Роль Арктического совета в региональной политике США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет мировой экономики и мировой политики

Образовательная программа «Международные отношения»

Выпускная квалификационная работа

На тему «Роль Арктического совета в региональной политике США»

Студентка группы БМО163 Нерадовских Анастасия Дмитриевна

Научный руководитель

канд. экон. наук Макаров Игорь Алексеевич

Москва, 2020 г

Содержание

Введение

1. Арктика в современном мире и арктическая политика США в период 1996 - 2017 гг

1.1 Роль и значение Арктики как стратегически значимого региона в современном мире

1.2 Политика США в Арктическом регионе в период президентства Б. Клинтона и Дж. У. Буша

1.3 Арктическая политика США при президенте Б. Обаме

2. Арктический совет и эволюция участия США в организации

2.1 Арктический совет как ведущий международный форум в регионе

2.2 Председательство США в Арктическом совете в 1998-2000 гг. и 2015-2017 гг

2.3 Анализ изменения риторики арктической политики США в период с 1994 г. по настоящее время

3. Современная арктическая политика США в контексте противоречия интересов США в регионе и направленности Арктического совета

3.1 Арктическая политика США в период президентства Д. Трампа

3.2 Анализ противоречия целей Арктического совета и собственных интересов США в Арктике

3.3 Прогноз изменения риторики США в Арктическом Совете в контексте будущих президентских выборов

Заключение

Список литературы

Введение

На сегодняшний день Арктика представляет собой один из наиболее значимых и стратегически важных регионов в мире. С ее богатыми минеральными и биологическими ресурсами Арктика обращает на себя внимание многих стран мира, в частности - восьми арктических государств, среди которых США, Россия, Канада, Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания и Исландия. Повышенный интерес к данному региону в последние годы уделяет и государство, не имеющее границы с Арктикой - Китай. Тот факт, что Китай имеет в своих планах строительство ледокольного флота для проведения исследовательских экспедиций в Арктике, еще в большей степени усиливает геополитическое напряжение в регионе в борьбе за ценные природные ресурсы, в частности - полезные ископаемые.

Таяние арктических ледников вследствие повышения среднегодовой температуры сделало Арктику более доступной для освоения, а значит и для достижения региональных целей и национальных интересов арктических государств. По подсчетам Геологической службы США Арктика обладает 30% неразведанных газовых, 13% нефтяных и 9% угольных ресурсов мира, а также широкими запасами таких ценных металлов, как золото, медь, уран, титан. Кроме того, открывается все больше возможностей для использования транспортных путей, пролегающих в регионе, в частности Северного морского пути и Северо-Западного прохода.

Арктический Совет - ведущий международный форум, содействующий сотрудничеству арктических государств, созданный в 1996 году с целью обеспечения устойчивого развития Арктики, сохранения биологического разнообразия региона, устранения загрязнений и защиты арктической морской среды. Кроме того, в работе организации уделяется особое внимание вопросам социальной и культурной поддержки коренных жителей Арктики. США активно участвуют в Арктическом совете начиная со дня основания организации. В течение двух периодов президентства - 1998-2000 гг. и 2015-2017 гг. - данное государство устанавливало приоритеты в рамках организации, исходя из общей направленности своей арктической политики. США имеют собственные интересы в Арктике, включая обеспечение национальной безопасности, содействие международному сотрудничеству в регионе, охрану окружающей среды и устойчивое развитие региона, поощрение научных исследований и вовлечение коренных народов в принятие важных для них решений. В рамках Арктического совета одной из основных целей в Арктике США провозгласили поддержание безопасного и стабильного региона, свободного от конфликтов, в котором защищены национальные интересы государства.

Актуальность исследования подтверждается тем, что в последние годы Арктическому региону уделяется все большее внимание и придается особо важное значение в связи с его высоким геополитическим и экономическим потенциалом. Последствия изменения климата для Арктики приводят к ускоренному таянию ледников, что облегчает процесс судоходства и добычи природных ресурсов в регионе. США - важная арктическая держава, которая сотрудничает с арктическими государствами в рамках Арктического совета, имея при этом собственные национальные интересы в Арктике, в отдельных случаях противоречащие основополагающим целям организации. Участие в Арктическом совете находится в интересах США в Арктике вследствие положительного влияния международного сотрудничества на поддержание устойчивого экономического развития и защиту окружающей среды региона. Однако, в последние годы наблюдается нарастающее противоречие между направленностью Арктического совета и собственными национальными интересами США в Арктике, что стало особенно заметно вместе с приходом к власти Д. Трампа. Текущая республиканская администрация ставит главной целью укрепление стратегического положения США и занятие лидирующей позиции в регионе, поддержание баланса сил в Арктике и увеличение добычи природных ресурсов посредством открытия новых федеральных земель для глубоководного бурения.

Объектом исследования выступает арктическая политика США, начиная с 1996 г. - даты создания Арктического совета - по настоящее время.

Предметом является роль и место Арктического совета в арктической политике США.

Хронологические рамки исследования включают период с 1996 года - даты создания Арктического совета, по настоящее время, вместе с приходом к власти в январе 2017 года президента Д. Трампа и сменой арктической политики США в рамках организации. Изучение данного периода времени обусловлено активизацией международного диалога между арктическими государствами, начиная с момента создания организации, деятельность которой затронула периоды президентства Б. Клинтона, Дж. Буша-младшего, Б. Обамы и Д. Трампа. При анализе официальных документов по арктической политике США и изменения риторики государства в Арктическом совете в контексте президентских выборов 2020 г. используется более широкий временной диапазон.

