Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция №1. Основные положения теории социального управления

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, которое совершается ради достижения общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Управление служит интересам взаимодействия составляющих систему элементов.

Управление это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом. Оно реально тогда, когда есть подчинение объекта субъекту управления.

Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Общетеоретические позиции, дают основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Характеризуя окружающий мир, исследователи выделяют три компонента - неживую природу, живую природу и человеческое общество. Это позволяет дать укрупненную классификацию процессов управления по его основным классам:

* процессы управления в неживой природе (в технических системах) называют управлением вещами, что является областью изучения преимущественно технических наук;

* процессы управления в живых организмах относятся к управлению биологическими системами и являются предметом изучения естественных наук;

* процессы управления в обществе (в социальных системах) называют управлением людьми или социальным управлением, что относится преимущественно к области социальных наук.

Социальное управление (управление), в отличии от технического и биологического, - это управление людьми, которые объединены в большие или малые социальные организации, вне которых немыслимо существование человека, поэтому происхождение управления неразрывно связано с происхождением социальных организаций. При этом под социальной организацией можно понимать относительно устойчивую социальную целостность, проявляющую разумное поведение, подобно живому организму. Разумное поведение означает способность организации адекватно реагировать (отвечать) на вызовы или решать свои проблемы. Именно благодаря этой способности, обеспечиваемой управлением, социальные организации сохраняют свою целостность и жизнеспособность. Примерами социальных организаций являются семьи, первобытные общины, поселения, города, нации, фирмы, партии, общества (цивилизации), мировые сообщества, человечество в целом.

История управления начинается с первобытного человеческого стада. Уже в те далекие времена (примерно 1 млн.лет назад) на заре человечества управление уже существовало на Земле, однако носило неосознанный характер. Поведение человека в стаде определялось в основном инстинктами (безусловными рефлексами), и было подобно поведению других так называемых социальных животных (муравьев, пчел, ос).

Прошло достаточно времени, прежде чем люди начали сознательно относиться к окружающему их миру, начали отделять себя от природы с ее могучим действием загадочных сил (землетрясений, громов, молний, дождей, пожаров, снега и др.), которые люди пытались объяснить с помощью мифов, главными действующими лицами которых являлись различные божества, олицетворяющие властителей мира. Именно с этого момента человек начинает подчиняться не только своим инстинктам, которые постепенно стали оттесняться на второй план, а некими новыми факторам (в частности, идеей бога), которые Э.Дюркгейм назвал «социальными фактами»,заметно влияющими на поведение людей. Так появился институт власти как первый и неизменный атрибут управления.

Институт власти часто отождествляют с самим управлением. Так, в «Толковом словаре» В.И.Даля в качестве одного из возможных толкований слова «власть» находим:» Власть - ...начальствование, управление...Властвовать - управлять властно, господствовать, распоряжаться».Однако, это не совсем верно. Власть лишь необходимая предпосылка управления, но не само управление. Можно иметь власть, но не знать как ею воспользоваться.

Вслед за институтом власти появляются и другие «социальные факты», природа которых была столь же загадочна, и которые также заставляли им подчиняться. К ним относятся обычаи, традиции, табу, ритуалы, религии, цари (фараоны, короли), папы (кардиналы, архиепископы), церковные иерархии, божественные законы.

По мере роста числа и многообразия «социальных фактов» человек постепенно превращается в «общественное животное», т.е. он все больше и больше подчиняется не личным, а общественным интересам. Он начинает осознавать себя частицей общества, которому должен подчиняться. Таким образом, в основе феномена социального управления лежит институт власти и другие «социальные факты», изучаемые социологией и социальной психологией. Поэтому современная теория управления должна тесно взаимодействовать с ними, взаимно обогащая друг друга.

Переход от неосознанного подчинения животным инстинктам к осознанному подчинению общественным интересам является ключевым моментом в понимании роли управления в истории человечества. Осознание управления дало мощный толчок социальной эволюции, так как стало возможным появление принципиально новых социальных организаций, где заботу о них берет на себя не природа, а сам человек.

Именно благодаря сознательному отношению человека к общественным интересам и проблемам и постепенному осознанию управления стал возможен переход от первобытных общин к поселениям, затем к городам, затем к нациям (странам), далее к мировым сообществам, а в ближайшем будущем - к глобальному обществу. Таким образом, без преувеличения можно сказать, что управление открыло дорогу социальной эволюции.

