Стоит отметить, что в немецкой социальной системе сохранилась и практика выделения таких групп, как военные и чиновники, в отдельные страховые группы. Их пенсии и пособия изначально были значительно больше, чем у тех, кто занят в частном секторе или работает на себя Если человек в конце XIX века доживал до 70 лет (что тогда случалось довольно редко), то он получал от 1/5 до 1/6 прежнего заработка занятого в промышленной, транспортной или торговой области. См.:

Schmidt M.B. Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich. 3.,

vollstдndig ьberarbeitete und erweiterte Auflage. Verlag fьr Sozialwissenschaften, 2005.; вдобавок военных и чиновников обслуживают специальные кассы.

В течение первой половины XX века государство принимало на себя всё большие социальные обязательства, однако в целом развитие социального государства на тот момент (с 1918 по 1945 гг.) продемонстрировало, что даже развитая социальная система не может предотвратить потрясения, вызванные экономическими кризисами, а впоследствии войной. Этот урок усвоили уже разработчики неолиберальной концепции «социального рыночного хозяйства» (положенной в основу современной системы социального обеспечения в ФРГ), среди которых был и отец «немецкого экономического чуда» в 1960-х гг. Л. Эрхард. Позднее понятие «социальное рыночное хозяйство» слилось с понятием «социальное государство», которое используется в ФРГ и сейчас Социальное государство в странах ЕС: прошлое и настоящее / под ред. к.и.н. Ю.Д. Квашнина. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С.50..

Их точка зрения сводилась к тому, что социальным должен быть рынок, а модель государства «всеобщего благосостояния» в каком виде оно существует, например в Великобритании Rцpke W. Der Wohlfahrtsstaat im Kreuzfeuer der Kritik (1955) // Rцpke W. Marktwirtschaft ist nicht genug.

Gesammelte Aufsдtze. Manuscriptum, 2009. S. 289-302.. Государство, по мнению Эрхарда и его единомышленников-ордолибералов Ордолиберализм - немецкая ветвь неолиберализма (западногерманский неолиберализм) // Азрилиян, А.Н. Большой экономический словарь. М.: Институт новой экономики, 1997., поддерживает установленные правила и порядок, но при этом не занимается активно экономической деятельностью См. подробнее: Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. М.: Экономика, 2002. 271с.. При этом «социальная» задача государства в экономике состоит в устранении неравенства между работниками и работодателями в ходе переговоров об условиях и оплате труда, что должно снизить вероятность возникновения социальных противоречий в обществе.

На становление обновленной германской социальной системы повлияли также два аспекта. Первый заключался в том, что исторически идеи сильного государства, способного помочь менее привилегированным слоям, были очень сильны в послевоенной ФРГ, достаточно вспомнить «монархический социализм» Бисмарка. В этом случае элиты и ордолибералы решили опять пойти навстречу интересам большинства в социальной области, так как послевоенная обстановка в ФРГ была далека от стабильной, а влияние социалистических идей после того, как СССР внес решающий вклад в разгром нацистской Германии, было сильным.

Другой аспект, не менее значимый, - раздел Германии на две части, в каждой из которых утвердились конкурирующие друг с другом идеологии - капиталистическая и социалистическая. Принадлежа к разным «лагерям», и ГДР и ФРГ должны были продемонстрировать лучшие достижения каждого (а с социалистическими государствами в социальной области соревноваться было трудно). В конце 1940-х гг. В. Репке в одном из своих эссе писал, что «западные державы должны теперь проводить в Германии [ФРГ] такую политику, которая бы позволила дать немцам возможность провести сравнение Востока и Запада и сделать свой выбор» Rцpke W. Deutschland zwischen Ost und West // Rцpke W. Marktwirtschaft ist nicht genug. Gesammelte

Aufsдtze. Manuskriptum, 2009. S. 170-171..

Итоги дискуссий о социальном и правовом государстве нашли свое отображение в Основном законе ФРГ от 23 мая 1949 г. (ст. 20 и 28). Фундаментальными принципами Основного закона провозглашаются идеи свободы, демократии, обеспечения основных прав, а также закрепляется федеративный характер германского государства.

В первом разделе Основного закона обозначены правам человека, тем самым их подчеркивается их приоритет перед всеми другими положениями Закона. Провозглашаются такие права человека, как «ненарушимость человеческого достоинства», «неприкосновенность» и «неотчуждаемость» (ст. 1); среди них также есть право на жизнь и личную неприкосновенность, равенство всех перед законом, свобода вероисповедания и совести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8), союзов и обществ, в том числе и «для охраны и улучшения условий труда и экономических условий» (ст. 9), свобода передвижения (ст. 11), выбора профессии (ст. 12), тайна переписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), основные права в сфере правосудия, например, на законное отправление правосудия.

Кроме того, Основной закон ФРГ уделяет особое внимание правам, позволяющим гражданам участвовать в процессах формирования и принятия политических и правовых решений, в связи с чем в Основном законе было закреплено право на подачу петиций (жалоб) в органы государственной власти отдельных лиц и их объединений.

Немаловажное значение для положения социальных прав человека на конституционном уровне имеет и практика Федерального конституционного суда (ФСК), а также обладающие прямым действием в ФРГ нормы международного права, касающиеся прав человека Шпилев Д.А. Социальные гарантии в правовых системах России и Германии. Нижний Новгород, НИСОЦ, 2009. C.19.. К примеру, закрепленное Конституцией право на жизнь и личное достоинство истолковывается ФКС как доказательство того, что государство во всяком случае обязано обеспечить каждому человеку минимум материального благополучия для достойной жизни Ibid..