Цель исследования - определить роль участия США в Арктическом совете в политике государства в Арктическом регионе.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

- оценить роль Арктики как стратегически значимого региона в современных международных отношениях;

- проследить изменения в арктической политике США при президентстве представителей Демократической партии Б. Клинтоне и Б. Обаме и Республиканской - Дж. Буша-младшего и Д. Трампа;

- дать подробную характеристику Арктическому совету: его целям, направленности и основным результатам работы;

- проанализировать два периода председательства США в Арктическом совете и изменение арктической повестки государства в рамках организации;

- раскрыть основные противоречия между собственными интересами США в Арктике и направленностью Арктического совета;

- дать прогноз изменения арктической политики США и участия государства в Арктическом совете по результатам президентских выборов 2020 г.

Гипотеза исследования заключается в том, что, несмотря на то что США принимают активное участие в Арктическом совете, деятельность которого направлена на международное сотрудничество, государство проводит собственную арктическую политику, в отдельных случаях противоречащую целям организации.

Первоисточники включают в себя материалы Белого дома по арктической политике США при президентах Б. Клинтоне, Дж. Буше-младшем, Б. Обаме и Д. Трампе, такие как Президентская директива о принятии решений NSC-26 1994 года, Президентская директива по национальной безопасности NSPD-66 2009 года; материалы Министерства обороны США - Арктическая стратегия 2013 и 2019 года, Стратегия защиты интересов национальной безопасности США в арктическом регионе 2016 года; официальные документы Арктического совета периодов председательства США в организации - Декларация Барроу 2000 года и Декларация Фэрбенкса 2017 года; тексты юридически обязывающих соглашений, заключенных между арктическими государствами в рамках Арктического совета, а также материалы Государственного департамента США и Геологической службы США. Также используются материалы англоязычных и русскоязычных СМИ и информация из аналитических и статистических ресурсов. Кроме того, в данной работе анализируются тексты публичных выступлений известных политических деятелей США, как, например, речь Государственного секретаря Майка Помпео на министерской встрече Арктического совета в Финляндии мае 2019 года.

В качестве основного теоретико-методологического инструментария при проведении исследования используется теория неоклассического реализма: поведение США на международной арене и их участие в Арктическом совете могут объясняться как собственными национальными интересами государства в Арктике, так и структурными ограничениями международной системы. Каждое государство в первую очередь старается удовлетворить свои национальные интересы, однако внешне системные факторы, такие как изменение внешнеполитической обстановки в регионе, также оказывают существенное влияние на реализацию региональной политики страны. Теория неоклассического реализма позволяет объяснить зависимость арктической политики США от принадлежности действующего президента страны к той или иной партии - приход к власти одного из кандидатов предопределяет региональную политику государства и то, насколько активно США участвуют в Арктическом совете.

Методология исследования предполагает комплексный подход к теме исследования и включает в себя анализ политической, экономической и исторической составляющих. Такие методы исторического исследования, как хронологический и системный, применяются при анализе арктической политики США при администрациях Б. Клинтона, Дж. Буша-младшего, Б. Обамы и Д. Трампа и их основных инициатив в рамках Арктического совета. Метод научного анализа, применимый в данном исследовании, используется при анализе внутриполитической составляющей и включает количественный контент-анализ. Данный вид анализа позволяет выявить частоту встречаемости определенных слов в текстовых массивах с целью определения содержательной характеристики текста. В настоящем исследовании количественный контент-анализ необходим для нахождения частотности ключевых слов в официальных документах по арктической политике США, что определяет основную риторику государства относительно Арктического региона. SWOT-анализ представляет собой метод оценки четырех аспектов анализируемой области - ее сильных и слабых сторон, а также возможностей и угроз, представленных в виде матрицы. Данный вид анализа дает возможность выявить внутренние и внешние факторы, влияющие на принятие решений в заданной отрасли. Применимо к настоящему исследованию, SWOT-анализ проводится с целью определения сильных и слабых сторон региональной политики США в Арктике, а также выявления текущих проблем и возможностей их решения. Наконец, в данной работе применяется PEST-анализ, заключающийся в определении политических, экономических, социальных и экономических факторов в определенной сфере. В международных отношениях данный метод оценки позволяет выявить изменения внешнеполитических и внутриполитических факторов, влияющих на изменение политики государства или организации. В данной работе PEST-анализ используется с целью обозначения различий национальных интересов США в Арктике и направленности Арктического совета, при этом результаты анализа представлены в виде матрицы.

Степень изученности вопроса достаточно высока - однако в данной работе в большей степени анализируются исследования зарубежных исследователей, чем отечественных авторов. Так, А. Г. Сахаров рассматривает эволюцию деятельности Арктического совета как института регионального управления, а также климатическую повестку США в рамках организации Сахаров А. Г. Развитие Арктического совета как института регионального управления. // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2018. Т. 10. №4. - С. 72-92.. К. Хоссейн и Х. Барала в своем отчете дают оценку деятельности организации во время второго периода председательства США и описывают результаты работы Арктического совета по окончании данного срока. Анализ арктической политики США при президентстве Б. Обамы содержится в исследовании Р. Клиффорд и статье Р. Орттунг и К. Вайнгартнер, при этом оценку региональной политики США в Арктике при республиканской администрации Д. Трампа дают А. Чатер и Дж. Плуфф. Кроме того, важным исследованием для подтверждения значимости Арктики для современных международных отношений является Арктический табель успеваемости о наблюдениях за окружающей средой Арктики, ежегодно подготавливаемый Национальным управлением океанических и атмосферных исследований США. Наконец, для обозначения применимости теории неоклассического реализма к данному исследованию используются статьи Г. Роуза и Н. Рипсмана. Несмотря на высокую проработанность области исследования, роль Арктического совета как ведущего международного форума в регионе в арктической политике США изучена в недостаточной степени.