В настоящее время управление имеет множественные применения. Оно применяется не только для управления социальными организациями, но также для решения сложных социальных проблем (экономических, политических, экологических и др.), для управления любой сложной деятельностью; для управления социальными процессами (например, социальными конфликтами) и др.

Однако, несмотря на то, что практика управления до сих вынуждена обходиться без адекватной ей науки, есть определенные проблемы, без научного решения которых ей никак не обойтись. В это связи приходится констатировать, что научные методы управления пока слабо разработаны, если не считать некоторых методов менеджмента, относящихся к управлению фирмами, которые, как известно, недостаточны для управления более сложными социальными организациями, такими как общество. Еще Ленин пытался применить классические методы управления фирмой к управлению страной, однако эксперимент оказался неудачным. Попытки использовать аналогичные методы характерны и для последующих руководителей, однако ни одна из поставленных ими целей (социализм, развитый социализм, коммунизм) не была достигнута.

Управление находится на стыке общественных, технических и естественных наук и является предметом изучения социологии, менеджмента, экономики, философии, кибернетики, системного анализа, теории государства и права, политологии, психологии, истории и других научных дисциплин, каждая из которых предлагает свое видение социального управления и способна внести определенный вклад в дело развития синтетической теории социального управления.

Лекция № 2. Основные положения теории социального управления. Особенности государственного управления

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, которое совершается ради достижения общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Управление служит интересам взаимодействия составляющих систему элементов.

Управление это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом. Оно реально тогда, когда есть подчинение объекта субъекту управления.

Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Общетеоретические позиции, дают основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Характеризуя окружающий мир, исследователи выделяют три компонента - неживую природу, живую природу и человеческое общество. Это позволяет дать укрупненную классификацию процессов управления по его основным классам:

* процессы управления в неживой природе (в технических системах) называют управлением вещами, что является областью изучения преимущественно технических наук;

* процессы управления в живых организмах относятся к управлению биологическими системами и являются предметом изучения естественных наук;

* процессы управления в обществе (в социальных системах) называют управлением людьми или социальным управлением, что относится преимущественно к области социальных наук.

Социальное управление (управление), в отличии от технического и биологического, - это управление людьми, которые объединены в большие или малые социальные организации, вне которых немыслимо существование человека, поэтому происхождение управления неразрывно связано с происхождением социальных организаций. При этом под социальной организацией можно понимать относительно устойчивую социальную целостность, проявляющую разумное поведение, подобно живому организму. Разумное поведение означает способность организации адекватно реагировать (отвечать) на вызовы или решать свои проблемы. Именно благодаря этой способности, обеспечиваемой управлением, социальные организации сохраняют свою целостность и жизнеспособность. Примерами социальных организаций являются семьи, первобытные общины, поселения, города, нации, фирмы, партии, общества (цивилизации), мировые сообщества, человечество в целом.

История управления начинается с первобытного человеческого стада. Уже в те далекие времена (примерно 1 млн.лет назад) на заре человечества управление уже существовало на Земле, однако носило неосознанный характер. Поведение человека в стаде определялось в основном инстинктами (безусловными рефлексами), и было подобно поведению других так называемых социальных животных (муравьев, пчел, ос).

Прошло достаточно времени, прежде чем люди начали сознательно относиться к окружающему их миру, начали отделять себя от природы с ее могучим действием загадочных сил (землетрясений, громов, молний, дождей, пожаров, снега и др.), которые люди пытались объяснить с помощью мифов, главными действующими лицами которых являлись различные божества, олицетворяющие властителей мира. Именно с этого момента человек начинает подчиняться не только своим инстинктам, которые постепенно стали оттесняться на второй план, а некими новыми факторам (в частности, идеей бога), которые Э.Дюркгейм назвал «социальными фактами»,заметно влияющими на поведение людей. Так появился институт власти как первый и неизменный атрибут управления.

Институт власти часто отождествляют с самим управлением. Так, в «Толковом словаре» В.И.Даля в качестве одного из возможных толкований слова «власть» находим:» Власть - ...начальствование, управление...Властвовать - управлять властно, господствовать, распоряжаться».Однако, это не совсем верно. Власть лишь необходимая предпосылка управления, но не само управление. Можно иметь власть, но не знать как ею воспользоваться.

Вслед за институтом власти появляются и другие «социальные факты», природа которых была столь же загадочна, и которые также заставляли им подчиняться. К ним относятся обычаи, традиции, табу, ритуалы, религии, цари (фараоны, короли), папы (кардиналы, архиепископы), церковные иерархии, божественные законы.

