Теория социального управления

Каждый государственный орган имеет свою внутреннюю структуру - внутреннее устройство, которое зависит от положения органа в иерархической системе управления.

Совокупность национальных, региональных и местных государственных органов управления образует организационную структуру государственных органов.

Скоординированную и слаженную работу системы обеспечивают организационные структуры государственного аппарата разного уровня.

Государственный аппарат является основным звеном в системе государственного управления, обеспечивает деятельность всей системы. Его структура отражает базовые задачи и функции государства и, в первую очередь, обеспечивает все исполнительно-распорядительные функции государства, взаимосвязи общества и государства. Государственный аппарат - это совокупность административных органов, выполняющих исполнительно-распорядительные функции.

Госаппарат обладает властными полномочиями, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, образуется в установленном законом порядке.

Отличительными особенностями системы органов государственного управления являются:

ее организационная упорядоченность - все государственные органы выстроены по строгой иерархии; все государственные институты системы узаконены, их деятельность регламентирована соответствующими нормативными актами; каждый орган имеет определенный статус, т.е. свое предназначение, роль и место в системе; каждый орган имеет свои компетенцию, полномочия, выполняет определенные функции.

И если государство представляет собой институт, воплощающий общую волю, общий интерес всех граждан, то государственный орган - это специальное образование, официально созданное государством и имеющее свою сферу деятельности.

Статус, компетенция, функции и полномочия каждого государственного института устанавливаются Конституцией страны и соответствующими законами.

Систему государственных органов можно представить через две основные подсистемы (условно назовем их А и Б), каждая из которых формируется на национальном, региональном и местном уровнях Подсистема А, национального уровня образуется на основе конституции страны. Фактически - это политическая организация общества, основное предназначение которой состоит в управлении делами всего общества и государства, определении стратегии, целей и задач его развития.

Подсистема Б включает исполнительно-распорядительные органы и формируется на основе решений государственных институтов подсистемы А.

К государственным органам подсистемы А относятся: глава государства; представительные и законодательные органы; правительство; судебные органы: Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд; органы специального назначения.

Государственные органы регионального уровня создаются на основе конституций и уставов субъектов федеративного государства: представительные законодательные органы субъектов, администрация субъектов (президенты, мэры, губернаторы).

В федерациях государственные органы на местном уровне создаются на основе конституций и уставов субъектов федерации. В унитарных государствах - на основе общей конституции.

Государственные органы подсистемы Б создаются на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня. Они отличаются от других органов назначением и содержанием своей деятельности, ее характером. Это исполнительно-распорядительные органы. Каждый орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, полномочия.

Правовой статус органов госуправления определяется следующими основными положениями.

Органы государственной власти осуществляют свою деятельность на основе конституции и принятых в соответствии с ней законов; в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они используют правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера; все они подотчетны и подконтрольны органам государственной власти; каждый нижестоящий орган управления подчиняется и подконтролен по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

К государственным органам подсистемы В относятся: администрация главы государства; институт полномочных представителей президента (в некоторых странах); аппарат парламента; аппарат правительства; министерства, комитеты и другие органы исполнительной власти; аппарат судов, Генеральной прокуратуры.

В федеративных государствах выделяют:

на региональном уровне: органы управления субъектами федерации; подразделения федеральных органов власти, их территориальные структуры. на местном уровне - аппарат муниципальной службы, обеспечивающий функционирование органов местного управления.

Исполнительные органы можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от государственного устройства, правовых основ образования, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных вопросов.

С учетом территориального масштаба органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. Исполнительная деятельность центральных органов распространяется на территорию всего государства. Местные - действуют в пределах административно-территориальных единиц.

По характеру компетенции выделяют:

органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (правительство, региональная и муниципальная администрация). Они несут ответственность за положение дел в государстве, административно-территориальных единицах, руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности; органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например, Министерство связи и т.д.; органы межотраслевой компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, имеющих межотраслевое значение.

По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяются две группы органов - коллегиальные и единоначальные.

Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. Решения принимаются большинством голосов их членов с персональной ответственностью за их исполнение.

Единоначальные органы - это те, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.

Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и так далее образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.д. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом:

бюджетные, не связанные с производственной деятельностью и финансируемые из бюджета;

осуществляющие хозяйственную, коммерческую деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль.

Система субъектно-объектных зависимостей обуславливает и предполагает присутствие трех элементов: 1) субъекта управления (СУ) или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); 2) создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; 3) объектов воздействия в виде, главным образом, деятельности организаций, учреждений, предприятии, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему с целью осуществления государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Лекция 8. Государственное управление и местное самоуправление: проблемы взаимодействия

Сфера действия системы управления в государстве не ограничивается региональным уровнем. Она завершается местным уровнем, где управление преобразуется в самоуправление локальных территориальных сообществ.

Органы местного самоуправления, органы регионального управления, центральные госорганы составляют целостность - общегосударственную систему управления. Ключевая проблема государственного и муниципального управления заключается в том, каков механизм взаимодействия и обеспечивает ли он единство системы управления государственной и общественной жизни страны.

Российский и зарубежный опыт показывают, что деятельность системы гос. власти и управления может быть эффективной лишь при условии, что она основывается на жизнеспособной структуре местного самоуправления. Ведь почти все гос. решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают ее прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, [через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, общественного порядка в городах и сельских поселениях, через способность образовательных учреждений и органов здравоохранения удовлетворять потребности человека в приобретении соответствующего образования и сохранения здоровья и т.д.]

В России формируется система местного самоуправления на основе Европейской Хартии о местном самоуправлении, и в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Как записано в Законе, «местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя РФ» и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно и ли через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Важнейшие вопросы местного самоуправления:

ь управление муниципальной собственностью,

ь формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов,

ь установление местных налогов и сборов,

ь охрана общественного порядка.

В соответствии с Законом местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях.

Жесткое разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти порождает основную проблему: как обеспечить единство системы управления государственными и общественными делами, как сохранить необходимую централизацию государственной власти и управления, обеспечив оптимальную демократическую децентрализацию. Выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключатся из системы общегосударственного управления. Местное самоуправление является первичным уровнем публичной власти и системы управления в стране, наиболее приближенной к народу. Местное самоуправление - это фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных полномочий.

Как первичный уровень самоорганизации населения и публичной власти местное самоуправление - база формирования целей государственного управления. Несоответствие целей государственного управления целям общества - условие возникновения хаоса.

Местное самоуправление - не только сфера непосредственного или через своих представителей участия населения в управлении местными делами и государством, но также и сфера конечной реализации государственных решений и проявления их эффективности.

Существенно важна роль местного самоуправления в формировании и развитии гражданского общества. Все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и, в конечном счете, реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Единство трехуровневой организации публичной власти и системы управления: федерального, регионального и местного самоуправления - основное условие обеспечения управляемости государством и обществом.

Направления и механизмы взаимодействия:

- обеспечение государством развития полноценного, эффективно действующего местного самоуправления, как фундамента народовластия, создание необходимых политических, нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических условий;

- обеспечение единства местного самоуправления с системой государственной власти и управления, его ответственности перед государством и населением территории.

Признаки, отличающие местное самоуправление от государственного управления (они наиболее точно указаны у отечественного ученого Л.А. Велихова):

1) Различие в характере власти. МСУ - власть «подзаконная», действующая в порядке, указанных ей верховной властью;

2) Разграничение сфер компетенции, т.е. отграничение круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

3) Самостоятельные источники средств;

4) Территориальное отграничение.

Предметом системы ГУ являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы.

Предметом системы МСУ являются установленные законом решения определенного круга вопросов, составляющих общие интересы местного сообщества.

Лекция 9. Понятие местного самоуправления основные характеристики

Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного (муниципального) самоуправления. Многообразие позиций к трактовке содержания МСУ обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской Хартии (ст. 3.1.) местного самоуправления 1985 г. МСУ трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения».

Статья 130 Конституции РФ определяет МСУ как «самостоятельное решение вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».

