Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: теоретико-правовое исследование
Понятие, значение и принципы правовой экспертизы нормативных актов и их проектов. Основные задачи заключения, его форма и содержание. Антикоррупционная и лингвистическая экспертизы, их значение и критерии осуществления. Основные проблемы и их решение.
Рубрика | Государство и право |
Вид | дипломная работа |
Язык | русский |
Дата добавления | 09.03.2013 |
Размер файла | 83,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации»
Дальневосточный институт управления
Факультет экономики и права
Специальность 030501.65 «Юриспруденция»
Специализация «Государственно-правовая»
Кафедра теории и истории государства и права
Выпускная квалификационная работа
(дипломная работа)
На тему:
«Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: теоретико-правовое исследование»
(на материалах Законодательной Думы Хабаровского края)
Хабаровск 2013 г.
Содержание
Введение
1. Понятие, значение и принципы правовой экспертизы нормативных актов и их проектов
1.1 Экспертиза нормативного правового акта как условие эффективности законодательства Российской Федерации
1.2 Принципы правовой экспертизы нормативного акта
1.3 Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта: форма и содержание
2. Иные виды экспертиз нормативных актов и их проектов
2.1 Антикоррупционная экспертиза как превентивная форма борьбы с коррупцией. Методика проведения антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации
2.2 Лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов: значение, критерии осуществления
3. Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы и пути решения в Хабаровском Крае
3.1 Нормативное обеспечение правовой экспертизы проектов нормативных актов Хабаровского края
3.2 Правовые и организационные проблемы антикоррупционной экспертизы в Хабаровском крае и пути их решения
Заключение
Список используемых источников и литературы
Введение
Актуальность темы. В настоящее время в правовой доктрине и практике нормотворчества значительно возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов, междисциплинарного исследования состояния правового регулирования, поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства, преодоления нормотворческих ошибок. Реформирование различных сфер общественных отношений, необходимость обеспечения единства правового пространства государства, с одной стороны, обуславливает особую роль нормотворческих решений, но, с другой стороны, требует их соответствия определенным критериям.
Названные тенденции свидетельствуют о необходимости комплексного исследования вопросов оценки законодательства, одним из ключевых аспектов которой является правовая корректность проектируемых и действующих нормативных правовых актов.
В зарубежных государствах многие десятилетия действуют правила (регламенты) подготовки и принятия нормативных правовых актов, оценки их эффективности. Действующее же законодательство Российской Федерации только предпринимает «первые шаги» в данном направлении. В настоящее время не установлены единые правила юридической техники, недостаточно полно используется потенциал экспертного анализа в нормотворческой деятельности, что отрицательно сказывается на качестве нормативных правовых актов, снижает регулятивный и охранительный потенциал норм права, приводит к возникновению трудностей в правоприменении.
C некоторых пор, а именно с 2002-2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, то есть с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов.
Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.
В условиях российской правовой действительности вопрос разработки единой системы требований к подготовке проектов нормативных правовых актов, проведению экспертиз, как на стадии подготовки нормативного правого акта, так и в отношении уже действующего акта (в том числе правовой, антикоррупционной и лингвистической экспертизы), установления критериев правовой корректности нормативных правовых актов, определения процедуры оценки их качества является весьма актуальным.
Анализ изученных источников и литературы. Дипломная работа выполнена на базе изучения отечественной научной и периодической литературы. Правовую основу работы составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и Хабаровского края: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов» и другие.
Цель работы. Целью дипломной работы является определение значения и методики проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов для повышения эффективности законодательства, а так же определение специфики антикоррупционной и лингвистической экспертизы как превентивной формы борьбы с коррупцией.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и проведением правовой, коррупциогенной и лингвистической экспертизы нормативных правовых актов.
Предметом исследования является анализ нормативного регулирования и процесс проведения правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.
Теоретико-методологической основа и эмпирическая база. Методологическую основу настоящего исследования составляют системный, аналитический, сравнительно-правовой, формально- юридический методы исследования, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии.
Данное исследование опирается на теоретические работы, посвященные различным аспектам эффективности законодательства, а так же законотворчества вообще, проблемам технико-юридической проработанности нормативных правовых актов и коррупциогенности законодательных актов, представленные в виде монографий, статей следующих авторов: Агишев Б.У., Арзамасов Ю.Г., Артамонов А.Н., Баранов В. М., Барниц И.Н., Дмитрук В. Н., Ильин А. В., Избачков Ю.С., Калинина Н. А., Кашанина Т. В., Керимов Д. А., Коркунов Н. М., Краснов Ю. К., Колесов Ю. И., Кудрявцев В. Н., Ларина И.А., Левакин И.В., Марченко М. Н., Пиголкин А., Полениена С. В., Радько Т. Н., Ралдугин Н. В., Россинская Е.Р., Самощенко И. С., Сырых В. М., Туранин В.Ю., Царёв А.Ю., и ряд других.
