Открытые данные во взаимодействии государства и общества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»»

Факультет коммуникаций, медиа и дизайна

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 42.04.02 Журналистика

Открытые данные во взаимодействии государства и общества

студентка группы МЖД162

образовательная программа магистратуры

«Журналистика данных»

Темченко Елена Игоревна

Руководитель

Кандидат технических наук, доцент

А.А. Незнанов

Москва 2018



Содержание

открытый данные массив популяризация

Введение

Глава 1. Теоретические и нормативно правовые основы концепции открытых данных

1.1 История становления инициативы открытых данных и её нормативно-правовое регулирование в Российской Федерации

1.2 Подходы к определению понятия и принципы открытых данных

Глава 2. Функционирование открытых данных в современном обществе

2.1 Подходы к использованию открытых данных во взаимодействии государства и общества

2.2 Состояние открытых данных в России

Глава 3. Анализ использования открытых данных в русскоязычных СМИ

3.1 Методология оценки использования открытых данных в СМИ

3.2 Интерпретация результатов анализа

Заключение

Список использованной литературы и источников



Введение

Современный сложный и стремительно меняющийся мир непрерывно становится свидетелем глобального технологического прогресса и возникновения явлений, вносящих необратимые изменения в жизнь общества. Одним из таких явлений, безусловно, можно назвать глобальное движение открытости (“open movement”), которое стремится работать над решением многих самых насущных проблем мира, используя и продвигая принципы прозрачности, сотрудничества, совместного и многократного использования, а также свободного доступа к информации, знаниям, программному обеспечению и контенту. Глобальное движение открытости продвигает концепции открытого государства, открытого развития, открытой науки, и многие другие идеи, направленные на устойчивое развитие обществ и государств. Одну из ключевых ролей в развитии и устойчивом функционировании этого движения играют, в частности, открытые данные и глобальная концепция открытого развития.

Понятие «открытые данные» и, в особенности, «открытые государственные данные», получило свое распространение в 2008-2009 годах, когда правительства таких стран, как США, Великобритания, Канада и Новая Зеландия объявили о новых инициативах по открытию своей общественной информации. Первым из мировых лидеров, официально поддержавших развитие открытых данных, стал Барак Обама: подписание им в 2009 году меморандума для руководителей исполнительных департаментов «Прозрачность и открытое правительство» положило официальное начало истории открытых государственных данных в США, а также и в мире. Вслед за главой Соединенных Штатов Америки идею популяризации открытых правительственных данных подхватили и лидеры стран «Большой восьмерки». В июне 2013 года, действующие на тот момент страны-члены G8 (Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Россия, Великобритания и США) подписали Хартию открытых данных - соглашение, декларирующие обязательство каждой из подписавших стран начать работу по популяризации открытых данных, играющих важную роль в продвижении инноваций, правительственной открытости и прозрачности.

С этого момента формирование открытых данных и открытого правительства стало одним из важных направлений развития и для России, а федеральные закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и Федеральный закон “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”» зафиксировал курс на раскрытие общедоступной информации, а также закрепил нормативно-правовые основы концепции открытых данных.

В ряде стран мира, включая Россию, целью внедрения открытых данных в практику государственной работы является «реализация экономического и социального потенциала открытых данных, находящихся в распоряжении государства, путем вовлечения их в оборот негосударственного сектора» Что такое открытые данные? Открытое правительство, 2017. URL: http://opendata.open.gov.ru/event/5598184/ (дата обращения 3.05.2017).. Предполагается, что основными потребителями открытых данных являются разработчики приложений и сервисов, использующие предоставленные данные в качестве исходного материала для своих разработок; исследователи, способные проводить глубокие социально-экономические, научные исследования на основе опубликованных материалов, и, не в последнюю очередь, журналисты. То есть в перспективе открытые данные должны становиться фундаментом для большого числа социально-значимых, полезных для бизнеса и общества информационных сервисов и проектов Открытые данные. Аналитический центр при правительстве Российской федерации, 20017. URL: http://ac.gov.ru/projects/03594.html (дата обращения 3.05.2017)., лежащих в основе взаимодействия государства и общества.

При этом потенциал открытых данных сложно переоценить. От общественного мониторинга государственных бюджетов и закупок, а также создания приложений и сервисов, использующих открытые данные государственных учреждений, до создания современной, основанной на фактических данных системы здравоохранения и устойчивых энергосберегающих городов, данные все чаще становятся важным компонентом многих инициатив, направленных на то, чтобы не просто взаимодействовать с государством, но и, в глобальном плане, сделать мир лучше. Сбор, обработка и тщательный анализ больших массивов данных, выявление в них закономерностей и тенденций имеют потенциал для получения огромных социальных и экономических выгод.

