Открытые данные во взаимодействии государства и общества

На портале административной реформы («Открытые данные - информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения» Открытые данные / Информационная открытость. Портал административной реформы, 2018. URL: http://ar.gov.ru/inform_otkritost_05_otkritii_dannie/index.html (дата обращения: 23.03.2018).);

на сайте открытого правительства, где установлено, что открытые данные - это «та часть раскрываемой органами государственной власти и местного самоуправления информации, которая отвечает требованиям свободы доступа, свободы использования и автоматической обработки (машиночитаемости)» Что такое открытые данные? Открытое правительство, 2017. URL: http://opendata.open.gov.ru/event/5598184/ (дата обращения 23.03.2018)..

Таким образом, хотя в глобальном плане концепция открытых данных подразумевает, что информация в форме открытых данных может создаваться и распространяться любыми субъектами, в контексте российского государственного управления открытые данные воспринимаются как данные, создаваемые и публикуемые государством.

Свое определение открытых данных, близкое к журналистике, представляет и медиаисследователь С.А. Панюкова. В своей работе «Роль открытых данных в развитии журналистики данных» она говорит о том, что «открытые данные - информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также данные, собранные информационно-аналитическими организациями, размещенные в сети Интернет в виде массивов данных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку для повторного использования без предварительного изменения человеком, и на условиях ее свободного (бесплатного) использования в любых соответствующих закону целях любыми лицами, независимо от формы ее размещения» Панюкова С.А. Роль открытых данных в развитии журналистики данных // Знак: проблемное поле медиаобразования. № 1 (15), 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-otkrytyh-dannyh-v-razvitii-zhurnalistiki-dannyh (дата обращения: 09.04.2018).. Однако, поскольку настоящая работа посвящена исследованию публикаций русскоязычных СМИ, использующих Российские открытые государственные данные, такое определение является не совсем корректным, поэтому логичнее будет опираться на определение, представленное в «Концепции открытых данных». Согласно этой концепции, открытые данные - это «форма размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» в виде массивов данных, организованных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат) и на условиях ее свободного (бесплатного) использования» Концепция открытых данных. С. 2..

Стоит отметить, что выделение принципов открытых данных в разных источниках, зависит от подхода к определению самого этого понятия. Самыми важными принципами открытых данных, согласно пособию теоретиков открытых данных, где понятие трактуется достаточно широко, являются:

1) Доступность и машиночитаемость. Данный принцип предполагает, что данные должны быть доступны в полном объеме и не облагаться стоимостью, превышающей разумную стоимость их воспроизведения. Желательно, чтобы данные распространялись через Интернет, а их формат был пригоден и удобен для чтения и последующего изменения;

2) Повторное использование и распространение. Согласно этому принципу, условия распространения открытых данных должны разрешать их использование и повторное распространений, как самостоятельно, так и в комбинации с другими наборами данных;

3) Всеобщее участие. Возможность использования открытых данных не должна ограничиваться по какому-либо критерию. Недопустима дискриминация областей применения, людей или групп. Например, «ограничение “только для некоммерческого использования”, которое запрещает “коммерческое” применение, или ограничение возможных областей применения (к примеру, только в образовании), недопустимы» Что такое открытые данные? / Opendatahandbook, 2018.URL: http://opendatahandbook.org/guide/ru/what-is-open-data/ (дата обращения 9.04.2018)..

«Хартия открытых данных “большой восьмерки”», в свою очередь, утверждает глобальные принципы открытых государственных данных. Рассмотрим эти принципы более подробно.

Публикация открытых данных по умолчанию

Государственные учреждения должны публиковать общедоступные данные в открытых машиночитаемых форматах во всех случаях кроме тех, когда есть веские основания не делать этого (например, соображения национальной безопасности или неприкосновенность частной жизни).

Обеспечение высокого качества и достаточного количества государственных данных

Государственные учреждения должны выпускать широкий спектр наборов данных актуальных и исчерпывающих, которые при этом были предварительно проверены и очищены.

Необходимость обеспечения пригодности данных для всеобщего использования

Государственные учреждения должны стандартизировать метаданные (данные, описывающие набор данных) для всех датасетов, использовать открытые лицензии и обеспечивать общую доступность, путем публикации данных в разнообразных форматах, чтобы они могли быть использованы и поняты людьми, а также обработаны автоматически.

Предоставление данных для улучшения управления Правительственные учреждения должны делиться передовым опытом работы с открытыми данными, обеспечить прозрачность процесса сбора данных, стандартов и публикаций, а также запрашивать обратную связь от гражданского общества.

Публикация данных, необходимых для инноваций

Государственные учреждения должны выпускать наборы данных, представляющих высокую ценность, которые определяются в Хартии, а также взаимодействовать с сообществом разработчиков, работать в направлении повышения грамотности по вопросам открытых данных и финансировать стартапы, использующие открытые данные.

