ШОС и БРИКС. Так, постулируя высокую значимость участия гражданского общества в интеграционном процессе, БРИКС создает отдельную площадку “Гражданский БРИКС”, объединяющую неправительственный сектор стран-членов клуба. Вместе с тем, особенностью данного подхода является наделение гражданского общества “номинальной властью”, поскольку, реализуя исключительно консультативную функцию для своих правительств, отдельная площадка, таким образом, не принимает никакого практического участия в сотрудничестве, правительства не делегируют ему непосредственное обеспечение безопасности, как это принято в западной политической культуре.

Общей чертой всех механизмов данного типа и одновременно причиной их объединения в единую группу является отсутствие в них элемента систематической проектной деятельности. Так, единичными прецедентами являются некоторые форматы внутри двусторонних программ СЕ, пилотный картографический проект в рамках СНГ и пилотный проект внутри ОЧЭС.

Участие России в рассмотренных интеграционных объединениях с точки зрения политики “мягкой безопасности” носит различный характер. Так, европейский вектор, с одной стороны, позволяет России в определенной мере формировать соответствующее правовое пространство, развивать свой демократический потенциал, “подтягивать” наиболее проблемные зоны (как, например, права человека, правосудие, надлежащее управление в целом), с другой стороны, российский и западный подходы к безопасности не находят единства в выстраивании приоритетов. Так, Россия указывает на несостоятельность военно-политической корзины ОБСЕ, в то время как ЕС и ОБСЕ критикуют Россию за недостаточное внимание последней к человеческому измерению. Ситуацию осложняет сложившийся кризис в российских отношениях с Европой после украинского кризиса 2014 года. Исключение составляет интеграция России в субрегионе Нового Севера, политическая повестка которого концентрирует внимание исключительно на механизмах совместного максимально практического решения общих проблем “мягкой безопасности”.

В свою очередь, российская политика на площадках ОЧЭС, ШОС, БРИКС, характеризуемых степенью большей согласованности в подходах участников к кооперации развивается в русле пока ограниченного подхода к безопасности. Он включает в себя в основном либо угрозы, лежащие на стыке “жесткой” и “мягкой” безопасности (терроризм, организованная преступность), либо наиболее критичные с точки зрения “пороговых” значений безопасности (наркотрафик, миграционные вопросы), либо угрозы, которые носят государство-центричный характер (информационная безопасность). Приоритетами интеграции в данных регионах являются экономические и общестратегические факторы. Методы обеспечения безопасности в последних, как и в интеграционных объединениях на постсоветском пространстве, не отличаются особым вниманием к превентивным мерам и максимальной диверсификации субъектов безопасности, поэтому их потенциальная эффективность существенно уступает европейскому вектору. Вместе с тем, стоит отметить, что сама Россия выдвинула ряд инициатив в развитие методов обеспечения “мягкой безопасности” в рамках ОЧЭС (механизм проектного сотрудничества) и БРИКС (“Гражданский БРИКС”).

2.2 Российское содействие международному развитию

По официальной международной терминологии Россия является новым донором международной помощи и пока не входит в Комитет содействия развитию (КСР) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Первая стратегическая концепция СМР появилась в России в 2007 году. В ней делалась ставка на участие России в многосторонних программах помощи на базе международных организаций, поскольку в таких программах налажены механизмы, существует отчетность и экспертиза. Россия, в свою очередь, обозначала свое активное стремление к официальному статусу донора. В 2008 году было создано подведомственное МИД РФ Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), после чего СМР стало отдельным направлением деятельности агентства. Как и заявлено в названии, агентство таргетирует свою помощь, преимущественно, на страны СНГ.

Вместе с обновленной концепцией СМР в 2014 году существенно возросло значение внешнеполитического фактора при определении приоритетов СМР, при этом роль мировой повестки дня отошла на задний план. В концепции отмечается, что “Россия рассматривает содействие международному развитию как один из эффективных механизмов решения глобальных и региональных проблем, противодействия новым вызовам и угрозам, а также поддерживает стремление международного сообщества к устойчивому социально-экономическому развитию всех государств, являющемуся фундаментом современной системы международной стабильности и коллективной безопасности” Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному

развитию 2014 // [Электронный ресурс]: Министерство иностранных дел Российской Федерации. URL:

http://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/64542

(дата обращения: 05.02.2018).. При этом особое внимание Концепция уделяет задаче получения максимальной отдачи от программ помощи, поэтому теперь приоритетным форматом СМР для России становятся двусторонние программы помощи. Как известно, с 2012 года Россия активно наращивает усилия в реализации ставшей популярной во всем мире концепции “мягкой силы”. Содействие международному развитию, таким образом, становится инструментом наращивания политического имиджа, достижения признания. Однако ряд исследователей (Лебедева М.М. Лебедева М.М. «Мягкая сила» в отношении Центральной Азии: участники и их действия // Вестник

МГИМО-Университета. - 2014. - №2. - С. 48, Соловьев Э.Г. Соловьев Э. Г. «Человеческая безопасность» и «мягкая сила» во внешней политике РФ // Вестник

Московского ун-та. Серия: Политические науки. 2010. № 4. С. 72, Радиков И.В. Радиков И.В. Ресурсы и потенциал российского влияния на систему международной безопасности //

Вестник СПбГУ серия 6. Философия. Культурология. Политология. Право. Международные

отношения. - 2013. - выпуск 3. - С. 71 и др.) сходятся во мнении, что российский подход к политике “мягкой силы” делает ставку на “фактор присутствия” и информационно-коммуникационные инструменты, упуская из вида критерий “естественной привлекательности” нации, ключевую цель подхода по Джозефу Наю.

Согласно открытым данным Россотрудничества, на сегодняшний день существует одна двусторонняя программа помощи - Программа партнерства Российской Федерации и Киргизской республики. Задачей российской помощи обозначается “содействие в достижении устойчивого социально-экономического развития Киргизии путем выделения средств на поддержку бюджета, на проекты по поддержке системы образования, здравоохранения, продовольственную безопасность, на восстановление социальных объектов и т.д.”. По словам Заместителя начальника Управления СМР и взаимодействию с международными организациями Ермолова М.О, более детальная информация о текущей программе помощи (предметные направления расходов) отсутствует, для анализа доступна и релевантна только статистика российских бюджетных ассигнований, из которой будут понятны объемы помощи Устный телефонный комментарий заместителя начальника управления по содействию международному развитию (Россотрудничество) Ермолова М.О. в рамках предпринятой автором попытки запросить информацию о российских программах СМР.. Некие иные двусторонние программы помощи по словам Ермолова М.О. находятся в стадии разработки и, соответственно, информация о них также отсутствует Там же.

В формате многосторонних программ Россия осуществляет помощь через Группу Всемирного банка, институты ООН, крупные глобальные инициативы и целевые фонды. К примеру, к 2014 году (к сожалению, информация о программах в последующие годы отсутствует) Россия профинансировала 21 трастовый фонд МАР/МБРР. Направлениями деятельности фонда являются: борьба с инфекционными заболеваниями, продовольственная безопасность, доступ к энергоресурсам, качество школьного образования и программы социальной поддержки населения Россия и Всемирный банк: международная помощь на цели развития // [Электронный ресурс]:

Всемирный банк. URL: http://www.vsemirnyjbank.org/ru/country/russia/brief/international-development

(дата обращения: 16.02.2018). . За время председательства России в АТЭС (2012), в “Группе Двадцати” (2013) и в БРИКС (2015) Россия стала инициатором и участником ряда мероприятий на площадках форумов, посвященных вопросам “мягкой безопасности”: преодоление последствий стихийных бедствий, методология оценки рисков долгового кризиса, занятость населения, транспарентность сферы строительства, продовольственная безопасность, доступ женщин к финансовым услугам, борьба с инфекционными заболеваниями, привлечение населения к подобным программам Там же.

К официальной помощи развитию (ОПР) согласно международной терминологии относятся не только программы финансирования, но и любые проекты, связанные с сотрудничеством сторон, приносящие некие дивиденды стране-реципиенту. Россия, в том числе, практикует такой формат. К примеру, в отчете Министерства финансов по российскому вкладу в СМР за 2014 год (к сожалению, подобные отчеты за последующие годы отсутствуют) перечислен ряд мероприятий, проведенных с участием двенадцати государственных органов РФ. Среди форматов проектов - образовательные программы/мероприятия, призванные повысить потенциал экспертизы реципиента, и оказание какой-либо технической поддержки (поставка товаров, оказание услуг в конкретной экспертной области). Сферами оказания такого содействия являлись здравоохранение (борьба с инфекционными заболеваниями), продовольственная безопасность (поставка продовольствия и сельскохозяйственной техники), антинаркотическая политика, меры по предотвращению отмывания доходов, финансируемых терроризм, таможенный контроль и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Регионально 40% помощи направлялось в страны Восточной Европы и Центральной Азии, 29,76 % - в страны Латинской Америки, остальной объем распределен между Южной, Восточной и Юго-Восточной Азией, Ближним Востоком и странами Африки Россия и Всемирный банк: международная помощь на цели развития // [Электронный ресурс]:

Всемирный банк. URL: http://www.vsemirnyjbank.org/ru/country/russia/brief/international-development

(дата обращения: 16.02.2018)..