По мере роста числа и многообразия «социальных фактов» человек постепенно превращается в «общественное животное», т.е. он все больше и больше подчиняется не личным, а общественным интересам. Он начинает осознавать себя частицей общества, которому должен подчиняться. Таким образом, в основе феномена социального управления лежит институт власти и другие «социальные факты», изучаемые социологией и социальной психологией. Поэтому современная теория управления должна тесно взаимодействовать с ними, взаимно обогащая друг друга.

Переход от неосознанного подчинения животным инстинктам к осознанному подчинению общественным интересам является ключевым моментом в понимании роли управления в истории человечества. Осознание управления дало мощный толчок социальной эволюции, так как стало возможным появление принципиально новых социальных организаций, где заботу о них берет на себя не природа, а сам человек.

Именно благодаря сознательному отношению человека к общественным интересам и проблемам и постепенному осознанию управления стал возможен переход от первобытных общин к поселениям, затем к городам, затем к нациям (странам), далее к мировым сообществам, а в ближайшем будущем - к глобальному обществу. Таким образом, без преувеличения можно сказать, что управление открыло дорогу социальной эволюции.

В настоящее время управление имеет множественные применения. Оно применяется не только для управления социальными организациями, но также для решения сложных социальных проблем (экономических, политических, экологических и др.), для управления любой сложной деятельностью; для управления социальными процессами (например, социальными конфликтами) и др.

Однако, несмотря на то, что практика управления до сих вынуждена обходиться без адекватной ей науки, есть определенные проблемы, без научного решения которых ей никак не обойтись. В это связи приходится констатировать, что научные методы управления пока слабо разработаны, если не считать некоторых методов менеджмента, относящихся к управлению фирмами, которые, как известно, недостаточны для управления более сложными социальными организациями, такими как общество. Еще Ленин пытался применить классические методы управления фирмой к управлению страной, однако эксперимент оказался неудачным. Попытки использовать аналогичные методы характерны и для последующих руководителей, однако ни одна из поставленных ими целей (социализм, развитый социализм, коммунизм) не была достигнута.

Управление находится на стыке общественных, технических и естественных наук и является предметом изучения социологии, менеджмента, экономики, философии, кибернетики, системного анализа, теории государства и права, политологии, психологии, истории и других научных дисциплин, каждая из которых предлагает свое видение социального управления и способна внести определенный вклад в дело развития синтетической теории социального управления.

За последние годы стало очевидным, что основы теории и практики управления могут быть применимы как на государственном, так и региональном, муниципальном уровнях. Короче говоря, принципы и методы управления государственного управления могут быть распространены на коллективы учреждений любого уровня и любой организационной структуры. Другими словами, согласно данной точке зрения, государственное управление сводится к простому менеджменту. На первый взгляд это действительно так.

Противоположная позиция гласит, что государственное управление нельзя относить к какому-либо менеджменту. И это также верно, ведь менеджмент - всего лишь управление предприятием, фирмой в условиях рынка и не более того. Скорее менеджмент использует принципы, методологию общей теории и практики управления.

Таким образом, государственное управление и государственный менеджмент не являются синонимами. Государственное управление направлено на решение общенациональных (общегосударственных) задач, а менеджмент на максимизацию прибыли конкретной фирмы; государственное управление осуществляет бюджетное распределение финансовых средств, а менеджмент основан на частных инвестициях в рыночную деятельность и т.д.

Система государственного управления. Для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное, теоретическое и методологическое значение.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект управления (государство как управляющая подсистема) - взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) - общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению).

В узком смысле система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления - воздействия - управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления.

На схемах видны прямые и обратные управляющие воздействия, которые занимают центральное место в государственном управлении. В прямых связях выделяют управляющие воздействия и те элементы государственного управления, которые связаны с их формированием и реализацией.

Особенности управляющих воздействий:

Момент целеполагания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.).

Организационное оформление (создание некоей структуры. Определение и распределение полномочий и ответственности).

3. Момент регулирования в рамках конкретного учреждения конкретных людей для достижения конкретных целей.

Лекция 3. Объекты государственного управления: понятие, виды, управленческие возможности

социальный государственный местный самоуправление

В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой подход приводит к формированию основ тоталитаризма. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (неолиберализм).

Управляемые объекты государственного управления (ГУ) - деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни, на которых воздействуют субъекты управления.

Уровни управляемых объектов:

I. В компонентно-структурном отношении:

человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, целостной социально-продуктивной активности;

коллективы и объединения людей;

общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений.