Несмотря на то, что социальные права детально не описаны в Основном законе, они подтверждаются самим фактом провозглашения ФРГ социальным государством (Sozialstaat). Подробные механизмы защиты социальных прав прописаны в конституциях отдельных земель, а также получили развитие в рамках отдельных отраслей прав, регулирующих социальные вопросы. Центральное место в системе законодательства о социальном обеспечении и страховании занимает Социальный кодекс, вступивший в силу в 1975-1982 годах. Имеют также отдельное значение законы о социальном обеспечении (в редакции 1982 г.), о федеральном пособии на детей (в редакции 1986 г.) и о социальной помощи (в редакции 1987 г.) Ibid. C. 23..

Трудовые правоотношения и социальные вопросы с ними связанные регулируются Германским гражданским уложением, принятым в 1896 г. Его особенность, помимо того, что он повлиял на гражданское законодательство европейских стран с континентальной правовой системой, заключается в том, что германские законодатели смогли сохранить традиционные гражданско-правовые институты, связав их функции с потребностями Германии конца XIX века, вставшей на капиталистический путь развития. Были также приняты отдельные законы, регулирующие минимальные условия труда (1952 г.), продолжительность отпусков (1953 г.); провозглашающие равенство мужчин и женщин на рабочих местах (1980 г.) и поощряющие занятость (1981 г.).

Отдельные законодательные акты регулируют вопросы предоставления услуг в области здравоохранения Основные нормативно-правовые акты, принятые в послевоенной ФРГ в отношении здравоохранения, пришлись на 1970-е гг. и были направлены на расширение групп населения, охваченных медицинским страхованием.. Компетенции в области образования разделены между центром и землями, при этом больший объем законодательных актов в данной сфере принимается на уровне земель.

Анализируя развитие социальной системы ФРГ в послевоенный период, можно увидеть, что на нее оказало влияние членство ФРГ в Совете Европы и Европейском союзе. Демократический характер германского государства Основной закон увязывает с правовым и социальным содержанием. Социально-правовое государство наделяется такими функциями, как поддержание социальной справедливости, ликвидация социального неравенства и защита социально-экономических прав граждан. Данные положения созвучны с основными принципами, провозглашенными в Европейской конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии - документах, ратифицированных ФРГ и полностью действующих на её территории Ibid. C. 19..

Приняв решение стать частью Европейского объединения угля и стали в 1952 г., а затем и Европейского экономического сообщества в 1957 г., Германия приняла на себя и соответствующие социальные обязательства Например, обязательства по выплате пособий рабочим, занятым в промышленной сфере, пострадавшим от закрытия либо реструктурирования предприятий. См. Договор о ЕОУС.. Вплоть до начала 1980-х гг. социальное законодательство Германии расширялось, что было во многом связано с нахождением у власти социалистов, в то время как на уровне Сообществ оно развивалось в рамках создания единого рынка и необходимости обеспечить защиту таких прав, как свобода выбора трудовой деятельности и свобода передвижения.

С начала 1980-х гг. ФРГ принимала попытки по либерализации социального государства, стремясь сократить высокие расходы на социальную сферу и сделать экономику более «рыночной» и либеральной Аналогичный курс в социальной политике в то время стали проводить М.Тэтчер в Великобритании и Р.Рейган с США в рамках неолиберального подхода в экономике, набиравшего популярность на фоне кризиса кейнсианской экономической модели и роста расходов на «государство всеобщего благосостояния».. Первая, предпринятая правительством Г. Коля не увенчалась успехом, так как объединение Германии вынудило правительство значительно увеличить социальные расходы.

В свою очередь предложенная Комитетом по реформированию рынка труда в 2002 г. «Концепция Харца» Названа по фамилии главы комитета Питера Харца, занимавшего в то время должность директора по кадровым вопросам в «Фольксвагене». оказала положительное воздействие на рынок труда, позволив снизить безработицу. Основа данной концепции заключалась в том, чтобы сделать Германию более конкурентоспособной на мировом рынке, и с этой целью правительство ФРГ приняло решение снизить пособия по безработице, чтобы стимулировать неработающее население на поиск работы. Несмотря на критику реформ со стороны самих же социал-демократов, благодаря принятым мерам, в том числе и в рамках «Повестки дня 2010» (Agenda 2010), Германия смогла относительно безболезненно справиться с экономическим кризисом 2008-2009 гг. и его последствиями Социальное государство в странах ЕС: прошлое и настоящее / под ред. к.и.н. Ю.Д. Квашнина. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С.51..

Начавшийся с начала 2000-х гг. в Германии курс на модернизацию рынка труда совпал с аналогичными мерами ЕС в данной сфере. Еще в 1997 г. Европейский Совет подготовил Европейскую стратегию занятости, и с тех пор содействие росту занятости стало одной из приоритетных целей Евросоюза, в той же степени, как и в Германии, где с начала 1990-х безработица стала серьезной проблемой. Принятая в Ницце Социальная повестка дня (Social Agenda) на 2000-2005 гг., также ставила целью сокращение безработицы, стимулирование профессиональной переподготовки и профессионального переобучения работников. Данная повестка дня неоднократно продлевалась и корректировалась c учетом изменений в экономике внутри Европы и за её пределами, происходившим в 2008-2009 гг. экономическим кризисом, и в целом созвучна реформам, проводимым в Германии.

Подводя итоги развитию социальной системы ФРГ, стоит в первую очередь отметить, что она построена на компромиссах между более и менее зажиточными слоями населения, рабочими и работодателями, профсоюзами и руководителями предприятий. Основной закон ФРГ от 1949 г. провозглашает социальную направленность германского государства, подчеркивая, что человек имеет право на помощь со стороны государства для сохранения достоинства и возможности себя реализовать. Германское законодательство в области социального обеспечения вобрало в себя достижения прежних лет, и при этом изменялось соразмерно времени и экономической ситуации.