Важной инициативой России на международном уровне стало создание Евразийского фонда стабилизации и развития на базе ЕврАзЭС в 2009 году, российский вклад в который составил 7,5 млрд. долларов США или 99,8% общего бюджета фонда. В рамках фонда в 2015 году был создан грантовый механизм, согласно которому гранты предоставляются для финансирования проектов государств-участников в следующих направлениях: образование; здравоохранение; эффективность государственного управления; социальное обеспечение и защита, продовольственная безопасность Евразийский фонд стабилизации и развития // [Электронный ресурс]. URL: https://efsd.eabr.org/grants/

(дата обращения: 16.02.2018).. В 2010 году на базе МГУ был создан Евразийский центр по продовольственной безопасности (он же - Аграрный центр МГУ), задача которого - “стимулировать и координировать коллективные действия по укреплению продовольственной безопасности в Центральной Азии и на Южном Кавказе как в регионах, чья экономическая и социальная стабильность важны для Российской Федерации, через исследование и развитие для устойчивого управления природными ресурсами и регулирования продовольственных рынков” Евразийский центр по продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. URL:

http://ecfs.msu.ru/ru (дата обращения: 16.02.2018).. С 2013 года Центр активно сотрудничает с рядом ведущих международных профильных центров включая институты системы ООН, Международный фонд сельскохозяйственного развития, Глобальный форум по сельскохозяйственным исследованиям и другие центры.

Среди внутрироссийских инициатив в сфере СМР - подготовка соответствующих кадров. На базе нескольких крупных вузов (МГИМО, РАНХиГС, МГУ) были разработаны и внедрены в магистерские программы отдельные курсы, посвященные СМР, а Женевским институтом международных отношений и развития была разработана программа МВА для российских специалистов-практиков. В 2008 году по государственной инициативе был создан Центр международного сотрудничества по развитию образования с целью “реализации инициатив по содействию международному развитию для осуществления работ по повышению качества базового образования” Центр международного сотрудничества по развитию образования // [Электронный ресурс]. URL:

http://www.ciced.ru/o-tsentre/ (дата обращения: 20.02.2018). .

С принятием новой Концепции СМР в 2014 году Деловой Совет при МИД РФ провел презентацию политики СМР для российского бизнеса. В заседании приняли участие представители крупных российских компаний: «Росатом», «Зарубежнефть», ВЭБ, «Газпром», РЖД, «Русал», «РусГидро» и другие. По словам бывшего главы Россотрудничества К. Косачева “до 2014 года Бизнес в данной сфере существовал сам по себе, а государство с его проектами -- само по себе” Интервью К. Косачева // [Электронный ресурс]: Газета Коммерсант. URL:

https://www.kommersant.ru/doc/2459978 (дата обращения: 20.02.2018). . Задачей политики СМР государство теперь видит активизацию программ государственно-частного партнерства по двум потенциальным направлениям: продвижение интересов российского бизнеса путем его подключения к существующим программам (государственная закупка товаров отечественного производства для реализации программ помощи) или дипломатическая поддержка в рамках международных механизмов выхода отечественного бизнеса на развивающиеся рынки по запросу компании. Однако на сегодняшний день открытая информация о реализованных программах государственно-частного партнерства в рамках программ помощи отсутствует.

Содействие международному развитию в теоретическом плане представляет собой один из ключевых инструментов государственной политики “мягкой безопасности”, поскольку в полной мере соответствует ее императивам. Объектом безопасности в нем выступают, в первую очередь, человек и общество, а не государство, как в традиционной геополитической парадигме. Субъектом безопасности в нем должны выступать различные акторы: и государство, и бизнес, и гражданское общество.

Стоит отметить, что само по себе становление и развитие системы содействия международному развитию в России уже свидетельствует о приверженности России «мягкой» парадигме безопасности. Однако анализ демонстрирует ряд пробелов в системе, работа над которыми представляется перспективной с точки зрения совершенствования механизма.

