Антикоррупционная деятельность как направление совершенствования органов внутренних дел в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

антикоррупционная программа правоохранительный орган

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. исследование сущности коррупции в среде сОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1 Коррупция как социально-правовое явление

1.2 Причины возникновения коррупции

1.3 Негативные последствия коррупции

ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

2.1 Правовые основы противодейстия коррупции

2.2 Борьба с проявлениями коррупции в органах внутренних дел

2.3 Анализ борьбы с проявлениями коррупции в Самарской области

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОВД

3.1 Направления антикоррупционной деятельности в ОВД

3.2 Антикоррупционная программа в правоохранительных органах на период 2010-2012 гг.

3.3 Меры совершенствования организации служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Выпускная квалификационная работа посвящена исследованию антикоррупционной деятельности в сфере органов внутренних дел.

Состояние коррупционных преступлений в нашей стране, в основе которых взяточничество, а вместе с тем - откровенная беспомощность правоохранительных органов в борьбе с этим негативным явлением, вызывают все большую озабоченность общества. Это находит выражение в выступлениях Президента Российской Федерации, законодательных актах и решениях, принимаемых органами власти. В частности, о важности формирования антикоррупционной политики в государстве и необходимости скорейшего формирования оптимальной системы борьбы с ней было сказано в послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева: «… для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция… антикоррупционная работа будет строиться на использовании мер упреждения… создании атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения для государственных чиновников… ». [50]

По официальным данным МВД России, из года в год отмечается прирост коррупционных преступлений, в частности, связанных со взяточничеством. Так, в 2004 году в нашей стране было выявлено 7311 фактов получения и дачи взятки, из них окончено расследованием - 6514; в 2005 году, соответственно - 7346 и 6318; в 2006 году - 8928 и 8386; в 2007 году - 9821 и 8830; в 2008 году - 11063 и 9931; в 2009 году - 11616 и 9625; в 2010 - 12512 и 9846. Однако эти показатели еще не свидетельствует об эффективности проводимой борьбы.

По официальной информации Генеральной прокуратуры РФ, общий рынок коррупции в России составляет свыше 240 млрд. долларов, а средний коррумпированный чиновник по прошествии года службы может позволить себе приобрести дорогостоящее жильё на одной из центральных улиц столицы за счет полученных взяток. [38]

Актуальность темы исследования в том, что особая ответственность в борьбе с преступностью объективно возлагается на сами правоохранительные органы, а потому особую значимость приобретают проблемы профессионализма и моральной безупречности их сотрудников. В правоохранительных органах проблема существования коррупции становится наиболее значимой, поскольку масштабная преступность среди сотрудников правоохранительной службы создаёт потенциальную опасность «беспредельного» произвола во всей системе государственной службы, создавая реальную социальную угрозу обществу и государству.

В свою очередь эффективность мер антикоррупционного противодействия со стороны государственных структур и институтов гражданского общества оказывается крайне низкой, неадекватной масштабам этого явления и угрозам национальной безопасности страны.

Исходя из вышеизложенного, актуальность исследования обусловлена также с одной стороны, нарушением служебного долга должностными лицами в личных корыстных интересах, что, конечно же, самым отрицательным образом сказывается на доверии граждан к органам власти и представляет серьёзную общественную опасность, с другой - серьёзными недостатками в практике борьбы с этим явлением.

Цели исследования: анализ и оценка проблемы коррумпированности сотрудников органов внутренних дел, обобщение имеющихся мер противодействия коррупции в соответствии с нормами действующего антикоррупционного законодательства.

Задачи работы:

- исследование сущности коррупции в среде сотрудников органов внутренних дел, причин её возникновения;

- анализ правовых и организационных основ противодействия коррупции;

- исследование основных направления антикоррупционной деятельности в ОВД на примере Антикоррупционной программы в правоохранительных органах на период 2010-2012 гг.

Практическая значимость работы состоит в обобщении мер совершенствования организации служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.

По своей структуре работа состоит из введения, в котором обозначены цели и задачи исследования, трех глав, которые раскрывают поставленную цель работы и заключения, в котором содержатся выводы исследования.

Нормативную базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, ведомственные нормативно-правовые акты, относящиеся к проблематике исследования, а также международные правовые документы по борьбе с коррупцией, ратифицированные Российской Федерацией.