Принципы социального государства ФРГ созвучны принципам Совета Европы с его правотворческой, общечеловеческой направленностью, а с начала 1990-х гг., когда «социальная» составляющая германского государства стала означать стимулирование занятости, во многом стали созвучными и приоритетам ЕС в социальной сфере. Подобный баланс «экономических» интересов и общечеловеческих принципов в социальной системе позволяет Германии поддерживать достаточно высокий уровень социальной стабильности Golinowska, S., Їukowski, M. European social policy (supranational) / S. Golinowska, M. Їukowski // Diversity and Commonality in European Social Policies: The Forging of a European Social Model. Warsaw: Friedrich-Ebert-Stiftung and Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2009. P. 296. в обществе, и одновременно являться экономическим лидером в Европейском союзе.

3.2 Влияние политического устройства ФРГ на её позицию по вопросам социальной политики на проведение социальной политики внутри страны и на уровне ЕС

Германия является страной со сложным федеративным устройством. Принципы федерализма закреплены в Основном законе ФРГ, где провозглашается согласование интересов между федеральным правительством и землями (Lдnder) для достижения всеобщего блага. Власть и автономия в принятии решений распределена между землями и правительствами (федеральным и земельными), что требует от всех звеньев в политической системе слаженной работы для достижения соглашения почти по любому вопросу. Это является неотъемлемой частью германского федерализма, где земли располагают внушительным объемом полномочий, в то же время тесно взаимодействуя с федеральным центром.

Чтобы выработать общегерманскую позицию и представить её в ЕС, она должна быть составлена с учётом интересов всех земель Greer, S.L. Becoming European. How France, Germany, Spain and the UK engage with European Union Health Policy. London: The Nuffield Trust, 2008. P. 24.. В то время как федеральное правительство обладает исключительными полномочиями в международных делах, земли обладают правом на то, чтобы с их мнением считались по любым вопросам, где затрагивается их компетенция. В отношении социальной политики, это означает, что с федеральный центр должен консультироваться с землями по всем аспектам, относящимся к этой области.

В результате земли участвуют в формировании социальной политики как важные участники договорного и организационного процесса. На законодательном уровне интересы земель отстаивает Бундесрат. В свою очередь федеральное правительство, члены которого избираются из нижней палаты (Бундестаг), должны обязательно учитывать позиции Бундесрата при вынесении решений.

В теории, выработка общей позиции по любым вопросам и по вопросам социальной политики в частности - это двухступенчатый процесс: сначала все земли представляют общую позицию, а затем согласовывают её с федеральным правительством, однако на практике формальностей меньше Ibid. P. 25.. Обычно позиция земель обсуждается с федеральным правительством на самых ранних этапах, а беспрепятственный обмен информацией между землями и центром улучшает взаимодействию между участниками, помогая точнее понять позиции друг друга и немного ускоряя процесс переговоров. В итоге в документах представленная позиция отражает взгляды всех участников и является компромиссной. Такой способ ведения дел на практике отнимает много времени, однако позволяет избегать серьезных противоречий между федеральным правительством и землями.

Негативные последствия данного метода заключаются в том, что он отнимает много времени, из-за чего представители Германии в ЕС долгое время не могут точно выразить позицию своей страны, нередко воздерживаясь от активного участия в той или иной консультационной комиссии или комитетах Европарламента при голосовании. Поэтому Германия обычно является одной из стран, предлагающих на заключительной стадии сделать какие-либо поправки к тому или иному документу и голосующей по выносимым на обсуждение вопросам последней.

Разделение позиций земель и центра дополняется также и конкуренцией между различными министерствами Германии, что влияет и на степень их сотрудничества с ЕС.

Так, существуют разногласия между министерством здравоохранения и министерством экономики. Первое настроено работать с институтами ЕС и выполнять все рекомендации ЕС, вплетая их в собственную политическую канву, в то время как министерство экономики не является настолько приверженным сторонником политики ЕС в областях, где экономические интересы сталкиваются с интересами охраны здоровья граждан (курение, продажа алкоголя). И если на федеральном уровне экономическое министерство более значимо, то, например, при обсуждении вопросов здравоохранения с органами ЕС министерство здравоохранения представляет только свою позицию и позицию земель и не информирует министерство экономики о мерах в области здравоохранения, предпринятых в Брюсселе до тех пор, пока они не будут окончательно утверждены и повлиять на них будет невозможно.

Не стоит забывать и о том, что Германия - страна с наибольшим количеством лоббистов в органах ЕС, и лоббисты, представляющие интересы земель, играют важную роль Charlie J. The German Lдnder: From Milieu-Shaping to Territorial Politics / ed.: K. Dyson, K. Goetz // Germany, Europe and the Politics of Constraint. New York, Oxford University Press, 2003. P. 97-109.. Например, испанская Каталония может продвигать свои интересы в парламенте ЕС, не находя при этом выражение в общей позиции Испании, а Бавария использует оба инструмента - лоббирование в ЕС и отстаивание своей позиции на федеральном уровне, что позволяет этой земле максимально полно выражать и воплощать свои интересы. Также стоит отметить, что представители Германии имеют сильные позиции во всевозможных объединениях врачей, медсестёр, представителей промышленных кругов и бизнеса. Часто именно заинтересованные группы действуют активнее, чем представители Германии в ЕС. В итоге в ЕС Германия активна, даже когда германское правительство проявляет относительное бездействие. Ibid..

Политика ФРГ в отношении общеевропейского здравоохранения не является активной. Германия выступает с инициативами и одобряет предложенные, только когда всё это согласовано между землями и правительством в лице министерства здравоохранения. Поэтому, когда Германия не выдвигает инициатив, но и не согласна с предложенными опциями, она склонна накладывать вето на тот или иной законопроект. В то же время активность земельных и профессиональных лоббистских групп Германии берут на «активную» роль в те моменты, когда земли и центр вынуждены находить компромисс.