Новизна исследования заключается в том, что данная работа предполагает комплексный подход к определению роли и места Арктического совета в региональной политике США и заключается в анализе противоречий, возникающих между направленностью организации и собственными интересами США в регионе. США - важная арктическая держава, и участие в Арктическом совете является одним из важнейших элементов региональной политики страны. При этом при реализации Национальной арктической стратегии у государства возникают сложности во взаимодействии с другими странами в рамках организации. Данное исследование содержит комплексный анализ, включающий различные инструменты, который раскрывает ряд разногласий между целями США в Арктике и направленностью Арктического совета. Анализ участия США в Арктическом совете как одной из составляющих арктической политики государства позволяет обозначить комплекс противоречий, возникающих в процессе реализации арктической стратегии США при одновременном сотрудничестве с другими странами в рамках Арктического совета.

Поставленные задачи исследования обуславливают его структуру. В первой главе рассматривается общий контекст: обозначена роль Арктики как особо важного региона в современных международных отношениях ввиду повышения его значимости для многих государств, рассматривается политика США в арктическом регионе при президентах Б. Клинтоне, Дж. Буше-младшем и Б. Обаме. Во второй главе внимание уделено Арктическому совету - его основополагающим целям, направленности и результатам работы, председательству США в организации, а также изменению риторики США в Арктическом совете, начиная с даты основания организации по настоящее время. В третьей главе исследования дан анализ противоречия собственных целей США в Арктике при президенте Д. Трампе и направленности Арктического совета, а также приведен анализ перспектив изменения арктической политики государства после президентских выборов 2020 г.

1. Арктика в современном мире и арктическая политика США в период 1996 - 2017 гг

1.1 Роль и значение Арктики как стратегически значимого региона в современном мире

На сегодняшний день Арктика предстает одним из важнейших регионов мира в международной борьбе за геополитическое присутствие и добычу природных ресурсов. Большинство международных организаций определяют Арктику как северную полярную область Земли, ограниченную на юге 66.34' северной широты, в которой существует хотя бы один годовой период в 24 часа, в течение которых Солнце не садится, и 1 час, в течение которого оно не восходит. Арктический регион богат полезными ископаемыми: в нем сосредоточены залежи нефти, природного газа, твердых полезных ископаемых - никеля, свинца, меди, титана, олова, цинка, платины, золота и драгоценных металлов. Кроме того, согласно отчету Геологической службы США, в Арктике находится 30% неразведанных ресурсов природного газа, 20% - сжиженного природного газа и 13% - нефти. На более чем 400 нефтяных месторождений, открытых в Арктике, приходится около 10% известных в мире нефтяных ресурсов, при этом объемы добычи нефти оцениваются в 240 млрд баррелей в год Ibid.. Все эти факторы делают Арктику стратегически значимым регионом для современных международных отношений и подталкивают страны к началу «арктической гонки» в борьбе за природные ресурсы и геополитическое влияние.

Арктический регион отличается самыми суровыми погодными условиями на планете и, как следствие, является одним из наименее населенных регионов мира. Из-за процесса глобального потепления регион столкнулся с множеством проблем, затрагивающих как региональный уровень, так и глобальный. Так, средняя годовая температура воздуха у поверхности земли к Северу от 60° с. ш. за 2018-2019 гг. стала второй самой высокой с 1900 года. Кроме того, все чаще наблюдаются аномалии приземной температуры в Арктике: она «потеплела» примерно на 1 °C по отношению к средней температуре 1960-1990 гг. (взята за нулевой показатель на рисунке) (Рисунок 1). Потепление температуры воздуха приводит к значительным изменениям в окружающей среде Арктики, которые влияют на экосистемы и сообщества в региональном и глобальном масштабе.

Рисунок 1 - Тенденции изменения температуры Арктики в 1880 - 2006 гг.

Источник: United Nations Environment Programme GRID-Arendal

Одна из самых масштабных проблем в Арктике - таяние материкового льда, которое ведет к повышению уровня Мирового океана. Так, Гренландский ледяной щит теряет почти 267 миллиардов тонн льда в год и в настоящее время способствует глобальному среднему подъему уровня моря со скоростью около 0,7 мм год Ibid.. Кроме того, за период 1979 - 2020 гг. Арктика потеряла около 1,7 млрд км2 морского льда, что сопоставимо с площадью штата Аляска (Рисунок 2; Рисунок 3). В то же время таяние вечной мерзлоты во всей Арктике может привести к выбросу в атмосферу примерно 300-600 миллионов тонн углерода в год Ibid.. При этом продолжается процесс озеленения тундры в Арктике, в особенности на северном склоне Аляски, материковой части Канады и Дальнем Востоке России. Таким образом, таяние ледников в Арктике приводит к множеству проблем, которые имеют негативное влияние на окружающую среду региона.

Рисунок 2 - Среднемесячная протяженность арктического морского льда в 1979 - 2020 гг.