На формирование государственных информационных ресурсов (куда в том числе входит формирование наборов открытых данных и их публикация) ежегодно затрачивается значительная часть бюджетных средств. Открытых данных становится всё больше. На настоящий момент только на портале открытых данных Российской Федерации, являющемся одним из ключевых инструментов реализации государственной политики в области открытых данных, размещено 19719 наборов данных. Сотни наборов данных публикуются также на специализированных федеральных и региональных порталах, сайтах государственных информационных систем, сайтах органов власти. И даже несмотря на то, что данные доступны в разном качестве и объёме, а также далеко не всегда удобны и пригодны для использования потребителями, реализацию потенциала открытых данных сегодня нельзя назвать удовлетворительной.

Именно поэтому проблема оценки реализации потенциала открытых данных является крайне актуальной, а исследование открытых данных и осмысление их использования в контексте взаимодействия государства и общества имеет колоссальное значение и требует детального анализа, для коррекции их создания, распространения и устойчивого развития. Этому и будет посвящено настоящее исследование.

На наш взгляд, именно журналисты, среди других основных потребителей открытых данных, являются одними из тех звеньев во взаимодействии государства и общества, которые могут способствовать реализации социального потенциала открытых данных. Использование открытых государственных данных журналистами в своей работе может способствовать не только более объективной оценке реальности, но также и более эффективному выполнению ряда контрольно-наблюдательных и непосредственно организаторских функций, заключающихся в том числе в оценке деятельности властных институтов и должностных лиц на предмет выполнения ими своих обязательств перед обществом. Именно поэтому оценивать реализацию потенциала открытых данных в настоящем исследовании мы решили именно через призму их использования в журналистской работе.

Таким образом, целью настоящей работы является: анализ реализации потенциала открытых данных в русскоязычных СМИ.

Для достижения обозначенной цели были поставлены следующие задачи:

- изучить теоретические и нормативно-правовые основы концепции открытых данных с целью выявления основных принципов, методов и инструментов открытых данных;

- изучить основные подходы к использованию открытых данных во взаимодействии государства и общества;

- систематизировать оценки состояния открытых данных в России;

- разработать методологию оценки использования открытых данных в СМИ;

- апробировать разработанную методологию и проанализировать использование открытых данных в материалах русскоязычных СМИ.

Объектом исследования являются открытые данные в России.

Предметом исследования - использование открытых данных в материалах русскоязычных электронных СМИ.

В качестве теоретической базы исследования были использованы работы ведущих зарубежных и российских исследователей открытых данных, среди которых пособия, научные статьи и исследования Д. Дэитриха, Дж. Грэя, Т. Мак-Намара, А. Поикола, Р. Поллока, Дж. Тэита, И. Бегтина, И. Радченко, С. Чигнарда, А. Волкова и Л. Рейнгольда, В. Староверова, работы по дата-журналистике - М. Лоренза, И. Радченко, Е. Арбатской, С. Панюковой, С. Симаковой, а также исследования открытых данных в государственном управлении - Р. Камаловой, А. Игнатовой. Кроме того, были изучены концепции и нормативно-правовые акты, регулирующие распространение открытых данных, и аналитические отчеты об их развитии. В основе исследования лежат принципы историко-типологического метода, метода анализа научной литературы, документов и публикаций, а также метода качественного контент-анализа.

Эмпирической базой исследования послужили публикации русскоязычных СМИ, использующие открытые государственных данных России.