Противоречия между министерствами выражаются в том, что здравоохранительное министерство более гибко к позициям ЕС и часто действует внутри страны, опираясь на поддержку институтов ЕС. В то же время экономическое министерство пытается позиции ЕС внутри страны частично ослабить, что приводит в межправительственным разногласиям, особенно когда во главе министерств стоят представители разных партий. Всё вышеперечисленное влияет на выработку общегерманской позиции, усложняя достижение компромисса.

С другой стороны, на уровне государство - наднациональный орган, тщательно проработанное решение между центром и землями, а также усиление позиций экономического министерства позволяют ФРГ эффективно отстаивать свои позиции в ЕС, инкорпорируя в свою политику лучшее, что ЕС может предложить, однако не допуская чрезмерного усиления и влияния ЕС в социальной сфере, которую Германия исторически рассматривает как один из столпов своей внутриполитической стабильности. По мнению немецких высших должностных лиц именно государство должно быть гарантом социальной политики, ибо только оно способно точно и эффективно учитывать интересы населения Greer, S.L. Becoming European. How France, Germany, Spain and the UK engage with European Union Health Policy. London: The Nuffield Trust, 2008. P. 31..

3.3 Взаимодействие ФРГ и Европейского союза по социальным вопросам

Учитывая тот факт, что изначально вступление ФРГ в Европейские сообщества было продиктовано в первую очередь желанием быть «нормальной страной» и частью Европы, а также экономическими мотивами, взаимодействие с Европейскими сообществами по социальной проблематике не занимало первоочередное место в списке приоритетов правительства Конрада Аденауэра, канцлера ФРГ Lak, M. The Early Years of European Integration--German and Dutch Reactions to the Schuman Plan / J. de Zwaan, M. Lak // Governance and Security Issues of the European Union. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2016. P. 12..

Более того, Германия при поддержке других стран «шестёрки» отвергла проект Франции, предложившей интегрировать не только экономическую сферу, но и социальную. В результате, выборочная европеизация областей объединения привела к тому, что экономика стала развиваться на коммунитарном уровне, а принципы экономической организации стали одинаковыми в странах-членах ЕС (за счет введения единых стандартов производства, продукции и т.д.), в то время как развитие социальных систем стран-членов происходило фактически только в рамках национального государства Ломакина И.С. Социальная политика ЕС в процессе европейской интеграции: становление, развитие, реализация // Вестник Челябинской государственной академии культуры и искусств. 2008. № 3 (15). С.77-84..

Можно предположить, что причины, побудившие ФРГ оградить свою социальную сферу от вмешательства ЕС путем передачи Сообществам полной компетенции были следующие.

Во-первых, Германия является страной, первой создавшей систему социального вспомоществования, основанную на сложных компромиссах между центром и землями, имущими и неимущими слоями населения, и поэтому довольно непростую для регулирования. Вероятно, у представителей ФРГ не было уверенности в том, что, передача компетенций в социальной политике наднациональному органу, тем более в послевоенный период, обеспечит Германии социальную стабильность.

Во-вторых, (и это представляется наиболее весомой причиной) социальная тематика к тому времени (начало-середина 1950-х гг.) превращалась в одну из важнейших частей предвыборных программ партий (особенно левых и социал-демократических), так как именно наделенный избирательными правами рабочий класс стал одной из крупнейших групп избирателей. Завоевание его расположения могло обеспечить партии победу на выборах Berger S. Social Democracy and the Working Class in Nineteenth and Twentieth Century Germany. London and New York: Longman, 2000. P. 155.. Отдать компетенции в социальной политике означало существенное изменение отношений партий и электората, причем не только в Германии, а также лишение существенной части суверенитета.

В целом, федеральное правительство Германии и его предшественники положительно относились к той роли, которую выполняет Европейский союз в социальной области. Германия поддерживает ЕС в его стремлении учитывать социальные аспекты в каждом направлении политики ЕС. ФРГ также выступает создание европейского социального пространства в той мере, в какой это позволяет сгладить негативные эффекты экономической интеграции и предотвратить настроения евроскептицизма Hinrichs, K. The German welfare state: tradition and changes / S. Golinowska, M. Їukowski // Diversity and Commonality in European Social Policies: The Forging of a European Social Model. Warsaw: Friedrich-Ebert-Stiftung and Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2009. P. 202-203..

Как один из лидеров ЕС и как государство со сформированной социальной системой Германия (как и «старые» члены ЕС) вполне может себе позволить проводить выборочную интеграцию отраслей социальной политики или поддерживать такие социальные инициативы, которые устраивали бы прежде всего её. К примеру, государства Восточной Европы (Польша, Чехия, Словакия и Словения) такой возможностью не обладают. Причина заключается не только в различном уровне экономического развития этих стран и ФРГ, но и по большей мере в том, что этим странам для вступления в ЕС потребовалось коренным образом перестроить свои социальные системы, основанные на социалистических принципах. Данный процесс был невозможен для этих стран без координации и помощи со стороны ЕС, что и предоставило Сообществу внушительные полномочия для организации социальных систем в этих странах Мак-Ки М., Мак-Лехоз Л. и др. Здравоохранение и расширение Европейского Союза. Европейская обсерватория по системам и политике здравоохранения, 2004. С.14-16. .

Интеграция социальной системы ГДР в социальное пространство ФРГ

Несмотря на то, что социальная система Германии располагает внушительной степенью автономии от ЕС, а ЕС, согласно учредительным договорам, может только что-либо рекомендовать государствам в отношении социальной политики, в истории Германии было время, когда умеренная координация действий с ЕС по социальной проблематике была необходима.

