Санкционные режимы: от эффекта сложившихся международных отношений к фактору их формирования

Рисунок 1. Оценка политического режима Ирана и Мьянмы (BTI, Freedom House, Polity V, V-Dem).

Отобранные кейсы характеризуются разным политическим режимом в момент введения первичных санкций: Иран в 1979 году был значительнее авторитарнее Мьянмы 1988 года, если исходить из оценок Polity Project, в частности из переменной Polity2, (Иран = -6 из 10 [Autocracy], Мьянма = -4 из 10 [Closed Anocracy]). При этом, в вопросе определения эгалитарной демократии Мьянма почти в два раза уступает Ирану согласно Egalitarian Democracy Index Sigman R., Lindberg S. The Index of Egalitarian Democracy and its Components: V-Dem's Conceptualization and Measurement // V-Dem Working Paper. - 2015. - Vol. 22. - pp. 1-32. от V-Dem (Иран = 0.49 из 1 на 1979 год, Мьянма = 0.26 из 1 на 1988 год).

Отобранные кейсы характеризуются разным трендом в изменении авторитарного режима в сторону демократии в современных реалиях (2010-2020 гг.): все используемые индексы фиксируют значительный рост демократичности режима для Мьянмы (парламентские выборы 2010 года, политические реформы 2011-2012 года и т.д.) и незначительное, но все же увеличение авторитарности политического режима Ирана (несоответствие проводимых выборов демократическим процедурам, политические репрессии).

Различные причины введения санкций. Отобранные кейсы характеризуются разными формальными причинами введения санкционных мер.

Так, в случае с Ираном основной причиной первых крупных экономических ограничений 1979 года стал захват иранскими студентами американских дипломатов. В ответ президент США Джимми Картер вводит запрет на импорт некоторых иранских товаров, который в дальнейшем перерос в полное эмбарго, а также замораживает активы иранского правительства на сумму в 12 миллиардов долларов. Однако можно говорить о том, что основной причиной введения санкций стала негативная реакция правительства США на проходившую в 1978-1979 годах Исламскую революцию в Иране, которая лишала Соединённые Штаты Америки стратегического экономического и политического партнера и формировало нового оппонента в регионе [Юго-Западной Азии] Кожанов Н., Исаев Л. Иран и санкции: опыт преодоления и влияние на социально-экономическое развитие // Азия и Африка сегодня. - 2019. - №7. - С. 25. .

В отношении Мьянмы первые крупные санкции были применены в 1988 году по причине жесткого подавления «Восстания 8888» - серии демократических протестов студентов, работников социальной и культурной сфер, белых воротничков, направленных против политики «Бирманский путь к социализму», инициированной Партией Бирманской социалистической программы [ПБСП] во главе с генералом У Не Вином. Первоначальные санкции США 1988 года заключались в прекращении любой помощи Соединенных Штатов Америки для Мьянмы, включая отмену программы по содействию в борьбе с наркотиками, полное ограничение поставок вооружения. Во-многом, данные санкции вторили действиям Всемирного банка и Международного валютного фонда, которые прекратили кредитование Мьянмы Meyer K., Thein H. Business under adverse home country institutions: The case of international sanctions against Myanmar // Journal of World Business. - 2014. - Vol. 49. - P. 159.. В целом, причиной введения санкций для США стали антидемократические действия правительства Мьянмы, а также поддержка оппозиции, выступающей за демократические реформы и восстановление стабильных международных отношений с США.

Количество итераций санкций. Отобранные кейсы характеризуются разным количеством этапов введения санкций, разной интенсивностью.

Иран. Исходя из анализа санкционного режима против Иранской республики можно выделить следующие итерации: 1) первичные санкции против Ирана 1979 года (захват посольства США); 2) развитие санкционного режима в 1980-е годы (обвинение иранского правительства в спонсировании терроризма, агрессивные действия против судов США и иных государств); 3) укрепление санкционного режима в 1995-1997 годах (запрет на участие в разработке нефтяных месторождений, позднее - отказ от любой торговой и инвестиционной деятельности по причине «чрезвычайной угрозы политики правительства Ирана национальной безопасности, внешней политике и экономике Соединенных Штатов Америки); 4) формирование основы для современного санкционного режима в 2010-2015 годах (принятие Закона о всеобъемлющих санкциях, ответственности и отчуждении Ирана, который вводит элементы экономического давления на фирмы, осуществляющие инвестиции в энергетический сектор Ирана, а также на банки, ведущие бизнес с иранским банковским сектором, по причине ядерной программы Ирана, который опирался на решения Совета Безопасности ООН, принятые в 2007-2008 годах. В дальнейшем санкции ужесточались вплоть до заключения ядерной сделки с Ираном в 2015 году Talib A. Iran Sanctions: A Compliance Perspective the Promise and Peril of Entering the Islamic Republic // Fordham Journal of Corporate & Financial Law. - 2018. - Vol. 23. - No. 2. - P. 506. ); 5) превращение санкционного режима из глобальной изоляции в односторонние санкции в 2018-2020 годах (основным стимулом такого исхода событий стал выход США из ядерной сделки по причине «несоблюдения условий соглашений со стороны Ирана», страны ЕС, Китай и Россия не поддержали возобновление санкций против Ирана, целью которых стал удар по автомобильной и нефтяной промышленности. В дальнейшем, Дональд Трамп анонсировал новые «мощные» санкции против Ирана в связи с «иранской агрессией» после убийства американскими спецслужбами Касема Сулеймани, которые на данный момент представлены в виде санкционных списков против иранских лидеров)

Мьянма. Исходя из анализа санкционного режима против Иранской республики можно выделить следующие итерации: 1) первичный этап санкции против Мьянмы в 1988-1996 годах (антидемократические действия правительства Мьянмы, отказ в признании нового правительства Мьянмы - SLORC); 2) санкции как поддержка демократической оппозиции в 1997-2012 годах (ограничения и последующий запрет инвестиционной политики в отношении Мьянмы, блокирование счетов правительства Мьянмы и ограничения на въезд, запрет на ввоз драгоценных камней. Большинство ограничений было снято после освобождения и последующего избрания в парламент Аунг Сан Су Чжи - лидера демократической оппозиции); 3) превращение санкций за демократию в санкции против этнических чисток в 2017-2020 годах (после преследования рохинджа в Мьянме в 2015-2016 годах, правительство США ввела точечные санкции против генералов, причастных к «этническим чисткам», которые заключаются в визовых и финансовых ограничениях).