Хотя популяризация открытых данных продолжается уже достаточно продолжительное время, а социальный и экономический потенциал открытых данных очень значителен Навас-Сабатер Х., Бунчук М. Открытые данные для экономического роста. Всемирный банк в России, 2014., в российском научном дискурсе до сих пор не существует единой методологии для оценки реализации потенциала открытых данных, а также оценки использования открытых данных в материалах средств массовой информации. Отметим также, что в большинстве своем, исследования в области открытых данных затрагивают общие принципы и проблемы, и не анализируют практику применения открытых данных в конкретных сферах. Викторова Н.Г., Яблоков Д.Ю. Открытые данные в налогообложении: отечественная и зарубежная практика применения // Известия УрГЭУ, № 2 (64), 2003. С. 21-30. Так, несмотря на то, что направление журналистики данных активно развивается и поддерживается государством, российские медиаисследователи сходятся во мнении, что теоретическое осмысление и анализ данного явления «серьезно запаздывает» Симакова С.И. Дата-журналистика как медиатренд // Вестник ННГУ. 2014. № 2-2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/data-zhurnalistika-kak-mediatrend (дата обращения: 09.02.2018).. При этом стоит отметить, что зарубежные исследователи уделяют значительное внимание научным наблюдениям в данной области. Так, С. Парази и Е. Дагираль в своем исследовании Parasie, S., Dagiral, E. Data-driven journalism and the public good. “Computer-assisted? reporters” and “programmer-journalists” in Chicago // New Media & Society, № 15 (6), 2013. P. 853-871. обращаются к дата-журналистике на медиарынке Чикаго, в публикации М. Найта Knight M. Data journalism in the UK: a preliminary analysis of form and content // Journal of Media Practice, №16(1), 2015. P. 55-72. анализируются дата-журналистские материалы, опубликованные в 15 британских газетах в течение 2-х недель, Тандок и О Tandoc E.C., Oh S. Small departures, big continuities? Norms, values, and routines in The Guardian's big data journalism // Journalism Studies, Volume18, 2017. P. 997-1015. осмысляют опыт 260 публикаций в TheGuardian'sDatablog с 2009 по 2015, группа исследователей во главе с C. Тэбарай Tabary C., Provost A.M., Trottier A. Data journalism's actors, practices and skills: A case study from Quebec // Journalism: Theory, Practice, and Criticism, № 17 (1), 2016. P. 66-84. опираются на публикации, созданные за два года шестью СМИ Квебека, в недавнем отчете исследователей из Гамбургского университета и Hans-Bredow-Institutfor Media Research проанализировано 225 проектов, которые были номинированы в качестве финалистов на премию Data Journalism Awards Loosen W., Reimer J., Silva-Schmidt F. Data-driven reporting: An on-going (r)evolution? An analysis of projects nominated for the Data Journalism Awards 2013-2015. Hamburg: Verlag Hans?Bredow?Institut, 2017., а Google News Lab в своем отчете о состоянии журналистики данных в 2017 году опирается на дата-журналистские материалы из Англии, Франции, Америки и Германии. Существуют некоторые исследования, посвященные использованию открытых данных и российскими журналистами. Так, Е.О. Арбатская рассматривает их использование в региональных СМИ Арбатская Е.О. Открытые данные как ресурс региональной журналистики // Вестник ЧелГУ. 2015. № 5 (360). С. 52-58., а А.В. Валеева в журналистских расследованиях Valeeva A. Open data in a closed political system: open data investigative journalism in Russia. Reuters Institute Fellowship Paper, Reuters Institute for the Study of Journalism, 2017. URL: http://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/sites/default/files/2017-10/Valeeva_Open%20data%20and%20investigative%20journalism%20in%20Russia.pdf (дата обращения 20.04)..Таким образом можно отметить, что использование открытых данных в российском медиаландшафте в глобальном плане сегодня остается недоисследованным. Таким образом, научная новизна настоящего исследования заключается в разработке методологии оценки использования открытых данных в СМИ, а практическая значимость - в проведенном анализе использования открытых данных в журналистских материалах российского медиаландшафта.

За основную рабочую гипотезу настоящего исследования примем, что потенциал открытых государственных данных реализуется в российской журналистике не в полной мере. Опираясь на результаты зарубежных исследований в данной области, выдвинем следующие гипотезы:

- публикацией материалов, использующих открытые данные, занимаются команды в изданиях федерального уровня или входящих в крупные медиахолдинги;

- создание качественных материалов, на основе открытых данных требует крупных для СМИ (3-5 человек) команд;

- журналистские материалы российского медиаландшафта, в основе которых лежат открытые данные, преимущественно затрагивают вопросы политики: посвящены выборам, анализу законотворческой деятельности, и пр.;

- материалы, основанные на открытых государственных данных, используют в основном агрегированную статистику Федеральной службы государственной статистики РФ.

Исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.



Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы концепции открытых данных

Поскольку целью настоящего исследования является оценка реализации потенциала использования открытых данных в русскоязычных СМИ, необходимо сначала исследовать понятийный аппарат данной области, изучить теоретические и нормативно-правовые основы концепции открытых данных, выявить их основные принципы, методы и инструменты, а также проанализировать подходы к определению открытых данных в России и исследовать их состояние. В первом параграфе данной главы будет рассмотрена история становления и нормативно-правовая база открытых данных, второй параграф будет посвящен изучению подходов к определению открытых данных в России и обзору их основных принципов. Актуальное состояние открытых данных в России будет рассмотрено в следующей главе.

1.1 История становления инициативы открытых данных и её нормативно-правовое регулирование в Российской Федерации

Несмотря на то, что началом истории открытых данных принято считать события, происходившие в середине и конце 2000-х годов, предпосылки к становлению системы открытых данных существовали задолго до этого.

Идея общего блага, применительно к информации, была теоретизирована еще до изобретения Интернета. Эссе “The Normative Structure of Science” Роберта Короля Мертона Merton R.K. The Normative Structure of Science. 1942. URL: https://www.panarchy.org/merton/science.html (дата обращения 15.02.2018)., одного из основателей социологии науки, в том числе затрагивает тему открытой науки и преимущества открытости информации как общественного блага. В этом эссе Мертон еще в 1942 году говорил о важности свободно доступных для всех результатов научных исследований. По его мнению, каждый ученый должен был внести вклад в «общий банк» и отказаться от прав интеллектуальной собственности, чтобы позволить науке двигаться вперед.