3 октября 1990 года Западный Берлин и ГДР вошли в состав ФРГ. Вместе с воссоединением с ФРГ присоединились и к Европейскому союзу. Согласно ст. 10 Договора об объединении, законодательство ЕС стало действовать на территории всей ФРГ. Несмотря на то, что положение ГДР во многом отличалось от ситуации бывших социалистических стран, которым пришлось коренным образом перестраивать свои государственные основы, опираясь в основном на рекомендации ЕС, потребовались усилия со стороны ФРГ и ЕС, чтобы наиболее гармоничным образом интегрировать экономику и общественный уклад бывшей ГДР в законодательство ФРГ и ЕС.

Влияние ЕС проявилось в первую очередь в том, что Европейская комиссия предложила поэтапный план интеграции бывшей ГДР в законодательное пространство ЕС. Особое внимание Европейской комиссии было сосредоточено на организации социальной системы в землях бывшей ГДР (в частности, системы здравоохранения) Commission Decision 90/481/EEC of 27 September 1990 introducing interim measures relating to the unification of Germany // Official Journal of the European Communities. URL: 29/09/1990 L267/37 (Дата обращения: 04.05.2018). и состоянии окружающей среды. На территории ГДР было разрешено сохранить законодательство ГДР, не полностью соответствовавшее законам ЕС в области гигиены и охраны труда , о технических нормативах и об охране окружающей среды Council Directive 90/660/EEC of 4 December 1990 on the transitional measures applicable in Germany with regard to certain Community provisions relating to the protection of the environment, in connection with the internal market // Official Journal of the European Communities. URL: OJ L 353 (Дата обращения: 04.05.2018). Council Directive 93/80/EEC of 23 September 1993 amending Council Directive 90/656/EEC on the transitional measures applicable in Germany with regard to certain Community provisions relating to the protection of the environment // Official Journal of the European Communities. URL: OJ L 256, 14.10.1993, p. 32-32 (Дата обращения: 04.05.2018).. При этом за переходное время (2 года) производство ГДР должно адаптироваться к стандартам ЕС в области защиты здоровья населения, экологии и организации безопасного труда и производства.

Влияние ЕС на социальную организацию бывшей ГДР было преимущественно институциональным и осуществлялось посредством распространения законодательства ЕС на территорию Восточной Германии. Кроме того, патерналистская позиция ФРГ не дала широкого простора для деятельности органам ЕС, как это было, например, в бывших социалистических странах, чьи социальные системы претерпели коренные изменения ради будущего членства в ЕС Нолте, Э. Интеграция Восточной Германии в Европейский союз: инвестиции в здравоохранение и их результаты / М. Мак-Ки, Л. Мак-Лехоз и др. // Здравоохранение и расширение Европейского Союза. Европейская обсерватория по системам и политике здравоохранения, 2004. С. 83-85.. Тем не менее, хотя интеграция социальной системы бывшей ГДР в западногерманскую проходила с помощью и «под надзором» ФРГ, на общеевропейском уровне именно от ЕС зависело участие Восточной Германии в общеевропейском рынке и общеевропейских программах, к примеру, в программах поддержки менее развитых регионов, спонсируемых Фондом сплочения.

Трудовая политика и политика в отношении малоимущих слоёв населения

Что касается сотрудничества Германии с институтами Евросоюза по отраслям социальной политики, то здесь, как упоминалось выше, отношения ФРГ и ЕС строго регулируются учредительными договорами ЕС, согласно которым социальная политика остается прерогативой государств-членов. В то же время степень вовлеченности ЕС может варьироваться в зависимости от того, насколько тот или иной социальный вопрос относится к политике в отношении занятости или единому рынку.

По вопросам занятости на Германию в полной мере распространяется трудовое законодательство ЕС. Пожалуй, единственным исключением является решение национальных властей ФРГ, подтвержденное в 2014 г. судом ЕС, по поводу того, что граждане ЕС, проживающие в Германии, но не отработавших определенного времени в стране, не обладают правом на получение социальных пособий Социальное государство в странах ЕС: прошлое и настоящее / под ред. к.и.н. Ю.Д. Квашнина. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С.52. Данное положение не распространяется на детские пособия, которые родители-граждане ЕС могут получать в Германии в полном объёме..

Взаимодействие ФРГ с ЕС по вопросам трудовой политики и занятости осуществляется посредством Федерального министерства по труду и социальным делам и Европейской комиссии с подотчётными ей фондами.

Европейский социальный фонд является основным фондом, с помощью которого ФРГ осуществляет свои программы по переобучению работников, развитию предпринимательства и обеспечению равных прав мужчин и женщин на рынке труда. Чтобы получить финансовую поддержку из Фонда, государство-член и заинтересованные регионы должны разработать программу действий на определенный период (обычно он составляет 6 лет) и представить её в Европейскую комиссию. Комиссия затем принимает решение по утверждению представленной программы. В ФРГ программы действий представляют и федеральное правительство, и земли.

На 2014-2020 гг. Европейский социальный фонд выделил Германии около 7,5 млрд евро, из которых 36% пойдут на программы, разработанные федеральным правительством, а 64% на программы земель. Согласно федеральной заявке, основными приоритетами Германии является повышение занятости, в особенности среди женщин, рост т.н. «непрерывного» образования и поддержка программ по переобучению и перепрофилированию работников, понижение уровня длительной безработицы, а также улучшение перспектив на рынке труда для молодого поколения.