«Концепции открытых данных» представляет принципы открытых данных в локальном российском государственном секторе. Основными принципами внедрения открытых данных согласно этому документу являются:

Следование государственной политике в области информатизации, информационных технологий, защиты информации, обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

Ответственность обладателей информации за открытие и поддержание данных в актуальном состоянии (государственные органы должны отвечать за качество размещаемых наборов данных, ценность наборов данных для общества, их своевременное обновление, достоверность, подлинность и безопасность);

Открытость информации форме открытых данных (наборы должны предоставляться в свободном доступе без каких-либо ограничений на использование);

Обеспечение удобного использования наборов открытых данных пользователями для широкого спектра целей, в том числе для повторного использования (данные должны публиковаться в первичном виде, а также в машиночитаемых непроприетарных форматах);

Управление приоритетами и постепенность (очередность) размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации в форме открытых данных (очередность публикации наборов открытых данных должна определяться с учетом востребованности данных в обществе, ценность данных должна повышаться путем перевода их в более удобные форматы, добавления классификаций, показателей актуальности и достоверности, интеграцией данных из разных наборов);

Совершенствование процессов и инфраструктуры размещения информации в форме открытых данных, определение приоритетов на основе обратной связи с пользователями (граждане, бизнес-сообщество, научные организации, некоммерческие организации);

Расширение сотрудничества с пользователями информации в форме открытых данных и с поставщиками негосударственной информации в сети «Интернет» в форме открытых данных. Сообщество пользователей открытых данных должно расширяться, именно поэтому необходимо формировать среду для привлечения новых участников в сообщество, проводя агитационную работу, а также устраивая творческие конкурсы по разработке приложений и сервисов, использующих открытые данные Концепция открытых данных. С. 3-5..

Требованиями, предъявляемыми идеологами концепции открытых данных и открытого правительства к раскрытию государственной и муниципальной информации, являются:

неограниченное по кругу пользователей и целям использования предоставление информации, в том числе - в целях извлечения прибыли;

отсутствие барьеров для получения информации, в том числе - процедурных, финансовых и технологических барьеров;

машиночитаемость данных и отсутствие необходимости приобретения специальных программных средств для их последующего использования Открытые данные. Портал открытого правительства, 2015. URL: http://wiki.ac-forum.ru/index.php/%D0%9E%D1%82%D0%BA%D1%80%D1%8B%D1%82%D1%8B%D0%B5_%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%B5 (дата обращения: 9.04.2018)..

Говоря об упрощенных, более технических принципах открытых данных, обратимся к определению, представленному на сайте открытого правительства. В нем говорится, что основными принципами открытых данных, являются:

первичность;

полнота;

актуальность;

пригодность к машинной обработке;

отсутствие дискриминации по доступу;

отсутствие проприетарных форматов;

лицензионная чистота. Открытые данные. Официальный сайт правительства России. URL: http://government.ru/open_data/ (дата обращения: 9.04.2018).

Подытоживая рассуждения о понятии «открытые данные» в современной действительности, можно говорить о том, что концепция открытых данных в России несомненно базируется на принципах глобального движения открытости и является одним из неотъемлемых элементов повышения прозрачности работы государственных органов. Глобально, концепцию открытых данных трактуют как подход к распространению информации и считают, что это информация, доступная кому угодно и в каких угодно целях. В более узком смысле, концепцию открытых данных трактуют в контексте развития работы правительства и государства. Она основывается на системе взглядов на информацию государственных органов и органов муниципального управления как на общественное благо и всеобщее достояние, доступ к которому не может быть ограничен по каким-либо принципам и является одним из важнейших условий для развития как государства, так и общества. Принципы открытых данных декларируют важность их доступности, полноты и актуальности, неограниченного и совместного использования, удобства обработки, а также получения обратной связи и содействия потребителям открытых данных. Удовлетворяющая этим требованиям политика государственных органов в сфере популяризации открытых данных является существенной компонентой развития совокупного социально-экономического потенциала общества.

Глава 2. Функционирование открытых данных в современном обществе

Поскольку настоящее исследование посвящено оценке реализации потенциала открытых данных во взаимодействии государства и общества, крайне необходимо изучить существующие в актуальном научном дискурсе подходы к использованию открытых данных обществом на благо государству, а также для понимания релевантности существующих подходов российской действительности, систематизировать оценки состояния открытых данных в России. Первый параграф будет посвящен осмыслению роли и функции открытых государственных данных и дата-журналистики во взаимодействии государства и общества. Во втором параграфе будет представлена актуальная оценка состояния открытых данных в России.

2.1 Подходы к использованию открытых данных во взаимодействии государства и общества

В настоящее время можно смело констатировать тот факт, что открытые данные используются для создания новых инновационных инициатив, зачастую способствующих решению многих государственных и социальных проблем. Открытые данные являются одним из ключевых вопросов в повестке развития экономически-сильных мировых государств. Именно открытые данные могут давать социальные и экономические эффекты по различным отраслям, а также являются возможностью для разработчиков и гражданских активистов менять и улучшать государство. В данном параграфе рассмотрим более подробно, какое место занимают открытые данные во взаимодействии государства и общества.

Нельзя не отметить, что внедрение инициатив по открытости информации государственных органов обусловлено целями построения и развития в России нового информационного общества, которое «характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти» "Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации" (утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212). и должно повысить качество жизни граждан, обеспечить России конкурентоспособность на мировой арене, развить все сферы жизни общества и усовершенствовать системы государственного управления «на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий». Высокие технологии в сфере информаций и телекоммуникаций, в свою очередь, согласно мировой практике, во многом обусловливают положительные социальные и экономические изменения во многих странах мира, а обеспечение свободного доступа граждан к информации становится одной из важнейших задач государств. Построение структур государственного управления, целью которого является обеспечение потребностей и интересов граждан, а также взаимодействие между властью и обществом являются в настоящее время основным направлением совершенствования государственного управления в развитых странах.