Исследователь открытой науки, открытого образования и открытых данных Ирина Радченко в своей статье «Использование открытых данных в научных исследованиях» Радченко И. Использование открытых данных в научных исследованиях. Информационное общество, 1-2, 2013. С. 93-101. говорит о том, что первые шаги к «формированию доступных массивов открытых данных» были сделаны еще в 50-х годах 20-го века. Тогда, в 1957-1958 гг. по всему миру проходил международный геофизический год (МГГ), в рамках которого повсеместно проводились геофизические исследования по единой методике, а также был сформирован Мировой центр данных, где хранились результаты всех мероприятий, проведенных в рамках МГГ.

Сам термин «открытые данные», однако, впервые был употреблен лишь в 1995 году в документе Американского научного агентства, где говорилось о необходимости раскрытия геофизических и экологических данных. Авторы документа продвигали идею полного и открытого обмена научной информацией между разными странами, необходимого для анализа и понимания глобальных явлений Chignard S. A brief history of Open Data. Parris innovation review. 2013. URL: http://parisinnovationreview.com/2013/03/29/brief-history-open-data/ (дата обращения 15.02.2018)..

При этом история развития принципов открытой информации, во многом положивших начало принципам открытых данных, началась только спустя целое десятилетие. В августе 2005 года Фонд Открытой Информации (“Open Knowledge Foundation”, сейчас ставший “Open Knowledge International”) опубликовал первую версию документа «Определение открытой информации», своеобразного манифеста, определяющего основные принципы открытой информации.

Согласно действующей версии этого документа произведение может называться открытым, если удовлетворяет следующим условиям:

Данное произведение доступно как единое целое, цена его воспроизведения не превышает разумную, предпочтительно бесплатное воспроизведение через Интернет;

Лицензия на распространение не запрещает участникам продавать произведение, при этом не требует гонораров или других взносов за такую продажу или распространение;

Лицензия не запрещает повторное использование произведения;

Произведение не подвержено технологическим ограничениям, то есть предоставляется в открытой, доступной для воспроизведения форме;

Условием для распространения или повторного использования может служить ссылка на участников и авторов произведения. Реализация этого условия не должна быть затруднена;

Условием лицензии может быть возможность распространения произведения в модифицированной форме, а также использования имени или версии, отличных от оригинального произведения;

Лицензия не дискриминирует какое-либо лицо или группу людей;

Лицензия не ограничивает использование произведения в какой-либо области или начинании;

Права на произведение применяются ко всем, кому распространяется это произведение;

Лицензия не является пакето-зависимой, то есть права на произведение не зависят от того, является ли произведение частью какого-либо пакета;

Лицензия произведения не ограничивает распространение других произведений, распространяющихся с данным произведением Определение открытой информации. Open Defifntion URL: http://opendefinition.org/od/1.1/ru/ (дата обращения 15.02.2018)..

Таким образом, согласно данному документу, произведение считается открытым, если любой человек может свободно получать к нему доступ, использовать и модифицировать его, как полностью, так и частично, а также делиться им для любых целей.

Современным же принципам открытых данных предстояло появиться еще спустя два года на встрече активистов Интернета. В декабре 2007 года они собрались в Севастополе, на севере Сан-Франциско, чтобы определить понятие открытых общественных данных и представить его кандидатам в президенты Соединенных Штатов Америки. Участники этой встречи были в основном из сферы разработки свободного программного обеспечения, а также различных Интернет-движений, которые положили основу многим компьютерным и Интернет инновациям на протяжении последних 15 лет, таким как, свободная энциклопедия Википедия или программное обеспечение “Apache”. В числе участников были также две значимые в развитии принципов открытости фигуры: Тим О'Райли и Лоуренс Лессиг. Первый из них более известен в среде технических специалистов: именно он является основателем многих компьютерных и Интернет-движений за свободное программирование, а также автором и популяризатором таких понятий как «открытый исходный код» и “Web 2.0”. Профессор права Стендфорского университета и американский общественный активист Лоуренс Лессиг, в свою очередь, больше всего известен в связи с борьбой за изменение законодательного авторского права в Интернет среде. Именно он является основателем некоммерческой организации “Creative Commons” и идейным вдохновителем движения за свободную информацию. Также среди участников этой встречи были активисты и предприниматели, которые уже в то время использовали государственные данные в своих проектах, - Адриан Головатый (один из разработчиков веб-фреймворка “Django”, основатель проекта “Chicago Crime”, использующего открытые данные о преступлениях в Чикаго Adrian Holovaty. Wikipedia, 2017 URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Adrian_Holovaty (дата обращения 15.02.2018).) и Том Штеинберг (основатель и директор британской международной неправительственной организации, разрабатывающей инструменты для гражданских технологий Tom Steinberg. Wikipedia, 2017 URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Tom_Steinberg (Дата обращения 15.05.2017).). Одним из самых молодых участников встречи был Аарон Шварц, соавтор спецификации “RSS” и американский активист концепции открытой информации. Все вместе они создали принципы, которые сегодня позволяют нам определять и оценивать открытые данные.