ГЛАВА 1. исследование сущности коррупции в среде служащих ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1 Понятие коррупции как социально-правового явления

В Российской Федерации проблема коррупции в настоящее время приобрела характер национального бедствия. В настоящее время коррупция представляет одну из реальных угроз национальной безопасности России. Борьба с ней, отличаясь общегосударственным значением, существовала во все времена. Коррупция всегда рассматривалась как явление, посягающее на основы государственного управления, но за последние годы преступления в сфере государственного управления приобрели угрожающе масштабный характер. На федеральном уровне в последнее время все активнее обсуждается проблема противодействия коррупции, в результате принимаются нормативные правовые акты, предназначенные для предупреждения явления коррупции.

Коррупция является проблемой не одного государства - России, а интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами проявления.

В качестве сложного социального явления коррупция зародилась в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира.

Необходимость изучения этого явления и выработки мер, направленных на снижение коррупционной преступности постоянно находятся в поле зрения международных организаций. В частности были приняты: рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН 1996 года и Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1997 года. Данными документами закреплялся Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, который рекомендован всем государствам для использования в качестве инструмента борьбы с коррупцией. Законодательными документами противодействия коррупции международным сообществом также являются Конвенция ООН против коррупции 2005 года и принятые в 1999 году государствами - участниками Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и об уголовной ответственности за коррупцию.

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Проблема коррупции является также достаточно актуальной и широко обсуждаемой в научной литературе и, как результат, имеет неоднозначные решения.

Коррупция (от лат. corruptio - подкуп) - общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц. [54]

До недавнего времени законодательно закрепленного понятия коррупции в Российской Федерации не было. В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Так, например, понятие коррупции определяется как моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами. [55]

Проблема коррупции является также достаточно актуальной и широко обсуждаемой в научной литературе и, как результат, имеет неоднозначные решения. Известные в этой области ученые А.И. Долгова и Б.В. Волженкин под коррупцией понимают социальное явление, характеризующееся «разложением власти», «подкупом-продажностью» государственных (муниципальных) служащих, которые во имя личных или групповых корыстных интересов используют свои официальные служебные полномочия. Причем допустимыми ради обогащения, по мнению А.И. Долговой, признаются любые средства и способы «путем слома всех социальных регуляторов поведения». [33, 34, 35]

Весьма яркую характеристику коррупции дает А.И. Кирпичников: «Коррупция - это коррозия власти, как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции -- своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости". [37]

В.Л. Римский представил дифференцированное понимание коррупции с точки зрения права, экономики и социологии.

Согласно его модели юридическое понимание коррупции отличается тем, что коррупционные проявления в совокупности считаются правонарушением, заключающимся в использовании служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления к тем или иным вариантам получения или дачи взяток; предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.); выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.

Экономическое понимание коррупции отражает использование ее инструментов в практике принятия решений экономического блока органами государственной власти и управления. Таковыми могут являться виды деятельности должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящие финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях - для развития социальной сферы.

Социологическое понимание - коррупцией может считаться использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах и пр.

Разнообразие позиций ученых в определении коррупции объясняется множеством подходов к её изучению и специфическими проявлениями самого явления в различных сферах жизнедеятельности. Коррупция отличается исключительно высокой общественной опасностью, угрожающей не только национальным и экономическим интересам государства. Так, по некоторым данным, в России в коррумпированные отношения вовлечено до 40% предпринимателей и практически две трети хозяйствующих предприятий, а на взятки уходит около 50% доходов организованных преступных структур. [46]

Вместе с тем, впервые за последние годы попытка законодательно закрепить понятия коррупции и противодействие коррупции, а также урегулировать сущность коррупции и меры, потенциально ей препятствующие, была предпринята в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», принятым вслед за утвержденным 31 августа 2008 г. Президентом России Национальным планом противодействия коррупции. Данный нормативный акт для российского законодательства представляется бесспорно интересным и уникальным в своем роде.