Данный документ является результатом согласования позиций федерального правительства и земель. Предложенные в нем меры были составлены с учетом рекомендаций Европейской комиссии, которая в числе проблем, с которыми в будущем Германия может столкнуться, выделяет такие, как неравномерное развитие регионов, старение населения и сокращение числа рабочей силы с 45 млн в 2010 г. до 27 млн в 2050 г. без учета миграции Ibid. P. 7..

Помимо Европейского социального фонда, ФРГ участвует в проектах Европейского фонда адаптации к глобализационным изменениям, поддержка из которого адресована работникам, потерявшим занятость в результате структурных перестроек на предприятиях или массовых увольнений, вызванных процессами глобализации, например, аутсорсингом. Также ФРГ является участником программы по трудоустройству и социальным инновациям (EU Programme for Employment and Social Innovation), направленной на поддержание долгосрочной занятости населения и помощь малому бизнесу.

Несмотря на то, что вопросы социального обеспечения и выплата пособий относятся к компетенции национального государства, Евросоюз оказывает содействие государствам-членам по материальной поддержке граждан других стран ЕС, проживающих на их территории. Так, в Германии с 2016 г. действует Европейский фонд по оказанию помощи наиболее обездоленным.

Деятельность Фонда осуществляется совместно с Министерством труда и социальных дел и Министерством по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи. Средства Фонда направлены гражданам ЕС, недавно приехавшим в Германию, их детям и бездомным, при этом не имеющим доступа к консультативным услугам и социальной помощи в рамках социальной системы ФРГ. Бюджет Фонда в ФРГ составляет 93 млн евро, из которых 85% средств предоставляет ЕС, 10% правительством ФРГ, а оставшиеся 5% приходятся на организации и компании, участвующие в организации проектов Фонда. На данный момент Фонд осуществляет 84 проекта, благодаря которым их участники могут получить доступ к консультативным и медицинским услугам, посещать языковые и интеграционные курсы, а также найти работу в Германии.

Миграционное законодательство и политика в отношении беженцев

Согласно данным Федерального бюро статистических исследований, в Германии проживает 16,3 млн человек с иммиграционным прошлым или являющихся потомками иностранцев, что составляет 20% от всего населения (82 млн человек). В настоящее время Германия продолжает испытывать острую нехватку квалифицированных кадров, в особенности инженеров, врачей и программистов, - проблема в целом актуальная для наиболее развитых стран Европейского союза. Именно поэтому, чтобы восполнить недостаток хорошо обученной, образованной рабочей силы, в начале 2000-х гг. Германия стала проводить активную политику по привлечению высококвалифицированных кадров из третьих стран, облегчать условия въезда и пребывания, а также улучшения мер по интеграции иммигрантов в немецкое общество Большова Н.Н. Политика регулирования интеллектуальной миграции в современной Германии // Вестник МГИМО Университета. 2012. С. 230..

С принятием нового Закона об иммиграции в 2005 г., Германия объявила себя «иммиграционной страной», а управление миграционными процессами стало носить системный характер. Интеграция мигрантов стала одной из основных составляющих миграционной политики Например, с 2006 г. в Германии стали проводиться т.н. «интеграционные саммиты», целью которых является налаживание диалога с иммигрантами и привлечение представителей гражданского общества к процессу их интеграции. См. Большова Н.Н. Политика регулирования интеллектуальной миграции в современной Германии // Вестник МГИМО Университета. 2012..

В Законе об иммиграции оговариваются и права граждан ЕС на проживание и свободное передвижение по территории Германии, которые полностью созвучны принципам свободного передвижения ЕС. На территории Германии действует и Акт о свободном передвижении граждан ЕС The Act on the General Freedom of Movement for EU Citizens (Freedom of Movement Act/EU of 30 July 2004)., а в отношении пребывания на территории Германии граждан из третьих стран, то в их отношении действует Шенгенская конвенция и визовый кодекс ЕС.

Новое миграционное законодательство неоднократно дополнялось и изменялось в основном с целью включить в себя необходимые законодательные акты и директивы ЕС в отношении миграции. Основная роль здесь пришлась на Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев, подотчётное Министерству внутренних дел ФРГ. Ведомство осуществляет проверку заявлений на приобретение статуса беженца на основе Дублинской конвенции, руководствуясь также Конвенцией ООН о статусе беженцев и Европейской конвенцией о правах человека, если затрагиваются вопросы депортации.

Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев также является ведущим органом, контактирующим с ЕС и вводящим меры, предложенные ЕС в отношении миграционной политики и политики в отношении беженцев. Оно также занимается вопросами по включению европейского миграционного законодательства в законодательную систему ФРГ, что делает Ведомство связующим звеном между правительством ФРГ и институтами ЕС, занимающимися миграционной политикой и проблемой беженцев Schneider, J. The Organization of Asylum and Migration Policies in Germany. Study of the German National Contact Point for the European Migration Network (EMN). - 2^nd ed. Nьrnberg Federal Office for Migration and Refugee, 2012. P.15..

Таким образом, миграционные акты ЕС стали неотъемлемой частью миграционного законодательства. В Закон об иммиграции был включен Акт о выполнении директив ЕС в области миграции и приема беженцев (2007) Полный список директив, внесённых в закон был следующий:

1) Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence;

2) Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification;

3) Council Directive 2003/110/EC of 25 November 2003 on assistance in cases of transit for the purposes of removal by air;

4) Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents;

5) Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens

of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States;

6) Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004 on the residence permit issued to third-country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities;

7) Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers;

8) Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third-country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted;

9) Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service; 10) Council Directive

2005/71/EC of 12 October 2005 on a specific procedure for admitting third-country nationals for the purposes of

scientific research;

11) Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status., Акт по контролю рабочей миграции (2008). В 2011 г. Закон был дополнен второй частью Акта о выполнении директив ЕС в области миграции и приема беженцев и директивой ЕС, регулирующей трудоустройство высококвалифицированных работников из третьих стран (2012).

