В свою очередь Хартия В начале 1990-х годов ряд государств ЕС предложил включить цели и положения Хартии в Договор об учреждении Европейского союза, но из-за несогласия Великобритании это не было сделано. Впоследствии положения Хартии были трансформированы в соглашение в виде Протокола по социальной политике, ставшего приложением к Маастрихтскому договору. провозгласила основные социальные приоритеты ЕС с целью построить Единый внутренний рынок. Она также содержала основной перечень социальных прав трудящихся: на свободное движение, обеспечивающее возможность выбора любого вида занятий при любой профессии на территории Сообщества; на труд и достойное, справедливое вознаграждение за него; улучшение условий жизни и труда; социальную защиту согласно национальному законодательству каждой страны; свободу ассоциаций и коллективных переговоров; профессиональную подготовку и переподготовку; равенство мужчин и женщин; доступ к информации, консультации и участие в принятии решений на предприятии; охрану здоровья и безопасность на рабочем месте; защиту детей и подростков; достойные жизненные условия для престарелых; интеграцию инвалидов в общество и трудовую жизнь.

Начало нового этапа в развитии европейской социальной модели было положено с принятием Маастрихтского договора и Протокола по социальной политике в 1992 году. Этот договор впервые обозначил социальную политику как одно из ключевых направлений деятельности Европейского союза, проводимых на уровне Сообщества Кагарлова, М.В., Егорова, Е.Н. Социальное измерение европейской интеграции. М.: «Аксиом», 2010. С.59.. К компетенции ЕС стала относиться «политика в социальной сфере, включая деятельность Европейского социального фонда» Ibid.. Важно отметить, что социальная политика не стала полностью прерогативой ЕС, и эта область и по сей день находится в совместной компетенции Союза В договоре указано «…к совместному ведению Союза», а не «Сообщества», поскольку, согласно п. 1 ст. 2 Лиссабонского договора 2007 г., наименование «Договор об учреждении Европейского сообщества» заменяется на «Договор о функционировании Европейского союза. и государств-членов.

Ввиду того, что к началу 1990-х гг. государство всеобщего благосостояния испытывало ярко выраженные трудности, многие желали, чтобы ЕС предпринял меры по защите «европейской социальной модели», однако та возможность, которой не воспользовалась «шестёрка» (страны которой относились к континентальной модели), уже не могла быть использована и в 1990-х гг., так как социальные системы стран ЕС на тот момент стали ещё более разнородными. Реализовать цели социальной политики пришлось уже в условиях глобализирующегося мира, где господствовала неолиберальная экономическая модель.

Развитие общеевропейского социального пространства продолжилось с принятием Амстердамского договора в 1997 году, обеспечившего конституционную основу для реализации стратегии занятости ЕС. Лейбористское правительство Великобритании, недавно пришедшее к власти, положительно отнеслось к планам ЕС в социальной сфере, что позволило включить Соглашение о социальной политике в основной текст договора.

В 2000 г. ЕС принял Хартию основополагающих прав граждан Европейского союза, которая существенным образом расширила положения Хартии 1989 года. Кроме социальных прав, Хартия наделяет граждан ЕС политическими и экономическими правами. Структура Хартии также представляет собой интерес. Основу Хартии составляют такие ценности, как человеческое достоинство, равенство, свобода и солидарность, что довольно необычно для «прагматической» трактовки социальных прав и прав человека в рамках ЕС. Закрепление же конкретных социальных и иных прав рассматривается как гарантия защиты провозглашенных ценностей.

Увеличение важности социальной политики на уровне ЕС было отмечено и утверждением Стратегии экономического роста и социального развития на Лиссабонском саммите. Принятый в 2001 г. Ниццкий договор подтвердил прежний набор социальных обязательств Союза, обозначенных в Маастрихтском и Амстердамском договорах, а также обозначил борьбу с бедностью и модернизацию социальных систем в качестве нового приоритета. Была поставлена цель превратить Европу к 2010 г. в пространство, основанное на «экономике знаний», где будет обеспечено социальное сплочение Кагарлова, М.В., Егорова, Е.Н. Социальное измерение европейской интеграции. -- М.: «Аксиом», 2010. С.63..

ЕС пытался реализовать данную цель путем принятия Конституции ЕС, в которую были включены положения Хартии. Конституция, однако, не смогла пройти ратификацию во Франции и Нидерландах Ibid.. Часть положений Конституции вошла в Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 года.

Лиссабонский договор нацелен на то, чтобы сбалансировать работу экономических и социальных институтов. Социальное единство наряду с экономическим развитием является основополагающей задачей ЕС. Кроме того, в Договоре провозглашаются такие цели, как полная занятость, социальный прогресс и социальная справедливость. Вместе с тем, социальная политика по-прежнему остается областью совместной компетенции Союза и государств-членов, что значительно усложняет задачу по достижению социального единства Ibid. C.64..

Подводя итоги развитию социальной проблематики в основополагающих договорах ЕС, можно увидеть, что роль социальной политики в процессе европейской интеграции непрерывно увеличивалась. В то же время отказ государств «отдавать» социальную политику в ведение ЕС, т.е. предоставить ему полную компетенцию в этой области, привел к тому, что экономическая и социальная интеграция осуществляются разными темпами, что на данный момент затрудняет создание общего европейского социального пространства.

2.3 Институты ЕС, ответственные за социальную политику

Социальная стратегия ЕС проводится с помощью разветвленной системы институтов, делящихся на две группы - учрежденные договорами и созданные производным правом. К первой относятся такие институты, как Европейский совет, Европейский парламент, Совет ЕС («Совет министров»), Европейская комиссия, Суд ЕС, Экономический и социальный комитет. Их деятельность не ограничена социальной сферой, а распространяется на все аспекты жизни ЕС Ibid. C. 77-86..