II. В зависимости от социальных функций объекты ГУ делятся на виды:

экономические - соединение рабочей силы и средств производства;

социальные - потребление материальных и социальных продуктов и одновременное историческое воссоздание человека ;

духовные - выработка идей, взглядов, освоение их сознанием;

политические и т.д.

Особенности управляемых объектов:

Управляемые объекты пользуются приоритетом перед субъектами государственного управления, т.к. воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей.

Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно - исторические условия и закономерности и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности (“человек-машина”. “человек-природа” и т.д.)

Управляемые объекты нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Свойства управляемых объектов:

Саморазвитие управляемых объектов, то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин, оно может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с представлениями их компонентов, в установлении с ними активного взаимодействия, ведущего к равновесию отношений, в приспособлении к складывающейся ситуации.

Самоактивность людей всегда отличается целенаправленным характером, ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты.

Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, свидетельствует о способностях человека в бесчисленных жизненных проявлениях отражать природную и общественную среду обитания и по принципу обратной связи воспринимать ее влияние таким образом, чтобы сохранять и развивать себя.

Самоуправление своей жизнедеятельностью и своим развитием. Осуществляется вследствие осознания объективной действительности, при определенном социально-психологическом приспособлении к ней, оно есть непосредственная и ответственная реакция на насущные жизненные потребности, вытекающие из общественной ситуации, действует как статистически средняя сила, складывающаяся в процессе взаимодействия интересов, воли людей и являющаяся результатом этого взаимодействия.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

Управляемые объекты зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводят их в своем функционировании и организации.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

Лекция 4. Методическая и функциональная структура государственного управления

Методы управления

Метод управления - способ осуществления управляющего воздействия или способ реализации (достижения) целей управления.

Содержание метода управления сводится к ответам на вопросы: как, каким способом можно достичь цели управления, каким образом осуществлять управленческую деятельность.

В самом общем виде все методы управления (МУ) можно разделить на две основные группы: основные и комплексные.

К основным методам относятся такие, в которых четко выделяется содержательный аспект по признаку соответствия метода управления тем или иным требованиям (экономическим, организационным, социальным, политическим и т.д.).

Комплексными методами управления являются комбинации основных методов. Комплексные методы по другому называются сложными.

Методы управления анализируются с точки зрения содержания, направленности и организационной формы.

В содержательном плане выделяются экономические, организационно-административные и социально-психологические методы управления.

С точки зрения направленности методы управления характеризуются по двум позициям: по источнику или уровню управляющего воздействия и по объекту воздействия.

С точки зрения источника управляющего воздействия МУ подразделяются на методы централизованного и децентрализованного воздействия.

В соответствии со структурой объекта управления методы управления образуют три группы: методы управления всей системой, структурными подразделениями и конкретными людьми.

Любой МУ, каким бы он ни был по содержанию или направленности, обладает определенной организационной формой. Под организационной формой понимается:

ь тип воздействия (акт или норма);

ь характер воздействия (прямое, путем постановки задач, путем создания стимулирующих или ограничивающих условий);

ь способ выработки воздействия (единоличный, коллегиальный, коллективный);

ь временная характеристика воздействия (разовые и периодические, тактические и стратегические, долговременные и краткосрочные);

ь организационные особенности воздействия (исправлять результаты или предупреждать их, активно вмешиваться или выжидать).

Организационно-административные методы как основные методы государственного управления

Организационно-административные методы управления базируются на власти, дисциплине и ответственности. Если рассматривать систему государственного управления (ГУ), то власть приобретает вид государственной, легитимной и законной.

Относительная самостоятельность группы организационных методов состоит в возможности использования организационных параметров системы в процессе управления.

Организационное воздействие данного метода осуществляется в следующих основных видах:

1) прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам, воздействует на конкретно сложившуюся ситуацию;

Определенное значение имеют воздействия, в основе которых лежат рекомендации, а также воздействия, осуществляемые посредством контроля и надзора за деятельностью организации.

· прямые указания, адресуемые конкретным управляемым объектам - это акты управления, которые могут иметь различную организационную форму и характеризуются различной степенью регламентации и детализации.

Наиболее категоричной регламентирующей формой воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнять принятое решение в установленные сроки. Не выполнение приказа влечет за собой соответствующую санкцию, наказание. Действие приказа начинается немедленно или в установленный в этом приказе срок. Приказ может быть предписательным или запретительным. Приказ может содержать задачи или инструкции.

Меньшая степень регламентации характерна для распоряжений, которые тоже обязывают точно выполнять решения, но не устанавливают определенного срока начала реализации. Здесь связующим звеном между руководителем и подчиненным является само задание. Методические указания носят необязательный для выполнения характер.