Эти принципы включали в себя как основную идею и цель открытых данных, так и средства ее достижения. Основной целью, согласно Севастопольским принципам, считалось то, что государственные данные являются общим достоянием и должны им стать. В качестве средств достижения этой цели участники встречи особо отметили необходимость совместного использования этого общего блага. В первую очередь, это было вдохновлено практикой открытого исходного кода, построенной на открытости, соучастии и сотрудничестве.

Спустя год на основе принципов, подготовленных участниками Севастопольской встречи, президент США Барак Обама подписал три президентских меморандума Изместьева Е. История открытых данных. Теплица социальных технологий, 2013. URL: https://te-st.ru/2013/04/09/brief-history-open-data/ (дата обращения 15.02.2018)., главный из которых - «Прозрачность и открытое правительство» - стал основополагающим документом в отношении прозрачности государственных данных и открытого правительства. В меморандуме Обамы была четко сформулирована культура открытых источников, которые должны лежать в основе публичных действий. На основании этого документа культура открытых источников должна была заключаться в трёх основополагающих принципах: прозрачности, соучастия и сотрудничестве. «Моя администрация стремится создать беспрецедентный уровень открытости в правительстве. Мы будем работать вместе, чтобы обеспечить доверие общественности и создать систему прозрачности, публичного участия и совместной работы» Obama B. Transparency and Open Government. Memorandum for the heads of executive departments and agencies, 2009. URL:https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/transparency-and-open-government (дата обращения 3.05.2017). - говорится в первых строках.

Параллельно становление института открытых государственных данных происходило и в России. Так, 24 ноября 2009 года были положены первые законодательные основы в этой области. Постановлением правительства «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» были утверждены:

- перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет;

- требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет;

- перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

Этот документ обязывал федеральные органы исполнительной власти обеспечить размещение в сети Интернет следующих групп информации:

Общую информацию о федеральном органе исполнительной власти;

Информацию о нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти;

Информацию о текущей деятельности федерального органа исполнительной власти (в том числе планы и показатели деятельности, сведения о результатах реализации федеральных целевых программ, информация о размещении заказов на поставки товаров и услуг);

Статистическую информацию о деятельности федерального органа исполнительной власти;

Информацию о координационных и совещательных органах, образованных федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом;

Информацию о кадровом обеспечении федерального органа исполнительной власти;

Информацию о работе федерального органа исполнительной власти с обращениями граждан.

Именно это стало одним из первых шагов на пути к становлению концепции открытых государственных данных в России.

Спустя несколько лет, в апреле 2012 года, Россия начала процесс присоединения к одной из крупнейших международных инициатив в области открытых данных «Открытое правительство» (“Open Government Partnership”), что обусловливало необходимость более активной реализации мероприятий по выпуску и публикации наборов открытых данных. В связи с этим, в мае 2012 года Владимиром Путиным был подписан указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором, в частности, говорилось о необходимости «обеспечения повышения информационной открытости саморегулируемых организаций», и согласно которому Правительству Российской Федерации необходимо было в срок до 15 июля 2013 года обеспечить доступ «в сети «Интернет» к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ» Указ Президента России?скои? Федерации от 7 мая 2012 г. No 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»..

Уже спустя несколько месяцев в рамках исполнения этого указа была подготовлена и одобрена «Концепция открытых данных» - первый в российском правовом поле официальный документ, регулирующий и регламентирующий принципы открытых данных.

В этом документе, в частности, впервые было дано официальное определение открытых данных. Согласно данной концепции, открытые данные - это «форма размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» в виде массивов данных, организованных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат) и на условиях ее свободного (бесплатного) использования». Концепция открытых данных. Портал административной реформы, 2012. URL: http://ar.gov.ru/js/pdfjs/web/viewer.html?file=/files/library/1429298911.src.pdf-d#/files/library/1429298911.src.pdf-d (дата обращения 17.02.2018).

Основной целью размещения открытых данных, согласно данной концепции, является создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами, бизнес сообществом и другими слоями общества. В этом же документе были изложены основные принципы открытых данных, которые будут рассмотрены в настоящем исследовании позже, а также спланирована организация деятельности по размещению информации в сети Интернет в форме открытых данных. Она была разделена на два этапа:

Пилотный этап: формирование перечня информации, подлежащей размещению в сети Интернет в форме открытых данных, на основе уже имеющихся полномочий в актах правительства, а также востребованности данных у потенциальных разработчиков сервисов; разработка методических рекомендаций по размещению информации в сети Интернет;

Основной этап: создание полноценной нормативной, технологической и организационной основы для размещения информации в сети Интернет; активное размещение открытых данных федеральными органами исполнительной власти; нормативное закрепление правовых аспектов использования открытых данных. Там же. С. 5-8.