Количество участников санкционного режима против таргетированной страны. Отобранные кейсы характеризуются разной степенью поддержки санкционных мер иными заинтересованными странами и организациями:

Иран. С момента принятия решения о введении санкций в 1979 году и по настоящее время санкционный режим против Иранской республики поддерживали следующие страны/международные организации: Европейский Союз (сняты в 2016 г.), США, Канада, Австралия, Индия, Индонезия, Китай, Республика Корея, Япония, Организация Объединенных Наций (сняты в 2016 г.) В настоящее время можно фиксировать уменьшение потенциального количества участников санкционного режима и постепенное его превращение в односторонние санкции США;

Мьянма. С момента принятия решения о введении санкций в 1988 году и по настоящее время санкционный режим против Республики Союза Мьянмы поддерживали следующие страны/международные организации: Европейский Союз, США, Канада, Австралия. Однако можно фиксировать потенциальное увеличение количества участников в связи с призывами ООН к введению серьезных экономических ограничений против Мьянмы по причине преследования рохинджа.

Глава 3. Анализ отобранных кейсов: санкции против Ирана (1979-2020) и санкции против Мьянмы (1988-2020)

3.1 Хронология санкционных режимов против Ирана и Мьянмы

Для четкого понимания дат введения этапов санкционных режимов представляется релевантным выстроить хронологию введения/отмены санкционных мер против отобранных кейсов.

В Приложении 1 представлена хронология санкционного режима против Ирана в 1979-2020 годах. В качестве определения интенсивности введенных ограничений против ИРИ [Исламской Республики Иран] использованы пять итераций, определенных в Части II, пункте 2.2.: 1) первичные санкции против Ирана 1979 года; 2) развитие санкционного режима в 1980-е годы; 3) укрепление санкционного режима в 1995-1997 годах; 4) формирование основы для современного санкционного режима в 2010-2015 годах; 5) превращение санкционного режима из глобальной изоляции в односторонние санкции в 2018-2020 годах. Значения «1» и «0» обозначают действие/введение санкционных мер и отсутствие/отмену санкционных мер соответственно.

В Приложении 2 представлена хронология санкционного режима против Мьянмы в 1988-2020 годах. В качестве определения интенсивности введенных ограничений против Республики Союза Мьянма использованы три итерации, выведенных Части II, пункте 2.2: 1) первичный этап санкции против Мьянмы в 1988-1996 годах; 2) санкции как поддержка демократической оппозиции в 1997-2012 годах; 3) превращение санкций за демократию в санкции против этнических чисток в 2017-2020 годах. Значения «1» и «0» обозначают действие /введение санкционных мер и отсутствие/отмену санкционных мер соответственно.

Представленные хронологические таблицы будут использованы для соотнесения фактов введения/отмены санкций с изменениями в экономических параметрах, поддержкой гражданским населением действий правительства таргетированной страны в процессе существования санкционных режимов против Ирана и Мьянмы. Соответственно, предполагается, что ужесточение/ослабление/отмена санкционных мер вызывает изменения в основных экономических параметрах таргетированного государства, что будет проверено в разделах, представленных ниже.

3.2 Эмпирическая проверка гипотез

Анализ эмпирической базы для проверки первой гипотезы

Для проверки гипотезы «Если издержки от выполнения первичных требований страны-отправителя выше затрат от их невыполнения, страна-получатель не имеет стимулов для сотрудничества со страной-отправителем, то санкционные меры трансформируются из эффекта международных отношений в фактор их формирования» будут использованы ответы на вопросы, сформулированные в теоретической части исследования:

Каковы были первичные требования страны-отправителя к таргетированной стране?

Иран. Основные требования к иранскому правительству со стороны США отражены в Исполнительном приказе №12170 «Блокирование имущества иранского правительства», целью которых являлось освобождение американских дипломатов, захваченных в процессе Исламской революции. Однако в данном вопросе интересны экономические ограничения, которые следуют из исполнительного приказа №12170, а именно замораживание иранских активов в США на сумму в 10 миллиардов долларов. При этом, важно понимать, что захват дипломатов скорее являлся поводом, нежели глобальной причиной установления санкционного режима. Так, согласно некоторым исследователям, введение жестких санкций против Ирана стало реакцией на Исламскую революцию, которая привела к существенным изменениям в международных отношениях между США и Ираном Gillespie K. US Corporations and Iran at the Hague // Middle East Journal. - 1990. - Vol. 44. - No. 1. - pp. 18-36; Fayazmanesh S. The Politics of the U.S. Economic Sanctions Against Iran // Review of Radical Political Economics. - 2003. - Vol. 35. - No. 3. - pp. 221-240. . Еще в 1977 году был принят Международный закон о чрезвычайных экономических полномочиях, который давал президенту США право вводить в стране чрезвычайное положение по причине «необычайной и чрезвычайной угрозы» [an unusual and extraordinary threat], которая находилась за пределами США, но представляла опасность для экономики или безопасности Соединенных Штатов Америки, что по факту позволяло запретить вывод иностранных активов из США. Именно эта мера была применена в 1979 году против Ирана, что позволило американским банкам получить миллиарды долларов, а нефинансовым учреждениям дать почву для подачи судебных исков против действия нового правительства Ирана. Таким образом, формальные требования правительства США заключались в освобождении американских дипломатов. При этом, более глобальные требования США состояли в сохранении (или же сохранении хотя бы части) союзнических отношений с Ираном, которые существовали между государствами до свержения шаха Мохаммеда Резы Пехлеви и были нарушены Исламской революцией.