Реформы в германском миграционном законодательстве помимо такой цели, как включение общеевропейских норм и законов в национальную законодательную канву, также были направлены и на привлечение высококвалифицированных работников в Германию. В этом отношении законодательные акты ЕС, ставшие частью законодательства ФРГ на национальном уровне, полностью соответствуют целям Германии, так как в этой стране потребность в хорошо обученных работниках является крайне высокой и в ближайшем будущем будет увеличиваться с учётом демографических изменений в ФРГ.

В настоящее время как страна, принявшая наибольшее количество беженцев среди стран-членов ЕС, Германия активно выступает за введение квот на беженцев, которым должны следовать все члены ЕС. Также власти ФРГ являются критиками предложения Европейской комиссии ввести довольно противоречивое положение в Дублинское соглашение, предоставляющее беженцам право на воссоединение с семьёй без предоставления документов, на основании лишь простого утверждения (“the mere assertion of a family connection” со стороны беженца Ibid..

Позиция Германии в Евросоюзе по вопросам приема беженцев также во многом осложнена внутриполитической обстановкой. Так, Христианско-демократический союз и Христианско-социальный союз (действует только в Баварии) выступают за ограничение прав беженцев на воссоединение с семьями. Свои позиции родственные партии отстаивают в Европейском парламенте, где их представители являются членами правоцентристской Европейской народной партии. Проблема беженцев являлась одной из центральных и в ходе переговоров между ХДС/ХСС и СДПГ (Социал-демократической партия Германии).

Помимо внутренних обстоятельств, обстановка внутри ЕС по вопросам миграции и приема беженцев продолжает оставаться напряженной, что осложняет отношения ФРГ со странами, не желающими принимать беженцев (Венгрия, Польша, Чехия, Словакия). На внутреннем уровне Германия не способна решить данную проблему, так как она прочно «вписана» в европейскую систему, в т. ч. и Дублинскую, но в то же время ресурсов страны недостаточно, чтобы убедить другие страны в своей точке зрения. Очевидно, что и на внутреннем уровне, и на европейском вопросы миграции и приема беженцев ещё достаточно долго продолжат сеять разногласия между партиями и между странами.

Образование и здравоохранение

Исходя из того, что образование и здравоохранение являются областью, где ЕС не располагает обширными полномочиями (в отличие от трудовой и миграционной политики), институты ЕС ограничиваются в этих областях постановкой общих приоритетов, отвечающим целям и задачам стран-членов, а также предложением той или иной стране каких-либо рекомендаций.

Приоритетами ЕС, также отвечающими и интересам Германии, являются стимулирование обучения в течение всей жизни с целью облегчить гражданам ЕС поиск работы, развитие академической мобильности студентов и преподавателей, а также создание общеевропейского образовательного пространства (Болонская система), усилия по созданию которого прилагаются со стороны Совета Европы, Европейского союза и участников данного процесса.

Присоединившись к Болонскому процессу, Германия изменила свою систему высшего образования, введя двухуровневую систему «бакалавр-магистр» для 16 800 образовательных программ, что составляет 91%. Программы, связанные с медициной и юриспруденцией, в новую систему не вошли. Несмотря на критику Болонской системы в Германии, выпускники 3-годичных бакалаврских программ не испытывают трудностей на рынке труда, особенно те, кто специализируется в прикладных науках.

Германия также участвует в программе «Erasmus+» в рамках стратегии Europe-2020. Она направлена на приобретение молодежью навыков и знаний в современном мире и необходимых для той или иной профессии, а также на повышение трудоустройства среди молодежи, так как ожидается, что полученные в ходе участия в программе полезные навыки и знания помогут молодежи найти свое место на рынке труда.

О том, что участие в такого рода проектах идет Германии на пользу, могут подтвердить следующие цифры. За последние 10 лет в Германии сократилась доля лиц, имеющих незаконченное образование или квалификацию (с 11,8% в 2008 г. до 10,1 в 2017 г., что почти соответствует цели ФРГ понизить долю данных лиц до менее 10%), а также повысилась доля имеющих высшее образование (с 27,7% в 2008 г. до 34% в 2017 г., что, правда, ниже среднего показателя по ЕС, составляющего 39,9%).

В отношении здравоохранения, то здесь стоит отметить, что основное влияние ЕС на ФРГ проявляется скорее в законодательных и экономических аспектах. Законодательство ЕС регулирует вопросы и стандарты производства фармакологической продукции, а также её продажу Основные законодательные акты в области здравоохранения и производства лекарственных препаратов указаны в п. 2.6 Главы II данной работы..

На национальном уровне Федеральное министерство здравоохранения Германии использует принципы ЕС в осуществлении здравоохранения внутри страны и активно вовлечено в сотрудничество и с институтами ЕС, и со странами-членами ЕС по вопросам развития медицины и оказания медицинской помощи. Вместе с другими членами ЕС, Германия соблюдает и осуществляет задачи, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках одной страны. Они включают в себя предотвращение появления трансграничных эпидемий, свободное перемещение пациентов по всему ЕС, свободное передвижение медицинских работников, обеспечение высокого качества медицинской продукции.

Как и все члены ЕС, ФРГ приняла и воплощает на практике стратегию «Европа - 2020» (Europe 2020 Strategy), где обязуется совместно со странами-членами Евросоюза содействовать экономической и социальной стабильности на континенте. Развитие и улучшение здравоохранительной системы внутри Германии является частью этой стратегии и в сочетании с региональным сотрудничеством в рамках ЕС может способствовать улучшению здравоохранения в странах-участниках.