Европейский совет как центр политической власти в Союзе занимается основными вопросами социальной политики. Европейский совет задает общие ориентиры в социальной политике, утверждает основные направления для дальнейшей работы в ходе встреч на уровне глав государств. Европейский совет обладает правом выступать в роли арбитра в случае возникновения политических споров/разногласий, в том числе и между институтами Союза.

Совет ЕС или как часто его называют из-за его состава «Совет министров» - «верхняя законодательная палата» ЕС и одновременно межправительственный орган. Совет собирается не менее чем раз в полгода, в заседаниях участвуют министры стран-членов, ответственные за ту или иную сферу деятельности (внешняя политика, здравоохранение, образование, экономика и т.д.). Так, на данном уровне социальной политикой занимаются Совет ЕС по социальным вопросам (основной орган), Совет ЕС по здравоохранению и Совет ЕС по делам внутреннего рынка.

Европейский парламент - законодательный орган ЕС, избираемый всеобщим прямым голосованием и принимающий законодательные акты по социальной политике. Для этих целей в парламенте существует комиссия по социальным вопросам и проблемам занятости. Эта комиссия может работать и с другими комиссиями, если законопроекты, ими рассматриваемые, включают в себя социальную тематику.

Европейская комиссия осуществляет исполнительную власть, координирует действия других институтов Союза и руководит осуществлением общеевропейских программ. В социальной сфере Европейская комиссия предпринимает действия в трёх направлениях: реализация на практике законов и директив по социальной политике, посредничество в процессе социального диалога и управление Структурными фондами ЕС (в порядке первой важности Европейским социальным фондом). Комиссия руководит работой 19 генеральных директоратов, три из которых занимаются социальной проблематикой.

Суд ЕС следит за тем, как государства-члены ЕС воплощают в жизнь принятые на коммунитарном уровне законы. Интересно, что несмотря на ограниченные полномочия ЕС в социальной сфере, около четверти дел, рассматриваемых судом ЕС, касаются социальных вопросов.

Экономический и социальный комитет (ЭСК) был учрежден Римским договором 1957 г. в качестве консультативного органа с целью обеспечить диалог между различными группами общества и согласовать их различные интересы. В комитет входят представители бизнеса, потребителей, предприятий, промышленных и сельскохозяйственных рабочих, научных работников, а также экологических объединений. ЭСК уполномочен делать рекомендации и заключения. Консультации с Комитетом являются обязательным этапом в принятии решений для любых институтов ЕС. В 2015 г. бюджет ЭСК составил 1,3 млрд евро Ibid..

Вторая группа включает в себя так называемые «дополнительные» или «вспомогательные» институты, так как они были учреждены для деятельности по конкретным социальным вопросам. Это агентства, комитеты и фонды подотчетные Европейской комиссии или Совету министров. Не обладая законотворческими или исполнительными функциями, они в основном консультируют «основные» институты ЕС по тому или иному социальному вопросу.

Среди агентств можно выделить Европейский центр развития профессиональной подготовки (European Centre for the Development of Vocational Training - Cedefop), созданный для развития сотрудничества между членами ЕС по вопросам профессиональной переподготовки и борьбы с безработицей, и Фонд улучшения условий жизни и труда - (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions - Eurofound) автономный орган, исследующий, как изменения в разных сферах деятельности Евросоюза влияют на деятельность работников в странах ЕС.

Среди комитетов Кагарлова, М.В., Егорова, Е.Н. Социальное измерение европейской интеграции. -- М.: «Аксиом», 2010. С. 83., участвующих в разработке единого социального пространства ЕС, следует назвать Комитет по профессиональной подготовке (1963), Комитет по социальному обеспечению трудящихся-мигрантов (1971), Комитет по вопросам безопасности, гигиены и охраны здоровья трудящихся (1974), Комитет по проблеме равенства прав и возможностей для женщин и мужчин (1981), Комитет по социальной защите (2001).

Чтобы решать поставленные задачи в области социальной политики, а также финансировать социальные программы, Европейский союз задействует такие инструменты, как структурные фонды и инициативные программы Ibid. С.87.. Общая задача для всех структурных фондов чётко прописана в Маастрихтском договоре: содействовать гармоничному развитию Союза, тесно увязывая экономические и социальные ориентиры развития. В среднем на структурные фонды ЕС расходует около 37% бюджетных средств. Наиболее заметную роль в социальной политике играют Европейский социальный фонд (образован в 1961 г.) и Фонд сплочения (1993 г.).

Европейский социальный фонд (ЕСФ) был учрежден в соответствии со ст. 123 Римского договора. В то время его главным приоритетом являлись борьба с безработицей в связи с техническим усовершенствованием производства и увеличение мобильности рабочих кадров на территории Сообществ. В 1993 г. Специальный регламент 2084/93 включил в сферу деятельности ЕСФ задачи по предотвращению безработицы и адаптации работников к переменам на рынке труда, вызванных процессами глобализации.

Фонд сплочения был создан, чтобы сбалансировать развитие регионов ЕС. К его помощи обращаются, как и «новые» члены ЕС, стремящиеся улучшить свое социальную обстановку, так и развитые «старые» страны (например, Германия, в которой до сих пор сохраняются различия между уровнем жизни между западными и восточными землями). Меры, направляемые на помощь таким регионам, нацелены на увеличение рабочих мест и привлечение рабочих кадров.

Таким образом, распределение полномочий в социальной сфере между институтами ЕС позволяет сделать вывод о том, что на данный момент в ЕС функционирует развитая социальная инфраструктура. Отсутствие единого органа, занимающегося социальными вопросами на общеевропейском уровне, обязывает все институты ЕС в той или иной степени заниматься социальной проблематикой, а также участвовать в построении единого социального пространства, что является одной из важнейших задач ЕС в социальной сфере.