Мьянма. Основные требования к правительству Мьянмы со стороны США в 1988 году отражены в резолюции Сената США, в которой было осуждено жесткое подавление [brutality] «Восстания 8888», а также антидемократические действия военных. При этом, государственные департаменты не предоставляют какой-либо детализации выдвинутых требований. Однако в том же 1988 году вводятся существенные ограничения американского экспорта в Мьянму, в частности, приостановка всех поставок вооружения и любой иностранной помощи таргетированному государству [за исключением гуманитарной помощи]. Соответственно, действия правительства США во-многом пересекались с тактикой Всемирного банка и Международного валютного фонда по выстраиванию ограничений в связи с антидемократическими действиями правительства Мьянмы. При этом, стоит отметить, что требования Соединенных Штатов Америки были представлены в общей форме, носили ультимативный характер.

Располагала ли страна-получатель ресурсами, необходимыми для удовлетворения запроса страны-отправителя?

В данном вопросе под ресурсами подразумеваются не экономические блага, а совокупность политических, национальных, репутационных издержек, которые бы понесло правительство страны-получателя при выполнении заявленных требований страны-отправителя.

Иран. Требования, выдвинутые Ирану, нельзя охарактеризовать как детально проработанные, так как скорее санкции вводились по причине захвата заложников, но в проанализированных документах (вопрос #1) отсутствует порядок действия США в случае освобождения Иранским правительством американских дипломатов. При этом, Высший руководитель Ирана Рухолла Хомейни отказывался вступать в переговоры с США по освобождению заложников, так как в Иране того времени активно использовалась риторика о фактической вине США в плачевном экономическом состоянии Ирана, возможной угрозе независимости Ирана Emery C. United States Iran Policy 1979-1980: The Anatomy and Legacy of American Diplomacy // Diplomacy & Statecraft. - 2013. - Vol. 24. - No. 4. - P. 620. . Более того, шах Мохаммед Реза Пехлеви был скомпрометирован близкими связями с США, которые ставили Иран в подчиненное положение на международной арене Arjomand S. Iran's Islamic Revolution in Comparative Perspective // World Politics. - 1986. - Vol. 38. - No. 3. - P. 388. . Более того, иранское правительство пошло на значительные уступки в вопросе освобождения заложников только в момент начала первой ирано-иракской войны 1980-1988 годов для получения возможности выхода из международной изоляции, что привело к заключению Алжирских соглашений 1981 года, однако события ирано-иракской войны показали, что в скором будущем возможные новые санкции США, так как фактического примирения между обеими сторонами не произошло Ramazani R.K. Ideology and Pragmatism in Iran's Foreign Policy // Middle East Journal. - 2004. - Vol. 58. - No. 4. - P. 555. . Соответственно, можно фиксировать невозможность выполнения требований США в вопросе нормализации прежних союзнических отношений, так как антиамериканская риторика являлась одной из весомых составляющих мобилизации населения в Иране и, как следствие, Исламской революции. Опрос, проведенный научно-исследовательским отделом национальной безопасности, показывает, что даже в 2010 году 45% опрошенных иранцев выступали против восстановления отношений с США, только 39% выступили за нормализацию отношений. Выступившие против аргументировали свою позицию фактами вмешательства США в суверенные внутренние дела Ирана до прохождения Исламской революции. Следовательно, любые послабления в вопросе нормализации отношений с США были бы восприняты в качестве «политики двойных стандартов», правительство Ирана не располагало ресурсами для удовлетворения формальных и неформальных требований США.

Мьянма. Обозначенные требования правительства США по отношению к Мьянме заключались в антидемократических действиях Партии бирманской социалистической программы и [позднее] Государственного совета мира и развития (де-факто военной хунты), при этом, формальные причины введения санкций можно охарактеризовать как общие, лишенные какой-либо детализации. По сути, американское правительство критиковало сложившийся антидемократический режим, вводимые санкции же являли собой поддержку демократической оппозиции во главе с Аун Сан Су Чжи [«Национальная лига за демократию»]. Важно отметить, что Восстание 8888 стало важной точкой изменения взаимоотношений между Мьянмой и США: от невмешательства до активной внешней политики по поддержанию демократической оппозиции Soh B. The Crisis of 1988 in Myanmar: A Watershed in the History of Myanmar-American Relations // International Area Review. - 2008. - Vol. 11. - No. 2. - P. 383. . При этом, ситуация в Мьянме являет собой противоположный Ирану процесс: большинство населения активно поддерживало демократические реформы, повышение степени коммуникации с Западом, однако получало жесткий отпор со стороны находящегося у власти недемократического правительства. Соответственно, в данной ситуации правительство Мьянмы просто не могло пойти на уступки демократической оппозиции, так как в случае ее прихода к власти, управлявшие страной генералы не смогли бы полноценно включиться в новый политический режим. Также стоит отметить, что первоначальные санкции США являлись скорее реакцией на вводимые международными институтами ограничения, соответственно, правительство Мьянмы не рассматривало данный международный инструмент в качестве серьезной меры межгосударственного давления. Помимо этого, ультимативность требований, выдвинутых США, сужало окно возможностей для управлявшего страной инкумбента, так как санкции предусматривали проведение демократических выборов в государстве, однако была высока вероятность проигрыша Партии бирманской социалистической программы демократам, что подтвердилось на выборах 1990 года.

Каковы были возможные издержки страны-получателя при выполнении требований страны-отправителя, и были ли они выше издержек от невыполнения данных требований?

Ответ на данный вопрос представляет собой систематизацию данных, полученных в результате ответов на 1 и 2 вопросы.

Иран. Первичные санкционные меры имели ряд негативных последствий для иранского правительства:

Замораживание активов, находившихся в США, снижало возможности для пришедшего к власти Рухоллы Хомейни по проведению обещанных экономических реформ и трансформации политического режима в стране;

В дальнейшем, антиамериканская политика и нежелание сотрудничать с США в вопросе освобождения заложников привели к фактической изоляции Ирана в Ирано-иракской войне 1980-1988 годов, в которой монархии Персидского залива поддержали Саддама Хусейна.