Одним из самых ярких примеров такого рода сотрудничества является участие Германии в проекте приграничного сотрудничества по вопросам здравоохранения и подготовки медицинских работников. В основном оно проводится на уровне медицинских учреждений или институтов, расположенных в граничащих странах, в непосредственной близости друг от друга Study on Cross-Border Cooperation. Final report // Gesundheit Цsterreich Forschungs und Planungs GmbH, European Commission, 2018. P. 20.. Германия является лидером по количеству такого рода проектов, в которые она вовлечена, - 11. Основными партнерами ФРГ являются Нидерланды, Австрия, Дания (регион Южная Дания - земля Шлезвиг-Гольштейн), Франция и Швейцария.

В рамках каждого проекта ставятся определенные цели: облегчение процедуры взаимного признания дипломов и квалификаций медицинских работников и корректировка дисбалансов на рынке труда Ibid. P. 20-21. (регион Южная Дания - земля Шлезвиг-Гольштейн, Германия), повышения трудоустройства среди медицинских работников и обмен опытом Ibid. (Aachen - Maastricht university hospital collaboration), а также своевременное оказание срочной медицинской помощи Ibid. P.24. (Braunau, Bavaria - Simbach, Upper Austria emergency care collaboration) и Emergency care in the Meuse-Rhine Euregio (Германия, Нидерланды и Франция).

Подобный подход позволяет улучшить функционирование здравоохранительных систем стран ЕС на основе обмена опытом, способствуя развитию выгодного приграничного сотрудничества. Роль ЕС состоит в том, что сотрудничество осуществляется на основе законодательных директив ЕС, а ЕС принимает материальное участие в каждом из проектов, полностью или частично обеспечивая их финансирование Glinos, I.A., Wismar, M. Hospitals and borders: an introduction to cross-border collaboration/ I. A. Glinos, M. Wismar // Hospitals and Borders. UK: World Health Organization, 2013. P. 3-11..

1. Социальная система Германии сложилась на основе компромиссов элит с широкими народными массами, прежде всего рабочими, чтобы избежать социальных волнений. Основы систем социального обеспечения, здравоохранения, заложенные ещё Отто фон Бисмарком, функционируют и по сей день. В течение двадцатого столетия социальная система непрерывно изменялась, а её «социальная» составляющая то увеличивалась, то уменьшалась в зависимости от того, партии какого толка - левого или правого были у власти.

2. Принципы социального государства ФРГ созвучны принципам Совета Европы и ЕС. С нормами и принципами Совета Европы социальное законодательство ФРГ роднит, в первую очередь, его социальная направленность и защита прав отдельного человека, гарантированная Основным законом. В то же время, социальное законодательство ФРГ в трудовых аспектах социальной политики во многом схоже с законодательством ЕС, особенно если учитывать реформы социальной системы в Германии в начале 2000-х гг., которые были направлены на повышение занятости при сокращении социальных пособий.

3. Федеративное устройство ФРГ и отношения между центром и федеральными землями также вносят свою лепту в позицию Германии по социальным вопросам в рамках ЕС. Федеративная организация государства является в этих вопросах одновременно и преимуществом, и недостатком. С одной стороны, оно обеспечивает необходимый компромисс между центром и землями, а общая позиция в ЕС отвечает интересам всех участников; с другой стороны, долгие переговорные процессы и как следствие неспособность представителей Германии в ЕС сразу чётко и точно выразить позицию по тому или иному вопросу, вынуждает Германию быть не самым активным участником обсуждений социальной проблематики в рамках ЕС.

4. До конца 1980-х - начала 1990-х гг. ЕС не работал отдельно с ФРГ по социальным вопросам. Ситуация изменилась в 1989 г. с связи с воссоединением Германии. Тогда от ЕС потребовалась институциональная поддержка действий ФРГ в социальной сфере через соответствующие директивы, обеспечившие «переходный период» для Восточной Германии. За это время бывшие земли ГДР должны были перейти на новые стандарты производства, обеспечения труда, качества фармакологической продукции, а также улучшить состояние окружающей среды.

5. В основном влияние ЕС на аспекты социальной системы ФРГ осуществляется через различные общеевропейские либо региональные программы или проекты. Чтобы участвовать в той или иной программе, ФРГ должна составить план действий и согласовать его с Европейской комиссий. В то же время все программы взаимодействия не осуществляются сами по себе, из Брюсселя. Каждая программа также находится в ведении определенного министерства, которое в свою очередь взаимодействует с соответствующими органами ЕС. Такой подход обеспечивает контроль органов власти ФРГ над выполняемыми программами и позволяет получать необходимую поддержку, в том числе и финансовую от ЕС.

6. Взаимодействие Германии с ЕС касается следующих направлений социальной политики: трудовая политика, миграции и приём беженцев, образование и здравоохранение. Стоит отметить, что во всех областях взаимодействия ключевые интересы ФРГ и ЕС совпадают - увеличение долгосрочной занятости работников, контроль над миграционными процессами и решение проблемы беженцев, развитие общеевропейского образовательного пространства и улучшение уровня здравоохранения вкупе с развитием регионального сотрудничества.

Заключение

В соответствии с поставленными во введении задачами были сделаны следующие выводы в ходе исследования.

1. Социальные права по своей природе направлены на защиту человека от неблагоприятных внешних воздействий и на предоставление ему соответствующих условий для реализации своего потенциала в обществе. Такое понимание социальных прав характерно для Совета Европы, Европейского союза и его стран-членов, в том числе и ФРГ. Социальная проблематика являлась одной из ведущих в течение всей истории деятельности Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ориентированная на защиту гражданско-политических прав, и Европейская социальная Хартия, 1961 г., нацеленная на обеспечение социально-экономических прав индивида, создают цельную систему прав человека, в то же время предлагая механизмы для их защиты - суд по правам человека.