При этом, развитие информационного общества, лежащего в основе прогрессивных для развития государства изменений, не может происходить в одностороннем порядке и может быть реализовано исключительно при взаимодействии государства, бизнеса и гражданского общества. Проведение «качественных изменений в деятельности федеральных органов исполнительной власти, построенных на принципах открытости», является, согласно основополагающему для российского законодательства в области открытия государственной информации документу, одним из главных условий для вовлечения институтов гражданского общества в продуктивное взаимодействие для создания и развития в России информационного общества.

Внедрение принципов открытости федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, нацелено на:

повышение прозрачности и подотчетности государственного управления, а также удовлетворенности граждан качеством государственного управления;

расширение возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и контроля качества решений, принимаемых государством;

качественное изменение уровня информационной открытости государственных органов;

развитие механизмов общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти Концепция открытых данных, стр. 1-2..

Из всего этого можно сделать вывод о том, что инициативы по открытию государственных данных являются основой для формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии общества, а также современных механизмов общественного контроля, а сами открытые данные становятся одним из ключевых инструментов во взаимодействии государства и общества и развития информационного общества.

В своем исследовании об эффекте использования открытых данных, Стэфан Верхульст и Эндрю Янг, детально проанализировав 19 географически репрезентативных инициатив с использованием открытых данных, приходят к выводу о том, что использование открытых данных:

путем повышения подотчетности государства обществу и расширения государственных услуг, способствует улучшению правительств по всему миру;

позволяют гражданам взять под контроль свою жизнь и требовать обеспечивая более обоснованного принятия решений;

создает новые экономические возможности для граждан и организаций;

помогает решить крупные общественные проблемы, многие из которых до недавнего времени казались неразрешимыми Verhulst S.,Young. A. Open data impact: when demand and supply meet. Key findings of the open data impact case studies. Govlab, 2016. URL: http://odimpact.org/files/open-data-impact-key-findings.pdf (дата обращения: 13.04.2018)..

Российские исследователи в целом приходят к схожим выводам. В своей работе, исследующей использование открытых данных в повышении управляемости государства и общества, А.М. Игнатова говорит о том, что открытые данные являются одним из самых востребованных и перспективных стратегических направлений развития правительств для развитых государств по нескольким причинам. Рассмотрим их более подробно.

Во-первых, открытость и прозрачность как неотъемлемые принципы информационного общества являются сегодня «основой новых в политическом, технологическом и организационном, культурном и социальном аспектах государственного управления, направленных на повышение его социальной и экономической эффективности».

Во-вторых, информационная открытость и прозрачность работы исполнительных органов государственной власти позволяет обеспечивать высокий уровень доверия между государством и гражданами, что, по мнению исследователя, является важным аспектом в преодолении неэффективности государств.

В-третьих, осознанная политика по раскрытию государственной информации для граждан способна сформировать качественно иной уровень взаимодействия государства и общества, в основе которого лежат концепции верховенства закона, а также подотчетности и подконтрольности государственной власти и бизнеса обществу.

Наконец, широкий спектр данных, раскрываемых государственными органами и органами местного самоуправления, может служить источником для создания и развития инновационных продуктов и сервисов для большого круга пользователей.

Во всем процессе взаимодействия государства и общества немаловажен и тот факт, что открытие государственной информации дает возможность активным гражданам и некоммерческим организациям использовать эти данные в различных общественных проектах и, не в последнюю очередь, осуществлять гражданский контроль за деятельностью власти Игнатова А.М. Открытые данные как новый? способ взаимодействия государства и общества // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики, № (51), 2015. С. 78..

Однако, анализируя функцию открытых данных в структуре взаимодействия государства и общества, исследователи несправедливо оставляют без внимания роль журналистов в этом процессе. Между тем, именно средства массовой информации, как один из важнейших элементов гражданского общества, «являются инструментом диалога между социальными группами, инструментом широкого обсуждения вопросов общественного значения» Третьякова О.В. Средства массовой информации как элемент структуры гражданского общества // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики, № 5 (11), 2011. С. 190.. Об этом в своей работе рассуждает О.В. Третьякова. По ее мнению, средства массовой информации, выполняя ряд контрольно-наблюдательных функций, а также функции критики и контроля за действиями властей «способны объединять, консолидировать общество, стимулировать гражданскую и социальную активность аудитории» там же..

И действительно, именно благодаря тому, что журналистика способна обращаться к массовой аудитории, анализировать деятельность различных социальных институтов и воздействовать на них, она по праву считается медиаисследователями «четвертой властью». Полномочия этой ветви власти заключаются, согласно теоретикам журналистики, и в анализе актуального положения дел в различных сферах жизни, с последующими предложениями и рекомендациями, и в анализе различных государственных решений, и, конечно, в выступлениях, «реализующих положение журналистики как института общественного контроля за ходом дел в различных областях жизни» Прохоров. Е.П. Введение в теорию журналистики: Учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению и специальности «Журналистика». -- 5-е изд., испр. и доп. -- М.: Аспект Пресс., 2003. С. 83.. И хотя эти полномочия журналистики как «четвертой власти» не имеют под собой законодательного обоснования, выполняя ряд непосредственно-организаторских функций, высокоавторитетные средства массовой информации в силах оказывать мощное влияние на социальные институты и добиваться изменений в их функционировании. Именно в этом реализуются такие важные функции журналистики, как контрольная и регулятивная деятельность средств массовой информации по отношению к социальным институтам.