Помимо этого, первичное нежелание идти на компромисс в вопросе освобождения заложников привело к международной изоляции (неодобрение действий иранского правительства международными институтами: ООН, ЕС), что сильно ударило по репутации Ирана на международной арене.

При этом, даже при несоблюдении первичных условий санкций, пришедшее к власти новое иранское правительство получало ряд выгод, которые были бы невозможными при выполнении требований страны-отправителя:

Эффективное использование антиамериканского дискурса во внутренней политике позволило полностью делегитимизировать правящего в стране шаха и его окружения, дать Рухолле Хомейни основу для критики прошлого режима;

У иранского правительства появился действенный инструмент по оправданию трудностей, возникающих при реализации экономической программы - американские санкции и международная изоляция;

Нежелание идти на взаимодействие с США являлось шагом в последовательной политике иранского правительства по выстраиванию образа внешнего врага и разрыву экономических отношений с Соединенными Штатами Америки;

Вводимые ограничения предоставили иранскому правительству возможность демонстрации независимости страны на международной арене, которая будет рассмотрена в проверке второй гипотезы.

Таким образом, первичные санкции против Ирана не привели к дестабилизации внутриполитического поля, в основном, иранское правительство несло издержки на международной арене, однако если исходить из целей пришедшего к власти посредством революции молодого правительства первичными задачами являлись удержание у власти, получение новых сторонников, а также дискредитация правления шаха. Санкции в данном вопросе позволили достичь представленных выше целей, соответственно, страна-получатель предпочла идти на конфронтацию со страной-отправителем.

Мьянма. Первичные санкционные меры против антидемократических действий правительства Мьянмы не оказали существенного влияния на внутриполитическую расстановку сил, так как не характеризовались высокой интенсивностью, требования США были размытыми, в них отсутствовала должная детализация. Ярким примером «бессилия» санкций в данной ситуации является аннулирование национальных выборов 1990 года, в которых убедительную победу одержала демократическая партия «Национальная лига за демократию», набрав более 60% голосов и получив 392 места [из 485] в Генеральной ассамблеи Nyun T.M. Feeling Good or Doing Good: Inefficacy of the U.S. Unilateral Sanctions Against the Military Government of Burma/Myanmar // Washington University Global Studies Law Review. - 2008. - Vol. 7. - Issue 3. - P. 476. . Помимо этого, американские санкции не являлись господствующей темой для обсуждения, так как их вытесняла революционная тематика, связанная с расстрелами митингующих и помещением под домашний арест Аун Сан Су Чжи Rarick C. Destroying a Country in Order to Save it: The Folly of Economic Sanctions Against Myanmar // Economic Affairs. - 2006. - Vol. 26. - No. 2. - P. 61. . Соответственно, правительство Мьянмы не теряло каких-либо политических и репутационных очков при невыполнении требований США, так как им не была предана должная огласка. Напротив, при полном выполнении формальных требований Соединенных Штатов Америки [которые были частично выполнены в 1990 году путем проведения выборов], генералитет, находящийся у власти, мог ее [власть] потерять, так как демократическая оппозиция была значительно сильнее в вопросе поддержки со стороны гражданского населения.

Анализ эмпирической базы для проверки второй гипотезы

Для проверки гипотезы «Если правительство таргетированного государства может извлечь внутриполитические выгоды из санкционного режима, а также снизить негативный эффект от экономических ограничений с помощью внутренних национальных ресурсов, то санкционные меры превращаются в фактор формирования международных отношений» будут использованы ответы на вопросы, сформулированные в теоретической части исследования:

Насколько пострадала экономика страны-получателя от санкционных мер, и удалось ли правительству смягчить урон от введения санкций?

Ответ на данный вопрос состоит из двух частей: 1) определение степени экономического урона таргетированной стране; 2) оценка действий, предпринятых правительством страны-получателя для осуществления стратегии адаптации и, как результат, смягчение негативного эффекта санкций:

Рисунок 2. Рост реального ВВП Ирана в 2005-2020 годах (в % к предыдущему году).

Иран. Исходя из анализа темпов роста реального ВВП Ирана с 2005 по 2020 годы можно фиксировать, что санкции в действительности оказали сильное воздействие на экономику Ирана и благосостояние иранских граждан (Рисунок 2). Так, почти все падения в росте реального ВВП наступали после введения санкционных мер [международных или санкций со стороны США]:

Принятие ООН второй санкционной резолюции по Ирану в 2007 году по причине иранской ядерной программы привело к отрицательному приросту реального ВВП Ирана в 2008 году [с 6,7% до -0,1%];

Принятие правительством США Закона о всеобъемлющих санкциях, ответственности и отчуждении Ирана [в комплексе с действующими санкциями ООН (Резолюция 1929)] в 2010 году также отразилось на экономическом росте Ирана, вызвав самое ощутимое падение с 2005 по 2020 годы;

Помимо этого, даже после отмены санкций со стороны ООН в 2015 году по причине заключения Ядерной сделки, односторонние санкции США 2018 года нанесли мощный удар по нефтяному и банковскому секторам Ирана, что привело к снижению темпов роста ВВП Ирана в 2018 году и достижению отметки в -7,6% в 2019 году.

Такое существенное снижение роста реального ВВП в 2019 году напрямую связано с уменьшением добычи сырой нефти (Рисунок 3) и сокращением экспорта иранской нефти, которое к апрелю 2019 году составило в среднем до 1 миллиона баррелей в сутки.

Рисунок 3. Добыча нефти в Иране с 2018 года по 20 апреля 2020 года.