Коррупция в нем определяется как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершения указанных выше деяний от имени или в интересах юридического лица. [6]

Вместе с тем, следует отметить, что в данном федеральном законе законодатель не дал четкого определения, отражающего сущность коррупции как социального явления, а лишь обозначил перечень коррупционных деяний, относимых к ней. Одним из его главных новшеств является декларирование чиновниками своего имущества и доходов. Законодательно предусмотрена возможность формирования по решению президента органов по реализации государственной политики в области противодействия коррупции. В данном законе установлено, что Парламент РФ обеспечивает разработку и принятие законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти России в пределах своих полномочий; Генпрокурор и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность по борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с законом «О Счетной палате».

Среди мер профилактики коррупции законом определены следующие:

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- предъявление специальных (квалификационных) требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы;

- установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего указанные должности, непредставление им сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруги)) и несовершеннолетних детей;

- вводится обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять работодателя, органы прокуратуры и др. государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях к склонению его к совершению коррупционных правонарушений.

В указанном законе остаются по сути нерешенными вопросы ужесточения уголовной ответственности за злоупотребления полномочиями и пр. Антикоррупционными нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) являются в первую очередь нормы о должностных преступлениях.

Законодатель обозначил перечень коррупционных деяний. При этом в законе ничего не говорится о полноте данного перечня, его открытости или закрытости, возможно, по умолчанию считая перечень открытым, поскольку он содержит норму «..либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения…».

Таким образом, исследуя сущность и законодательную обусловленность коррупции по данному Федеральному закону отметим, что в нашей стране коррупция - понятие не уголовно-правовое, а собирательное, определяющее правонарушения самого различного вида - от дисциплинарных до уголовно-правовых.

Таким образом, неоднократные попытки законодательного закрепления уголовной ответственности за коррупцию, предпринимавшиеся на протяжении нескольких десятилетий в сущности всё ещё остаются безуспешными. Вследствие чего коррупционная деятельность как комплексное явление включает в себя ряд деяний, предусмотренных действующим УК РФ, в частности: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ); присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ) и т.д.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день многие преступные деяния коррупционной направленности связаны со взяточничеством - традиционным коррупционным преступлением, отличающимся особой опасностью и распространенностью.

Верховный суд России подвел итоги судебных процессов о коррупции в России за 2008 год. Осужденными только за взяточничество стали 1,3 тыс. человек. Осуждены за взятки в 2008 году:

31% - сотрудники милиции;

20,3% - работники учреждений здравоохранения;

12% - преподаватели;

9% - муниципальные служащие;

2,5% - сотрудники службы исполнения наказания;

2% - таможенники.

1.2 Причины возникновения коррупции в деятельности органов внутренних дел

Эффективная борьба с коррупционными проявлениями в деятельности органов внутренних дел невозможна без своевременного и полного установления условий и факторов, способствующих существованию и развитию проявлений коррупции в их рядах.

Используя разработанный в юриспруденции подход к описанию рассматриваемого социально-экономического явления [47], можно, применительно к сфере деятельности правоохранительных органов, выделить и так называемые социальные признаки коррупции, в частности:

- отличие поведения коррумпированных должностных лиц правоохранительных органов по отношению к общественным интересам, игнорирование интересов населения;

- использование коррумпированными должностными лицами правоохранительных органов методов принуждения для достижения властного господства над отдельными людьми или группами людей;

- неформальный характер деятельности должностных лиц правоохранительных органов - участников коррупционных отношений;

- нелегитимность использования должностными лицами - участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих личностям, обществу и государству, а также всевозможных средств для их достижения.

Резюмируя вышесказанное, можно заключить, что в концентрированном виде коррупция как социальное явление в среде органов внутренних дел представляет собой неформальное, отклоняющееся от установленных норм поведение сотрудников и иных должностных лиц, выражающееся в нелегитимном использовании ими общественных благ и приобретении иных выгод, в том числе за счет граждан.

Причины существования коррупции в деятельности сотрудников органов внутренних дел довольно разнообразны и могут быть классифицированы на следующие группы: административно-управленческие, социально-экономические, международные и исторические.

I. Административно-управленческие причины существования коррупции условно можно разделить на следующие:

- организационно-правовые;

- политические;

- морально - этические и идеологические.

Указанный блок причин отражает отсутствие эффективного общественного и государственно-правового контроля над деятельностью должностных лиц в правоохранительных органах, отсутствие соответствующих этических институтов.