2.4 Трудовая политика ЕС и её социальное измерение

Наиболее полный комплекс социальных мер и программ создан на данный момент в отношении трудовой политики ЕС. Создание единого социального пространства было вызвано необходимостью обеспечить свободное перемещение рабочих кадров по территории Сообществ. Сделать это без введения единых социальных гарантий рабочим, требований по безопасности и гигиене труда, а также установления прав свободного перемещения было невозможно.

Свобода передвижения является одним из основополагающих условий развития, как и социального пространства ЕС, так и европейской интеграции в целом. С 1992 г. свобода передвижения лиц связана с понятием гражданства Европейского союза. Гражданами ЕС автоматически признаются все лица, обладающие гражданством государств-членов Союза. В свою очередь граждане ЕС обладают правом свободы передвижения и проживания.

Не меньшей важностью в рамках ЕС обладает и принцип равенства, реализуемый в трудовой политике Евросоюза в трёх направлениях. В рамках первого запрещается расовая и этническая дискриминация (Директива 2000/43/ЕС); второе борется с дискриминацией из-за религиозных убеждений, инвалидности, возраста, сексуальной ориентации в трудовых и связанных с ними отношениях (Директива 2000/78/ЕС), а третье помогает обеспечить равенство мужчин и женщин в профессиональной деятельности (Директива 2006/54/ЕС).

Ранее право свободы передвижения распространялось только на трудящихся и членов их семей (Директива 68/36030 от 15 октября 1968 года; Регламент 1251/7031 от 29 июня 1970 года; Директива 64/22132 от 25 февраля 1964 года). Позднее данное право было предоставлено и неработающим гражданам, желающим проживать в другой стране ЕС (Директива Совета 90/36434 от 28 июня 1990 года). В 2004 году Директива 2004/38 «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов» объединила все нормы, касающиеся свободы передвижения, и отменила предыдущие директивы.

Ввиду реализации принципа свободного передвижения, в 1994 году была учреждена Европейская служба занятости (EURES) В 2013 г. EURES стала частью программы «Занятость и социальные инновации» (Employment and Social Innovation (EaSI) programme, EaSI).. Таким образом на территории Евросоюза был создан эффективный механизм обмена данными о спросе/предложении на рынке труда и учреждено своеобразное агентство по занятости общеевропейского масштаба, где сотрудничают национальные службы занятости стран ЕС.

Несмотря на то, что многие вопросы трудовой политики подчинены национальным законодательствам стан-членов ЕС, на уровне ЕС был разработан и принят значительный комплекс регламентов и директив, регулирующих трудовые отношения. Законодательства стран-членов не должны противоречить этим регламентам и директивам.

Так, Директива 91/533 «Об обязательстве работодателя информировать работника об условиях, применимых к трудовому договору или трудовым отношениям» от 14 декабря 1991 г. гарантирует работнику право на доступ к информации об условиях его работы. На усмотрение государств отдаются такие вопросы регулирования «формы трудового договора, доказательства его существования, содержания и применения процессуальных норм» (ст. 6). В свою очередь Директива 2003/72/ЕС Совета от 22.07.2003 «О дополнении статуса европейского кооперативного общества правилами, регулирующими привлечение работников к управлению» облегчает доступ работников к участию в делах предприятия.

Принятая в 2001 г. Директива Совета ЕС 2001/23 «О сближении законодательств государств -- членов ЕС в области обеспечения прав работников при перемене собственника предприятия, учреждения, части предприятия или учреждения» направлена на защиту прав работников при перемене собственника предприятия. Согласно ст. 4, переход/передача предприятия другому лицу не является основанием для увольнения.

В 1998 г. Совет ЕС принял Директиву 98/59/EC «О сближении законодательств государств-членов по вопросам коллективных увольнений» (заменила аналогичную Директиву 1975 г.). Под коллективными увольнениями понимаются увольнения, организуемые работодателям по причинам, не зависящим от личностных либо профессиональных качеств работников. Поводом для коллективных увольнений могут быть изменения в организации производства, структуре предприятия или экономические причины.

Директива 96/71 от 16 декабря 1996 года «О командировании работников в связи с оказанием услуг» обязывает работодателей выплачивать работникам зарплату не ниже получаемой ими на рабочем месте. Кроме того, работодатель должен гарантировать командированному работнику соответствующие условия труда и безопасность труда и здоровья.

В области охраны и гигиены труда на рабочем месте ЕС также создал развитую законодательную основу. Система правовой охраны безопасности труда и здоровья работников в ЕС включает:

- рамочные нормы, регулирующие технику безопасности на рабочих местах, производственную санитарию, а также определяющие степень ответственности предпринимателей и трудящихся и устанавливающие требования к производственным помещениям (Директива ЕС 89/39144 «О применении мер в целях улучшения охраны и гигиены труда и безопасности на производстве» от 12 июня 1989 года);

- рабочее время (максимальная рабочая неделя не должна превышать 48 часов) и время отдыха (минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска должна составлять 28 дней) (Директива 2003/88/ЕС);

- защита особых категорий работников, например, работников, заключивших срочный трудовой контракт (Директива ЕС 91/383 от 25 июня 1991 года), беременных женщин, недавно родивших женщин и кормящих матерей (Директива ЕС 92/85 Council Directive 92/85/EEC of 19 October 1992 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding // URL: OJ L 348, 28.11.1992, p. 1-7. (Дата обращения: 13.04.2018). от 19 октября 1992 года) и трудящейся молодежи (Директива ЕС 94/33 Council Directive 94/33/EC of 22 June 1994 on the protection of young people at work // URL: OJ L 216, 20.8.1994, p. 12-20. (Дата обращения: 13.04.2018). от 22 июня 1994 года);

Кроме того, на уровне ЕС действуют инициативная программа Employment and Social Innovation, помогающая работникам стран ЕС защитить свои права и найти свое место на рынке труда. Она включает в себя подпрограммы PROGRESS (развитие стратегии занятости в странах ЕС и защита прав трудящихся), EURES (обеспечение мобильности работников) и Progress Microfinance (выдача мелких займов малому бизнесу).