Также стоит обратить внимание на курс доллара в Иране, но не на фиксированный курс, составляющий 42105 риалов за доллар, а на неофициальный, используемый валютными трейдерами (Рисунок 4). Так, после возобновления санкций против Ирана со стороны США неофициальный курс доллара значительно подскочил, составив 17600 риалов за доллар в сентябре 2018 года. После анонсирования новых санкций по причине обстрела иранскими вооруженными силами американских баз 8 января 2020 года доллар стал постепенно расти и достиг 16820 риалов за доллар в мае 2020 года. Такая ситуация с валютным рынком Ирана, прежде всего, связана с экономическими проблемами, желанием иранцев покупать американские доллары для сохранения своих сбережений.

Рисунок 4. Количество иранских риалов для покупки доллара США в 2017-2020 годах.

Таким образом, американские экономические санкции 2010-2015 и 2018-2020 годов нанесли значительный урон экономике Ирана, однако иранское правительство не предприняло действий по сближению с США, наоборот, отношения между государствами лишь обострились. При этом, стоит отметить, что иранское правительство предприняло ряд успешных мер по противодействию санкциям, используя внутриполитические ресурсы (стратегия Ирана на международной арене будет рассмотрена в проверке третьей гипотезы). Приведем некоторые примеры, характеризующие действия Ирана:

Изменения в планировании бюджета. После ужесточения санкционных мер в 2010-2012 годах правительство Ирана спланировало бюджет на 2013 год исходя из возможности экспорта нефти не более 1,3333 миллионов баррелей в день, для покрытия только 40% расходов государственной казны, используя нефтедоллары. Помимо этого, иранское правительство предприняло меры по получению доходов за счет продажи товаров, которые не попадали под санкции, проводило качественную диверсификацию экономики Кожанов Н., Исаев Л. Иран и санкции: опыт преодоления и влияние на социально-экономическое развитие // Азия и Африка сегодня. - 2019. - №7. - С. 25..

Изменение налоговой политики. Введенные экономические ограничения против Ирана в 2012 году стали одной из причин по проведению реальной налоговой политики в Республике Иран. Иранское правительство стало использовать НДС, что принесло иранской экономике дополнительные доходы.

Проведение приватизации. В 2010 году правительство президента Ахмадинежада ускорило программу приватизации по созданию полугосударственных компаний для обхода санкционных мер Azad S. The Politics of Privatization in Iran // Middle East Review of International Affairs. - 2010. - Vol. 14. - No. 4. - P. 68. , которые, в основном, были связаны с Корпусом стражей исламской революции и благотворительными религиозными фондами Кожанов Н., Исаев Л. Иран и санкции: опыт преодоления и влияние на социально-экономическое развитие // Азия и Африка сегодня. - 2019. - №7. - С. 27..

Обход санкций на импорт бензина. Несмотря на ограничения на продажу бензина Ирану, иранское правительство смогло производить закупки бензина через посредников, а также перестроить некоторые нефтехимические заводы для производства бензина.

Согласно данным Международного Валютного Фонда в 2021 году экономика Ирана ожидает рост в 3,1%, в основном, связанного с не нефтяным сектором (Рисунок 5), более детально показан период 2017-2020 годов, дан прогноз на 2021 год), что является прямым подтверждением достаточно эффективных действий правительства по противодействию американским экономическим ограничениям.

Рост реального ВВП Ирана в 2017-2021 годах (в % к предыдущему году).

Мьянма. Санкционный режим против Мьянмы наиболее сильно сказался на поступлении международных прямых инвестиций (FDI), которые значительно снижались на протяжении всего периода действия санкций (Рисунок 6).

Приток международных прямых инвестиций (FDI) в 1997-2005 годах и в 2012-2017 годах.

Итак, после введения американских санкций 1997 года, ограничивающих возможности для инвестирования фирмами и предприятиями США в экономику Мьянмы, общий поток международных инвестиций резко упал с 879 млн. долларов в 1997 году до 15 млн. долларов в 2001 году. Такая же ситуация наблюдалась и после введения американских санкций 2003 года, которые привели к ощутимому снижению потоков иностранных инвестиций с 1855 млн. долларов в 2003 году до 110 млн. долларов в 2005 году. Значение американских санкций также доказывает быстрый рост общего объема иностранных инвестиций в экономику Мьянмы после ослабления основных экономических ограничений со стороны США в 2012 году и полной отмене санкций на инвестиционную политику в 2016 году в связи с демократическими реформами (с 497 млн. долларов в 2012 году до 2824 миллионов долларов в 2015 году и c 2989 млн. долларов в 2016 году до 4341 млн. долларов в 2017 году).

При этом, стоит отметить, что американские санкции ощутимо повлияли только на поступление международных инвестиций в экономику Мьянмы, так как иные показатели пострадали незначительно или вовсе не подвергались воздействию санкций со стороны США (Рисунок 7):

После введения санкций 1997 года ВВП Мьянмы упал с 9043 млн. долларов до 5926 млн. долларов в 1998 году. Однако падение ВВП удалось компенсировать за временной промежуток в 5 лет, уже в 2002 году ВВП Мьянмы превысил показатели 1997 года и достиг отметки в 10369 млн. долларов;

После 2002 года ВВП Мьянмы практически не претерпевал негативных шоков и характеризовался позитивным трендом вплоть до 2018 года (с 10254 млн. долларов в 2004 году до 72745 млн. долларов в 2018 году);

Экспорт товаров и услуг, а также показатели по горному делу сохраняли позитивный тренд несмотря на введение запрета на ввоз драгоценных камней из Мьянмы 2008 года.

Внутренний валовой продукт (ВВП) Мьянмы и некоторые из его составляющих после введения санкционных мер с 1997 года.

Отсутствие значимых изменений в ВВП Мьянмы является следствием активных действий правительства по работе с иными государствами (в частности, с Китаем, Индией, Японией), которые будут подробно рассмотрены в проверке третьей гипотезы.

Таким образом, правительство Мьянмы не принимало каких-либо действий по противодействию санкциям США на внутриполитическом уровне, так как санкционный режим, прежде всего, сказался на потоках международных прямых инвестиций, фактически не затрагивая внутреннюю экономику Мьянмы (как в случае с Ираном).

Привел ли отказ правительства страны-получателя от выполнения требований страны-отправителя к увеличению политической поддержки со стороны населения?