Основными коррупциогенными факторами организационно-правового обеспечения деятельности правоохранительных органов являются следующие:

- предоставление свободы усмотрения сотрудниками и иными должностными лицами правоохранительных органов. Указанная свобода может прямо закрепляться в нормах права или вытекать из неясных, противоречивых, не кодифицированных норм права;

- широкое употребление в нормативно-правовой основе деятельности ОВД статей со ссылочным и бланкетным способом изложения норм;

- предоставление альтернативных и относительно определенных санкций в административном праве, создающих условия для откровенного произвола сотрудников и иных должностных лиц ОВД в определенных ситуациях;

- широкие дискретные полномочия сотрудников правоохранительных органов при осуществлении разрешительной, регистрационной и других видов публичной деятельности;

- большая зависимость граждан, предприятий и общественных объединений от деятельности сотрудников и иных должностных лиц правоохранительных органов, бюрократизм и «заволокичивание», создаваемые нормами административного права;

- отсутствие четкого урегулирования должностных полномочий сотрудников правоохранительных органов, наличие дублирования функций, неясностью ответственности за те или иные действия и результаты деятельности;

- отсутствие норм, устанавливающих эффективную ответственность за деяния, обычно сопровождающие коррупционные действия сотрудников.

Политические причины существования коррупции проявляются в отсутствии эффективного политико-правового антикоррупционного механизма, который способствовал бы проникновению в правоохранительные органы представителей преступных сообществ, установлению «частного» контроля за деятельностью отдельных государственных органов и развитию прочих негативных явлений в стране.

Морально - этические и идеологические причины существования коррупции обусловлены тем, что любое преступное поведение происходит под непосредственным влиянием социальной психологии общества, общностей и индивидуумов. Социально-психологические причины коррупционного поведения в обществе, как известно, непосредственным образом влияют на качественные и количественные характеристики коррупции.

Терпимость общества к коррупции, готовность российских граждан в процессе коммерческой или любой иной деятельности к решению возникающих при этом вопросов путем подкупа должностных лиц является одним из главных факторов распространенности взяточничества в среде представителей органов государственной власти. Парадоксальность ситуации заключается в том, что общество, с одной стороны, охотно поддерживает публичные обвинения в коррупции, а с другой, - нередко для решения собственных проблем выбирает и инициирует «коррупционные правила игры». [36]

Причины подобной деформации общественного сознания различны, среди них:

- влияние информационной среды, формирующей положительный образ социального поведения при достижении успеха и богатства любой ценой;

- снисходительное отношение к правонарушениям;

- ощущение политической и экономической нестабильности, подталкивающее должностное лицо на риск и обменивать свои «должностные возможности» на «экономические»;

- слабость системы контроля, не обеспечивающего неотвратимость наказания за совершенные противоправные деяния и пр.

Указанные факторы и условия приводят к тому, что в общественном сознании занятие лицом должности на правоохранительной службе ассоциируется как доступ к источникам обогащения, связанным с возможностью принимать решения, доступом к «кормушке», что, в принципе, дискредитирует всю публичную власть.

II. Социально-экономические причины существования коррупции в правоохранительных органах

Одной из основных социально - экономических причин коррупции является резкая социально-экономическая поляризация в обществе, глубокие различия в экономическом положении различных субъектов Федерации, краев и областей, дифференциация населения по уровню доходов. Экономическое неравенство и отсутствие равных экономических возможностей для всех граждан страны порождают мотивы и стимулы к обогащению любой ценой, в том числе, в обход закона.

Колоссальные разрывы в уровне доходов в коммерческом секторе экономики, с одной стороны, и в сфере государственного управления и в бюджетной сфере, с другой стороны, не могут не стимулировать коррупцию. Следствием этого является неспособность государства платить сотрудникам правоохранительных органов зарплату, обеспечивающую им нормальный уровень жизни. «Провозглашение частной собственности в реформируемой России и проведение обвальной приватизации общенародной собственности привело к колоссальному неравенству, когда значительная масса народа оказалась за чертой бедности, а небольшой слой бывшей номенклатуры и криминальной среды, установивший контроль над общенародным достоянием, обеспечил себе беспрецедентно высокий уровень жизни. Многократный разрыв между бедностью и богатством детерминирует самые дикие формы корыстной преступности». [39]

Низкая заработная плата сотрудников правоохранительных органов, её несопоставимость с их реальными потребностями, уровнем зарплат и доходов в коммерческом секторе экономики, - основной экономический фактор, вынуждающий служащих правоохранительной службы, в том числе и сотрудников органов внутренних дел, продавать свои услуги тем, кто в них нуждается, что порождает массовую «низовую» или, так называемую «бытовую» коррупцию для неимущих и малоимущих граждан - представителей наемного труда и деловую коррупцию для тех, кто вынужден в целях обеспечения принятия необходимых для нормального ведения бизнеса решений «проплачивать» сотрудникам правоохранительных ведомств и другим чиновникам.