Очевидно, что в контексте выполнения своих наблюдательных, контрольных и регулятивных функций вклад открытых данных в работу журналистов и средств массовой информации сложно переоценить. Можно смело говорить о том, что открытые данные, предоставляемые государственными органами и органами местного самоуправления, открывают журналистам огромные перспективы. В одной из своих работ российский медиаисследователь С.И. Симакова говорит о том, что использование открытых данных в журналистике - это «еще один способ критического исследования мира и, по сути, инструмент, помогающий получить и представить общественности важные сведения, которые могли остаться незамеченными в огромных массивах информации о современной реальности» Симакова С.И. Дата-журналистика как медиатренд // Вестн. Нижегородского ун-та им. Н.И. Лобачевского, № 2 (2), 2014. С. 483..

Стоит отметить, что использование открытых данных в работе журналистов успело оформиться в обособленное явление, определяемое медиаисследователями как «дата-журналистика» или «журналистика данных». Предпосылки и праформы этого направления наблюдаются теоретиками дата-журналистики в средствах массовой информации еще 200 лет назад, настоящая актуализация дата-журналистики и функционирование ее в качестве «триумфатора медии?ного пространства» и атрибута «продвинутых» редакции? происходит вместе с внедрением инициатив по открытию государственной информации.

Тем не менее, согласно выводам ряда независимых исследователей, теоретическое осмысление журналистики данных происходит с запозданием, поэтому говорить о выстроенной теории данного явления еще рано. Однако в контексте настоящего исследования важно рассмотреть существующие явления, чтобы определить границы данного понятия.

Поскольку актуализация и популяризация журналистики данных началась именно в американских и европейских СМИ, обратимся для начала к определениям зарубежных исследователей. Так, Дэвид Эндертон (независимый журналист) говорит о том, что «журналистика данных наводит мосты между техническими статистиками и мастерами художественного слова. Она отделяет ненужное и определяет тенденции, которые не только являются статистически значимыми, но и позволяют отобрать то, что по сути своей составляет основу сложного современного мира». В американском пособии по журналистике данных под редакцией Джонатана Грэя, ЛилианыБонегру и Люси Чемберс предоставляется ряд метафорических высказываний активистов в сфере дата-журналистики, анализируя которые можно подытожить, что дата-журналистика - это журналистика, в основе которой лежат методы анализа «сырых» данных, а результаты представляются в графической форме, предоставляя при этом читателю также исходный набор используемых для материала данных Пособие по журналистике данных. Официальный сайт РИА Новости URL: http://ria.ru/files/book/_site/введение_1.html (дата обращения 17.04.2018).. Другой теоретик журналистики данных Александр Бенджамин Ховард также говорит о том, что в самых элементарных формах журналистика данных объединяет обработку данных для получения и проверки информации, применение статистики для ее интерпретации и визуализации, для наглядного предоставления аудитории Howard A. The Art and Science of Data-driven Journalism. Tow Center for Digital Journalism. URL: https://towcenter.org/wp-content/uploads/2014/05/Tow-Center-Data-Driven-Journalism.pdf (дата обращения 13.04.2018)..

Обращаясь к российским исследователям и активистам журналистики данных, рассмотрим определение Ивана Бегтина. Он говорит о том, что журналистика данных - это «совмещение журналистом роли переводчика с экономического/государственного/цифрового языка на язык понятныи? всем и, одновременно, роли аналитика, представляющего материалы в предельно наглядной форме. Это могут быть списки, графики, интерактивные карты, специальные веб-компоненты, которые позволяют отображать данные разными специальными способами и так далее. Во всех случаях текст здесь является вспомогательным, а не основным инструментом» Бегтин И. Памятка по журналистике данных // Редакторскии? портал. URL: http://www.redactor.in.ua/internet/3126.html (дата обращения 13.04.2018). . Однако в настоящем исследовании в качестве основной трактовки понятия «журналистика данных» будем опираться на определение, представленное М.Н. Шерстюковои?. Она рассматривает дата-журналистику как новый формат, «использующий для предоставления информации общественно-доступные базы данных (отсюда и название), то есть статистические сводки, графики, списки, карты и многое другое» Шерстюкова М. Н. Дата-журналистика как новое направление в системе средств массовой коммуникации // Международныи? электронныи? научно-образовательныи? журнал «Медиа. Информация. Коммуникация», №1, 2012. URL: http://mic.org.ru/1-nomer- 2012/65-1-shestukova-2 (дата обращения 13.04.2018)..

Возвращаясь к изучению подходов к использованию открытых данных во взаимодействии государства и общества, обратимся к исследованию практического опыта в данной сфере. Рассмотрим существующий мировой и российский опыт.