Очевидно, что Россия таргетирует программы помощи преимущественно на человека и общество, поэтому в категории «объект безопасности» стратегия соответствует концепции. И в рамках реализуемых программ помощи, и, формируя повестку дня на площадках международных форумов, Россия отдает предпочтение таким направлениям СМР, как здравоохранение, продовольственная безопасность, сельское хозяйство, развитие человеческого потенциала, образование, противодействие чрезвычайным ситуациям. Примечательно, что среди направлений российской помощи при этом не встречаются вопросы социального неравенства, коррупции и политической транспарентности.

В категории «субъект безопасности» ситуация обстоит несколько сложнее. Государство заявляет о том, что участие бизнеса и гражданского общества имеет важное значение для российских программ помощи, однако доля участия в них негосударственных акторов пока незначительна по сравнению с ролью государства. С точки зрения участия бизнеса в программах СМР примером может служить опыт привлечения частного сектора институтами ООН. Решения в такого рода сотрудничестве могут быть более нестандартными, чем прямое финансирование или сбыт товаров и услуг внутри государственных программ помощи. Яркое тому подтверждение - кейс компании Mastercard, которая бесплатно выдавала карты беженцам во время событий Арабской весны. Некоммерческий негосударственный сектор, в том числе, пока отличается малой долей участия в программах по сравнению с государством. Кроме того, НКО функционируют в ограниченном диапазоне направлений помощи. Как правило, это программы, связанные с образованием. Наиболее «острые» направления программ (здравоохранение, продовольственная безопасность и т.д.) закрывают государственные инициативы. Исключение и пример для дальнейших инициатив составляет только создание Евразийского центра продовольственной безопасности.

В категории «методы обеспечения безопасности» релевантной для анализа является тенденция к преобладанию внешнеполитического фактора в стратегии российского СМР по сравнению с Глобальной повесткой дня и вопросами безопасности. В этом смысле фокус на объемах помощи представляется менее эффективным для страны-реципиента и международной безопасности в целом, чем наполнение программ помощи практическими мерами по наиболее актуальным направлениям с точки зрения современных вызовов и угроз, - транзитом экспертизы, совместной разработки стратегий и технического содействия в целом. При этом акцент на двусторонние программы помощи открывает очевидную перспективу для подобного наполнения программ. Двусторонний формат, очевидно, упрощает и ускоряет процесс совместной секьюритизации проблемы и разработки прикладных программ помощи.

Представляется, что перспективы развития и эффективной реализации российских программ помощи, как с точки зрения укрепления системы международной безопасности, так и с точки зрения наращивания политического признания, будут возрастать по мере их наполнения максимально социально-ориентированными практическими мерами и расширения круга акторов СМР до максимального вовлечения в программы гражданского общества и частного сектора.

Заключение

Результатом проведенного анализа стали определение сложившейся международной практики с участием России по совместному обеспечению “мягкой безопасности” (далее - МБ), определение тенденций ее развития, выявление наиболее успешных форматов механизмов обеспечения безопасности, определение российского политического вектора в развитии механизмов.

Так, механизмы обеспечения МБ в рамках интеграционных объединений с участием России в подтверждение обозначенной до исследования гипотезы делятся на две группы. Первые представляют собой наиболее успешную практику, ключевыми особенностями которой с точки зрения теории МБ являются:

- глубокая региональная интеграция (формирование единой идентичности на фоне совместного противодействия вызовам и угрозам МБ);

- единый концептуальный ландшафт: все участники процесса разделяют понятие МБ и подходы к обеспечению;

- наиболее детализированные и “прикладные” форматы обеспечения МБ, основополагающим в которых является формат проектной деятельности.

Так, интеграционные процессы на Новом европейском Севере включают в себя такие наиболее успешные механизмы обеспечения МБ, как: природоохранное партнерство (NDEP) в рамках “Северного измерения” (СИ) (многоуровневые, многофункциональные, высокотехнологичные проекты по обеспечению экологической безопасности и устойчивого развития региона); партнерство СИ в области здравоохранения и социального благополучия (NDPHS) (прикладные методики распространения и популяризации знания о ЗОЖ, фокусные методики расширения стейкхолдеров проектов); проектный механизм в рамках Совета государств Балтийского моря (многоуровневые, многосторонние проекты); со-координационный аппарат поддержки проектов в регионе Совета Баренцева/Евроарктического региона; оценочные и рекомендательные механизмы внутри Арктического Совета.

Вторую группу механизмов интеграционных объединений отличают следующие черты:

- менее детализированная повестка МБ;

- в большинстве случаев менее широкая повестка МБ;

- механизмы обеспечения включают в себя в основном совместную выработку подхода к противодействию вызовам и угрозам, в редком случае - практические меры, однако, они носят либо несистемный характер, либо имеют формальное значение.