Так, по результатам исследований каждый пятый опрошенный из числа осужденных бывших сотрудников милиции связывал свои преступные действия с материальными трудностями. Это отметили 22% лиц рядового состава и 22% начальствующего состава. Еще для 3,5% опрошенных лиц причиной совершения противоправных действий было желание помочь родным (знакомым). [31] Таким образом, материальные трудности стали основной причиной совершения коррупционных преступлений сотрудников.

Таким образом, крайне низкий уровень заработной платы и по сути отсутствие социальной защищенности сотрудников правоохранительных органов является одним из ключевых факторов существования коррупции в среде служащих правоохранительной службы.

III. Международные факторы коррупции

Отечественные и зарубежные эксперты подчеркивают, что расцвет коррупции в России в современных масштабах был бы невозможен без влияния «зарубежной» и «международной» коррупции.

Международный бизнес зачастую использует коррупцию в правоохранительных органах как инструмент проникновения на российский рынок и закрепления на нем. Так, многие государства позволяют своим корпорациям выводить расходы на подкуп зарубежных чиновников из-под налогообложения, рассматривая их как столь же необходимые для производства, как и затраты на приобретение сырья и материалов.

IV. Исторические причины

Коррупция является историческим явлением. В этом смысле корни существующей коррупции в правоохранительных органах были заложены еще в советское время, а традиции мздоимства и лихоимства имеют более глубокую историю. В то же время, оставаясь традиционно опасным социальным явлением, в современных условиях коррупция в правоохранительных органах приобретает качественно новые черты и новые функции.

Исходя из уяснения основных причин существования современной коррупции в правоохранительных органах, можно выделить её общие черты. Среди них: рост экономической составляющей, распространенность коррупционных проявлений путем противоправного получения выгоды в денежной форме, определенная открытость и цинизм коррупционеров в среде сотрудников правоохранительных органов, качественное увеличение величины дохода от коррупционных сделок, уменьшение их риска, формирование коррупционного бизнеса и коррупционных структур с сетевой формой организации.

Следует отметить, что развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации - организованных преступных сообществ, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Участники таких сообществ объединяются не только для извлечения прибыли из своей противоправной деятельности, но и эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Коррупционная деятельность при этом превращается в бизнес, когда коррупционер относится к своей должности как к бизнесу, пытаясь максимизировать «доход».

В составе коррупционных сетевых структур можно выделить ряд характерных элементов:

· группы защиты деятельности коррупционных сетевых структур, которую осуществляют должностные лица из числа представителей правоохранительных, контрольно-надзорных и судебных органов;

· группы государственных чиновников, обеспечивающих принятие выгодных для «заказчиков» решений;

· коммерческие или финансовые структуры («заказчики»), реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы, превращая их в деньги.

«От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества, образующие коррупционные сети. … В последние годы наметился переход коррупции на более высокий уровень, когда именно коррупционные сети и являются основой и наиболее сильным инструментом коррупционных сделок. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, … а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Эти взаимосвязи и взаимозависимости направлены на систематическое совершение коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения прибылей, их максимизации, или получения конкурентных преимуществ финансово-кредитными и коммерческими структурами, входящими в коррупционную сеть. Руководителями коррупционных сетей часто являются самые высокопоставленные российские чиновники и политики». [40]

Говоря о коррупционных сетях и системе круговой поруки в правоохранительной службе, непременно следует отметить, что в литературе обозначаются полярно различные точки зрения. Одни ученые характеризуют это явление определенным постоянством и продолжительностью. [41]

1.3 Негативные последствия коррупции

Коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов в различных сферах жизни общества.