Меры, предпринятые на уровне ЕС в отношении социальных аспектов трудовой политики, позволяют сделать вывод о том, что ЕС стремится (про работников и нанимателей) создать социальные условия, способствующие росту благосостояния населения и экономическому развитию на всей территории ЕС. Большинство усилий ЕС в области трудовой политики имеют социальную направленность и помогают работникам приспособиться к постоянно меняющимся тенденциям развития экономики.

2.5 Миграционная политика ЕС как часть социальной стратегии

Изначально миграция не входила в сферу компетенции Европейских сообществ. Римский договор 1957 г. вводил свободу передвижения только для граждан стран-членов Сообщества, породив таким образом своеобразный дуализм в отношении миграционного вопроса: передвижения граждан Сообщества регулировались законами Сообщества, в то время как за миграционную политику в отношении граждан третьих стран были ответственны сами государства-члены Сообществ Kicinger, A., Saczuk K. Migration Policy in the European Perspective - Development and Future Trends (Working Paper). Warsaw: Central European Forum for Migration Research, 2004. No.1. P. 9-13..

В результате такого разделения «первый» тип миграции получил должное развитие в рамках Сообществ благодаря принятию соответствующих директив (см. предыдущую главу), а в 1992 году Маастрихтский договор ввёл понятие «гражданство Европейского союза» для граждан стран-членов ЕС (статья 18), дарующее право беспрепятственного перемещения по территории Союза. Данные положения были перенесены и в Договор о функционировании ЕС 2007 года (Лиссабонский договор).

В то же время сотрудничество по вопросам миграции из третьих стран вплоть до середины 1980-х годов не являлось приоритетом для государств Сообществ. В 1950-е и 1960-е годы страны Западной Европы и Скандинавии испытывали беспрецедентный экономический рост, потребность в дешевой рабочей силе была велика, что объясняло либеральную политику в отношении мигрантов из Турции и Африки. Однако, с началом общего экономического спада в Европе в начале 1970-х годов, ростом цен на нефть страны Западной Европы решили ввести ограничительные меры в отношении мигрантов, что не дало ожидаемого эффекта. Мигранты активно пользовались правом на воссоединение семей, росла нелегальная миграция, а череда гражданских войн в Африке и на Ближнем Востоке вынудила Европу столкнуться с большим количеством беженцев Ibid..

В 1985 году Совет ЕС, представленный министрами внутренних дел, создал Специальный комитет по миграции, который занялся разработкой мер и инициатив, способных поставить миграцию из третьих стран (включая потоки беженцев) под общеевропейский контроль. Они и заложили основу Дублинской системы Ibid., начало которой положило принятие Дублинской конвенции 1 июня 1990 года В 2003 году Конвенция была заменена на Дублин II. Дания, Великобритания и Ирландия не участвуют в Дублинской системе..

Дублинская система ставила целью быстрое определение государства-члена ЕС, введя т.н. «правило первой страны». Ответственным является государство ЕС, на территорию которого впервые въехал проситель убежища. Это было сделано для того, чтобы прекратить распространенную среди беженцев практику поиска наиболее удобного убежища (asylum shopping) и положить конец проблеме беженцев, пересылаемых из одной страны в другую (refugees in orbit). В 2003 году для усиления контроля за потоком беженцев была учреждена общая база данных EURODAC, которая содержит отпечатки пальцев всех просителей об убежище начиная с 13 лет.

Директива Совета 2001/55/ЕС Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof// EUR-lex. URL: OJ L 212, 7.8.2001, p. 12-23. (Дата обращения: 15.04.2018). от 20 июля 2001 г., предоставила право беженцам на временную защиту сроком в 1 год в одной из стран ЕС, которая определяется согласно Дублинской системе. Временная защита может быть продлена, если жизни или здоровью беженца угрожает опасность в его стране происхождения.

В 2013 году был введен в действие Регламент Дублин III (№ 604/2013) заменивший Дублин II. Помимо старых задач к Дублину III добавилась новая в связи с ростом миграции из «новых» членов ЕС в «старые»: сократить число лиц, обращающихся за убежищем, но при этом являющихся гражданами стран ЕС Например, гражданин Румынии просит убежище в Швеции, выдавая себя за беженца из Косово..

На уровне ЕС также действует ряд директив в отношении легальной (трудовой) и нелегальной миграции, а также беженцев. Так, Директива 2001/40 обязывает государство ЕС выдворить нелегально находящегося в стране иностранца, если аналогичное решение было вынесено в другом государстве ЕС. Директива Совета ЕС 2002/90 Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence // EUR-lex. URL: OJ L 328, 5.12.2002, p. 17-18. (Дата обращения: 15.04.2018). положила начало унификации уголовного законодательства по вопросам противодействия нелегальной миграции, а также дает определение понятия «помощь нелегальной иммиграции».

В 2008 году усилиями Европейского парламента ЕС сделал еще один шаг в целях борьбы с нелегальной иммиграцией, приняв Директиву о выдворении нелегальных иммигрантов Действие директивы не распространяется на Великобританию и Ирландию. (Дата обращения: 15.04.2018).. Она запрещает государствам-членам ЕС принимать более жесткие меры по отношению к нелегальным мигрантам, но позволяет им сохранять или принимать менее жесткие правила. После решения органов власти о депортации начинает действовать период добровольного выезда от 7 до 30 дней. В случае невыезда, выдается приказ о высылке.

В отношении легальных мигрантов в июне 2003 г. Совет ЕС утвердил Директиву о статусе граждан третьих стран, проживающих в ЕС. Директива устанавливала критерии для получения статуса долгосрочного резидента и предоставляла таким резидентам право на свободу передвижения, трудоустройство, образование и социальное обеспечение.

