Теория социального управления

Устав муниципального образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

Лекция 13. Территориальные основы местного самоуправления. Формы участия населения в осуществлении МСУ

Понятие муниципального образования и его признаки

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления (МСУ) (т.е. формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения).

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что границы территорий муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др. устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. При этом допускается возможность осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, представляющих собой несколько поселений, объединенных общей территорией.

Что же такое муниципальное образование? Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное образование может иметь любую форму территориальной организации местного самоуправления: район (уезд), город, район в городе, имеющем районное деление, сельский округ (волость, сельсовет), село, поселок, станица и т.д. При этом в основе территориальной организации местного самоуправления в настоящее время лежит, прежде всего, существующее административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации.

В нашей стране установлены следующие виды муниципальных образований:

1) Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями).

2) Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов.

3) Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные органы местного самоуправления которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ.

4) Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы МСУ которые осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района.

5) Внутригородская территория федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные органы МСУ.

Признаки муниципального образования:

1) Наличие территории;

2) Собственная компетенция по решению вопросов местного значения;

3) Наличие собственных органов власти;

4) Наличие собственной символики;

5) Наличие устава.

Установление и изменение границ муниципального образования.

Решение вопроса установления и изменения границ муниципальных образований связано:

a) С образованием муниципальных образований;

b) С объединением;

c) С преобразованием или упразднением муниципальных образований.

Порядок решения всех этих вопросов определяется законом субъекта РФ.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта федерации по инициативе:

1) Населения;

2) Органов МСУ;

3) Органов государственной власти субъекта РФ;

4) Федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке местного референдума. Инициатива органов МСУ, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов МСУ или органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений, через голосование граждан или на собраниях граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данного муниципального района.

Образование - создание нового муниципального образования (МО) на территории, на которой ранее МСУ не осуществлялось или которая являлась территорией другого МО. Решение о создании МО должно приниматься на референдуме.

Объединение - создание одного МО на территории нескольких упраздняемых МО. Решение принимается в каждом из муниципальных образований на референдуме или представительным органом МСУ.

Преобразование - объединение или разделение МО, изменение статуса МО. Осуществляется законами субъектов РФ.

Упразднение - прекращение существования МО. Оно возможно в следующих случаях:

1) Объединения МО;

2) Установления федеральным законом запрета на осуществление МСУ на данной территории.

ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МСУ

Согласно Конституции РФ МСУ осуществляется в различных формах (ст. 130). В своей совокупности эти различные формы образуют единую систему МСУ, но только в рамках соответствующих муниципальных образований. Муниципальным законодательством закреплены три группы организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление:

1) Формы непосредственной демократии;

2) Выборные и иные органы МСУ;

3) Формы участия населения в осуществлении МСУ.

Формы непосредственной демократии. Непосредственная демократия в системе МСУ осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в МО.

Выделим следующие основные формы прямой демократии на местном уровне:

a) сход, собрание граждан;

b) местный референдум;

c) муниципальные выборы;

d) правотворческая инициатива граждан;

e) публичные слушания.

Здесь необходимо отметить некоторые особенности данной формы участия населения в МСУ:

Во-первых, формы непосредственного осуществления МСУ касаются всей территории соответствующего МО и всех граждан, проживающих на ней. Отсюда, если в малочисленных МО, вполне возможна реализация прямого волеизъявления граждан через собрание или сход, то в городах и других крупных муниципальных образованиях более приемлемой является такая форма как публичные слушания граждан (конференции), местный референдум, то есть определенное представительство граждан от внутригородских образований (районов, других поселений).

Во-вторых, собрания, сходы и конференции граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления в рамках определенных муниципальных образований, не следует путать с аналогичными по названию формами территориального общественного самоуправления (см. ниже), то есть собраниями, сходами и конференциями граждан по их месту жительства (улица, дом, квартал, микрорайон и т.п.), с помощью которых жители указанных микротерриторий осуществляют свои собственные инициативы, но не местное самоуправление.

В-третьих, в случаях, когда на территории тех или иных (как правило, малочисленных) МО не образуется выборный представительный орган местного самоуправления, его полномочия осуществляются собранием или сходом граждан данного муниципального образования. В этом случае собрание или сход граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок созыва и проведения собрания, схода или публичных слушаний граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанавливаются Уставом муниципального образования.

Выборные и иные органы МСУ. Подробно этот вопрос мы рассмотрели на предыдущих лекциях.

Формы участия населения в осуществлении МСУ. Существуют следующие формы:

a) голосование по отзыву депутата;

b) территориальное общественное самоуправление;

c) опрос граждан.

d) обращение граждан в органы МСУ.

Особое внимание следует уделить территориальному общественному самоуправлению (ТОС).

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы ТОС.