Эти определения позволяют сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. Более развернутое определение местного самоуправления содержится в ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Статья 1 данного закона гласит: «МСУ в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, местное самоуправление - конституционно закрепленная организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно МСУ является:

Во-первых, одной из основ конституционного строя страны;

Во-вторых, правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

В-третьих, формой народовластия.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои демократизма, которое находит свой выход в народовластии, в принципе разделения властей на три ветви, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. В Федеральном законе № 131-ФЗ, в статье 1 пишется, что «МСУ составляет одну из основ конституционного строя РФ...». В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

Право населения на МСУ обеспечивается правом каждого гражданина на самостоятельное осуществление МСУ. Это право закреплено в ст. 3 федерального закона № 131-ФЗ. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы МСУ, право равного доступа к муниципальной службе.

И, наконец, согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:

1) Непосредственно (т.е. путем выборов, референдумов и т.д.);

2) Через органы государственной власти;

3) Через органы МСУ.

Следовательно, МСУ - это одна из форм реализации принадлежащей ему власти.

Определение МСУ, которое характеризует ее как форму народовластия, содержится в определении Федерального закона, которые мы записали выше.

Следует отметить, что МСУ не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со ст. 123 Конституции РФ органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы в этом случае могут осуществлять контроль за их реализацией. Однако, органам гос власти запрещается осуществлять МСУ. Значит МСУ не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, т.к. МСУ - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти - власти народа. Следовательно, муниципальная власть и власть государственная - это две формы власти народа.

Итак, МСУ как форма народовластия имеет следующие основные признаки (четыре):

1. МСУ имеет особый субъект - население муниципального образования. Население - совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории. Следовательно, субъектом местного самоуправления является совокупность граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население.

Любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, а также имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается в качестве муниципального образования - основной единицы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление имеет и особый объект управления - вопросы местного значения. Прежде всего, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Перечень вопросов местного значения дан в Главе 3 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако он не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать на рассмотрение вопросы, отнесенные к вопросам местного знамения законами субъектов Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий - деятельность самостоятельная. Прежде всего, это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Также, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции, государством. Ответственность перед населением наступает в результате потери доверия населения. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Соотношение понятий «муниципальное управление», «муниципальная власть» и «местное самоуправление».

Муниципальное управление - целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Муниципальное управление определяется следующими характеристиками (признаками):

а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;

б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления;

в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Термины «муниципальное управление» (муниципальная власть) и «местное самоуправление» по своему содержанию во многом тождественны. Однако это несколько разные понятия.

Муниципальное управление осуществляется благодаря наделенной ей властью - муниципальной властью. Термин «муниципальная власть» подчеркивает властный характер отношений, которые осуществляются на локальной (муниципальной) территории между населением муниципального образования и представителями власти. Этот термин также подчеркивает локальный характер действия власти - в пределах определенной территории (муниципального образования).

Термин «местное самоуправление» указывает на источник власти, в лице местного сообщества, и на принцип организации управления. Тем самым данный термин подчеркивает общественную природу местной власти. Термин «местное самоуправление» не указывает на локальность (замкнутость) территории, а подчеркивает лишь «местный» характер. Следовательно этот термин трактуется более широко, понимая под ним организацию и осуществление межмуниципальных связей, а также надмуниципальный уровень управления, образуемый по инициативе органов самоуправления муниципальных образований. В России в отличие от стран Европы и США нет развитых межмуниципальных связей и надмуниципального уровня управления, поэтому в нашей стране термины «муниципальное управление» (муниципальная власть) и «местное самоуправление» (местная власть) практически совпадают по значению.

Понятие “местное самоуправление” шире «муниципального управления», еще и потому, что оно включает в себя все формы реализации местного самоуправления:

1) МСУ как формы непосредственной демократии - когда власть предоставляется населению.

2) Территориальное общественное самоуправления (ТОС) - создание различных территориальных организаций, сообществ, товариществ в городе, районе, улице, во дворах.

3) Выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления на территории муниципальных образований.

А муниципальное управление является только частью местного самоуправления.

В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями.

В соответствии с Уставом муниципального образования могут образовываться следующие органы местного самоуправления:

представительный орган местного самоуправления;

главное должностное лицо муниципального образования;

исполнительный орган местного самоуправления.