Чтобы стимулировать привлечение подготовленных рабочих кадров в Европу, Европейская комиссия в 2007 году выступила инициатором введения голубой карты (по аналогии с зелёной картой США), представляющей собой наличие временного вида на жительство и права на трудоустройство в большинстве стран ЕС Великобритания, Ирландия и Дания отказались вводить голубую карту.. Она была введена в действие в 2009 году. Особенностью является тот факт, что кандидат на её получение должен иметь предложение о работе, по которому его зарплата как минимум в полтора раза должна превышать средний уровень зарплаты в данной стране ЕС.

Анализируя миграционную политику ЕС, стоит отметить, что её целью не является снижение миграции до нулевого уровня, что, учитывая непрекращающиеся потоки нелегальных мигрантов, беженцев и возможности для многих трудовых мигрантов или беженцев обратиться к процедуре по воссоединению семьи Согласно отчёту МОМ, 87 % иракцев, 84 % сирийцев, 82 % афганцев, 62 % иранцев и пакистанцев переместились на европейский континент с группой знакомых или родственников. См.: Global migration trends // International Organization for Migration. 2016. URL: http://iomgmdac.org/global-migration-trends/ (Дата обращения: 04.02.2018). , не представляется возможным. Вместе с этим страны ЕС испытывают значительную потребность в высококвалифицированной рабочей силе, при этом стремясь остановить приток неквалифицированных мигрантов, обучение и интеграция которых требует значительного количества бюджетных денег стран Евросоюза.

Миграционный кризис и его влияние на Дублинскую систему

С 2015 по 2016 года Евросоюз испытывал одно из самых значитительных потрясений в своей истории - миграционный кризис, вызванный политической нестабильностью и чередой гражданских войн в Африке и на Ближнем Востоке. По данным Евростата, за 2015 и 2016 в страны ЕС прибыли около 3 млн человек. Наибольшее число прибывших в ЕС за этот период -- граждане Сирии (39 %), Афганистана (16 %), Ирака (12 %). Поток беженцев в Европу, то ослабевая, то усиливаясь, продолжается и сейчас (ссылка).

Пытаясь справиться с наплывом беженцев, Евросоюз продолжил прилагать усилия по унификации миграционной политики. В июле 2015 года вступила в силу директива по миграционной политике, предусматривающая, что статус беженца определяется государством, где соответствующее заявление было подано, и будет действовать только в этом государстве. Главное новшество данной директивы - ускорение процедуры получения убежища (6 месяцев), в то время как ранее она могла длиться более года.

Принятые меры, однако, не смогли предотвратить раскола между странами ЕС по вопросам приема беженцев. Согласно Дублинской системе, Греция и Италия принимали на себя основную нагрузку, что экономически, в особенности Греции, было им не под силу. Сами беженцы и примкнувшие к ним нелегальные мигранты фактически отправлялись в Германию и страны Северной Европы, где пособия выше.

В дискуссии о том, кто ответственен за прием беженцев, мнения стран ЕС сильно разделились и выявили существенные разногласия между странами «старой» и «новой» Европы. Германия, Италия, Австрия и Швеция с поддержки Еврокомиссии выступали за введение квот на общеевропейском уровне, в то время как страны «Вышеградской группы» «Вышеградская четверка» включает в себя Чехию, Польшу, Словакию и Венгрию. предложили систему «эффективной солидарности» - каждое государство должно само выбирать, какой вклад в решение миграционного кризиса ей вносить.

Несмотря на растущие противоречия, министры внутренних дел стран ЕС большинством голосов одобрили предложение Еврокомиссии о введении квот с целью распределить 160 тыс. беженцев, прибывших в Италию и Грецию. Данное решение породило еще большие разногласия между членами ЕС, а страны Вышеградской четвёрки отказались от приема беженцев, мотивируя свое решение соображениями безопасности. В результате усилий Еврокомиссии Брюсселю удалось расселить всего 29 тыс. мигрантов, что составляет менее 20% из общего числа беженцев предусмотренного к расселению.

В марте 2016 года по итогам переговоров между ЕС и Турцией было подписано соглашение, нацеленное на принудительное возвращение в Турцию мигрантов, незаконно прибывающих через её территорию в государства -- члены ЕС и не имеющих оснований просить там убежища.

Согласно договорённости, в обмен на каждого нелегального мигранта, возвращённого в Турцию, ЕС принимает беженцев, которые уже находятся в этой стране. Приоритет отдаётся тем, кто ранее не пытался нелегально проникнуть на территорию ЕС. Турция согласилась сдерживать потоки мигрантов, в обмен на 3 млрд евро для борьбы с нелегалами и возобновление переговоров о вступлении в ЕС. Благодаря данному соглашению поток беженцев и мигрантов из стран Ближнего Востока заметно снизился.

В то же время достигнутая договоренность не решает проблему притока нелегальных мигрантов и беженцев полностью - позиция Турции по беженцам не выглядит вполне надежной, предоставляя Турции возможность «торговаться» с ЕС. Кроме того, соглашение с Турцией не влияет на нелегальную миграцию со стран Северной Африки, хотя в этом случае следует отметить, что в 2017 году Евросоюз приступил к разработке планов по созданию точек приема и размещения мигрантов в таких странах, как Ливия при оказании последним финансовой поддержки Виловатых, А. В. Евросоюз в тисках миграционного кризиса // Проблемы национальной стратегии. 2017. №2 (41). С. 76 - 93..

В социальном отношении миграционный кризис продемонстрировал существенную угрозу европейской социальной модели, подорвав доминирование идеи о «европейской солидарности». Призывы переосмыслить европейский проект и обратить больше внимания на свои национальные интересы стали звучать всё активнее со стороны правых партий. Утверждения, что страны ЕС смещают свои приоритеты в сторону национального развития, а не построения «общей Европы», не являются более безосновательными Ibid..