Для ответа на данный вопрос будет рассмотрена поддержка со стороны граждан правительства, находящегося у власти в периоды введения санкций, а также результаты выборов, проходящих в условиях санкционного режима, для определения успешности трансформации санкционной риторики в поддержку граждан:

Иран. В современных политических реалиях Исламской Республики Иран активно используется санкционная риторика (прежде всего, санкций, введенных в 2018-2020 годах) для выстраивания образа внешнего врага - Соединённых Штатов Америки, а также конвертация недовольства граждан экономическими ограничениями, вводимыми США, для победы на выборах и поддержания политического режима страны. Для понимания степени негативного восприятия США были использованы данные IranPoll, которые представляют собой аккумулированную базу данных из опросов, проведенных в 2014-2019 годах (Рисунок 8). Исходя из проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Восприятие иранскими гражданами США в 2019 году контрастирует с 2005 годом: Соединенные Штаты Америки перестали восприниматься в качестве эталонной страны, заметен рост определения США как «опасной страны, стремящейся к конфронтации и международному контролю». Также можно фиксировать резкое увеличение негативного отношения к американской политике после выхода США из СВПД в 2018 году (оценка «Very Unfavorable» увеличилась с 59,8% в 2016 году до 73% на август 2019 года). Такое положение дел является прямым следствием ужесточения санкций США в 2010-2015 годах и 2018-2020 годах по сравнению с введёнными ограничениями 1995-1997 годов, ведь действия американского правительства при Бараке Обаме и Дональде Трампе фактически отрезали Иран от международной торговли посредством санкций, нацеленных на нефтяной, строительный и автомобильный секторы.

При этом, стоит отметить увеличение количества негативных оценок экономической ситуации в стране иранскими гражданами (показатель вырос с 21,2% в мае 2015 года до 40,3% в октябре 2019 года). Несмотря на заявления иранского правительства о смещении экономической риторики в стране на решение внутренних проблем [исключая санкции], иранские граждане все чаще определяют негативное экономическое воздействие со стороны США в качестве основной причины упадка экономики (увеличение показателя «Foreign Sanctions and Pressures» с 26,3% в мае 2015 года до 37,5% в октябре 2019 года), что обусловлено возобновлением санкций США в 2018 году несмотря на снятие санкций членами ООН и ЕС.

Отношение иранских граждан к Соединенным Штатам Америки и экономической ситуации в стране.

Восприятие иранскими гражданами США в 2019 году контрастирует с 2005 годом: Соединенные Штаты Америки перестали восприниматься в качестве эталонной страны, заметен рост определения США как «опасной страны, стремящейся к конфронтации и международному контролю». Также можно фиксировать резкое увеличение негативного отношения к американской политике после выхода США из СВПД в 2018 году (оценка «Very Unfavorable» увеличилась с 59,8% в 2016 году до 73% на август 2019 года) и последующим введением жестких дискриминационных мер, направленных на полное экономическое подавление Ирана;

При этом, стоит отметить увеличение количества негативных оценок экономической ситуации в стране иранскими гражданами (показатель вырос с 21,2% в мае 2015 года до 40,3% в октябре 2019 года). Несмотря на заявления иранского правительства о смещении экономической риторики в стране на решение внутренних проблем [исключая санкции], иранские граждане все чаще определяют негативное экономическое воздействие со стороны США в качестве основной причины упадка экономики (увеличение показателя «Foreign Sanctions and Pressures» с 26,3% в мае 2015 года до 37,5% в октябре 2019 года).

Наглядным результатом трансформации иранским правительством негативного экономического воздействия односторонних американских санкций в политические очки и поддержку населения стал 1 тур парламентских выборов 2020 года, в котором принципалисты (сторонники жесткой линии действий иранского правительства) одержали уверенную победу над реформистами (партии, поддерживающие курс мирного решения проблемы экономических санкций США) и другими партиями Ирана по сравнению с парламентскими выборами 2016 года (Таблица 2).

Таблица 2. Результаты парламентских выборов в Иране (количество мест) в 2016 и 2020 годах.

Несмотря на рекордно низкую явку, а также фактический отказ в регистрации большинства реформистов Корпусом Стражей Исламской революции, в качестве причин победы консерваторов можно выделить отсутствие прогресса в полном снятии санкций с Ирана, неудовлетворительная экономическая ситуация в стране, убийство американскими спецслужбами популярного генерала Касема Сулеймани. В итоге действия США можно считать прямым источником отсутствия возможной трансформации политического режима Ирана, так как все причины победы принципалистов на выборах являются производным от внешней политики США.

Мьянма. При оценке трансформации экономического урона санкций в политические очки Мьянмы стоит отметить, что в 2015 году уверенную победу в парламентских выборах (Таблица 3) одержала демократическая оппозиция [Национальная лига за демократию] правящей ранее Партии солидарности и развития Союза, которая является преемницей Союза солидарности и ассоциации развития [правительственной массовой организации].

Возможная отмена санкций, введенных в 1997-2012 годаха, использовалась представителями Национальной лиги за демократию (в т.ч. ее лидером Аун Сан Су Чжи) для победы на выборах, так как активное ведение демократических реформ являлось одним из основных требований США.

Таблица 3. Результаты общих парламентских выборов в Мьянме (количество мест) в 2015 году.

После победы на общих выборах партии НЛД, американские санкции почти полностью были сняты (окончательная отмена санкций произошла в 2016 году). Однако, стоит отметить, что основной причиной победы демократов на выборах стали непродуманные действия прошлого правительства, которые довели ранее богатую страну до экономического коллапса, проводили явные политические репрессии, а также этнические чистки. В итоге, после большого количества народных волнений правительство провело честные и прозрачные парламентские выборы, результат которых [победа демократов], стал ярким индикатором оценки политики правительства.