Наименьшая степень регламентации характерна для рекомендации или совета, позволяющих выбирать не только способ реализации, но и уточнить само задание.

2) установление правил, регулирующих деятельность подчиненных (нормативное регулирование, т.е. издание законов, постановлений и т.д.), при помощи стандартизации административных процедур и форм документов; выработка стандартных процедур воздействия, унифицированных форм воздействия.

· Типичными нормами являются положения об органах управления - о министерствах, научных объединениях и т. д. Эти положения закрепляют определенный порядок их построения и функционирования.

Другой вид норм - должностные или служебные инструкции.

Для успешной реализации целей и выполнения задач управленческой деятельности необходимо наличие четкой дисциплины исполнения. Важным компонентом здесь является административная ответственность.

Административная ответственность _ объемом прав и обязанностей органа управления и конкретного должностного лица. Каждый может нести ответственность лишь в рамках прав и обязанностей, закрепленных за вышестоящим органом или лицом.

Организационное воздействие получает завершенный вид, когда оно предусматривает оценку деятельности подчиненных. Формой такой оценки может быть поощрение или взыскание.

Одной из основных форм реализации и применения организационных методов управления является распорядительство и оперативное вмешательство в процесс управления с целью координации усилий участников процесса для выполнения поставленных задач.

Функции государственного управления

Достигая целей управления, субъект управления выполняет определенные функции, которые являются основными структурными единицами управленческой деятельности.

Функции управления - специфические виды управленческой деятельности, в совокупности обеспечивающие достижение определенных целей системы.

Впервые функции управления выделил основатель школы административного управления Анри Файоль: планирование, организация, руководство, координация и контроль. Представитель той же школы Д. Гьюлик расширил и уточнил классификацию. Предложив семь функций: планирование, организация, работа с персоналом, оперативное руководство, координирование, контроль и отчетность, составление бюджета.

На сегодняшний день традиционно выделяют четыре основные функции управления: планирование, организация, контроль и мотивация.

I. Планирование - предполагает решение о том, чтобы достичь поставленных целей.

Отвечает на 3 вопроса:

положение в настоящий момент;

направление движения;

средства и способы достижения целей.

Один из способов обеспечения единого направления усилий всех членов организации к достижению целей.

Планирование должно осуществляться непрерывно для сохранения деятельности организации и из-за постоянной неопределенности будущего.

II. Организация - создание некоей структуры. Определение и распределение полномочий и ответственности.

Делегирование полномочий - средство, за счет которого руководство осуществляет выполнение работ за счет других людей.

III. Мотивация - побуждение. Задачей является выполнение работы членами организации в соответствии с делегированными обязанностями и в соответствии с планом.

Для эффективной мотивации руководителям своих сотрудников необходимо определить истинные потребности своих подчиненных и обеспечить реализацию этих потребностей через хорошую работу.

IV. Контроль - процесс обеспечения того, что организация действительно достигает своих целей.

Три аспекта контроля:

Установление стандартов - точное определение целей, которые должны быть достигнуты в определенный отрезок времени. Основывается на планировании.

Измерение - соотношение реально достигнутых результатов с ожидаемыми, желаемыми результатами.

Действие - для коррекции серьезных отклонений от предполагаемого первоначального плана.

На основании вышеизложенного материала дадим определение понятию «функция государственного управления» _ виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, обуславливающие качественное (содержательное) разделение труда внутри управляющей подсистемы и позволяющие организационно обособить исполнителей процесса принятия управленческих решений или его отдельных этапов.

Функции государственного управления реализуются через конкретное воздействие, которое юридически описано в компетенции органов государственной власти.

Разновидности функций государственного управления:

политическая - обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство;

социальная - обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина;

экономическая - создание предпосылок для экономического развития общества. В переходный период - уйти от непосредственного управления производством к обеспечению и защите потребителей и социальной направленности экономики:

международная - поддержание свободы суверенитета и исторического существования народа в рамках широкого сообщества.

Функции государственного управления также различаются:

ь по содержанию и характеру действия - общие и специфические;

ь по направленности и месту реализации - внешние и внутренние.

К общим функциям относятся; организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

К специфическим _ финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и ЗРП, кредитование.

К внешним функциям относятся взаимодействия системы ГУ с внешними агентами.

К внутренним - действия системы, основанные на решении текущих внутренних задач.

Лекция 5. Принципы государственного управления

Под принципами государственного управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления.