А.М. Игнатова, рассматривая открытые данные как новый способ взаимодействия государства и общества, говорит о том, что в различных странах использование открытых данных мотивированно различными факторами и нацелено на решение целого ряда проблем. Борьба с коррупцией в Индии, информирование граждан о тратах средств налогоплательщиков в США, стимулирование и проведение реформ в публичном управлении и роста инноваций в бизнесе в Великобритании. В своей работе исследователь, проведя анализ мировой практики, отмечает, что одним из эффектов внедрения инициатив по раскрытию государственной информации, является то, что граждане, принимая участие в мероприятиях по популяризации открытых данных «и получая информацию о существующих проблемах и сложных ситуациях в той или иной сфере, с большим желанием принимают участие в их решении» Игнатова А.М. Указ. Соч.. Таким образом, считает Игнатова, открывая данные, государство идет навстречу обществу в решении его проблем, а общество, в свою очередь, получает возможность контролировать работу государства и получать от него более качественные услуги.

Анализируя зарубежную практику внедрения открытых данных в государственную работу, Г.Р. Камалова пишет о том, что в различных странах мира успешно функционируют порталы открытых данных, происходит разработка и внедрение стандартов требований и рекомендаций по раскрытию государственной информации и предоставлению собранных на основе этой информации наборов данных на публичных ресурсах, а также создаются различные директивы, которые регламентируют раскрытие государственной информации и обозначают основные принципы раскрытия такой информации. По мнению исследователя, именно это стимулирует активность гражданского общества при работе с правительственной информацией и самостоятельное создание сервисов, основой которых являются открытые данные. В качестве примеров, иллюстрирующих данное утверждение Камалова рассматривает австралийский сервис, предоставляющий возможность проводить сравнительный анализ районов города, британские сервисы по анализу криминальной статистики и раскрываемости преступлений, а также американские сервисы для анализа выступлений и деятельности конгрессменов. Исследователь также отмечает, что помимо государственных инициатив, само общество активно разрабатывает инициативы и сервисы, направленные на предоставление данных о государственной работе широкому кругу лиц. Ярким примером здесь является практика США, где общественный проект Fedspending.org организации “OMB Watch”, был создан намного раньше, чем государственный информационный сервис о формировании и расходовании бюджетных средств. Самостоятельные проекты, в которых не участвуют административные ресурсы, создаются и в Европе: это, в том числе, проект “RewiredState” («переделанное государство»), участники которого самостоятельно переделывают государственные порталы, создавая улучшенные сервисы, использующие в качестве основы открытые государственные данные. В России также создаются гражданские инициативы, использующие и популяризирующие открытые данные. По мнению Камаловой, такие проекты гражданского контроля создают и укрепляют среду, в которой может существовать открытое государство.

Подытоживая свои размышления, Г.Р. Камалова приходит к выводу о том, что у России «есть хороший интеллектуальный потенциал, активное гражданское общество и поддержка государственной власти в деле построения успешно функционирующей системы открытого государственного управления» Камалова Г.Р. Открытые данные органов государственной власти: Российский и зарубежный опыт // Вопросы управления, № 1 (7), 2014. С. 181., которая, в частности, позволит успешно развивать инициативы по открытости и доступности информации для граждан.

Как уже было упомянуто выше, на наш взгляд, анализируя взаимодействия государства и общества на основе открытых данных, исследователи несправедливо оставляют без внимания роль журналистов в этом процессе. Для того, чтобы доказать, что используя открытые данные журналисты могут вносить большой вклад во взаимодействие государства и общества, рассмотрим некоторые примеры использования государственных данных в журналистике.

Так, Проект «Расхождение в возможностях» (Opportunity Gap), американского независимого расследовательского издания “Pro Publica” La Fleur J., Shaw A., Couts Sh., Larson J.The opportunity Gap. Pro PublicaURL:https://projects.propublica.org/schools(дата обращения 17.04.2018)., используя данные американского Министерства образования о каждой государственной школе в районе, где число учеников превышает 3 000 человек, предоставляет читателям возможность изучить, как, в зависимости от достатка семей, среди учеников средних школ распределяются возможности в плане доступа к предметам и дисциплинам высокого уровня, и как с этим обстоят дела в разных штатах. Журналисты издания подготовили не только обзорный материал, но также и интерактивную базу данных, иллюстрирующую данную проблему и интерактивное мобильное приложение, которое давало возможность читателям найти во всем разнообразии данных информацию, касающуюся именно их.

Отдельного внимания заслуживает созданный журналистами проект OpenSpending.org, который сумел вырасти из небольшого проекта о тратах бюджета в огромную базу данных о государственных расходах, содержащую информацию, как о запланированных расходах, так и об уже осуществленных тратах. Сегодня Open Spending - это глобальная открытая и бесплатная платформа для поиска, визуализации и анализа финансовых данных в публичной сфере. Она позволяет журналистам, активистам гражданского общества и простым людям получать доступ к огромной базе данных, а также мощному набору инструментов для их анализа и визуализации, чтобы исследовать проблемы, открывать новые факты и создавать прецеденты.

Отметим также расследование журналистов “California Watch”.. Используя публичные данные министерства здравоохранения Калифорнии, им удалось сделать серию публикаций, доказывающую, что крупная сеть медицинских учреждений в Калифорнии систематически занималась махинациями с выставлением счетов для федеральной программы “Medicare”, которая оплачивает медицинское лечение американцев в возрасте 65 лет и старше Пособие по журналистике данных..