Источник: National Snow and Ice Data Center

Арктический регион имеет непосредственное влияние на погоду и климат Земли. Так, морозы 2014 года в Северной Америке были вызваны полярным циклоном, принесшим ледяной арктический воздух в средние широты планеты. Следствием циклона стала рекордно низкая температура во всех штатах США и в Канаде, доходящая до -37 °C, которая привела к отмене авиарейсов, закрытию учебных учреждений и предприятий, из-за чего выросли цены на электроэнергию, и, как следствие, на нефть US Polar vortex: extreme cold weather heads to east cost - live. // The Guardian. January 7, 2014. [Electronic resource]. URL: https://www.theguardian.com/world/2014/jan/07/us-polar-vortex-extreme-cold-weather-heads-to-east-coast-live. (дата обращения: 25.01.2020). Кроме того, дальнейшее повышение среднегодовой температуры может привести к увеличению числа, интенсивности и продолжительности полярных циклонов, идущих из Арктики в среднюю полосу Земли.

Рисунок 3 - Протяженность морского льда в Северном полушарии вокруг Северного полюса (слева - 1979 г., справа - 2018 г.).

Источник: UCAR Center for Science Education

Однако, изменение климатических условий в Арктике из-за глобального потепления создает не только проблемы безопасности, но и новые возможности для экономического развития. Процесс сокращения морского льда может сопровождаться открытием новых судоходных путей и развитием морского транспортного сообщения, расширением сферы туризма и облегчением добычи природных ресурсов. В то же время ускоренное таяние ледников может привести к усилению геополитического соперничества в регионе. Так, в последние годы Китай, опубликовавший в 2018 году собственную Арктическую стратегию и назвавший себя около-арктическим государством, активизировал свою политику в данном регионе, планируя реализовать свою инициативу в Арктике - Полярный Шелковый путь. Государство анонсировало проведение целого ряда арктических инфраструктурных мероприятий, которые включают в себя строительство портов, подводных кабелей, аэропортов и атомной электростанции в рамках инициативы «Полярный шелковый путь».

Кроме того, Россия как один из главных политических игроков в Арктике продолжает расширять свой ледокольный флот, который на сегодняшний день является самым большим в мире. Государство восстанавливает и расширяет свою инфраструктуру, включая авиабазы, порты, системы вооружения, развертывание войск, поисково-спасательные ресурсы и плавучие атомные электростанции Ibid.. При этом США заинтересованы в продолжении российско-американского сотрудничества в Арктике, взаимного уважения установленных международных норм и национального суверенитета.

Таким образом, в последние годы в Арктическом регионе растет геополитическая напряженность - государства стремятся к «переделу» Арктики в борьбе за новые транспортные возможности и добычу полезных ископаемых. Арктика становится одним из главных мировых центров геополитического соперничества, при этом США обеспокоены резко возросшими амбициями Китая в Арктике и усилением военно-политического присутствия в регионе.

1.2 Политика США в Арктическом регионе в период президентства Б. Клинтона и Дж. У. Буша

В соответствии с теорией неоклассического реализма государства при проведении собственной региональной политики в значительной степени реагируют на ограничения международной системы, при этом их действия на международной арене могут формироваться из таких внутригосударственных факторов, как отношения между государством и обществом, характер политического режима и социальное восприятие лидера страны. Термин «неоклассический реализм» был впервые употреблен Гидеоном Роузом в статье 1998 года «Неоклассический реализм и теории внешней политики». Автор статьи утверждал, что теория неоклассического реализма отвергает тот факт, что единственной целью государств становится защита национальной безопасности, напротив, такие факторы, как государственное устройство и поведение политической элиты определяют ответные меры государства на внешнеполитическую обстановку Rose G. Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy. // World Politics, Volume 51, Issue 1, 1998. - P. 144-172..

Применимо к региональной политике США в Арктике, теория неоклассического реализма позволяет объяснить зависимость арктической политики государства как от внутренней составляющей, как, например, принадлежность того или иного президента к Демократической или Республиканской партии, так и от давления внешней среды. При использовании данной теории международных отношений можно определить национальную специфику политики США в Арктическом регионе, подразумевающую уникальный подход и исторические особенности восприятия региона, влияющие на мотивацию государства при принятии стратегически важных решений касательно Арктики.

США стали участниками международного сотрудничества в Арктике в 1991 году вместе с подписанием Декларации об охране окружающей среды Арктики. Основная цель данного соглашения заключалась в координации деятельности восьми арктических государств в области охраны арктической окружающей среды путем проведения научных исследований в регионе, оценки экологического воздействия человеческой деятельности и контроля за загрязнителями и их воздействием на окружающую среду Арктики. Рованиемская конференция в Финляндии по подписанию Декларации об охране окружающей среды Арктики послужила историческим событием, став первым совещанием арктических государств на уровне министров и открыв им путь к международному сотрудничеству в регионе.

Создание в 1996 году Арктического совета и присоединение США к организации произошло в период президентства демократа Билла Клинтона (1993 - 2001 гг.). Основным документом по арктической политике государства в данный период стала Президентская директива о принятии решений NSC-26 1994 года, в которой был сделан акцент на широких возможностях сотрудничества восьми арктических государств в регионе и защите экологической системы Арктики. При этом США отводилась роль лидера в совместном принятии решений и координации международного диалога по обеспечению стабильности в данном стратегически важном регионе. Так, государство устанавливало 6 основных целей в Арктике, среди которых: решение вопросов национальной безопасности США после окончания Холодной войны; защита окружающей среды региона и сохранение его биологических ресурсов; обеспечение устойчивого экологического и экономического развития Арктики; усиление работы институтов для укрепления сотрудничества в регионе; вовлечение коренных народов Арктики в решение затрагивающих их вопросов; проведение научных исследований и мониторинга по экологической повестке в регионе.