Здесь можно сделать несколько выводов:

Во-первых, ТОС не является муниципальным управлением (или самоуправлением). Его деятельность носит общественный характер, тогда как муниципальное управление - это властная деятельность, имеющая правовую юридическую значимость.

Во-вторых, - это форма участия населения отдельных микротерриторий муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, участие в осуществлении местного самоуправления далеко не равнозначно осуществлению местного самоуправления.

В-третьих, ТОС населения функционирует под контролем органов местного самоуправления, что прямо закрепляется уставом соответствующего муниципального образования.

ТОС осуществляется населением как непосредственно (то есть путем созыва собраний, сходов, конференций граждан, проживающих на отдельных микротерриториях муниципального образования), так и через образуемые на этих собраниях органы ТОС:

ь советы,

ь комитеты микрорайонов,

ь жилых комплексов,

ь домов,

ь улиц,

ь кварталов и т.п.

В соответствии с Уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления ТОС определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.

Некоторые определения понятий, использованные в данной лекции:

Публичные слушания - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей МО. Инициаторами публичных слушаний могут выступать:

1) Население;

2) Представительный орган МО;

3) Глава МО.

Жители должны быть заранее оповещены о времени и месте проведения публичного слушания и ознакомлены с проектом муниципального правового акта.

Местный референдум _ это высшая непосредственная форма муниципальной демократии; это голосование граждан, проживающих на территории соответствующего МО, по наиболее важным вопросам местного значения.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане РФ, проживающие на территории МО, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами МСУ.

Наряду с референдумом высшей непосредственной формой народовластия являются выборы, в том числе и муниципальные выборы. Муниципальные выборы _ это выборы депутатов представительных органов МСУ, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Правотворческая инициатива граждан - право граждан, проживающих на территории МО, разработать и внести на рассмотрение соответствующего органа МСУ проект правового нормативного акта по вопросам местного значения. Орган местного самоуправления обязан принять данный проект, рассмотреть его по существу на открытом заседании с участием представителей населения.

Опрос граждан проводится на всей территории МО или на его территории для выявления мнения населения.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы МСУ. Должностные лица МСУ обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы МСУ в течение 1 месяца.

Лекция 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Финансово-экономическая основа местного самоуправления является непременным условием эффективности муниципальной деятельности. Она обеспечивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит удовлетворению потребностей населения.

С точки зрения муниципального права, финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения МО.

Финансово-экономические основы МСУ составляют:

1) Муниципальная собственность;

2) Местные финансы;

3) Государственная собственность, переданная в управление органам МСУ.

Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее (на праве собственности) городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

В состав муниципальной собственности входят:

1) Средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды,

2) имущество органов местного самоуправления,

3) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

4) муниципальные предприятия и организации,

5) муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

6) муниципальные жилищные фонды и нежилые помещения,

7) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, непосредственно население.

Местные финансы это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

К ним относятся:

1) средства местного бюджета;

2) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

3) муниципальные внебюджетные средства;

4) финансовые ресурсы предприятий, учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

5) средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты).

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Наличие собственного местного бюджета является необходимым условием существования любого муниципального образования. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами МСУ самостоятельно, с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ.

Бюджет состоит из доходных и расходных частей.

Доходную часть местных бюджетов составляют:

1) собственные доходы;

2) финансовая помощь (дотации, субвенции, средства фонда финансовой помощи муниципальных образований);

3) средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от местных налогов и сборов;

2) доходы от региональных налогов и сборов;

3) доходы от федеральных налогов и сборов;

4) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

5) доходы от имущества, находящиеся в муниципальной собственности;

6) штрафы и т.д.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Местные налоги - это налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления. Их перечень устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах.

Согласно налоговому кодексу РФ (ст. 15) к местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество с физических лиц;

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы МСУ ведут реестр расходных обязательств муниципальных образований.

Расходная часть местных бюджетов определяется предметами ведения муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и программ социально- экономического развития территории. Кроме того, в расходной части местных бюджетов предусматривается финансирование отдельных государственных полномочий.

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Федерации.

Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами МСУ в качестве компенсации средств. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Органы МСУ представляют в органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

Финансово-экономические основы МСУ закрепляются Федеральными законами: «О финансовых основах МСУ», «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Указанные акты определяют:

1) основные принципы организации местных финансов;

2) источники формирования и направления использования финансовых ресурсов МСУ;

3) основы бюджетного процесса в МО;

4) взаимоотношения органов МСУ с финансовыми институтами;

5) гарантии финансовых прав органов МСУ.

Органы гос. власти содействуют развитию финансово-экономических основ МСУ. В этих целях они в соответствии с законом:

1) оказывают методическую помощь органам МСУ в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

2) регулируют законами порядок передачи объектов гос. собственности в муниципальную;

3) передают органам МСУ материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных гос. полномочий;

4) участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы;

5) компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Лекция 15. Система органов МСУ

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц, домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории осуществляется местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные - те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы - это избираемые органы самоуправления, организованного как в городах, так и сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных - в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы; самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественной безопасности во взаимодействии с государственными правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление - это естественное право, однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.