Принципы управления разделяются на:

I) общие, частные и организационно-технологические;

II) обеспечивающие функционирование объекта управления;

III) обеспечивающие развитие и совершенствование управляемой системы.

Можно выделить следующие общие принципы управления (действуют в любой сфере управления, на любом уровне и в любой период становления системы управления):

Принцип объективности (научности) предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления на основе познания и использования закономерностей и развития в интересах обеспечения оптимального функционирования системы управления.

Принцип системности основан на рассмотрении объекта управления как единого целого, состоящего из отдельных элементов, которые связаны между собой таким образом, что изменение свойств одного или нескольких из них влечет изменение других элементов или системы в целом. Чтобы управлять целым, надо раскрыть его сущность, состав, структуру, функции, интегративные факторы, коммуникацию с внешней средой, историю развития.

Принцип комплексности позволяет проводить исследования и оценки, экспертизу принимаемых решений и позиций разных отраслей знания и разнопланового опыта, обеспечивая их взаимное согласование и интеграцию.

Конкретно-исторический принцип предполагает исследование возникновения, формирования и развития управленческих проблем в хронологической последовательности, с учетом влияющих на них факторов и условий. Например, в организации можно выделить несколько стадий жизненного цикла: зарождение, ускорение роста, замедление роста, спад. В связи с различиями целей управления на разных стадиях используют различные методы, соответствующие конкретным условиям управления.

Принцип состязательности. Состязание, соперничество - это коренные свойства, признанные атрибуты всей живой природы и общества. Состязания принизывают всю историю общества.

Принцип главного звена - это отыскание из множества задач основной задачи, решение которой позволяет решить весь комплекс вопросов управления.

К частным принципам управления, сфера действий которых локальна, относятся принципы управления отдельными фирмами и организациями.

К организационно-технологическим принципам управления относятся принципы:

ь сочетание централизма и децентрализма;

ь единоначалия и коллегиальности;

ь приоритет общего над частным;

ь единство федерального, регионального и местного управления.

К принципам, обеспечивающим функционирование объекта управления относятся:

ь принцип правовой защищенности управленческого решения - предусматривает подкрепленность действий органов ГУ нормативно-правовыми актами государства. Деятельность государственных должна быть легальной и легитимной, так как любое нарушение законности подрывает авторитет власти. Только при правовом контроле деятельность власти будет эффективной и не противоречивой;

ь принцип оптимизации управления - позволяет принимать разумные управленческие решения, совершенствовать внутри системные связи, повышать эффективность взаимодействия с внешней средой. Оптимизация управления повышает эффективность управляемой системы;

ь принцип делегирования полномочий - состоит в передаче руководителем части возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам. Главная задача руководителя - не самому выполнять работу, а обеспечить организацию трудового процесса силами коллектива, но при этом взять на себя ответственность;

ь принцип соответствия - предусматривает соответствие интеллектуальных, профессиональных и физических возможностей с выполняемой работой;

ь принцип автоматического замещения отсутствующего - документальное предусмотрение возможности замены одного работника другим по каким-либо обстоятельствам. Замещение отсутствующих (болезнь, отпуск, командировка) должно решаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально.

К принципам, обеспечивающим развитие и совершенствование управляемой системы, относят:

ь принцип первого руководителя - при организации выполнения важного государственного задания контроль за ходом работ должен быть оставлен за «первым руководителем», так как только «первое лицо» имеет право и возможность решать и поручать решение любого вопроса;

ь принцип новых задач - с целью дальнейшего динамического развития системы государственного управления данный принцип предусматривает постановку новых задач и соответственно их дальнейшее решение;

ь принцип повышения квалификации персонала - состоит в периодическом обучении и повышении квалификации от высшего до низшего звена с целью увеличения уровня мастерства и компетентности.

К общим принципам государственного и муниципального управления также относятся: верховенство Конституции РФ, народовластие, принцип ответственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, принцип федерализма, сочетание централизации и децентрализации управления, гласности, законности, двойного подчинения, сочетание единоначалия и коллегиальности, делегирования полномочий, и т.д.

Лекция 6. Системные характеристики государственного управления

Особенности управляющей системы. Управление государством, как и управление отраслью, производством является процессом, который характеризуется совокупностью операций и методов.

Управленческая операция - это законченное и целесообразное действие, направленное на решение конкретной задачи.

Каждая операция выполняется в соответствии с определенными правилами и инструкциями.