Эксперт в области открытых данных, а также активист продвижения различных инициатив открытости Иван Бегтин говорит о том, что и в России для развития журналистики данных есть большой потенциал. Несмотря на то, что журналисты пока не готовы выделять работу с данными в такое обособленное направление как «журналистика данных», многие издания уже публикуют материалы, основой которых является анализ и обработка данных. Бегтин отмечает, что в России сегодня существуют и СМИ, которые понимают, что такое дата-журналистика, и люди, готовые заниматься этим направлением и технические инструменты для реализации идей. Подчеркивая, что именно журналисты являются одними из главных потребителей открытых данных, эксперт говорит о том, что для устойчивого развития этого перспективного жанра не хватает только системного подхода изданий.

Изучив теоретические подходы к использованию открытых данных во взаимодействии государства и общества, а также рассмотрев некоторые инициативы на практике, можно сделать вывод о том, что открытые данные сегодня лежат в основе качественно новых отношений общества с властью. Именно открытые данные, являющиеся ключевым инструментом в реализации неотъемлемых для информационного общества принципов открытости и прозрачности, способствуют повышению управляемости, дают возможность гражданам осуществлять гражданский контроль, получать более качественные услуги, помогать государству в решении проблем, а также создавать свои социально-значимые или коммерческие проекты. Таким образом, внедрение инициатив открытости и популяризация использования открытых данных создают высокий уровень доверия между государством и обществом и укрепляет демократические институты.

2.2 Состояние открытых данных в России

Поскольку предметом настоящего исследования стало использование открытых данных в материалах российских электронных СМИ, необходимо не только изучить историю становления этой концепции и ее нормативно-правовые основы, а также определить основные принципы данной концепции, но и оценить, в каком состоянии в целом находятся в настоящее время открытые данные в Российской Федерации и готовы ли их использовать журналисты. Для более глубокого понимания темы в данном параграфе обратимся к существующим оценкам состояния открытых данных в России.

В 2010 году изобретатель Интернета Тим Бернерс-Ли предложил собственную модель для определения качества данных, которая на сегодняшний день является наиболее распространенной. Она предполагает пятизвездочную шкалу оценки данных от отсутствия информации в Интернете - 0 звезд, до наличия связанных данных - 5 звезд. Связанные открытые данные (Linked Open Data, LOD) определяют как «связанные наборы данных, опубликованные в RDF-формате и доступные для свободного использования всеми пользователями без каких-либо ограничений в виде авторских прав, патентов и других механизмов контроля». Радчеко И. Указ. соч. С. 96.

Согласно этой модели, количество звезд трактуется следующим образом:

1 - Данные доступны в Интернете в каком-либо формате под открытой лицензией;

2 - Данные доступны в машиночитаемом структурированном виде;

3 - Данные доступны в незапатентованных форматах (CSV, JSON, XML);

4 - Используются URI для обозначения сущностей;

5 - Данные связаны по контексту их использования Berners-Lee. T. Linked Data // Design Issues URL: https://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html (дата обращения: 23.04.2018)..

В настоящее время в мире существует несколько публичных рейтингов, оценивающих состояние открытых данных. Критерии для оценки качества данных, как правило, частично сходятся либо с критериями модели Тима Бернеса-Ли, либо с основными принципами раскрытия данных в машиночитаемом виде от “OpenKnowledgeFoundation”, которые были описаны в предыдущем параграфе настоящего исследования.

Так, рейтинг независимой оценки публикации правительственных открытых данных с гражданской точки зрения Global Open Data Index оценивает качество государственных данных 15 категорий по 6 параметрам:

- распространение данных происходит по открытой лицензии;

- данные распространяются в свободном, машиночитаемом формате;

- данные можно выгрузить за один раз;

- данные актуальны;

- наборы данных являются общедоступными;

- данные распространяются бесплатно.

Лидерами этого рейтинга являются Тайвань, Австралия и Великобритания, в этих странах индекс раскрытия данных - 90%, 79% и 79% соответственно. Примечательно, что общий уровень открытости государств постепенно повышается: так, индекс открытости у лидера прошлого года Швеции составлял 53%. Сейчас же выше этой планки находятся еще 20 стран. Cогласно Global Open Data Index Россия, не опережая ни одну из стран, подписавших Хартию открытых данных G8, находится на 38 месте из 94, суммарный индекс открытости составляет 43%, (не изменился с прошлого года) Global Open Data Index. 2017 URL: https://index.okfn.org/place/ (дата обращения: 23.04.2018).. Хуже всего, по мнению экспертов, в РФ обстоят дела с данными об административных границах, качестве воздуха и воды, государственных расходах, результатах выборов игеопространственными данными, а также, качестве воды. Согласно рейтингу, данные в этих категориях не соответствуют ни одному из критериев. Лучше всего обстоят дела с данными о государственном бюджете, национальной статистике и реестре компаний. Они соответствуют всем критериям. Данные о тендерах и закупках, нормативно-законодательные акты и уставы, проекты законодательства, картографические данные, погодные данные и данные о землевладении не соответствуют одному или нескольким критериям. Рассмотрим подробнее:

Данные о тендерах и закупках: отсутствует возможность единовременной выгрузки всех данных (действует ограничение на 500 записей).

Нормативно-законодательные акты и уставы: не распространяются по открытым лицензиям; не распространяются в свободных, машиночитаемых форматах; отсутствует возможность единовременной выгрузки всех данных.

Проекты законодательства: нельзя выгрузить за один раз.