Таким образом, именно этот документ стал фундаментом развития и определил дальнейшие шаги реализации концепции открытых данных в России. Выполнение мероприятий, запланированных в данном документе, в свою очередь, обусловило закрепление нормативно-правовой базы использования открытых данных в законодательстве РФ.

Всего через месяц, 7 июня 2013 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон Российской Федерации № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и Федеральный закон “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”». Именно в нем были описаны изменения, касающиеся открытых данных, которые необходимо было внести в нормативно-правовое поле.

Следующим важным шагом на пути популяризации открытых данных как в России, так и в других странах мира стал 39-й Саммит G8, проходивший в 2013 году в Северной Ирландии. Приоритеты сессии под председательством Великобритании были обозначены тремя «Т» - Transparency (прозрачность), Trade (торговля), Tax (налоги). Руководители действующих на тот момент стран-членов G8 говорили о необходимости деофшоризации компаний, расширении обмена информацией в налоговой сфере и новых международных стандартов в открытости. Следствием этого стало подписание одного из ключевых в истории развития открытых в России данных документа. Страны участницы 39-го саммита (Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Россия, Великобритания и США) подписали «Хартию открытых данных “большой восьмерки”» (“G8 Open Data Charter”), в которой признавалась важная роль открытых данных в целях содействия инновациям и прозрачности правительства, а также говорилось о необходимости соблюдения каждой страной пяти ключевых принципов открытых данных.

Этими принципами являлись:

Публикация открытых данных по умолчанию;

Обеспечение высокого качества и достаточного количества государственных данных;

Необходимость обеспечения пригодности данных для использования всеми;

Предоставление данных для улучшения управления;

Публикация данных, необходимых для инноваций.

Сам термин «государственные данные» используется в Хартии в самом широком смысле. Согласно этому документу, он может применяться в отношении данных, владельцами которых являются национальные, федеральные, местные или международные государственные органы либо государственный сектор в более широком смысле G8 Open Data Charter and Technical Annex. 2013. URL: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex (дата обращения 3.03.2018)..

Также в «Хартии открытых данных “большой восьмерки”» определялись наиболее приоритетные наборы данных для каждой области общественной жизни, которые представлены в таблице 1.

Таблица 1. Данные, представляющие, согласно Хартии открытых данных G8, высокую ценность

Область	Примеры наборов данных
Бизнес/компании	Реестр компаний/организаций
Преступность и правосудие	Статистика преступности, безопасность
Наблюдение за поверхностью земли	Метеорологические данные/сведения о погоде, сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, рыболовстве и охоте
Образование	Список школ, производительность школ, цифровые навыки
Энергетика и окружающая среда	Уровни загрязнения, потребление энергии
Финансы и контракты	Данные транзакций, данные о заключении договоров и тендеров, местный и национальный бюджет (планируемый и актуальный)
Геопространственные данные	Топография, почтовые индексы, национальные карты, локальные карты
Глобальное развитие	Предоставление помощи, продовольственная безопасность, добывающие отрасли промышленности, землепользование
Ответственность правительства и демократия	Контактные данные о правительстве, результаты выборов, законодательные акты и уставы, заработные платы (ставки), знаки признательности и подарки
Здравоохранение	Данные о выписанных рецептах, данные о производительности, результатах здравоохранительных программ
Наука и исследования	Данные о геномах, исследовательская и образовательная активность, результаты экспериментов
Статистика	Национальная статистика, результаты переписей населения, инфраструктура, благосостояние, профессиональные навыки
Социальная мобильность и благосостояние	Жилье, медицинское страхование и пособия по безработице
Транспорт и инфраструктура	Расписания общественного транспорта, точки доступа широкополосного входа

Таким образом, с момента начала присоединения России к одной из крупнейших международных инициатив в области открытых данных «Открытое правительство», до момента подписания «Хартии открытых данных “большой восьмерки”» в России уже была проделана значительная работа в направлении популяризации инициативы открытых данных:

- был проанализирован зарубежный опыт и наиболее успешные практики внедрения открытых данных;

- создан основополагающий документ, декларирующий принципы, цели и основные этапы реализации инициативы открытых данных;

- на сайтах государственных органов были созданы соответствующие разделы и опубликованы первые наборы открытых данных.

При этом, нельзя не отметить, что с развитием и популяризацией инициативы открытых данных в российском сегменте, необходимость совершенствования ее нормативно-правовой сферы встала еще более остро. Для реализации этой инициативы предстояло провести большую практическую работу, включая введение подзаконных актов, детально регулирующих развитие и популяризацию открытых данных в России.