Жители стран ЕС также выражают несогласие с миграционной политикой Брюсселя, которая, по их мнению, приводит к росту социальной напряженности, особенно в связи с тем, что большинство мигрантов и беженцев являются выходцами из мусульманских стран. Современный миграционный кризис вывел на поверхность раскол в самих европейских обществах, особенно касательно межкультурных отношений тех, кто исповедует ислам и христианство. Рост популярности правых партий не только в Восточной Европе, но и в прежде считавшихся оплотах мультикультурализма (ФРГ, Франция, Швеция) является тому подтверждением. Европейцы выражают опасения, что большое число мигрантов несет в себе угрозу европейской культурной идентичности, а также ляжет тяжелым бременем на социальные системы стран Европы.

Массовая миграция выходцев с Ближнего Востока и Африки коренным образом меняет устоявшийся уклад жизни на континенте, изменяя его демографический состав и этно-конфессиональную структуру населения. Несмотря на то, что в экономическом отношении, мигранты необходимы Европе, расходы на их интеграцию и рост социального напряжения в европейских обществах, можно предположить, что построение единого европейского социального пространства и проекты единой миграционной политики будут критически переосмыслены во многих странах ЕС.

2.6 Политика ЕС в области здравоохранения и образования

В отличие от вопросов занятости, здравоохранение не сразу привлекло внимание законодателей Европейских сообществ. Как объект правового регулирования здравоохранение не упоминается в Римском договоре 1957 г, но в то же время в нем подчеркивается, что деятельность Сообщества включает в себя «вклад в достижение высокого уровня здравоохранения».

Документом, создавшим правовую основу для общеевропейской здравоохранительной политики, стал Маастрихтский договор (1992). В соответствии с ранее существовавшей ст. 129 договора, Союзу отводилась роль по стимулированию и сотрудничеству в области здравоохранения и медицины между странами ЕС, особое внимание уделялось общеевропейским программам по борьбе со СПИДом, раком, наркоманией, а появление новых болезней (например, коровье бешенство) побудило членов ЕС к координации совместных усилий, чтобы как можно быстрее предотвратить массовые заболевания и эпидемии. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003. С. 215.

В настоящее время полный перечень норм по вопросам здравоохранения содержится в Лиссабонском договоре (ДФЕС). К компетенциям Союза относятся мониторинг, предотвращение эпидемий, борьба с серьезными трансграничными угрозами общественному здоровью. Также Союз обязуется поощрять сотрудничество государств-членов, направленное на улучшение координации их служб здравоохранения в пограничных регионах. В то же время большинство полномочий по развитию здравоохранения и организации здравоохранительных систем остались за государствами-членами. учредительный договор миграционный кризис

В 2016 г. была принята Стратегия действий ЕС в области здравоохранения на 2016-2020 годы. Целями Стратегии объявлены предотвращение угроз здоровью и жизни граждан, предотвращение неинфекционных заболеваний; профилактические меры, в том числе и вакцинация, для борьбы с инфекционными заболеваниями. ЕС также стремится создать эффективное законодательство по вопросам трансплантации человеческих органов и продолжает принимать меры, способствующие высокому качеству пищевой продукции.

Наиболее важную роль в проведении здравоохранительной политики играют Европейская комиссия и Европейский парламент. Европейская комиссия имеет в своем распоряжении ряд Генеральных директоратов, каждый из которых отвечает за определённую сферу работы ЕС. Вопросами здравоохранения занимается Генеральный Директорат по здравоохранению и защите потребителей. Он устанавливает нормы и осуществляет контроль по обеспечению здравоохранения в таких областях, как приграничное здравоохранение, борьба с курением, оборот фармацевтических средств и медицинского оборудования.

Основная функция Европейского парламента в здравоохранительной политике - разработка и реформирование общеевропейского законодательства по вопросам здравоохранения. Законопроектами и вопросами, связанными со здравоохранением, занимается Комитет по защите окружающей среды, общественного здоровья и безопасности, однако к работе привлекаются и члены других комитетов, в основном занимающимися проблемами занятости и экономического развития.

Наиболее важные директивы в области здравоохранения решают вопросы порядка регистрации и распространения химикатов; ограничивают продажу и использование некоторых опасных веществ и препаратов Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH) // EUR-lex. URL: OJ L 396, 30.12.2006, p. 1-849 (Дата обращения: 21.02.2018)., таких как пестициды Directive 2009/128/EC of the European Parliament and of the Council of 21 October 2009 establishing a framework for Community action to achieve the sustainable use of pesticides //EUR-lex. URL: OJ L 64, 4.3.2006, p. 37-51 (Дата обращения: 21.02.2018). и асбест Council Directive 87/217/EEC of 19 March 1987 on the prevention and reduction of environmental pollution by asbestos. URL: OJ L 85, 28.3.1987, p. 40-45 (Дата обращения: 21.02.2018).; регулируют качество питьевой воды Council Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption. URL: OJ L 330, 5.12.1998, p. 32-54 (Дата обращения: 21.02.2018). и водоёмов для купания Directive 2006/7/EC of the European Parliament and of the Council of 15 February 2006 concerning the management of bathing water quality and repealing Directive 76/160/EEC [Электронный ресурс]. URL: OJ L 64, 4.3.2006, p. 37-51 (Дата обращения: 21.02.2018).. Кроме того, директивы, принятые Европарламентом устанавливают высокие стандарты качества фармацевтических продуктов и медицинского оборудования. В 2011 Европарламент закрепил права пациентов на трансграничное здравоохранение, приняв Директиву, разрешающую лечение в медицинских учреждениях другой страны-члена ЕС при покрытии расходов на лечение национальным страховым полисом.