Кроме того, в Президентской директиве NSC-26 государство заявило о политической открытости региона и создании беспрецедентных условий для российско-американского сотрудничества. Так, в документе был обозначен приоритет по выработке новой совместной стратегии США и России о двусторонней природоохранной деятельности в Арктике, которая должна была прийти на смену Соглашению об экологическом сотрудничестве 1972 года Ibid..

Главными задачами США в области охраны окружающей среды Арктики являлось принятие мер по защите морской среды региона от нефтяных загрязнений, сохранению биологического разнообразия региона и поддержанию арктических заповедников. Кроме того, Министерству внутренних дел, Агентству по охране окружающей среды, Национальному управлению океанических и атмосферных исследований и другим соответствующим ведомствам предписывалось сотрудничать с правительством штата Аляска с целью обеспечения развития региона с учетом цикличности экономических процессов, социального воздействия на коренные народы и долгосрочного воздействия на окружающую среду Ibid.. Примечателен тот факт, что в 1996 году Палата представителей большинством голосов республиканцев проголосовала за разрешение бурения в Арктическом национальном заповеднике, однако президент Билл Клинтон наложил вето на данную законодательную инициативу, посчитав, что это нанесет непоправимый вред окружающей среде Арктики.

В 2001 году к власти пришел представитель Республиканской партии Дж. Буш-младший (2001 - 2009 гг.), сразу обозначив приоритет американской арктической политики на ближайший президентский срок. Новая администрация опубликовала Национальный энергетический план, предполагающий выделение субсидий и снижение налогов на нефтяную и угольную промышленность в качестве первого шага к открытию Арктического национального заповедника дикой природы для бурения нефтяных скважин. При этом президент заявил, что, разрешив добычу полезных ископаемых в данном регионе, США смогут «осуществлять энергетическую политику, которая строит планы на будущее, но отвечает потребностям сегодняшнего дня». Тем самым, уменьшение зависимости США от импорта нефти из Ближнего Востока ставилось в приоритет поддержке окружающей среды Арктики. Однако, в апреле 2002 года Сенат отменил решение Палаты Представителей о разрешении глубоководного бурения в Арктическом национальном заповеднике дикой природы.

В следующий раз с подобной инициативой Дж. У. Буш выступил уже в 2005 году - сообщив, что стране нужно срочно наращивать внутреннее производство, президент США вновь поднял вопрос о разрешении бурения нефтяных скважин в одной из частей Арктического национального заповедника дикой природы. При этом суть инициативы Дж. Буша-младшего сводилась к тому, что национальная безопасность США требует безотлагательного изучения заповедника для развития национальной экономики. Однако и в этот раз республиканцам не удалось открыть часть федеральных земель для добычи нефти из-за отмены Сенатом решения Палаты представителей, контролируемой в тот момент республиканцами.

Главным документом в области арктической политики США в период президентства Дж. У. Буша стала Президентская директива по национальной безопасности NSPD-66, принятая в 2009 году. В данном документе было четко обозначено смещение акцента арктической политики государства с защиты окружающей среды Арктики и обеспечения ее устойчивого развития на поддержание геополитической стабильности региона и защиту национальных интересов государства. Так, Президентская директива включает в себя такие приоритеты национальной безопасности США, как обеспечение противоракетной обороны в регионе; развертывание морских и воздушных сил стратегического назначения в Арктике; обеспечение суверенных прав государства в пределах исключительной экономической зоны и территориальных вод; сохранение глобальной мобильности военных и гражданских судов и самолетов США во всем Арктическом регионе. При этом, наряду с вышеизложенными положениями в документе были также сохранены и такие ключевые направления арктической политики предыдущей администрации, как активное международное сотрудничество с арктическими государствами, обеспечение устойчивого экономического развития региона, сохранение окружающей среды и природных ресурсов Арктики, содействие проведению научных исследований в регионе Ibid..

Таким образом, в период президентства Билла Клинтона основные приоритеты арктической политики США состояли в активном международном сотрудничестве с семью другими арктическими государствами, поддержании стабильности и открытости региона, начале российско-американского сотрудничества по вопросам природоохранной деятельности в Арктике и устойчивому экономическому развитию региона, что соответствует основному видению представителей Демократической партии. С другой стороны, республиканец Дж. Буш-младший в арктической политике США сделал акцент на защите интересов национальной безопасности государства, включая обеспечение противоракетной обороны, свободу судоходства и полетов и развертывание морских и воздушных сил, а также открытии новых федеральных земель для глубоководного бурения.

1.3 Арктическая политика США при президенте Б. Обаме

Демократическая администрация Б. Обамы (2009 - 2017 гг.) значительно повысила значимость Арктики, в частности экологических и климатических проблем региона, в сравнении с периодами президентства Дж. У. Буша и Б. Клинтона. Так, в 2011 году Хиллари Клинтон стала первым госсекретарем США, который принял участие во встрече министров Арктического совета Orttung R., Weingartner K. U. S. Arctic Policymaking under Trump and Obama. Implications for Russia and China. // PONARS Eurasia Policy Memo No. 588. 2019. - P. 3.. В том же году Б. Обама ввел пятилетний запрет на бурение нефтяных скважин на Аляске и разрешил продажу в аренду только тех участков, которые уже были разведаны.