Негативное воздействие коррупционных проявлений в правоохранительных органах на экономику проявляется в том, что они способствуют:

· расширению масштабов криминального сектора теневой экономики, коррупция - один из основных механизмов его воспроизводства;

· усилению взаимодействия коррумпированной власти с криминальным бизнесом, организованной преступностью, которые, объединяясь с коррумпированными группами чиновников, усиливаются еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для «отмывания грязных» денег;

· нарушению конкурентных механизмов рынка, снижению эффективности рыночных механизмов. Зачастую в выигрыше оказывается не тот, кто объективно конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки, как результат - возникновение монополий и недобросовестной конкуренции в экономике, соответственно - снижение эффективности ее функционирования;

· замедлению развития законопослушных частных собственников, особенно среднего уровня;

· неэффективному использованию бюджетных средств, в частности при распределении государственных заказов и кредитов, как результат - воспрепятствование эффективной реализации правительственных программ;

· росту цен за счет издержек, связанных с «платными услугами должностных лиц». Благодаря коррупции общая цена инвестиционного проекта увеличивается на 10-20% за счет взяток, а иногда и на все 100%, когда решается проблема по нецелесообразному и непроизводительному инвестиционному проекту;

· падению доверия экономических субъектов, в том числе, и субъектов Федерации к способности государства контролировать ситуацию, снижению эффективности государственного управления и бизнеса, исчезновению стимулов к инвестициям и, как следствие, снижению инвестиционной привлекательности страны в целом. Коррупция -- один из социально-политических факторов государственного риска, высокий уровень коррупции снижает конкурентоспособность страны на мировой арене;

· усилению социального неравенства, дальнейшему увеличению «расслоения доходов», вызывающих очень серьезное ухудшение жизни населения и рост социальной напряженности;

· дискредитации права как основного института регулирования жизни общества и государства. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан перед преступностью и перед лицом правоохранительных органов, а это прямая угроза правовому государству, демократическому устройству страны, правам и свободам граждан, и, в конечном итоге, национальной безопасности страны.

Результаты влияния коррупции в правоохранительных органах на социальную сферу выражаются, прежде всего, в существовании резкого различия между официально декларируемыми и фактическими, т.е. реальными ценностями, что приводит к укоренению двойных стандартов в правоохранительной сфере; происходит девальвация и слом моральных регуляторов поведения людей.

В настоящее время с уверенностью можно утверждать, что коррупция в правоохранительной службе как составляющая глобальной системной угрозы социально-экономической безопасности страны представляет собой рынок теневых услуг, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами - политическими, экономическими, культурологическими.

Современная коррупция в среде служащих правоохранительной службы характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных действий, определенных коррупционных проявлений, некоторые из которых представляют собой уже известные теневые схемы, экономические преступления, финансовые махинации, используемые преступниками для отмывания «грязных денег», а также другие уникальные в видовом отношении процессы.

О становлении коррупционных проявлений в органах правоохранительной службы как регулярных и долговременных процессов свидетельствуют следующие факторы:

· выполнение коррумпированными сотрудниками ряда социальных функций - упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами и др.;

· наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (продавец, предоставляющий коррупционные услуги, - покупатель, пользующийся коррупционными услугами) и распределение социальных ролей (потребитель коррупционных услуг (например, взяткодатель); коррупционер (взяткополучатель); посредник);

· наличие определенных неформальных норм, регулирующих коррупционные отношения, известных субъектам коррупционной деятельности;

· сложившийся «этикет» коррупционных отношений (определенное поведение, например, некая символика в действиях, жестах);

· установившийся и известный заинтересованным лицам, в том числе при определенном участии средств массовой информации (СМИ), прейскурант цен на услуги. Например, публикуемые «таксы» поборов различных должностных лиц ОВД, размеры платежей в сфере «правоохранительной деятельности», стоимость назначения на должность, присвоения званий и пр.

Коррупция в правоохранительных органах, являясь частью теневой экономики, одновременно является и одним из основных механизмов сокрытия фактов теневой экономической деятельности, обеспечения функционирования всей теневой, в том числе и криминальной экономики. Между составляющими теневой экономики и коррупцией в должностной деятельности служащих правоохранительной службы наблюдается сложная взаимосвязь и взаимозависимость. С помощью широкомасштабного и всепроникающего подкупа «теневые дельцы» оказывают воздействие на должностных лиц правоохранительных органов с целью сокрытия незаконной деятельности. С другой стороны, часть доходов, полученных от незаконной деятельности, направляется на подкуп сотрудников правоохранительных органов.