При этом механизмы второй группы имеет смысл дифференцировать, в том числе, на два типа: механизмы с более комплексным подходом к пониманию безопасности (более широкая повестка МБ и более разнообразные с точки зрения принципов аналитической категории “методы обеспечения МБ” подходы в Совете Европы и ОБСЕ) и механизмы с фрагментарным, ограниченным подходом к безопасности (повестка МБ, ограниченная транснациональными угрозами безопасности “порогового” значения (ОДКБ, ШОС); повестка, включающая более широкий спектр угроз человеку и обществу, но не секьюритизирующая их на уровне более высокой мобилизации ресурсов по противодействию (СНГ, ОЧЭС, БРИКС); методы обеспечения МБ исключают максимально превентивные меры/механизмы развития).

Механизмы обеспечения МБ в рамках российской политики содействия международному развитию находятся на стадии становления. Их наиболее “прикладные” методы представлены категорией “техническое содействие”, которое включает в себя: транзит экспертизы, совместную разработку со странами-реципиентами помощи их стратегий противодействия вызовам и угрозам; транзит товаров и услуг в случае с решением конкретных проблем “порогового” значения.

Российский подход к обеспечению “мягкой безопасности” нельзя определить, как комплексный (с точки зрения повестки МБ) и системный (с точки зрения всех аналитических категорий концепции МБ). Так, в сотрудничестве с Европой, будучи членом СЕ, ОБСЕ, СГБМ, СБЕР и АС, Россия использует понятие “мягкая безопасность” Статья Министра иностранных дел России С.В. Лаврова "Как преодолеть кризис идентичности". // [Электронный ресурс].  Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ . URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/rso/osce/-/asset_publisher/bzhxR3zkq2H5/content/id/227080 (дата обращения: 10.07. 2017). и в большей степени разделяет подход к методам ее обеспечения, несмотря на существующие противоречия с системой (низкий процент вовлечения гражданского общества в программы, ряд разногласий с партнерами в реализации закрепленных договоренностей внутри российского законодательства и правоприменения и др.). В рамках субрегиональной интеграции Нового Севера Россия является ключевым бенефициаром программ МБ, что, вероятно, в том числе, обусловливает включение российской политики в единый вектор подхода. Вместе с тем, приоритеты северных стран в экологическом и социальном секторах Россия активно стремится “разбавлять” вопросами транспортной и энергетической отраслей. Равно, как и в рамках членства в ОБСЕ, российская политика в вопросах МБ регулярно напоминает Европе о договоренностях о либерализации визовых режимов, а в общем диалоге о региональной системе безопасности стремится подчеркнуть важность, прежде всего, обновления и развития военно-политической корзины договоренностей.

В интеграционных процессах в регионе Черного моря, на постсоветском пространстве, в рамках ШОС и БРИКС Россия активно продвигает ограниченную повестку вызовов и угроз МБ (терроризм, наркотрафик, организованная преступность), как правило, не включая в нее широкий спектр вопросов качества жизни человека. К приверженности России парадигме МБ “добавляют” ее инициативы в категории “методы обеспечения МБ” - такие, как механизм проектной деятельности в ОЧЭС или “Гражданский БРИКС”. Однако, не всем форматам свойственно воплощаться в действительно “мягком” и эффективном ключе. Порой подобные инициативы России напоминают скорее адаптацию зарекомендовавших себя на Западе механизмов к несколько более авторитарной политической культуре.

Российская политика содействия международному развитию, в том числе, отличается несколько формальным принятием “правил игры” со смещенными акцентами в сторону политического имиджа государства и геополитическими интересами, что даже в контексте политики “мягкой силы” не представляется эффективным инструментом.

Вместе с тем, продолжающийся транзит российской политики безопасности в сторону социального измерения представляется перспективной внешнеполитической парадигмой с точки зрения а) повышения качества жизни российского населения; политически “мягкой” и эффективной интеграции России в различные мирополитические процессы; б) достижения эффекта, ожидаемого от политики “мягкой силы”.

Практическим наполнением такой политики должны стать: продвижение расширенной повестки безопасности на площадках региональных международных форумов с участием России, особенно в рамках наиболее интенсивно развивающихся из них (ШОС, БРИКС) и механизмы делегирования определенной доли власти гражданскому обществу и частному сектору в решении проблем МБ во всех “коридорах” политики МБ, используя инновационные подходы к социальному моделированию.