Следует заметить, что программа действий в области здравоохранения может изменяться и корректироваться в зависимости от того, какая страна председательствует в ЕС в соответствующий шестимесячный период. Например, Финляндия в 2006 г. заложила принцип “Health in all policies”, согласно которому вопросы здравоохранения должны учитываться при проведении любых экономических и социальных программ ЕС, а председательствующая во втором полугодии 2011 г. Польша сделала акцент на сокращении разрывов в состоянии здоровья населения Евросоюза Салагай, О.О. Стратегические аспекты политики Европейского Союза в области охраны здоровья граждан // Москва: Департамент инновационной политики и науки Минздравсоцразвития России, 2012. С. 3-7..

На данный момент можно с уверенностью сказать, что ЕС в полной мере использует свои полномочия в области здравоохранения. Предпринятые инициативы ЕС в области охраны здоровья населения опираются на хорошо разработанную нормативно-правовую базу и нацелены на повышение качества жизни населения, что и является одним из основополагающих приоритетов ЕС и государств-членов.

Как и в случае со здравоохранением, учредительные договоры Сообщества изначально не уделяли значительного внимания вопросам образования. Только в 1970-х годах ЕЭС стал проводить первые мероприятия по интеграции в области профессиональной переподготовки. Первая программа действий Сообщества по образованию была принята в 1974 г., что было связано с необходимостью развивать систему профессиональной переподготовки в странах ЕЭС, чтобы сгладить последствия безработицы. С ростом интеграции в ЕС важность выработки новых программ в области высшего образования и профессиональной переподготовки увеличивалась, так как рост миграций граждан стран ЕС способствовал рассмотрению на уровне ЕС таких вопросов, как, например, взаимное признание дипломов.

На настоящий момент Договор об учреждении ЕС Ст. 165, 166 в Лиссабонском договоре или ст. 150, 151 в Договоре о функционировании Европейского союза (1957). (в редакции Лиссабонского договора) ставит следующие задачи в области образования: поощрение изучения европейских языков; мобильности студентов и преподавателей, в том числе путем признания дипломов и сроков обучения; поддержка государств-членов при осуществлении профессионального переобучения, а также содействие обмену информацией по вопросам образования между странами-членами.

Образование и профессиональное переобучение относятся к области совместной компетенции Евросоюза и государств-членов, где ЕС отводится преимущественно координирующая роль. ЕС может давать рекомендации, принимать поощряющие меры, в то же время исключая какую-либо гармонизацию, и тем более унификацию законов и других нормативных актов государств-членов. Согласно п.3 ст. 165 Договора о ЕС (в Лиссабонской редакции) ЕС и государства-члены способствуют кооперации с третьими странами и международными организациями (особенно с Советом Европы) по вопросам образования Вопросы сотрудничества Совета Европы и Евросоюза, а также Болонский процесс рассмотрены в п.1.4 настоящей работы..

Кроме того, ЕС также осуществляет мероприятия по обеспечению взаимного признания дипломов и квалификаций, где важнейшим документом является Директива 2005/36ЕС Европейского парламента и Совета ЕС «О признании профессиональных квалификаций». Она содержит порядок признания дипломов и других документов, официально подтверждающих квалификацию наёмного работника на территории стран ЕС, а также круг лиц, на которых распространяется положение данной Директивы.

В рамках осуществления права на свободное передвижение ЕС провозгласил право работников-граждан ЕС, трудящихся в другой стране ЕС, на профессиональное переобучение, а также право на получение образования их детей. Соответствующие права были закреплены в Регламенте № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободе передвижения работников в Сообществе и потом перенесены в Директиву 2004/38/ЕС. Мигрантам из третьих стран, работающим в ЕС, и их детям были предоставлены аналогичные права, что нашло воплощение в Директиве 2003/109/ЕС Journal officiel de l'Union europйenne. L 16 du 23.1.2004, p. 44. «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе».

Ввиду усиливающейся интеграции в области образования, в 2006 году ЕС создал новую интегрированную программу, направленную на поощрение обучения в течение всей жизни. “Lifelong Learning Programme” (программа по развитию непрерывного образования) действовала с 2007 по 2013 гг. и была затем продлена под названием “Erasmus+” на 2014-2020 гг. Regulation (EU) No 1288/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing 'Erasmus+': the Union programme for education, training, youth and sport and repealing Decisions No 1719/2006/EC, No 1720/2006/EC and No 1298/2008/EC // EUR-lex. URL: OJ L 347 (Дата обращения: 21.02.2018). Она содержит в себе четыре направления: развитие сотрудничества между университетами и поощрение мобильности студентов и преподавателей (программа Erasmus), развитие профессиональной переподготовки и переобучения (программа Leonardo da Vinci), образование для взрослых (программа Grundtvig) и поддержка школьного образования с акцентом на изучение иностранных языков (программа Comenius).

Подводя итоги образовательным инициативам ЕС, можно сделать вывод о том, что в первую очередь они направлены на построение единого европейского пространства в области школьного и высшего образования и профессиональной подготовки. Образовательные инициативы ЕС в то же время носят сбалансированный характер, позволяя сблизить образовательные системы стран-членов, при этом не нарушая автономию национального государства в данной области, что закреплено учредительными договорами ЕС Ломакина, И.С. Программы ЕС в сфере образования и профессиональной подготовки как способ реализации европейской образовательной политики // Вестник Челябинской государственной академии культуры и искусств, 2012. №2 (30). С.173-178.. Такого рода образовательная политика значительно помогает облегчить интеграцию различных групп в европейское общество и может служить надежным инструментом решения экономических и социальных проблем.

1. Социальная политика ЕС призвана обеспечить улучшение благосостояния граждан стран-членов ЕС, гармонизировать социальные системы стран ЕС, а в долгосрочной перспективе обеспечить переход к единому социальному пространству. Дальнейшая интеграция в области социальной политики должна проводиться за счет стимулирования экономического роста, повышению трудоустройства в странах ЕС, искоренению региональных дисбалансов и упорядочиванию миграционной политики.