КЛАССИФИКАЦИЯ ОРГАНОВ МСУ

№	Наименование классификации
	Характеристики 1-го типа	Характеристики 2-го типа
1.	По способу образования
	Выборные - те, которых выбирают.	Назначаемые, нанимаемые - создаются (формируются) по мере необходимости и могут подразделяться на основе назначений (местная администрация) и на добровольной основе (например: комиссия в представительном органе).
2.	По назначению (степени специализации)
	Органы общего назначения (с широкой специализацией) _ это те органы, деятельность которых распределяется на все сферы МСУ (или их большую часть). Например: очевидно, сто функционирование финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов МСУ.	Органы специального назначения (с узкой специализацией) - занимающиеся узким направлением. Например: органы управления образованием, здравоохранением, жилищным строительством, и т.д.
3.	По предмету ведения
	Органы, решающие вопросы местного значения	Органы, решающие одновременно вопросы государственного значения. В некоторых случаях государственные полномочия целесообразно выполнять на местах.
4.	По способу принятия решений
	Коллегиальные. Наиболее важные вопросы для муниципального образования принимаются коллегиально.	Единоначальные. Большинство вопросов приходиться принимать на основе единоначалия. Это в основном текущие - оперативные вопросы.
5.	По типу исполняемых функций:
	Проектная функция (представляет интересы населения) - ей соответствуют представительные органы. Представление интересов заключается в их выявлении, решении и принятии правовых актов.	Программная функция (реализовывает интересы населения) - ей соответствуют исполнительные органы. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ.

Модели организационных структур МСУ

Все существующие модели организационных структур МСУ основываются на трех вариантах распределения полномочий местного сообщества:

1) Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного должностного лица;

2) Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;

3) Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории.

Далее при описании моделей будем использовать следующие наименования: Глава муниципального образования - «мэр», представительный орган МСУ - «совет», местная администрация - «администрация».

Модель «сильный мэр - совет» характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (либо назначает руководителя администрации - управляющего). В том числе формирует ее кадровый состав. В этой модели мэр избирается всем населением, обладает правом отлагательного вето на решения совета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето мэра квалифицированным большинством. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является голосование жителей МО.

Модель «слабый мэр _ совет» отличается от предыдущей обязательностью получения мэром согласия совета на назначение и увольнение должностных лиц администрации и на принятие отдельных правовых актов. В этой модели мэр, как правило, избирается из числа депутатов совета. Он подконтролен и подотчетен совету, вследствие сего не имеет право вето, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

В модели «совет _ управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель «комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц МСУ и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель «староста _ сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов МСУ, за исключением местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, назначается или выбирается казначей (бухгалтер).

Лекция 16. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления. Гарантии и ответственность местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления являются обязательным элементом правового статуса каждого муниципального образования. Они определяют, прежде всего, те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция РФ и муниципальное законодательство относят к предметам ведения местного самоуправления вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия.

Можно выделить следующие вопросы местного значения:

1. Вопросы организационно-правового обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В целях создания организационно-правовых условий участия населения в МСУ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет муниципальные образования следующими полномочиями: принимать и вносить изменения в свои уставы, осуществлять контроль за их соблюдением; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы.

2. Вопросы управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, обеспечения комплексного развития территории муниципального образования.

Вопросами местного значения в этой области муниципальной деятельности являются: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решений других финансовых вопросов местного значения; осуществление хозяйственной деятельности; создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности.

3. Вопросы обеспечения удовлетворения потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно важных услугах.

Учитывая основное предназначение местного самоуправления - создание условий жизнедеятельности населения, эта группа вопросов самая обширная. В нее входят:

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование, планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо- тепловодоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании;

создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

создание условий для организации зрелищных мероприятий;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

организация и содержание муниципальных архивов.

4. Вопросы охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности на территории муниципального образования.

Принято считать, что общественный порядок - это определенная система отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения правовых и не правовых норм, регулирующих поведение людей в общественных местах. Общественный порядок можно рассматривать и как качество (свойство) социальной системы, совокупность упорядоченных связей и публичных отношений, в которой обеспечиваются нормальные условия жизнедеятельности людей в обществе. Применительно к местному самоуправлению общественный порядок является важнейшим условием жизнедеятельности населения муниципального образования.

В ст. 132 Конституции РФ среди наиболее важных вопросов местного значения названа задача осуществления охраны общественного порядка. В настоящее время основную роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования играет милиция общественной безопасности (местная милиция), которая входит в систему органов внутренних дел РФ.

Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности; охрана собственности, общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; и т.д.

С общественным порядком тесно связана общественная безопасность, под которой понимается система отношений, складывающихся в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу. Муниципальное законодательство закрепляет за местным самоуправлением решение вопросов обеспечения противопожарной безопасности, являющейся составной частью системы общественной безопасности. В этих целях органам местного самоуправления предоставлено право на организацию муниципальной противопожарной службы. Она руководствуется в практической работе Федеральным законом «О пожарной безопасности».

5. Участие в решении вопросов природопользования и природоохраны. В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в данной области.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления осуществляют контроль за природопользованием и участвуют в охране окружающей среды.

Перечень вопросов местного значения, содержащийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации.

Органы МСУ самостоятельно решают вопросы местного значения. Границы их самостоятельности определяются объемом полномочий, которыми обладают муниципальные образования.

Государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления можно разделить на две группы:

Собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Отдельные государственные полномочия, реализация которых подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Наделение полномочиями может осуществляться в формах передачи или делегирования. Передача - это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование _ предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

ГАРАНТИИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Гарантии МСУ - система условий и средств, обеспечивающих осуществление МСУ и реализацию прав граждан РФ на местное самоуправление. Гарантии МСУ закреплены законодательством и содержатся в Конституции РФ и федеральном законе «Об общих принципах организации МСУ в РФ».

Гарантии МСУ делятся на: общие и специальные (юридические) гарантии.

Общие гарантии не всегда закрепляются юридически:

1) Экономические;

2) Социально-политические;

3) Социальные;

4) Духовные.

Экономические гарантии МСУ - экономическая свобода общества. В основе этой гарантии лежат:

a) Принцип свободы экономической деятельности;

b) Принцип разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность;

c) Принцип их равной правовой защиты и т.д.

Дадим краткую характеристику вышеуказанных принципов.

Социально-политические гарантии МСУ - социальные условия и политико-правовой режим государства:

a) Система гос. власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами гос. власти;

b) Народовластие;

c) Самостоятельность МСУ в пределах его полномочий;

d) Полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина.

Духовные гарантии МСУ:

a) Система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом;

b) Уровень культуры, правосознания в обществе.

Специальные гарантии - правовые средства обеспечения деятельности МСУ.

Подразделяются на группы:

1) Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность МСУ;

2) Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность МСУ;

3) Судебные гарантии и иные формы юридической защиты МСУ.

Более подробно рассмотрим первые две группы гарантий, так как они представляют собой гарантии, обеспечивающие самостоятельность МСУ.

Первую группу составляют гарантии, закрепляемые законодательством о МСУ организационных основ МСУ, принципы определения компетенции органов МСУ.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность МСУ:

1) Конституционное положение (ст. 12 Конституции РФ): «органы МСУ не входят в систему органов гос. власти»;

2) Самостоятельность определения населением структуры органов МСУ;

3) Организационная самостоятельность местного самоуправления;

4) Собственная компетенция органов МСУ;

5) Собственная символика МО и т.д.

Вторую группу - гарантии, закрепляемые за органами МСУ материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны функциям и полномочиям органов МСУ.

Система гарантий финансово-экономической самостоятельности МСУ основывается на двух аспектах:

1) Муниципальная собственность как одна из признаваемых законом форм собственности защищается государством;

2) Право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исключительно МО - муниципальные органы вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом:

a) возможность создания органами МСУ муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций;

b) обязанность органов государственной власти передавать необходимые финансовые средства для реализации органами МСУ делегированных им полномочий и компенсировать дополнительные расходы;

c) самостоятельность органов МСУ при формировании, утверждении и исполнении местного бюджета;

Целевое назначение гарантий - обеспечить правовыми средствами:

1) Организационную и материально-финансовую самостоятельность органов МСУ в решении вопросов местного значения;

2) Защиту прав МСУ и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Муниципальное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ) предусматривает не только систему гарантий местного самоуправления, но и устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Основания, виды, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами МО.

В качестве одного из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, федеральных законов, законов субъекта Федерации, устава МО. Органы и должностные лица МСУ несут ответственность также за осуществление отдельных государственных полномочий.

Муниципальное законодательство устанавливает механизм государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Он предусматривает судебный порядок установления нарушения законности и судебный порядок признаний несоответствия деятельности органа и выборного должностного лица МСУ муниципальному законодательству, что является основанием для рассмотрения представительным органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица МСУ.

Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами вытекает из гражданско-правовых отношений, которые могут возникать межу ними, и наступает в порядке, установленном муниципальным законодательством, а также уставами МО.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за нарушение конституционных прав граждан избирать и быть избранными в эти органы. За данное правонарушение виновное должностное лицо может быть привлечено к административной или уголовной ответственности

Размещено на Allbest.ru

...