Список литературы

Асташин В.В. Новые подходы к безопасности в международных исследованиях. // Материалы V Конвента РАМИ. Мировая политика: взгляд из будущего. Том 19. М. 2009.

Бартенев В. Связка «безопасность-развитие» в современных западных исследованиях от деконструкции к контекстуализации. // Международные процессы. 2015. Т. 13, вып. 3. С. 78-97.

Бартенев В.И. Формирование глобальной повестки дня в сфере устойчивого развития после 2015 года // Вестник международных организаций. Т. 10. №3. 2015. С. 7 - 32.

Бартенев В.И. Cекьюритизация сферы содействия международному развитию: анализ политического дискурса // Вестник международных организаций. 2011. № 3. С. 37-50

Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России Под ред. Л.Б. Вардомского и С.В. Голунова. // [Электронный ресурс]: URL: http://www.obraforum.ru/book/chapter1.htm (дата обращения: 05.07. 2017)

Белецкая М.Ю. Российское содействие международному развитию: оценки и перспективы // Научные труды: Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2015. C. 138-156

Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. «Северное измерение: стратегии участников» Балтийский регион. 2009. №1. - С. 55-63.

Глазунова Е. Н. Связка безопасность - развитие: рождение концепта и его эволюция в годы холодной войны // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. -2016. - № 1. - С. 8 - 38.

Горный М. Мягкая безопасность - балтийское измерение // [Электронный ресурс]: Публичная политика - 2004. Сб. ст. / под ред. А.Ю. Сунгурова. СПБ., 2004.

Дегтерев Д.А. Российская Федерация как новый международный донор: дилеммы идентичности // Вестник международных организаций. 2013. № 2. С. 69-85.

Демьяненко Ю.А. Роль России в Северном измерении: социально-экономический и политический аспекты // Вестник БИСТ. 2012. - №2. - С. 30-36.

Зайцев Ю.К. Проблемы эффективности содействия международному развитию: теоретические и практические аспекты // Вестник международных организаций. 2011. № 3. С. 105-118.

Лебедева М.М. «Мягкая сила» в отношении Центральной Азии: участники и их действия // Вестник МГИМО-Университета. - 2014. - №2. - С. 48

Левкин Е.В. Возможности повышения потенциала российских институтов содействия международному развитию на основе трехстороннего сотрудничества // Вестник международных организаций. 2012. № 2. С. 86-100.

Максимова А.В. Смена приоритетов в стратегиях ведущих доноров международной помощи в 2014 - 2016 гг.: Цели устойчивого развития и фактор безопасности // Вестник РУДН. Серия «Международные отношения». 2016. Т. 16 № 3. С. 521 - 537.

Максимова А.В. Что ценим, то и оцениваем: оценка результативности содействия международному развитию // Вестник международных организаций. 2015. № 1. С. 56-79

Маркушина Н. Ю. Северная безопасность и концепция "Нового Севера" // Обозреватель-Observer. - 2011. - N 4. - С. 92-100.

Маркушина Н.Ю. Вопросы мягкой безопасности в контексте «Северного измерения» // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2011. - №2. - С. 107-116.

Нил К., Маркова С.В. Аналитический обзор по информационно-коммуникационной стратегии для российской программы содействия международному развитию: анализ опыта стран-доноров // Вестник международных организаций. 2011. № 2. С. 65-94

Попова О.П. Содействие международному развитию и его роль в разрешении социально-экономических проблем современности // Сборник научных трудов участников Международной конференции «XXIV Кондратьевские чтения «Социально-экономические проблемы современности: поиски междисциплинарных решений». 2017. С. 285-289.

Радиков И.В. Ресурсы и потенциал российского влияния на систему международной безопасности // Вестник СПбГУ серия 6. Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. - 2013. - выпуск 3. - С. 71

Рахмангулов М.Р. Становление системы содействия международному развитию в России // Вестник международных организаций. 2010. № 2. С. 196-215.

Рыхтик М.И. Эволюция понятия «безопасность»: от «жестких угроз» до «мягких вызовов» // Современные проблемы мировой политики: Безопасность, конфликты и их анализ / Под ред. М.М. Лебедевой; Ин-т «Открытое общество». М.: Аспект Пресс, 2002.

Сергунин А.А. Международная безопасность: новые подходы и концепты // Полис: Политические исследования. 2005. №6. С.128

Соловьев Э. Г. «Человеческая безопасность» и «мягкая сила» во внешней политике РФ // Вестник Московского ун-та. Серия: Политические науки. 2010. № 4. С. 72