В 2013 году была принята Национальная арктическая стратегия США. В данную Стратегию включены основные положения предыдущих документов, в частности Президентской директивы о национальной безопасности NSPD-66 2009 года, при этом основное внимание уделено вопросам национальной безопасности, защите окружающей среды Арктики, сохранению ее природных ресурсов и укреплению международного сотрудничества. В Стратегии обозначены три приоритетных направления деятельности, заключающихся в продвижении интересов национальной безопасности США в Северном Ледовитом океане, охране окружающей среды региона и проведении научных исследований, а также укреплении международного сотрудничества в рамках Арктического совета. Кроме того, в данном документе обозначена цель присоединения США к Конвенции ООН по морскому праву, на котором настаивала администрация Б. Обамы, так как это давало возможность расширить зону добычи полезных ископаемых дальше 200-мильной зоны Макаров И. А., Степанов И. А. Новая роль Арктики в России и мире // В кн.: Поворот на Восток. Развитие Сибири и Дальнего Востока в условиях усиления азиатского вектора внешней политики России / Отв. ред.: И. А. Макаров. М.: Международные отношения, 2016. - С. 346.. Однако данная инициатива вызвала неодобрение со стороны республиканцев, утверждавших, что в случае присоединения к Конвенции нефтедобывающие компании будут обязаны осуществлять дополнительные отчисления в Международный орган по морскому дну.

В этом же году Министерство обороны США опубликовало собственную арктическую стратегию, в которой Арктика определена как регион, проходящий переломный момент в истории ввиду стремительного сокращения площади ее ледяного покрова. При этом данный регион нуждается в международном сотрудничестве арктических государств в первую очередь для обеспечения безопасности коренного населения и защиты окружающей среды Ibid.. В связи с этим в Арктической стратегии Министерства обороны США в качестве ключевых направлений арктической политики государства были обозначены международное сотрудничество в регионе и обеспечение безопасности коренных жителей штата Аляска.

Серьезное отношение президента к проблемам Арктики доказывает визит Барака Обамы на Аляску в сентябре 2015 года - он стал первым президентом США, посетившим штат в пределах Северного полярного круга. Своим визитом, преследовавшим цель увидеть последствия изменения климата в Арктике для местных жителей, глава Белого дома привлек внимание общественности к проблеме глобального потепления. Вскоре после данного визита Барак Обама выступил на конференции в Анкоридже, говоря о том, что изменение климата разрушает сельское хозяйство и экосистемы Арктики, энергетику и инфраструктуру и пагубно влияет на здоровье и безопасность жителей региона. Президент подчеркнул важность создания экологически чистой энергетики и сокращения выбросов парниковых газов, подчеркнув, что США - крупная арктическая держава, которая должна приложить все усилия, чтобы в последующие два года во время председательства в Арктическом совете сделать все возможное для решения проблемы изменения климата Ibid..

Аляска, купленная у России в 1867 году - единственная часть США, входящая в Арктический регион. Более 1/3 рабочих мест штата связаны с нефтяной и газовой промышленностью. Нефтяная промышленность обеспечивает 110 000 рабочих мест; 90% государственных доходов Аляски поступает с налогов на нефть и газ. Многие политические оппоненты Обамы, в основном представители Республиканской партии, выступали за предоставление большей площади для бурения новых скважин в Арктике, утверждая, что это создаст новые рабочие места и уменьшит зависимость от импорта нефти. Так, губернатор штата Аляска Б. Уокер в 2015 году критиковал Обаму за то, что он ограничил бурение нефтяных скважин на Аляске и внес законодательную инициативу о присвоении значительной части Арктического национального заповедника дикой природы статуса природоохранной зоны Ibid..

В 2015 году, вместе с началом председательства США в Арктическом совете, Обама подписал указ «Об усилении координации национальных усилий в Арктике». Данным указом был создан Арктический исполнительный руководящий комитет для координации действий федеральных ведомств, органов государственной власти штатов и местного самоуправления на Аляске; предписывалось тесное взаимодействие ведомств с представителями коренных народов Арктики, а также разработка процесса повышения информированности населения о проблемах в данном регионе.

В 2016 году президент США Барак Обама и премьер-министр Канады Джастин Трюдо опубликовали Совместное заявление лидеров арктических стран США и Канады. Суть документа сводилась к началу нового партнерства государств с целью противостояния вызовам в меняющейся Арктике для обеспечения устойчивого развития арктической. Кроме того, оба лидера взяли на себя обязательство обменяться передовым опытом и принять новые подходы в целях оказания поддержки арктическим общинам Ibid.. В это же время, Б. Обама, сославшись на закон «О землях внешнего континентального шельфа», запретил бурение скважин на 115 млн акрах вод Северного Ледовитого океана на неопределенный срок, принимая во внимание крупные риски разлива нефти. В совокупности эти действия закладывали основу для усиленного сотрудничества США с другими арктическими странами, в том числе в рамках Арктического совета, в целях защиты окружающей среды Арктики.

Тем самым, Барак Обама ориентировал арктическую политику США на борьбу с последствиями изменения климата для региона и международное сотрудничество с другими арктическими государствами, в частности в рамках Арктического совета, и наложил запрет на бурение новых скважин в Арктическом национальном заповеднике дикой природы. Столкнувшись с политической оппозицией в лице республиканцев, президент США продолжил свою политику по устойчивому развитию региона и помощи в адаптации коренных арктических общин к последствиям климатических изменений. Барак Обама стал первым президентом, посетившим Аляску севернее Полярного круга, и, тем самым, привлек внимание общественности к влиянию изменения климата на окружающую среду Арктики.