Несмотря на введение новых экономических ограничений [санкции 2017-2020 годов] против Мьянмы в связи с преследованиями рохинджа в 2015-2016 годах, население по-прежнему поддерживает демократические реформы (Рисунок 9), так как экономика страны-получателя не сильно пострадала от введенных ограничений в связи с активной торговой политикой Мьянмы со странами Юго-Восточной Азии, а также Индией, масштабы которой будут рассмотрены в проверке третьей гипотезы.

Отношение граждан Мьянмы к проводимым реформам и демократии в целом в 2014-2019 годах.

Анализ эмпирической базы для проверки третьей гипотезы

Для проверки гипотезы «Если у страны-отправителя есть потенциальная возможность получения внешнего ресурса посредством установления новых международных связей для смягчения негативного эффекта санкций, то санкционные меры превращаются в фактор формирования международных отношений» будут использованы ответы на вопросы, сформулированные в теоретической части исследования:

Появились ли после введения санкций заинтересованные государства, оказавшие помощь таргетированной стране, каковы объемы оказанной помощи?

Для ответа на данный вопрос представляется релевантным рассмотреть такие составляющие торгового баланса как экспорт и импорт таргетированной страны до и после введения санкционных мер стран-отправителей, выявить основных торговых партнеров страны-получателя и, как результат, определить изменение паттернов международной торговли в связи с экономическими ограничениями, вызванными санкциями:

Иран. Для определения изменения паттернов международной торговли таргетированной страны были использованы данные, полученные из баз данных Международного валютного фонда, а также из ресурса «The Observatory of Economic Complexity» (Рисунок 10). В результате анализа объемов экспорта и импорта Ирана [по целевым странам] могут быть сделаны следующие выводы:

В результате санкционной политики США [санкции 1979-1981 годов] и, в дальнейшем, таких международных институтов как ЕС и ООН, основные международные партнеры Ирана значительно изменились в период 1977-1981 годов. Так, до введения первичных санкционных мер против Ирана в 1979 году, США являлись вторым торговым партером Ирана в вопросе экспорта. Средний общий объем экспортируемых товаров из Ирана в США в период 1977-1981 годов составлял 3,05 млрд. долларов, данный результат уступает лишь Японии, средний экспорт в которую составлял 4,25 млрд. долларов.

Основные торговые партнеры Ирана в 1977-2018 годах.

В 1980 и 1981 годах США перестали быть основным торговым партнером Ирана - общий экспорт составлял 0,35 млрд. долларов в 1980 году и 0,07 млрд. долларов в 1981 году. Такая же ситуация фиксируется и в отношении стран Европы - снижение экспорта более чем в 2 раза в отношении Германии, Нидерландов, Италии, Великобритании, Испании и Франции в период с 1979 по 1981 год.

Рисунок 5. Экспорт Ирана: основные торговые партнеры в 1982-1998 годах.

В сложившейся ситуации с коренным изменением объемов экспорта иранское правительство было вынуждено искать новых торговых партнеров. В итоге Иран совершил значительный поворот в сторону Азии, прежде всего, Юго-Восточной. Так, в 1982 году после подписания Алжирских соглашений и снятия экономических ограничений, введенных США (Рисунок 11) основными торговыми партнерами Ирана являлись страны Евросоюза (Италия, Нидерланды, Испания, Франция, Германия), Япония и США, которые восстановили прежние объемы импорта иранских товаров. Введение односторонних американских санкций 1987 года привело к снижению экспорта только в США с 1,62 млрд. долларов в 1987 году до 0,01 млрд. долларов в 1989 году.

Однако укрепление санкционного режима в 1995-1997 годах вызвало повсеместное снижение экспорта Ирана в европейские страны (например, экспорт во Францию снизился с 1,25 млрд. долларов в 1995 году до 0,73 млрд. долларов в 1998 году, экспорт в Италию снизился с 1,59 млрд. долларов в 1995 году до 1,26 млрд. долларов в 1998 году, экспорт в Испанию снизился с 0,72 млрд. долларов в 1995 году до 0,48 млрд. долларов у 1998 году и так далее).

На фоне введения санкционных ограничений у страны появляются новые торговые партнеры, в частности Китайская Народная Республика, которая начинает увеличивать экспорт иранских товаров с 1996 года (до 1988 года Китай не импортировал иранские товары, так как у ИРИ были торговые партнеры в Европе, однако после 1988 года, между странами устанавливаются незначительные торговые отношения [экспорт варьировался от 0,02 млрд. долларов до 0,28 млрд. долларов в период с 1988 года по 1995 год]). Если в 1999 году объем экспорта в Китай был незначительным (0,62 млрд. долларов), то к 2007 году Китай становится важнейшим торговым партером Ирана, экспорт в который составил почти 12 млрд. долларов (сырая нефть, нефтяные газы, железняк, сера, медь, ациклические спирты). Стоит отметить, что такая же ситуация фиксируется и в торговых отношениях с Турцией: в 2007 году общий объем экспорта в Турецкую Республику составил 6,02 млрд. долларов [в период с 1988 по 1999 годы экспорт в Турцию не превышал 1 млрд. долларов].

Также стоит отметить период 2008-2018 годов, в котором несмотря на снятие санкций с экономики Ирана европейскими странами, не произошло полноценное включение государств, входящих в ЕС в основные торговые экспорт-партнеры Ирана. Такое же положение дел фиксируется и в вопросе импорта: несмотря на возвращение доли некоторых европейских стран в общий импорт Ирана, ведущие позиции занимают Китай, ОАЭ, Индия и Турция.

Причина сложившейся ситуации состоит в том, что за время санкционного режима Иран был вынужден переориентировать международную торговлю для своего экономического выживания. Следствием данного решения стало появление таких стран как Китай, Турция, Индия, Южная Корея, Тайвань в качестве новых международных партнеров Ирана, соответственно, перестроить сложившийся новый паттерн международной торговли представляется сложной задачей. Результат санкций против Ирана более чем нагляден - таргетированное государство нашло новых торговых партнеров, переориентировав сферу своих национальных интересов с Европы и США на Юго-Западную и Юго-Восточную Азию, экспортируя не только сырую нефть и фисташки, но и минеральные продукты (железняк, сера, гранит), пластмассы и каучуки, азотные удобрения, а также бумажные изделия.