Первым из них стал приказ Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования», который утверждает необходимость создания на сайте государственного органа отдельной страницы, для размещения открытых данных, регламентирует содержание этой страницы (реестр открытых данных, перечень наборов, наименования наборов в виде гиперссылок на сами наборы) и форматы наборов открытых данных (csv, xml), а также необходимость соответствия метаданных наборов спецификациям, утвержденным Министерством связи и массовых коммуникаций РФ Приказ Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. No 149 «Об утверждении Требовании? к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования».. В приказе декларируется, что информация в форме открытых данных должна размещаться на русском языке, храниться не менее 10 лет, предоставляться без регистрации и авторизации, быть доступной для автоматизированной обработки без предварительного изменения человеком.

Далее последовало распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных». Этот документ утверждает перечень открытых данных, необходимых для размещения федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ в сети Интернет в форме открытых данных, а также обязывал федеральные органы исполнительной власти обеспечить размещение в сети Интернет информацию согласно соответствующим перечням, соблюдение сроков, достоверности и актуальности такой информации.

Следом предстояло внедрить инициативу открытости и в работу органов исполнительной власти. Эта концепция была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти», в ней же постановлялось, что «Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, внедряют механизмы (инструменты) открытости», предусмотренные этой концепцией. Именно этот документ призван стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти. В утвержденной концепции, в первую очередь, содержится система «стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами» Распоряжение Правительства России?скои? Федерации от 30 января 2014 г. No 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительнои? власти»., а также закрепляются основные принципы открытости для федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы для их реализации.

При этом, для более продуктивного внедрения инициативы открытости в работу государственных органов и органов местного самоуправления необходимо было введение документа, который смог бы стать практическим руководством для публикации открытых данных. Этим документом стали Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных, версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 г. № 4). В этом документе дается общее понимание процедуры размещения открытых государственных данных, а также приведены подробные практические рекомендации в области публикации открытых данных (способы публикации открытых данных, порядок и требования к публикации наборов открытых данных).

Таким образом, на настоящий момент законодательное регулирование инициативы открытых данных осуществляется на основе следующих нормативно-правовых актов:

Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: закрепляет статус информации в форме открытых данных как общедоступной информации, которая размещается в сети «Интернет» с учетом требований законодательства РФ; регулирует случаи, когда размещение такой информации должно быть прекращено (распространение сведений, составляющих государственную тайну, нарушение прав обладателей информации, нарушение прав субъектов персональных данных Федеральный закон от 27 июля 2006 г. No 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Cтатья 7, п. 4, 5, 6.;

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»: указывает, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должна предоставляться «неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных», а также оговаривает наличие случаев, при которых доступ к такой информации может быть предоставлен «исключительно пользователям информации, прошедшим авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации» Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. No 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Cтатья 10 ч. 5, Статья 13 ч 3,4, Статья 14 7, 1, 9.; определяет ответственным за требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения открытых данных, «уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти»; регламентирует документы и органы, определяющие перечни открытых данных и порядок их размещения (ст. 14) Там же Cтатья 10 ч. 5, Статья 13 ч 3,4, Статья 14 7, 1, 9..

А также Подробно описанные в настоящем исследовании ранее:

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных»;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных»;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти»;

Приказ Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования»;

Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных, версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 г. № 4).

Таким образом, хотя идеи о распространении информации как общественного блага возникали в научном дискурсе уже с середины прошлого столетия, активная работа по внедрению и популяризация концепций открытости информации и данных в государственных органах началась лишь десятилетие назад. Важность публикации и популяризации открытых данных признается правительствами многих прогрессивных стран, исключением из которых не стала и Россия. С момента начала внедрения концепции открытых данных в государственную работу в Российской Федерации была полностью сформирована нормативно-правовая база, регламентирующая принципы работы государственных органов с открытыми данными и обеспечивающая в полной мере системный подход к повышению открытости государственного управления. Анализ нормативно-правовой базы концепции открытых данных позволяет говорить о том, что открытые данные должны стать частью кампании по внедрению новых подходов в экономике и государственном управлении, поэтому их внедрение должно сопровождаться оптимизацией всей структуры взаимодействия государства и граждан. Открытые государственные данные, согласно актуальной правовой базе, являются открытыми по умолчанию, что исключает ограничение доступа к любым данным, не относящимся к особым категориям, доступ к которым ограничивает законодательство. Открытые государственные данные должны публиковаться для широкого пользования в максимальном объеме и качестве, что обуславливает форматы, периодичность и формы распространения открытых данных. Ответственными за публикацию и распространение открытых данных являются государственные органы и органы местного самоуправления.