Таким образом, на сегодняшний день Арктический регион сталкивается со значительными последствиями изменения климата. Из-за глобального повышения температуры начался процесс таяния ледников, который создает серьезные проблемы как для окружающей среды региона, так и для коренных жителей. С началом XXI века Арктика становится стратегически значимым регионом, в котором растет геополитическое соперничество между такими крупными державами, как США, Россия и Китай. Демократ Билл Клинтон не акцентировал внимание на вопросах Арктики, однако именно в его период правления в 1994 году был принят первый официальный документ по арктической политике США - Президентская директива о принятии решений NSC-26, а в 1996 году государство стало участником Арктического совета. Представитель Республиканской партии Джордж Буш-младший в течение всего президентского срока предпринимал попытки открытия Арктического национального заповедника дикой природы для бурения новых нефтяных скважин. Президент США делал акцент на уменьшении зависимости государства от импорта нефти при одновременном создании рабочих мест в добывающей промышленности. Однако, в 2009 году была опубликована Президентская директива по национальной безопасности NSPD-66, в которой подтверждались цели США по устойчивому развитию Арктики, защите ее окружающей среды и международного сотрудничества в регионе. Демократ Барак Обама еще в предвыборной кампании заявил о том, что его политика будет направлена на борьбу с изменениями климата и поддержку экологии. Президент США выдвинул несколько инициатив, направленных на сохранение окружающей среды Арктики и адаптацию коренных жителей региона к последствиям климатических изменений. Именно в период президентства Обамы США активизировали свою политику в рамках Арктического совета и усилили сотрудничество с арктическими странами.

2. Арктический совет и эволюция участия США в организации

2.1 Арктический совет как ведущий международный форум в регионе

стратегический президентство арктический совет

Арктический совет - это международная организация, созданная в 1996 году с целью содействия сотрудничеству и взаимодействию арктических государств в вопросах устойчивого развития и охраны окружающей среды Арктики. В документе, учреждающем Арктический совет, - Оттавской декларации - были определены следующие основные участники организации: США, Канада, Россия, Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция. Арктический совет имеет шесть постоянных участников, представляющих коренные народы Арктики - Международная ассоциация алеутов (AIA), Арктический совет атабасков (AAC), Международный совет гвичинов (GCI), Циркумполярный совет инуитов (ICC), Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (RAIPON) и Союз саамов.

В рамках организации функционируют шесть рабочих групп, каждая из которых отвечает за отдельное направление деятельности организации: рабочая группа по устранению загрязнений Арктики; по реализации программы арктического мониторинга и оценки; по сохранению арктической флоры и фауны; по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций; по защите арктической морской среды; по устойчивому развитию в Арктике Ibid.. 38 наблюдателей Арктического совета, среди которых неарктические государства, межправительственные и межпарламентские организации и неправительственные организации, имеют собственные позиции по вопросам Арктики и вносят свой вклад в работу организации.

Арктический совет ведет свою деятельность через официальные встречи старших должностных лиц арктических государств, которые проводятся два раза в год, а также через совещания на уровне министров, проходящие раз в два года. Председательство в организации чередуется между восьмью арктическими государствами, причем каждая страна занимает должность председателя в течение двух лет. При этом решения в Арктическом совете принимаются на основе консенсуса всех восьми арктических государств.

Основополагающие цели Арктического совета перечислены в Оттавской декларации 1996 года и включают следующее:

обеспечить средства для развития сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами с привлечением коренных жителей Арктики к решению проблем региона;

контролировать и координировать работу шести рабочих групп, созданных в рамках организации;

утвердить круг ведения программы устойчивого развития Арктики, а также осуществлять контроль и координацию ее осуществления;

распространять информацию, повышать осведомленность и поощрять интерес к вопросам, связанным с Арктикой.

Арктический совет - это ведущий межправительственный форум, у которого нет программного бюджета, а все проекты и инициативы спонсируются либо одним или несколькими арктическими государствами, либо участниками-наблюдателями. Такая форма организации позволяет открыто обсуждать вопросы и находить решения совместными усилиями на основе равноправия и взаимоуважения. Деятельность Арктического совета касается исключительно вопросов охраны окружающей среды, устойчивого развития и обеспечения безопасности коренных жителей региона и исключает рассмотрение вопросов военной безопасности. Все документы и резолюции, принятые Арктическим советом, за исключением трех юридически обязывающих соглашений, носят рекомендательный характер для участников организации.

Одним из главных достижений Арктического совета является предоставление площадки для международных переговоров по утверждению юридически обязывающих соглашений. Так, в 2011 году между восьмью арктическими государствами было заключено Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. В данном документе указан порядок действий арктических стран при проведении поисково-спасательных работ в Арктике, а именно: принятие незамедлительных мер для оказания помощи любым лицам, терпящим бедствие; возможность обращения за помощью к другим участникам Соглашения для проведения поисково-спасательных работ; возможность запроса доступа на территорию государства-участника Соглашения и другие.

В 2013 году в рамках Арктического совета было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике. Главная цель данного документа - укрепление сотрудничества, координации и взаимопомощи между участниками в вопросах готовности к загрязнению нефтью в Арктике и реагирования на него с целью защиты морской среды региона. Основные положения Соглашения заключаются в быстром реагировании государств-участников на инциденты разлива нефти, разработке программы учений и обучении соответствующего персонала и механизме мобилизации необходимых ресурсов для реагирования на разливы нефти Ibid.. Данное соглашение было поддержано арктическими государствами вскоре после взрыва нефтяной платформы Deepwater Horizon в 2010 году, который привел к гибели большого числа морских животных, запрету на рыбную ловлю и мораторию на бурение нефтяных скважин.