2. Несмотря на то, что принципы социальных систем стран, входящих в ЕС в целом одинаковы и ставят перед собой задачу улучшить благосостояние населения и предоставить ему защиту в кризисные ситуации, они сохраняют между собой серьезные различия, которые не позволили им пойти на полную интеграцию в социальной политике, что было осуществлено, например, в экономической сфере. В итоге развитие экономической интеграции и процесс по созданию общего европейского пространства стали проводиться в разном темпе. Так как сейчас состав социальных систем стран ЕС еще более разнороден чем в 1950-х гг. и даже в 1980-х гг., а государства не желают предоставлять Евросоюзу полную компетенцию в социальных вопросах (ограниченная компетенция ЕС в социальной сфере присутствует во всех главных договорах ЕС), создание истинно общеевропейской социальной стратегии маловероятно.

3. Несмотря на то, что в ближайшем будущем единая социальная политика не выглядит достижимой для Евросоюза, в основополагающих документах шаг за шагом прослеживаются меры по развитию институционально-правовой социальной базы. На процесс формирования политики ЕС по социальным вопросам оказали значительное влияние договоры, принятые Советом Европы (в особенности Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Европейская социальная хартия 1961 года), привнесшие важность прав человека в социальную стратегию ЕС.

4. В формировании и проведении социальной повестки в жизнь принимают непосредственное участие, как и основные институты ЕС (Европейская комиссия, Европейский парламент, Совет ЕС и Социальный и Экономический Комитет), так и вспомогательные учреждения (фонды, агентства, консультационные комитеты), обладающие определенной степенью автономности. Таким образом, институты ЕС составлены и из представителей евробюрократии (Еврокомиссия), и из представителей стран-участников (Европарламент, Совет ЕС, Социальный и экономический Комитет), что позволяет обеспечивать баланс интересов при осуществлении общеевропейской социальной стратегии и защищать национальные приоритеты государств-членов ЕС.

5. В целом, стоит отметить, что и по сей день социальную политику ЕС отличает её экономическая направленность, т.е. многие социальные меры, принятые ЕС в области образования, поощрения гендерного равенства, свободы передвижения и здравоохранения, направлены на то, чтобы улучшить качество рабочих кадров, а следственно, сделать их более конкурентоспособными на рынке труда. Социальная политика должна содействовать этим целям, побуждая индивида заниматься трудовой деятельностью, не полагаясь на социальные выплаты.

Глава 3. Взаимодействие Германии и ЕС по вопросам социальной политики

3.1 Основные принципы функционирования социального государства и законодательное закрепление прав человека и социальных прав в ФРГ

С тех пор, как в 1989 г. рухнула Берлинская стена, Германия стала вновь единой, превратившись из рядового члена ЕС в одного из ключевых игроков этой мощной меж- и наднациональной системы, в будущем став локомотивом всей системы ЕС, одним из самых лояльных членов организации Haftendorn H. America and Europe in an Era of Change / Ed. by Christian Tuschhoff. - Westview Press, 1993. - p. 180..

Сегодня ФРГ можно с уверенностью назвать гарантом существования ЕС. В рамках Евросоюза Германия обладает всеми возможностями для расширения своей политической и культурной деятельности, усиления своей экономики, но и в то же время сдерживающий фактор. Вследствие постепенной трансформации политической системы и становления либеральной демократии Германия слишком сильна, чтобы быть «обычной» европейской страной, но в то же время относительно слаба, чтобы диктовать свою волю всей Европе, где есть другие влиятельные региональные лидеры, например, Франция.

На данный момент лидерство в рамках ЕС вполне приемлемо для современной Германии, к тому же относительное лидерство политическое с избытком дополняется подлинным лидерством экономическим Ibid.. Немаловажно здесь и желание немцев, наученных печальным опытом Второй мировой войны, видеть свою страну чем-то наподобие «большой Швейцарии» - сильной экономически, но не проявляющей заметных политических амбиций Ibid..

Кроме того, что Германия является мощной экономической державой и обладает политическим весом на международной арене, немецкая социальная система также служит «визитной карточкой» страны. Социальная ориентированность Германии проявилась раньше, чем в других государствах Европы. В конце XIX века под руководством всесильного канцлера Отто фон Бисмарка в Германской империи были приняты первые законы, положившие начало немецкому социальному государству: в 1883 г. был принят закон о медицинском страховании, в 1884 г. работникам было предоставлено право на государственное социальное страхование от несчастных случаев на производстве, а в 1889 г. было введено пенсионное страхование и страхование по инвалидности. Данные законы являлись вынужденной реакцией элит, опасавшихся потерять свою власть, на рост социал-демократического и других левых движений в Германии.

Система Бисмарка имела следующие характеристики, оставшиеся неизменными и по сей день. Во-первых, система страхования распространяется на всё работающее население Это положение претерпело изменения: страхованием охвачены практически все граждане ФРГ с той разницей, что те граждане, у которых нет средств на страховые отчисления, застрахованы полностью за счёт государства.. Во-вторых, страхование является обязательным, право на социальные услуги законодательно зафиксировано, но размер страховых пособий и социальных гарантий напрямую зависит от размера взносов. В-третьих, хоть и социальные услуги финансируются за счёт взносов, в реальности правительство вынуждено поддерживать социальные кассы, выделяя на них бюджетные деньги Социальное государство в странах ЕС: прошлое и настоящее / под ред. к.и.н. Ю.Д. Квашнина. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С.47.. В-четвертых, социальные кассы являются самоуправляемыми Сам Бисмарк считал наиболее оптимальным вариант, когда кассы были бы в большей степени зависимы от государства, называя свою концепцию «государственным социализмом» (Staatssozialismus).; сохраняется принцип множественности социальных касс (каждый может выбрать наиболее подходящую для себя).