При последовательном порядке выполнения управленческих операций каждая последующая начинается после окончания предыдущей - одновременно выполняются отдельные процедуры, что ускоряет процесс и создает условия для групповой обработки информации. Системы управления должны быть динамичными и детерминированными, т.е. обеспечивать реакцию на изменения окружающей среды и взаимосвязь элементов, подразделений органов управления. Если в организационной структуре есть элемент, действия которого не влияют на поведение системы и не реализуют ни одну из целей ее функционирования, то это верный признак ненужности такого элемента и соответственно бездействия всей системы.

Процесс управления характеризуется двумя основными составляющими: управляющей системой (субъектом управления) и управляемой системой (объектом управления), о чем мы указали в предыдущих лекциях. Этими составляющими могут быть: правительство и общество, руководитель и подчиненный, диспетчер и заводские цеха, человеческий мозг и управляемые им через нервную систему внутренние органы.

Основная особенность процесса управления - единство и взаимосвязанность его составных частей, что обеспечивается обратной связью. В этом случае управление осуществляется по замкнутому циклу.

Информация о состоянии управляемого объекта по каналу обратной связи поступает в орган сравнения (ОС) системы, который может внести необходимые коррективы в процесс управления.

Выделяют следующие разновидности управленческих систем:

1) Биологические системы (живая природа)

2) Технические системы (энергосистемы, нефте- и газосистемы, информационно-вычислительные сети и т.д.);

3) Социально-экономические (предприятия, отрасли, транспортные системы, сфера обслуживания и торговли и т.д.);

4) Организационные системы, основным элементом которых является человек.

Основной задачей организационной системы является динамическое управление совокупностью взаимосвязанных объектов с постоянно изменяющейся структурой.

Для удобства изучения и совершенствования систем выполняется декомпозиция систем, т.е. их расчленение на группы элементов, объединяемых по какому-то определенному признаку и называемых подсистемами.

Если процесс управления обеспечивается человеком (оператор, диспетчер, руководитель), то такая система называется неавтоматической (рис. 3).

Для целесообразного управления объектом руководитель должен получать информацию о его состоянии через исполнителей. Государство, коллектив, семья представляют собой сверхсложные системы, поэтому управление в данном случае требует большого опыта и знаний, т.к. ее реакции на команды управления зачастую неадекватны, иногда непредсказуемы.

В автоматических системах управления технологический процесс осуществляется без непосредственного участия человека (рис. 4). В этих случаях роль человека передается регулятору, который на основании полученной информации принимает соответствующее решение.

Функции одного из самых совершенных регуляторов обычно выполняет компьютер с его колоссальным быстродействием и практически неограниченной памятью. Важно то, что решения компьютера абсолютно объективны и достоверны. Именно эта особенность компьютерной техники стимулирует настойчивый поиск новых форм и методов автоматизации ГУ, которые позволят минимизировать влияние на управленческий процесс «человеческого фактора».

Мир в целом есть сверхсложная система, которая состоит из множества больших и малых систем. Система - противоположность хаосу, она состоит из связанных между собой элементов, образующих определенную целостность, единство.

Определив общие принципы управления в любых системах, можно попытаться определить, как должна быть организована система, чтобы она работала наиболее эффективно. Это подход исследования проблем управления от общего к частному получил название системного.

Для теории управления государством вполне применимы методы системного подхода, рассматривающие любую систему как некоторую целостность, состоящую из взаимосвязанных частей. Государство представляет собой открытую систему, которая устойчиво функционирует благодаря информационным и экономическим связям с внешним миром и реализует управленческие функции внутри себя. Отсюда и выбор метода управления ориентирован, в том числе и на факторы внешней и внутренней среды.

Система всегда реагирует на внешние возмущения, и стремиться вернуться в состояние равновесия. Но если под воздействием внешних сил система далеко уходит от равновесного состояния, то она может стать неустойчивой и не вернуться в равновесное состояние.

Достаточно вспомнить подписание императором Николаем 2 манифеста об отречении от престола в 1917 г., печально известные Беловежские соглашения, разрушившие СССР.

Таким образом, теория систем рассматривает управляемую систему не автономно, а в ее взаимосвязи с окружающей средой.

Организационные структуры систем государственного управления

Структура (лат. Structura - строение) - форма организации системы, единство взаимосвязей между составляющими элементами, совокупность управленческих органов, обеспечивающих выполнение функций управления.

Факторы, определяющие организационные структуры:

1. Структура управления должна четко определять права и ответственность каждого элемента системы, любого органа иерархического уровня управления.

2. Оптимальность созданной структуры управления определяет эффективность деятельности всей системы в целом, ее выживание и дальнейшее развитие.