Картографические данные: не распространяются по открытой лицензии; публикуются не в открытых, машиночитаемых форматах; отсутствует возможность единовременной выгрузки всех данных.

Данные о погоде: не распространяются по открытой лицензии; публикуются не в открытых, машиночитаемых форматах; отсутствует возможность единовременной выгрузки всех данных.

Данные о землевладении: не распространяются по открытой лицензии; публикуются не в открытых, машиночитаемых форматах; отсутствует возможность единовременной выгрузки всех данныхRussia. Open Data Index, 2017. URL: https://index.okfn.org/place/ru (дата обращения: 23.04.2018)..

Очевидно, что результаты оценивания в данном рейтинге стоит воспринимать с оговорками. «Результаты рейтинга основываются на оценках очень ограниченного количества экспертов, поэтому могут быть искажены как преднамеренно, так и случайно» - считает эксперт в области открытых данных, исследователь Университета ИТМО Ольга Пархимович Экспертное мнение / Рассылка информационной культуры 17. Митап о судебных решениях, цифровая архивация в России и мире, рейтинг открытых данных.. Например, в результатах этого года набор данных "государственные расходы" оценен на 0%, в то время как в России публикуется реестр федеральных субсидий в машиночитаемом формате, ежедневно обновляются данные о государственных контрактах. Сомнительными можно называть и результаты по набору "реестр организаций". Он оценен на 100%, в то время как бесплатное получение данных по организациям из ЕГРЮЛ на сайте ФНС осуществляется только в формате PDF. В машиночитаемом виде доступен реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, однако оценивание благодаря этому всей категории "реестр организаций" на 100% также некорректно.

Существует также другой рейтинг оценки открытости данных «The open data barometer» от основателей всемирной паутины. Созданный при поддержке организаций Open Data for Development (OD4D) и Omidyar Network, он направлен на выявление истинной распространенности и воздействия открытых инициатив в отношении данных во всем мире. Он анализирует глобальные тенденции и предоставляет сравнительные данные по странам и регионам с использованием углубленной методологии, которая объединяет контекстуальные данные, технические оценки и вторичные показатели.

Лидерами этого рейтинга являются Великобритания, Канада и Франция. Авторами рейтинга они оцениваются 100, 90 и 85 баллами соответственно. Россия, согласно глобальной оценке публикации и использования открытых данных Open Data Barometer, находится на 25 месте и оценивается 49 баллами Open data barometr Global report. World Wide Web Foundation,2016 URL: https://opendatabarometer.org/?_year=2016&indicator=ODB (дата обращения: 23.04.2018).. С 2015 года она поднялась на 16 позиций. По мнению экспертов, большое влияние на позицию России в рейтинге произвела публикация данных криминальной статистики и данных о Госконтрактах Россия и новый рейтинг стран по открытым данным /Рассылка Информационной культуры 18. Хакатон по историческим данным, новый рейтинг открытости стран и другие новости.. Однако, в этом рейтинге все страны, подписавшие хартию открытых данных G8, также занимают более высокие позиции.

Open Data Barometer оценивает данные в 15 категориях по 10 критериям. Эти критерии, в целом, совпадают с критериями Global Open Data Index, однако здесь также присутствует критерий доступности метаданных и наличия идентификаторов для ключевых элементов в наборе. Совокупность оценок по каждому критерию составляет оценку данных в каждой категории по 100 бальной шкале. Согласно данному отчету, хуже всего в России обстоят дела с данными о государственном бюджете - 5 баллов, данными о землевладении - 5 баллов, геопространственными данными - 5 баллов, нормативно-законодательными актами и уставами - 15 баллов. Данные в этих категориях не соответствуют практически ни одному из критериев оценки. Немного лучше, по мнению экспертов, обстоят дела с данными об образовании, международной торговле и расписании общественного транспорта - каждая из категорий оценивается в 60 баллов; национальная статистика - 65 баллов; реестр компаний и данные о здравоохранении - 75 баллов. Противоположно рейтингу Global Open Data Index довольно высоко оцениваются данные о результатах выборов - 80 баллов, такая же оценка у данных о госконтрактах. Полностью открытыми из 15 категорий признаются лишь две: данные об окружающей среде - 90 баллов и криминальная статистика - 95 баллов.

Итак, по результатам анализа двух международных рейтингов можно сделать вывод, что полностью соответствуют принципам открытости в России лишь небольшое количество категорий данных, при этом данные значительного количества категорий имеют множество недостатков, либо не соответствуют критериям открытости вообще. Стоит также отметить, что качество данных, представляющих согласно Хартии открытых данных G8 высокую ценность, таких, как, например, геопространственные данные, данные о бюджете и транзакциях, результаты выборов, а также качество вод и воздуха оценивается международными рейтингами удовлетворительно или вовсе крайне неудовлетворительно.

Функцию агрегатора всех наборов открытых данных в России выполняет Портал открытых данных Российской Федерации data.gov.ru. В настоящий момент, на нем размещено 19719 наборов открытых данных. Для сравнения рассмотрим объемы открытых данных, размещенных в странах, подписавших «Хартию открытых данных G8» (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Количество опубликованных датасетов в странах, подписавших хартию открытых данных G8

Судя по приведенным выше показателям, из всех подписавших «Хартию открытых данных “большой восьмерки”» Россия по объему размещения открытых данных в настоящее время находится на последнем месте. Лидерами по этому показателю являются США и Канада. Однако показатель количества опубликованных наборов данных используется для оценки состояния открытости правительственных данных в той или иной стране крайне редко. Более того в странах-лидерах по объемам публикации открытых данных можно даже отметить тенденцию на сокращение объемов публикуемой информации. Так, за последний год количество опубликованных наборов открытых данных на сайтах США и Канады уменьшилось в совокупности практически на 80000 штук. Поэтому рассмотрим более подробно деятельность по публикации наборов открытых данных.