Эмпирическую базу составили законодательство Российской Федерации (федеральное и региональное), экспертные заключения специалистов юридической службы Законодательной Думы Хабаровского края.
Хронологические рамки исследования: период с 2010 по 2012 год. Выбранные хронологические рамки позволяют проследить деятельность Законодательной Думы Хабаровского края по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что практические предложения по совершенствованию эффективности проведения экспертизы (правовой, антикоррупционной и лингвистической) проектов нормативных правовых актов могут быть использованы Законодательной Думой Хабаровского края при проведении названных видов экспертиз.
1. Понятие, значение и принципы правовой экспертизы нормативных актов и их проектов
1.1 Экспертиза нормативного правового акта как условие эффективности законодательства Российской Федерации
Проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения эффективности законодательства в настоящее время остаётся актуальной. Несмотря на то, что в Российской Федерации отсутствует нормативно закреплённое определение понятие «законодательство», в том числе в Конституции РФ, но этот термин активно используется действующей практикой.
В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. Анализ научной литературы даёт основание выделить два основных подхода к понятию законодательства. Первый - это характеристика законодательства в широком смысле слова. Законодательство в таком понимании представляет собой совокупность внешних форм выражения объективного права, государственно - властное воплощение воли народа, её официальное закрепление. Следовательно, законодательство есть система юридических актов, содержащих нормы права. Так во многих нормативных правовых актах, законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и других органов, например, ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, устанавливает, что законодательство РФ об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Узкая трактовка термина «законодательство» как системы взаимосвязанных законов используется не только в науке, в ряде нормативных актов так же закреплено такое понимание. Например, ст.2 Бюджетного кодекса РФ определяет, что бюджетное законодательство РФ состоит из настоящего кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете и т.д.
В правовой доктрине так же нет единого понятия «эффективность законодательства». В юридической науке наметились два подхода к пониманию сущности данной категории. Одни авторы связывают эффективность законодательства с его способностью соответствовать экономическим и иным социальным реалиям. Другой подход специализируется на изучении качества формы нормативных правовых актов, образующих систему законодательства, присущих ему признаков как источнику права.
Принимая во внимание различные трактовки термина «законодательство», очевидным остаётся необходимость улучшения качества нормативных правовых актов. Так, Т.Я. Хабриева отмечает, что первым условием эффективности законодательства выступает его совершенствование. Оно должно отвечать критериям качества, как в содержательном, так и в технико-юридическом смысле. Российское законодательство не в полной мере соответствует современным требованиям, что обусловлено следующими обстоятельствами: во - первых, практикой поспешного изменения законодательства; во- вторых, преобладанием хаотичного нарастания законодательства; в- третьих, наличием законотворческих ошибок, которые допускаются на стадии разработки законопроектов (в выборе механизма правового регулирования; в обработке правового материала; в нарушении требований, предъявляемых к языку закона; в допущении ошибок системного характера, а также фактических ошибок в расчётах, в цифрах и т.д.). При таких обстоятельствах юридическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов приобретает важное значение.
Отечественной практикой правоприменения выработано определение нормативного акта, которое во многом соответствует доктринальной дефиниции: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
С точки зрения В. М. Сырых, нормативный правовой акт подготовлен на достаточно высоком качественном уровне, если он соответствует следующим общим условиям правильности и, как следствие, эффективности норм права:
акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, нормы международного права, правотворческий опыт зарубежных стран;
цели эффективно действующей правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой.
Особое внимание в правовой доктрине уделяется эффективности закона как нормативному правовому акту, регулирующему наиболее значимые общественные отношения. Так, С. В. Поленина выделяет три аспекта качества законодательного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный -- степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее; политический -- степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридический -- рациональность внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом. Среди аспектов эффективности законодательного решения, наряду с перечисленными, также в юридической литературе выделяют семантико- семиотический критерий, характеризующий, с одной стороны, ясность и однозначность воли законодателя, выраженной в законе, с другой -- обеспечивающий его понятность для лиц, отношения между которыми он регулирует.
Вопрос повышения эффективности законодательства актуален в условиях современной России. Поэтому неслучайно в настоящее время в отечественной правовой доктрине и практике нормотворчества значительное внимание уделяется разработке методологических и организационных основ перспективной и ретроспективной оценки как действующего законодательства, так и иных составляющих правовой системы России.