Таким образом, коррупция в правоохранительной сфере возникает и развивается на базе сформированной и развивающейся теневой экономики; в современных условиях, как коррумпированная и криминализованная власть, она становится элементом системы управления незаконной деятельностью.

Являясь противоправным явлением, коррупция в рассматриваемой сфере играет и криминогенную роль, становится фактором, способствующим совершению экономических правонарушений, в том числе и преступлений. Следует отметить, что экономические потери от коррупции колоссальны. Прямые экономические потери от этого вида противоправной деятельности, по оценкам различных специалистов и организаций, составляют от 20 до 40 миллиардов долларов США в год. Косвенные экономические потери и вовсе не поддаются точным оценкам, однако, в реальности, масштаб их, безусловно, также велик. Потери от коррупционной деятельности и связанные с несовершенством налоговой системы оцениваются примерно в 25% от ВВП. Выплаты в виде взяток, получаемых чиновниками различных рангов и сотрудниками правоохранительных ведомств, составляют, по разным оценкам, в среднем до 10% от суммы всех совершаемых сделок.

Опасность коррупции в правоохранительных органах для социально-экономической безопасности и в целом для национальной безопасности страны усиливается в связи с масштабной криминализацией теневой экономики. Борьба за распределение государственной собственности и за установление контроля над ней путем преступного передела охватывает целые предприятия, отрасли и регионы. Это позволяет преступникам не только оплачивать неправомерные услуги должностных лиц ОВД, ФТС и других служб, но и, с одной стороны, «встраивать» коррумпированных сотрудников в общий механизм организованной преступности в сфере экономики, с другой стороны, - внедрять в правоохранительные органы преступные элементы.

Другим, не менее значимым коррупциогенным фактором для деятельности служащих правоохранительной службы является терроризм. Живучесть терроризма, тесно связана с коррупцией в правоохранительных органах и в определенной мере обуславливается наличием приближенности террористов к властным структурам, использующим в своих политических или иных целях ту или иную террористическую организацию и не заинтересованным в реальном раскрытии своих технологий. Такой подход прослеживается, например, в докладе Международной организации по вопросам социальных наук и их роли в борьбе с насилием и экстремизмом в исламских обществах (Каир, 1998г.). Коррупция в правоохранительных органах и некоторые проявления криминальной экономики «создают благоприятную среду для разворачивания террористических операций», подчеркивается в 24-й Рекомендации, содержащейся в Письме Генерального секретаря ООН на имя Председателя Генеральной ассамблеи ООН и Председателя СБ ООН от 1 августа 2002 г.

Серьезная угроза в борьбе с терроризмом и организованной преступностью связана с тем, что коррупция приводит к деградации всех правоохранительных структур, подрыву их способности обеспечивать противодействие террору, защищать гражданское население.

Таким образом, коррупция в органах внутренних дел, в частности, в подразделениях, наделенных контрольно-ревизионными функциями обеспечивает административное сопровождение и поддержку создаваемым под эгидой власти предприятиям-монополистам и, соответственно, получает часть выгоды от реализуемых монопольных доходов.

Статистический анализ выявленных за последние годы преступлений коррупционной направленности, свидетельствует, с одной стороны, об активизации правоохранительных органов в этом направлении. С другой стороны, результаты анализа показывают, что переломить коренным образом сложившиеся негативные тенденции пока не удается, происходит нарастающее распространение рассматриваемых социально опасных проявлений, в том числе и в органах внутренних дел.

Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев в своем выступлении на окружном совещании представителей силовых ведомств, проходившем в г. Екатеринбурге, отметил, что «масштабы коррупции в стране начали угрожать национальной безопасности … Министерством внутренних дел Российской Федерации разработаны реестры дисквалифицированных лиц, в которые попадают чиновники, однажды изобличенные в коррупции и которым впредь будет закрыта дорога в государственные и муниципальные структуры». [53]

Коррупции может быть подвержен сотрудник любого правоохранительного ведомства, как и всякий человек, обладающий дискреционной властью - властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, администратор, экзаменатор, врач и т.д.). Главным стимулом к подобному поведению является возможность получения экономической прибыли (коррупционной ренты) или иной выгоды, связанной с монопольным использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором является риск разоблачения и наказания.