Представительный орган является ведущим в системе всех органов местного самоуправления, он именуется думой, муниципальным собранием, муниципальным комитетом или советом и т.п.

Главное должностное лицо муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Исполнительный орган местного самоуправления выполняет функции оперативно-распорядительного характера, т.е. исполняет законы и решения представительного органа местного самоуправления. В системе местного самоуправления одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование.

Лекция 10. Принципы местного самоуправления

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов.

К основным принципам местного самоуправления относятся следующие:

1) самостоятельность местного самоуправления;

2) организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством и обществом;

3) взаимодействие местного самоуправления и его органов с органами государственной власти в осуществлении общих задам и функций;

4) сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов;

5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

6) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

8) обеспечение законности в деятельности местного самоуправления;

9) гласность деятельности местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления _ один из основных принципов, он характеризует суть местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Оно призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность полномочий муниципальных образований ограничивается кругом вопросов местного значения. Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав, оно также вправе иметь собственную символику. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Принцип организационного обособления местного самоуправления является одним из проявлений самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с Европейской Хартией органы местного самоуправления должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, обладать полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» не допускает подчиненность одного муниципального образования другому. Должностные лица МСУ не относятся к категории государственных служащих, их деятельность является муниципальной службой.

Органы местного самоуправления обособлены не только в организационном, но и в правовом отношении. Являясь юридическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность, могут от своего имени приобретать права (имущественные и личные неимущественные) и нести обязанности, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры и т.д.

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти требуется при решении вопросов правового, организационного, финансово-экономического характера.

Взаимодействие, являющееся одной из функций процесса управления, предполагает обмен информацией, планирование и осуществление совместной деятельности. Поэтому формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами государственной власти могут быть достаточно разнообразны. Одной из наиболее приемлемых форм взаимодействия в данном случае является административный договор.

Местное самоуправление осуществляется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В то же время решение задач местного самоуправления немыслимо без сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов.

Важность обеспечения принципа сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов связана с тем, что законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и муниципальными образованиями не устраняет некоторых проблем между ними.

Говоря о разграничении предметов ведения на вопросы «местного значения», следует иметь в виду условный характер такого разграничения. Вопросы «местного значения» имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления. В то же время не вызывает сомнений, что любой вопрос местного значения может быть частью общего вопроса, находящегося в ведении государства.

Для Российской Федерации характерно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает широкий выбор организационных форм осуществления местного самоуправления. Формами прямого волеизъявления граждан названы: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход). Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления возможно путем реализации права на народную правотворческую инициативу и права на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы МСУ и к должностным лицам МСУ. Кроме того, местное самоуправление может осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и в иных не противоречащих законодательству формах.

Без реализации принципа соответствия материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, Конституция предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

В целях обеспечения данного принципа Федеральный закон №131-ФЗ гарантирует местному самоуправлению:

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий;

- компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, занимает особое место среди конституционных принципов российской государственности. Это связано с тем, что права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где непосредственно осуществляется его жизнедеятельность.

Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны некоторые конституционные права граждан:

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления;

получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;

получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения;

малоимущим, иным указанным в законе гражданам, получать жилище из муниципальных жилищных фондов.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе закона и в рамках закона. Обязанность органов МСУ соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы является конституционной нормой. Государство обеспечивает соблюдение законности в системе местного самоуправления.

Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления.

Важным инструментом в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц.

Одно их ведущих мест в обеспечении законности в организации и деятельности местного самоуправления занимает общественный контроль. Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться в различных формах:

ь обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам;

ь отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением;

ь участия общественных наблюдателей в работе избирательных комиссий при проведении выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и др.

Важную роль в деятельности местного самоуправления играет принцип гласности. Реализация этого принципа позволяет обеспечить «прозрачность» органов власти и управления всех уровней, поставить их деятельность под контроль общества.