Мьянма. Для определения изменения паттернов международной торговли таргетированной страны были использованы данные, полученные из баз данных Международного валютного фонда, а также из ресурса «The Observatory of Economic Complexity» (Рисунок 12). В результате анализа объемов экспорта и импорта Ирана [по целевым странам] могут быть сделаны следующие выводы:

После введения основных экономических ограничений на экспорт и импорт Мьянмы Соединёнными Штатами Америки в 2003-2004 годах можно фиксировать значительные изменения в наборе торговых партнеров.

Основные торговые партнеры Мьянмы в 2001-2019 годах

Так, общий объем экспорта Таиланда в Мьянму в 2001 году составлял 0,67 млрд. долларов, однако после введения экономических ограничений экспорт значительно вырос, составив 1,636 млрд. долларов в 2005 году и 2,089 млрд. долларов в 2007 году, в основном, из-за поставок нефтяного газа. Индия продемонстрировала схожие темпы увеличения импорта товаров из Мьянмы: в 2002 году общий объем экспорта в Индию составлял 0,25 млрд. долларов, к 2007 году данный показатель вырос и составил 0,644 млрд. долларов (экспорт сушеных бобов, лесоматериалов). Европейские страны также отреагировали на репрессии правительства Мьянмы, что привело к незначительному снижению экспорта в такие страны, как Великобритания, Франция.

Нехватка некоторых товаров (медикаментов, химических товаров, техники) привела к тому, что основным торговым партнером Мьянмы в вопросе импорта стал Китай, поставки из которого были увеличены (с 0,66 млрд. долларов в 2002 до 1,68 млрд. долларов в 2007 году). Сингапур и Таиланд не снижали объемы своего импорта в Мьянму [несмотря на санкции], в период с 2001 года по 2007 год в среднем он составил 0,58 млрд. долларов и 0,59 млрд. долларов соответственно.

После отмены санкций США в 2012 году [полная отмена - 2016 год] целевые страны экспорта Мьянмы фактически не изменились: Китай продолжает наращивать импорт товаров из Мьянмы (5,22 млрд. долларов в среднем за период 2015-2019 гг.) и является основным экспортным партером Мьянмы (экспорт драгоценных камней, жемчуга, лесоматериалов), Таиланд и Индия продолжают активно потреблять продукцию Мьянмы (2,92 млрд. долларов и 0,81 млрд. долларов в среднем за период 2015-2019). При этом добавился новый экспортный партнер - Япония (текстиль, готовая одежда, продукты животного и растительного происхождения), объем экспорта в которую в 2019 году составил 1,42 млрд. долларов. Такие европейские страны, как Германия, Испания, Нидерланды играют незначительную роль [по сравнению с партнерами Юго-Восточной Азии] в общем экспорте Мьянмы, закупая, в основном, текстиль и морепродукты.

Если говорить про современный импорт Мьянмы, то в нем основными торговыми партнерами являются исключительно страны Юго-Восточной Азии: Китай, Тайланд, Сингапур, Южная Корея, Япония и другие, средний объем импорта из которых составляет 11 млрд. долларов в период 2008 по 2019 годы. Представленные объемы импорта показывают, что после полного снятия экономических ограничений в 2016 году, у США не получилось стать одним из ведущих экспортеров в экономику Мьянмы (импорт США незначителен, в период с 2016 по 2019 год средний импорт США в Мьянму составил 0,296 млрд. долларов), так как изменилась общая конфигурация международных торговых партнеров Мьянмы.

Таким образом, несмотря на снятие основных экономических ограничений с Мьянмы в 2015 году, европейские страны и США не смогли полноценно встроиться в торговые отношения с Мьянмой, в вопросе международных торговых партнеров правительство Мьянмы отдает предпочтение соседям из Юго-Восточной Азии.

Предпринимались ли таргетированным государством попытки нелегальной торговли с заинтересованными странами в обход экономических ограничений, вызванных санкциями?

Для ответа на данный вопрос будут использованы некоторые экспертные оценки нелегальной торговли Ирана, так как официальной статистики по объемам нелегального экспорта и импорта не ведется. Фактов нелегальной торговли со стороны Мьянмы обнаружено не было. Такая ситуация может быть обоснована значительно меньшим размером санкционной коалиции против Мьянмы, а также наличием крупных торговых соседей, которые успешно покупали товары таргетированного государства на протяжении всего санкционного режима.

Иран. Помимо официальных мер борьбы с негативным воздействием санкций, рассмотренных в проверке второй гипотезы, а также политики иранского правительства в сфере международной торговли, был предпринят комплекс нелегальных мер по противодействию санкциям США и ЕС:

Использование «черных рыцарей» для обхода санкционных мер. «Черные рыцари» - это государства / малые торгово-экономические партнеры страны-получателя, стратегические стимулы которых приводят к ведению нелегальной торговли с таргетированым государством в обход санкционного режима Early B.R. Unmasking the Black Knights: Sanctions Busters and Their Effects on the Success of Economic Sanctions // Foreign Policy Analysis. - 2011. - Vol. 7. - P. 383. . В результате санкций 2010 года возник целый ряд «черных рыцарей» - Бразилия, Сирия, Венесуэла, Белоруссия и другие, которые использовали введение санкций как возможность для заполнения торговой ниши, оставшейся после ухода крупных западных компаний, для наращивания своего присутствия в Иране Кожанов Н., Исаев Л. Иран и санкции: опыт преодоления и влияние на социально-экономическое развитие // Азия и Африка сегодня. - 2019. - №7. - С. 26.;

Использование автомобильного транспорта для доставки нефти. Первоначально санкции затрагивали только сферу морских и воздушных перевозок, что позволило Ирану проводить нелегальные торговые операции, используя автотранспорт. Ярким индикатором такой тактики Ирана является увеличение количества бензовозов, выезжающих в сторону Ирака и Турцию;