Одним из направлений ретроспективной оценки, предложенным правовой наукой, является правовая диагностика. Объектом правовой диагностики выступает как законодательство, так и публичные институты в целом, что позволяет «с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения... И тогда удается вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации -- консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные» . Разновидностью правовой диагностики можно признать правовой мониторинг. Другим инструментом ретроспективной оценки эффективности законодательства является социально-правовой эксперимент.
Перспективная оценка качества действующего законодательства также имеет свои инструменты. Среди них необходимо отметить прогнозирование действия нормативных правовых актов и социально-правовое моделирование.
Особое место в арсенале инструментов оценки эффективности законодательства занимает экспертная деятельность. При этом экспертное исследование может носить как перспективный, так и ретроспективный характер, что предоставляет определенные преимущества перед иными средствами оценки законодательства.
Для создания качественного нормативного правового акта требуется наиболее подробно спрогнозировать и оценить социальные, правовые, экономические, политические и иные последствия его принятия или отклонения. Экспертные оценки проектов нормативных правовых актов имеют прогностические суждения, содержащие возможные варианты развития событий в той или иной сфере общественных отношений в результате принятия нормативного правового акта. Значение экспертизы велико на стадии проектирования норм права, но не менее важна и экспертиза уже действующих нормативных правовых актов.
По определению Н. В. Ралдугина, «под экспертизой следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы». Исходя из данного определения, можно выделить три основных признака, присущих экспертизе как виду деятельности:
экспертиза - это исследование в какой-либо сфере окружающей действительности;
экспертиза проводится лицом, обладающим специальными знаниями в соответствующей области - экспертом;
результат исследования оформляется в виде заключения.
Изучение, рассмотрение и анализ нормативного правового акта осуществляется специалистами различных областей и отраслей знаний. Результат такой работы - заключение эксперта, содержащее выводы и рекомендации, которые касаются всех аспектов регулируемых отношений, проблематики данного акта.
Экспертную деятельность, осуществляемую в рамках нормотворчества, можно классифицировать по различным основаниям. Так, профессор Р. Ф. Васильев выделяет следующие виды экспертиз:
в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная;
по степени сложности:
а) комплексная (если проект затрагивает несколько сфер правового регулирования);
б) специализированная (если проект касается какой-либо одной области
общественных отношений, подлежащих регулированию).
В зависимости от области знаний, науки, техники или искусства, к которой относится предмет экспертизы можно выделить биологическую, искусствоведческую, историческую, медико-социальную, научную, правовую, техническую, финансовую, экологическую, экономическую, этнографическую и другие виды экспертиз нормативного правового акта. В юридической литературе в качестве самостоятельной экспертизы выделяют также лингвистическую и антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта.
Так же отдельно выделяют научную экспертизу, которая проводится по наиболее сложным нормативным правовым актам научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научную экспертизу часто называют независимой. В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации о 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» предусмотрено, что федеральные органы исполнительной государственной власти при осуществлении законопроектной деятельности направляют концепцию законопроекта в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы.
В нормотворческой практике некоторых стран распространение получила также общественная экспертиза проектируемых нормативных правовых актов. Сущность данного вида экспертизы заключается в изучении мнения пользователей (всех тех, кого затрагивает предлагаемое правовое регулирование). В Российской Федерации статус общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления определен в Федеральном законе от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации». Согласно которому, решения Общественной палаты, принимаемые в результате проведения общественной экспертизы в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер, однако подлежат обязательному рассмотрению в соответствующем органе государственной власти или органе местного самоуправления.
Что касается правовой экспертизы, то она предполагает оценку нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.
Основным предназначением правовой экспертизы является исследование возможности принятия нормативного правового акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Вопрос о возможности принятия нормативного правового акта важен как одно из условий обеспечения правового характера государства. В нем можно выделить два аспекта: допустимость вмешательства в ту или иную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия. Другая, не менее важная, цель проведения правовой экспертизы - выявление в ходе правового анализа нормотворческих ошибок.
А.Б. Лисюткин рассматривает нормотворческую ошибку как разновидность правовой ошибки (обусловленный неправильным и непреднамеренным деянием негативный результат, препятствующий реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов и требующий юридического разбирательства). Правовая ошибка (в том числе и нормотворческая), полагает А. Б. Лисюткин, отражает противоречивость и неполноту процессов взаимодействия социально-экономических и правовых факторов, а также имеющиеся в обществе противоречия между правом и окружающей реальностью.
Нормотворческая ошибка в каждом случае связана с противоречием, несоответствием «буквы закона» его «духу», сущности, предназначению. Поэтому невозможно выявить ошибку законотворца без фундаментальных знаний о сущности правовых предписаний.
Институт правовой экспертизы все больше утверждается и в практике российского нормотворчества.