В Конституции принцип гласности находит выражение в обязательности официального опубликования законов и любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав муниципального образования, а также нормативные акты органов и должностных лиц МСУ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Подлежат также официальному опубликованию результаты рассмотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы. При этом само рассмотрение проектов правовых актов должно проходить на открытом заседании с участием представителей населения.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими нрава и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Лекция 11. Функции местного самоуправления

В самом общем понимании категория «функция» означает круг обязанностей, назначение, деятельность, работу, исполнение и т.п. Функции МСУ связаны с основными направлениями деятельности органов МСУ.

Применительно к любому виду социального управления принято выделять социально-целевые функции (функции-задачи) и социально-организационные функции (функции-операции). К первой группе, относят функции управления, выражающие основные направления, цель и содержание конкретной управленческой деятельности, ко второй - процессуальные функции, включающие множество действий организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс.

По сути своей основные направления муниципальной деятельности составляют в большей своей части именно функции-задачи.

Главное предназначение местного самоуправления _ решение вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования. Поэтому можно выделить следующие основные функции (функции-задачи) местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МСУ;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка.

Решение вопросов местного значения непосредственно населением - главное назначение МСУ. Местное самоуправления призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Условия для выполнения данной функции:

1) наличие выборных органов МСУ;

2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

3) наличие материально-финансовой базы.

Функцию управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления выполняют специально создаваемые для этой цели органы МСУ. Порядок управления муниципальной собственностью устанавливают представительные органы местного самоуправления.

Функция обеспечение комплексного развития территории муниципального образования заключается в принятии программ развития территории муниципального образования, их осуществлении, контроле за их исполнением. В этих целях органы МСУ:

1) организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования;

2) обеспечивают санитарное благополучие населения;

3) создают и развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения и организации.

Функция обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах состоит в организации социального и пенсионного обеспечения нуждающегося населения, а также в организации работы органов ЖКХ для удовлетворения потребностей населения, и т.д.

Функция охраны общественного порядка относится к функциям МСУ (ст. 132 Конституции РФ). В целях выполнения данной функции органы МСУ создают муниципальные органы общественного порядка и осуществляют контроль за их деятельностью.

Иной взгляд на функцию управления исходит из понимания функций местного самоуправления с точки зрения процесса этой деятельности. Любой процесс управления можно представить как набор повторяющихся в определенной последовательности функций-операций (стадий), образующих управленческий цикл. К ним относятся:

1) сбор и анализ информации;

2) выработка и принятие управленческого решения;

3) организация;

4) регулирование;

5) координация;

6) контроль и учет.

Рассмотрим кратко содержание указанных функций применительно к местному самоуправлению.

Функция сбора и анализа информации лежит в основе любого управленческого процесса. От полноценности и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку, решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего, из интересов населения.

В процессе управления одно из важнейших мест занимает такая функция, как выработка и принятие управленческого решения. Она является центральной в управленческой деятельности. Управленческое решение может быть правовым атом, принятым в результате местного референдума или муниципальных выборов, а также изданным органом или должностным лицом местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Особое внимание в управленческом процессе уделяется функции организации. Формы и методы организации, применяемые в муниципальной деятельности, весьма разнообразны. Во многом они совпадают с формами и методами, используемыми в государственном управлении. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и не правовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. [В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться административный (муниципальный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти или органами местного самоуправления других муниципальных образований.]

Важными функциями управленческого процесса являются регулирование и координация. Регулирование заключается в оперативном внесении изменений и дополнений в принятые управленческие решения. Координация это обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности. [Исходя из специфики местного самоуправления, именно эти функции достаточно часто реализуются в процессе муниципального управления.]

Управленческий цикл завершается функцией контроля и учета. Применительно к местному самоуправлению она состоит в проверке качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня результатов местного самоуправления. Особенностью данной функции в муниципальной деятельности является широкое использование форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

Лекция 12. Муниципальное право как регулятор муниципальных отношений

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право _ совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующих однородные муниципально-правовые отношения. Место муниципального права в системе российского права определяется его комплексным характером. Наиболее тесно Муниципальное право взаимодействует с конституционным правом РФ.

Конституционное право:

1) Закладывает основы для институтов мун права;

2) Определяет его основные принципы и цели;

3) Закрепляет основные права граждан, без которых невозможно осуществление местного самоуправления.