Зачастую, правоохранительная культура в отдельных подразделениях правоохранительных органов такова, что по отношению к взяткам существует негласный свод правил и норм, в который очень быстро посвящают вновь принимаемых на службу сотрудников, которые, в свою очередь, воспринимают такой уклад как единственно возможный и следуют ему в дальнейшем. Распространение коррупции среди служащих правоохранительной службы приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчинённые, и начальники. При этом подчинённые делят взятки не только с начальством, но и между собой, и конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних механизмов распределения и перераспределения коррупционной ренты, финансово закрепляется своеобразная коррупционная иерархия внутри правоохранительной службы.

В сложившейся обстановке необходима безотлагательная разработка эффективной системы мер, объективно способствующих формированию устойчивого антикоррупционного климата в правоохранительных органах. Для того чтобы антикоррупционная политика в правоохранительной службе была эффективной, обеспечивала оздоровление служебного климата, необходимо направлять усилия на планомерное создание институциональных, материально-финансовых и организационно-управленческих условий и соответствующих механизмов для эффективного противодействия коррупции в рядах сотрудников правоохранительных органов.

В целом, сложившаяся к настоящему времени система организации служебной деятельности служащих правоохранительной службы обладает значительным коррупциогенным потенциалом, проявление которого в правоохранительных органах, призванных обеспечивать законность и правопорядок, безопасность граждан в жизни российского общества создает большие трудности на пути реализации важнейших социальных проектов государства, а потому требует разработки качественно новой системы мер и механизмов по противодействию коррупции.

ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

2.1 Правовые основы противодействия коррупции

В Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьёзный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по её проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.

Тем не менее, в целях эффективного и адресного противодействия коррупции важным видится формирование чёткой и всеохватывающей правовой основы. Так, в статье 2 Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определена правовая основа противодействия коррупции, которую составляют:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральные конституционные законы.

Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 № 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

В статью 10 данного закона внесены изменения, возлагающие на членов Правительства РФ обязанность представлять в налоговые органы помимо указанных ранее (до принятия указанного выше конституционного закона) сведений также сведения о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера их супругов и несовершеннолетних детей. Налоговые органы РФ после получения сведений направляют их Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Кроме того, такие сведения могут быть опубликованы.

3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

4. Федеральные законы.

- Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. ФЗ № 280 от 25.12.08). В данный федеральный закон были внесены изменения - так называемые "антикоррупционные" поправки. Например, изменен порядок представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также дополнен перечень ограничений, связанных с гражданской службой. Кроме того, изменения коснулись отдельных аспектов нахождения на гражданской службе и запретов, связанных с ее прекращением.

- Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Федеральный закон устанавливает в отношении гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов обязанности, запреты и ограничения антикоррупционного характера, которые касаются различных должностных лиц, которые сгруппированы в таблице. Приложение 1.

В данном законе также предусмотрен ряд уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией, среди них:

- усиление ответственности за злоупотребление полномочиями в коммерческой или иной организации и коммерческий подкуп;

- упрощение процедуры возбуждения уголовного дела в отношении членов Федерального Собрания, депутатов региональных парламентов, судей, прокуроров, следователей.

Законом установлена административная ответственность юридических лиц за передачу незаконного вознаграждения должностному лицу (лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации) в связи с занимаемым им служебным положением.

- Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Изменения вследствие принятия данного закона коснулись правового статуса отдельных категорий граждан, в частности, судей, членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, аудиторов Счетной палаты РФ и др.; введены дополнительные требования к кандидатам на должность судьи, отдельным категориям должностных лиц запрещено участвовать в качестве защитника или представителя по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

- Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Федеральный закон принят Государственной думой 21 января 2009 года.

Данным нормативным актом установлен единый порядок доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также установлена ответственность за нарушение порядка доступа к информации, регламентирована процедура предоставления информации, определены принципы и способы обеспечения доступа к информации, формы ее предоставления, права и обязанности пользователей информации, органов власти, их должностных лиц. Также урегулирован доступ к информации о деятельности органов власти в электронной форме (в том числе в сети Интернет).

- Федеральный закон Российской Федерации от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Под коррупциогенными факторами в ст.1 вышеуказанного закона признаются положения нормативных правовых актов или их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

...