В России ответственными за публикацию и распространение являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Среди 73 федеральных органов исполнительной власти 21 федеральное министерство, 31 федеральная служба и 25 федеральных агентств. Они размещают информацию в форме открытых данных на специальных порталах или на страницах своих официальных сайтов. По данным проектного центра «Инфометр», занимающегося аудитом Интернет-ресурсов госорганов, на настоящий момент открытые данные в России публикуют 71 из 73 федеральных органов власти. По реализации механизмов открытости среди госорганов лидируют Росавтодор, Минстрой и Министерство Финансов. На последних позициях расположились Федеральное агентство по делам национальностей, Федеральная служба охраны и Главное управление социальных программ Президента Российской Федерации. При этом стоит отметить, что лидеры рейтинга открытости ФОИВов осуществляют непрерывную работу над своими сайтами в течение продолжительного времени, выполняя весь комплекс современных требований к открытости, Уровень открытости первых 20 строчек рейтинга открытости ФОИВов уверенно превышает 80%. Однако при этом, как отмечает Инфометр, 12 госорганов никаких образом не развивают уровень открытости для граждан. При уровне открытости менее 30% эти госорганы не выполняют даже те требования, которые были утверждены еще в 2009 году:

13 госорганов не размещают на своих сайтах информацию о том, являются ли они заказчиками или исполнителями государственных программ;

на сайте 7 ФОИВов не размещен адрес электронной почты;

5 ФОИВов не выполнили требования о размещении на официальном сайте текста положения об органе исполнительной власти Унификация или стагнация: Результаты аудита информационной открытости ФОИВ 2017. Проектный центр инфометр, 2018. URL: http://read.infometer.org/foivio2017 (дата обращения 17.04.2018)..

Для более продуктивной работы по реализации принципов открытости государства Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства еще в октябре 2016 года был утвержден график раскрытия социально-значимых наборов данных. В этом документе, представленном в качестве мотивирующего регулятора развития отрасли, предусмотрены конкретные перечни информации, которые должен публиковать каждый госорган до 31 декабря 2017 года. Согласно аудиту выполнения требований обозначенного графика, из 2447 наборов необходимых к размещению на сайте госорганов опубликовано всего 573. С учетом таких критериев как полнота, актуальность, публикация в соответствующем разделе, формат данных, результат выполнения требований графика оценивается лишь на 16,5%. В результатах аудита также отмечается, что среди размещаемых наборов открытых данных, 42% наборов открытых данных оформлены некорректно: «часто встречаются примеры некачественных, несодержательных, некорректно оформленных или даже отсутствующих наборов» Данные для никого. Результаты аудита открытых данных сайтов ФОИВ 2018. Проектный центр инфометр, 2018. URL: http://read.infometer.org/foivod2018 (дата обращения: 17.04.2018).. При этом также необходимо отметить, что множество размещаемых органами федеральной исполнительной власти наборов данных носят формальных характер, не пригодны к применению и «размещены лишь для буквального исполнения того или иного нормативного требования» Там же..

Среднее количество скачиваний одного набора данных - 10,9. Корректно заполненные паспорта 100% наборов данных имеют лишь 5 из 73 органов федеральной исполнительной власти, актуальность более половины наборов данных обнаружена у 11 ФОИВов (то есть 62 федеральных органа исполнительной власти размещают менее половины актуальных наборов данных). У 42 федеральных органов исполнительной власти негативные пользовательские оценки были выставлены для всех наборов данных - при этом по результатам прошлого квартала ситуация практически не изменилась. 7 федеральных органов исполнительной власти не опубликовали ни одного набора на портале открытых данных Российской Федерации Рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных за I квартал 2018 г. Аналитический центр при Правительстве РФ, 2018. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/16530.pdf (дата обращения: 17.04.2018)..

Региональные органы исполнительной власти по оценке Инфометра в целом реализовывают механизмы открытости на 54,7%. Среди лидеров (регионы, которые реализовывают механизмы открытости на 100%) -Ростовская область и Ханты-Мансийский автономный округ. Высокие позиции в рейтинге также занимают республика Башкортостан и Ульяновская область. Замыкающие позиции рейтинга уже несколько лет занимают республики Северо-Кавказского федерального округа и Забайкальский край. На сайтах этих субъектов размещена не полная информация о деятельности органа власти, эти порталы нельзя назвать инструментами интерактивного взаимодействия граждан с властью. Разница между лидерами и замыкающими позициями значительна: «пока одни испытывают проблемы с размещением элементарной информации (почтовый адрес, адрес электронной почты и т. д.), другие публикуют видео заседаний правительства -- и создают личные кабинеты для пользователей» - отмечает Инфометр в отчете по аудиту высших региональных органов исполнительной власти Время первых. Проектный центр Инфометр, 2017. URL: http://read.infometer.org/region2017 (дата обращения 17.04.2018)..