Муниципальное право тесно взаимосвязано с финансовым, бюджетным, налоговым правом. Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет экономическую основу МСУ, в том числе режим местных налогов и сборов, который не должен противоречить Налоговому кодексу РФ. Правовой основой для закрепления указанных положений является Бюджетный кодекс РФ.

Муниципальное право имеет тесную связь с административным правом по большому количеству вопросов. Среди которых, основными являются следующие вопросы:

1) Во-первых, вопросы муниципальной службы;

2) Во-вторых, ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ.

Муниципальное право соотносится в вопросах:

1) Регулирования муниципальной собственности;

2) Регулирования деятельности муниципальных предприятий;

3) Защиты прав потребителей с гражданским правом.

Муниципальное право взаимодействует с земельным правом. Земельный кодекс РФ закрепляет основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и предоставляет им право управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

По вопросам внешнеэкономической деятельности к муниципальным органам применяются нормы международного частного права.

Регулирование муниципальных отношений

Муниципальное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов МСУ.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью след приемов (способов):

1) Предписание;

2) Дозволение;

3) Запрет.

В зависимости от преобладания способов регулирования общественных отношений, того или иного правового приема различают 2 основных метода правового регулирования:

a) Императивный;

b) Диспозитивный.

Преобладание способа предписания характерно для императивного регулирования.

Императивный метод регулирования - предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридический факт для возникновения правоотношения - властное предписание.

Преобладание способа дозволения - предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равенство, характерно для диспозитивного регулирования.

Основанием возникновения правоотношения при этом выступает договор.

Запрет - как способ юридического воздействия на поведение субъектов муниципального права, применяется и при императивном, и при диспозитивном регулировании.

Дополнительно выделяют два метода:

Метод гарантий - широко применяется, прежде всего, на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Имеет особое значение в муниципальном праве РФ с учетом федеративного характера государства. Права МСУ, гарантированные Конституцией и федеральным законом № 131-ФЗ, не могут ограничиваться федеральными законами и законами субъектов федерации, устанавливающими нормы муниципального права. Например: Органы МСУ не входят в систему органов гос власти, и Конституция гарантирует самостоятельность МСУ в пределах его полномочий.

Метод рекомендаций. Рекомендации в адрес органов МСУ содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, актах органов гос власти субъектов Федерации.

В муниципальном праве в качестве основного используется совокупность методов правового регулирования.

Правовая основа муниципальных отношений

Правовую основу муниципальных отношений в Российской Федерации составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. С учетом различных уровней правового регулирования эти акты можно разделить на четыре группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, правовыми актами данной группы осуществляется разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Основополагающая роль, которую играет Конституция Российской Федерации в правовой системе нашего государства, в полной мере проявляется и в вопросах правового регулирования местного самоуправления. Правовые нормы, касающиеся местного самоуправления, содержатся во многих статьях Конституции. Основной Закон признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из форм "осуществления народом своей власти, закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, устанавливает основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, определяет основные формы осуществления местного самоуправления и гарантии муниципальной деятельности.

Вторую группу образуют указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного суда Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты данной группы существенно восполняют пробелы правового регулирования общественных отношений в области местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты по вопросам МСУ, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации. К ним относятся конституции республик РФ, а также уставы и законы других субъектов по вопросам местного самоуправления.

Содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам.

Субъекты Российской Федерации по вопросам местного самоуправления могут принимать примерные, рекомендательные или модельные акты. Спецификой которых является то, что они получают юридическую силу только после их принятия, одобрения (возможно, в переработанном виде) представительными органами МСУ или непосредственно населением муниципальною образования.

В четвертую группу входят нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами МСУ или населением непосредственно. Это, прежде всего, уставы муниципальных образований и общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования.

Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы МСУ. В уставе указываются территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления, вопросы местного значения, относящиеся к ведению МО, формы участия населения в решении вопросов местного значения, структура и полномочия органов МСУ, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, и т.д.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов Российской Федерации и законов соответствующего субъекта Федерации и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно.

...