3. Стратегическая цель деятельности и тактика реализации мероприятий, направленных на достижение этой цели, должны быть подтверждены соответствующей организационной структурой.

Любая структура сложной системы, включая и систему государственного управления, состоит не только из отдельных элементов, но и характеризуется также иерархическими уровнями (ступени управления), а также вертикальными и горизонтальными связями между собой.

Элемент организационной структуры является самостоятельным органом управления, выполняющим определенные функции. Уровень управления состоит из группы элементов, занимающих определенную ступень в управленческой иерархии, вертикальные связи между уровнями определяют характер подчинения в системе.

Существуют два основных типа организационных структур управления: иерархический (функциональный) и линейный. Для иерархического характерно наличие управляющей и хотя бы одной подчиненной подсистемы; наличие иерархии является признаком высокого уровня организации (рис. 6). В линейных структурах управляющие функции распределены между всеми элементами системы (рис. 7).

Избыточные структурные уровни свидетельствуют о нецелесообразном, расточительном расходе ресурсов, кроме тех случаев, когда планируется дальнейшее развитие (расширение) системы.

Процесс управления определяется воздействием на подсистемы и их элементы двумя способами: руководить подчиненными непосредственно (Р-И) или ввести промежуточную ступень управления и руководить коллективом через своих заместителей (Р-З-И).

При линейной структуре исполнитель подчиняется одному руководителю, т.е. руководитель работает с исполнителями напрямую, без посредников. Вышестоящий орган управления в данном типе орг. структуры не имеет права отдавать распоряжения исполнителям, минуя их непосредственного начальника. Достоинством линейных структур управления является их простота и четкость построения. Однако есть и некоторые недостатки:

a) диапазон (масштаб) влияния в линейном типе ограничен в силу организационной предопределенности;

b) могут возникать сложности между подразделениями в силу несогласованности.

При иерархической структуре добавляются сразу несколько уровней управления. Работа руководителя значительно облегчается наличием заместителей. Каждый заместитель по своим функциям обязан решать возникающие производственные задачи, и имеет право самостоятельно принимать решения в пределах своих полномочий.

В ГУ иерархическая структура в виду своей сложности предусматривает возможность осуществления функций контроля, нормативного и методического руководства и меры административного принуждения.

При всей логической ясности и простоте функциональной структуры управления существуют определенные недостатки (трудности управления): сложно осуществлять координацию и согласованность решений руководителей структурных подразделений.

Совершенствование действующих организационных структур выполняется различными методами:

1) метод аналогий - изучаются структуры управления предприятий, работающих в сходных социально-политических условиях;

2) метод экспертных оценок - позволяет совершенствовать структуры управления на основе анализа возникших структурных проблем опытными консультантами (экспертами) и изучения передовых систем управления;

3) метод структуризации целей - применяется в тех случаях, когда структура управления разрабатывается с ориентиром на стратегические задачи учреждения.

Требования организационных структур управления, которым должна соответствовать оптимальная орг. структура:

1) структура управления должна обеспечивать эффективное достижение основных организационных целей;

2) обеспечивать взаимодействие всех элементов структуры, линейного и управленческого персонала;

3) адекватно реагировать на изменения внешней среды.

Лекция 7. Система органов государственного управления: понятие, типология, характеристика

Важнейшим элементом организационной структуры государственного управления является государственный орган. Государственный орган - это единичная структура власти (гражданин, коллектив, группа граждан) наделенная государственно-властными полномочиями для осуществления закрепленных за ним целей и функций.

Государственный орган представляет собой разновидность организации (коллектива людей, объединенных в своей деятельности общими целями и задачами) и часть организационной структуры государственного аппарата. Он обеспечивает определенный вид государственной деятельности, выполняет определенные функции и задачи, имеет свои структурные особенности.

Существенным признаком государственного органа является наличие государственно-властных полномочий, которые выражаются в компетенции государственных органов и реализуются в их практической деятельности через принимаемые ими управленческие решения. Опираясь на силу государства, они осуществляют свою деятельность, которая облекается в различные формы. В соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют функции различного характера: нормотворческую, исполнительную и распорядительную, что обусловливает их специализацию.

Для характеристики государственного органа следует отметить следующее:

орган государства - это элемент организационной структуры государства, наделенный властью; орган осуществляет от имени государства выполнение определенных задач и функций; государственный орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию; несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и другими процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих процессах.

В пределах своих полномочий государственные органы самостоятельны, взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и формы правления.

...