Третьим юридически обязывающим соглашением, заключенным в рамках Арктического совета, стало Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества, подписанное в 2017 году. Целью данного документа является усиление международного сотрудничества в области научной деятельности, учитывая влияния глобального потепления на окружающую среду Арктики. Соглашение предполагает, что государства-участники будут прилагать «максимальные усилия» для содействия въезду и ввозу ученых и необходимого оборудования, упрощения доступа к национальной исследовательской инфраструктуре, а также облегчения доступа в наземные, прибрежные и морские пространства с целью проведения научной деятельности Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation. The Arctic Council. 2017. [Electronic resource]. URL: http://hdl.handle.net/11374/1916. (дата обращения: 22.02.2020). Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества демонстрирует тот факт, что роль научной деятельности выходит на передний план в Арктическом совете, а сама организация укрепляет свои позиции как эффективная международная площадка в Арктическом регионе.

Таким образом, за более чем 20 лет своей деятельности Арктический совет проявил себя как ведущий международный форум в Арктике, осуществляющий работу по различным направлениям - от обеспечения устойчивого развития региона до поддержания безопасности коренных народов Арктики. Деятельность Арктического совета касается исключительно вопросов охраны окружающей среды Арктики и соблюдения интересов коренных народов региона и не захватывает военную составляющую. В рамках Арктического совета было принято три юридически обязывающих соглашения, что делает организацию важной международной площадкой для эффективного сотрудничества и взаимодействия государств в Арктике.

2.2 Председательство США в Арктическом совете в 1998-2000 гг. и 2015-2017 гг

США председательствовали в Арктическом совете два периода - в 1998-2000 гг. и 2015-2017 гг. В то время как в первый период государство сделало акцент на институционализации работы форума, второй период председательства продемонстрировал приверженность США воплощению собственных национальных интересов, таких как борьба с последствиями изменения климата для Арктики, морское сотрудничество с другими арктическими государствами и поддержание устойчивого экономического развития региона.

Во время первого председательства США была проведена министерская встреча Арктического совета в Барроу, в ходе которого была принята Декларация Барроу 2000 года Сахаров А. Г. Развитие Арктического совета как института регионального управления. // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2018. Т. 10. №4. - С. 76.. В данном документе было отмечено, что Арктический совет играет важную роль в достижении всестороннего устойчивого развития Арктики; намеревается реализовывать проекты по оценке экологических рисков; утверждает статус новых постоянных участников и наблюдателей организации; призывает арктические государства ратифицировать и выполнять соглашения, направленные на защиту окружающей среды Арктики. Тем самым, по большей части Декларация Барроу затрагивала институциональные и организационные вопросы Арктического совета, при этом в документе не были указаны конкретные направления деятельности организации.

По итогам саммита Арктического совета в Барроу были подготовлены План действий Арктического совета по устранению загрязнения Арктики и Рамочный документ Арктического совета по устойчивому развитию Сахаров А. Г. Развитие Арктического совета … С. 76.. В тот же период Рабочая группа по реализации программы арктического мониторинга и оценки запустила Проект по оценке влияния деятельности человека на климат Арктики (ACIA), в целях реализации которого в 2000 году был создан рабочий комитет (ACIA Steering Committee). Результаты данного исследования были представлены в период председательства Исландии на четвертом саммите Арктического совета, проходящем в Рейкьявике в 2004 году. Кроме того, в 1998 - 2000 гг. в Арктическом совете были инициированы проекты в области оказания дистанционных медицинских услуг в Арктике, культурного и экологического туризма, прибрежного рыболовства и сотрудничества детей и молодежи арктических государств Сахаров А. Г. Развитие Арктического совета … С. 77..

В течение последнего десятилетия США уделяли повышенное внимание арктической политике, пик которого пришелся на второй период председательства США в 2015-2017 гг. В 2014 году в Йеллоунайфе, Канада были определены основополагающие цели председательства США:

Продолжать укреплять Арктический совет как межправительственный форум;

Утвердить новые долгосрочные приоритеты организации;

Повысить осведомленность о проблемах в Арктике и изменении климата в США и по всему миру Ibid..

Однако, помимо официальных вышеперечисленных целей в период председательства в Арктическом совете США имели и иные национальные приоритеты в рамках организации. Так, реалистичная повестка дня для государства состояла в:

Содействии защите экономической свободы в Арктике;

Улучшении условий жизни и обеспечении безопасности

коренного населения Арктики;

Повышении осведомленности населения США о проблемах в

Арктике;

Содействии мирному урегулированию споров о морских границах Арктики.

Тем самым, приоритетные цели председательства США совпадали с целями Арктической стратегии США 2013 года, демонстрируя связь между повесткой дня Арктического совета и общей национальной стратегией государства в Арктике.

Для обеспечения руководства и координации Арктического совета президент США Б. Обама в январе 2015 года учредил Арктический исполнительный руководящий комитет (AESC). Целью AESC была координация деятельности, связанной с Арктическим регионом, между различными ведомствами, включая федеральные органы исполнительной власти, местные учреждения штата Аляска и коренные народы Арктики, а также частный и некоммерческий сектора. Тем самым, комитет оказывал целенаправленную поддержку усилиям председательства США в организации.