1.2 Подходы к определению понятия и принципы открытых данных

Поскольку предметом настоящего исследования стало использование открытых данных в материалах русскоязычных электронных СМИ, необходимо не только изучить историю становления этой концепции и ее нормативно-правовые основы, но также рассмотреть основные подходы к определению этого понятия, для определения наиболее подходящего из них в контексте настоящего исследования, а также изучить основные принципы данной концепции. Для более глубокого понимания темы в данном параграфе рассмотрим существующие определения понятия «открытые данные» и их основные принципы.

Проведя анализ основополагающих и актуальных научно-исследовательских работ, а также нормативно-правовых актов в сфере открытых данных, нельзя не отметить, что на настоящий момент в научной литературе сформировалось единое мнение о содержании понятия «открытые данные», однако можно подразделить основные подходы к определению термина «открытые данные» на несколько групп.

В широком смысле, термин «открытые данные» трактуется теоретиками как концепция или подход к распространению информации. В данном контексте трактовку понятия можно назвать устойчивой: схожие определения представлены Институтом Открытых данных What is `open data' and why should we care? / Open Data Institute, 2018. URL: https://theodi.org/guides/what?open?data (дата обращения 3.03.2018)., теоретиками концепции открытой информации, которая представлена в проекте “Open Knowledge Project” Open Knowledge project. The open definition, 2018. URL: http://opendefinition.org (дата обращения: 3.03.2018)., а также в пособии теоретиков концепции открытых данных и открытой информации. Согласно данному определению, «открытые данные - это информация, которую кто угодно может свободно использовать и распространять. Допустимы лишь требования указывать источник данных и распространять их на тех же условиях, что и исходные» Что такое открытые данные? /Opendatahandbook, 2018. URL: http://opendatahandbook.org/guide/ru/what-is-open-data/ (дата обращения: 3.03.2018).. Схожее определение предлагают также российские исследователи С.Н. Стефогло., Н.И. Томилова, А.И. Амиров. Они говорят о том, что открытые данные «представляют собой данные, которые могут быть свободно использованы, для повторного использования и перераспределения» Стефогло С.Н., Томилова Н.И. Амиров А.И. Концепция открытых данных, основные принципы открытых данных // Инновационная наука, № 4, 2015. С. 53?54..

В более узком и практически значимом смысле термин «открытые данные» определяет собой техническую характеристику распространения информации. Согласно такому подходу открытые данные - это «информация, размещаемая ее обладателями в сети «Интернет» в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования» Федеральныи? закон от 27 июля 2006 г. No 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Статья 7. Общедоступная информация.. Эта информация полна и актуальна; пригодна к машинной обработке; не ограничена для использования и распространения. Схожего с таким определением, представленным в Федеральном Законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в своих работах придерживаются в основном российские исследователи, среди которых А.И. Волков и Л.А. Реи?нгольд Волков А.И., Реи?нгольд Л.А. Открытые данные: проблемы и решения // Прикладная информатика, № 3 (51), 2014. С. 5-12., Д.Ю. Яблоков и Н.Г. Викторова Викторова Н.Г., Яблоков Д.Ю. Указ. Соч., и В.В. Староверова В.В. Староверов Открытые данные // International Journal of Open Information Technologies Vol. 4, № 10, 2016. С. 62-68.. Близкое, по сути, определение представлено также на официальном сайте правительства Российской Федерации Открытые данные. Официальный сайт правительства России. URL: http://government.ru/open_data/ (дата обращения: 23.03.2018). и в методических рекомендациях по публикации открытых данных.

Стоит отметить, что в российском публичном пространстве под понятием «открытые данные» зачастую подразумевается то, что в международной практике принято называть «открытыми государственными данными». Четкое разграничение мы можем видеть в Методических рекомендациях по публикации открытых данных. Так, термин «открытые данные» трактуется в данном документе традиционно для международного сообщества, как техническая характеристика распространения информации, а «открытые государственные данные» как «открытые данные, опубликованные государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления» "Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных. Версия 3.0" (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29.05.2014 N 4) URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/docVersions/5a930d7b7b426/actual/Metodicheskie_rekomendatsii_po_publikatsii_od_gosorganami_i_organami_mestnogo_samoupravleniya_a_takzhe_tekhtrebovaniya.pdf (дата обращения 23.03.2018).. На наш взгляд, такое определение открытых государственных данных нельзя назвать автономным, и возможно именно поэтому в российской публичной среде произошло слияние этих двух понятий в одно, спровоцировав появление следующей группы определений понятия «открытые данные».

Определение открытых данных как данных, собранных или распространяемых государством, можно встретить на портале открытого правительства, где упоминается, что «открытые данные - данные, собранные государственными органами, которые систематически размещаются в сети Интернет» Открытые данные. Портал открытого правительства, 2015. URL: http://wiki.ac-forum.ru/index.php/%D0%9E%D1%82%D0%BA%D1%80%D1%8B%D1%82%D1%8B%D0%B5_%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%B5 (дата обращения: 23.03.2018).;

...