В рамках законодательного процесса на федеральном уровне правовая экспертиза проекта закона осуществляется, прежде всего, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Задачи и порядок проведения правовой экспертизы определены в Регламенте Государственной Думы, в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. В настоящее время в результате осуществлённой инновационной и реорганизационной работы Правовое управление Аппарата Государственной Думы представляет собой систему отраслевых отделов, каждый из которых занимается единым юридико- лингвистическим исследованием проектов законодательных актов, относящихся к соответствующей правовой отрасли.
Ранее (до июля 2004 года) правовую и лингвистическую экспертизу осуществляли специализированные отделы - отдел правовой экспертизы и отдел лингвистической экспертизы законопроектов.
Проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является полномочием Министерства юстиции РФ, которое является органом исполнительной власти РФ. Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п «а» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.
В настоящее время юридическую экспертизу в Министерстве юстиции России проводят:
территориальные органы Минюста России:
- управления Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации;
- управления Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам;
2) Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Минюста России.
При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата Минюста России, учреждения Минюста России. В Хабаровском крае правовую экспертизу проводит так же юридическая служба Законодательной Думы Хабаровского края, по всем поступающим в порядке законодательной инициативы законопроектам, а так же по уже действующим нормативным актам. В отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации. При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ выявляются несоответствия Конституции РФ и федеральному законодательству.
Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России, в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц. Не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов. Допускается проведение повторной юридической экспертизы. Повторная юридическая экспертиза проводится в следующих случаях:
принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;
есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено.
Повторная юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности управления по субъекту и оказания ему практической помощи.
Также подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов является одной из форм деятельности органов прокуратуры России в рамках осуществления надзора за соблюдением действующего законодательства. Однако, как отмечают специалисты, «работая с проектами... нормативных правовых актов прокуроры всех уровней подготавливают правовые заключения на эти акты, но, если строго следовать букве и духу закона, не проводят при этом правовую экспертизу... Хотя технология той и другой деятельности между собой довольно близки». Механизм анализа органами прокуратуры действующих нормативных правовых актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы также имеет сходство с механизмом проведения правовой экспертизы.
В юридической литературе также отмечалось данное сходство и высказывалось мнение о необходимости объединения органов юстиции и прокуратуры в целях оптимизации осуществляемых ими функций обеспечения законности правового регулирования.
Следует отметить, что нормативного правового акта, определяющего перечень субъектов, полномочных осуществлять правовую экспертизу нормативного правового акта, в Российской Федерации не принято. Вместе с тем, оптимизация однородной функции названных государственных органов представляется необходимой.
Юридическая экспертиза играет важную роль в совершенствовании нормативных правовых актов субъектов РФ. Обеспечению единства правового пространства в субъектах РФ и как следствие повышению эффективности законодательства способствует:
- регулярное отслеживание изменений федеральных нормативных актов;
- составление планов проведения повторных юридических экспертиз нормативных правовых актов, их исполнение и своевременная корректировка;
- по результатам мониторинга законодательства информирование о наличии в законодательстве субъектов РФ правовых пробелов региональных органов государственной власти, органов прокуратуры, аппарата полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе.
Только комплексные меры, принимаемые Минюстом России и его территориальными органами, направленные на укрепление единства правового пространства РФ, способствует повышению эффективности законодательства.
Таким образом, важным направлением совершенствования эффективности законодательства можно рассматривать развитие потенциала экспертного исследования для целей совершенствования нормотворчества и повышения эффективности законодательства. В отношении уже действующих нормативных правовых актов экспертиза выступает в роли своего рода контроля.
Для целей настоящего анализа представляется возможным рассматривать правовую экспертизу, с одной стороны, как один из инструментов оценки эффективности законодательства, с другой - как правовой институт, имеющий специфические черты: особый предмет, определенный набор методов исследования, наличие специальных субъектов, результат в форме экспертного заключения, определенное место в механизме правового регулирования.
1.2 Принципы правовой экспертизы нормативного акта
Успешность той или иной деятельности, если она носит осознанный характер, напрямую зависит от целого ряда базовых идей, начал, лежащих в её основе. О них принято говорить как о принципах. Экспертная деятельность - также разновидность деятельности. Она состоит в проведении исследования, результаты которого, при использовании в дальнейшем, способны повлиять на принятие юридически значимых решений. В силу этого, подобного рода деятельность также должна быть основана на ряде принципов, необходимость следования которым и обусловлена спецификой самой экспертизы, а также современными правовыми реалиями.
Слово «принцип» означает основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления, процесса, деятельности. Ещё древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего».
В настоящее время принципам различных правовых явлений уделяется все больше внимания. Целый ряд работ специально посвящен им. Это обусловлено их важной направляющей ролью. Именно поэтому, мне также хотелось бы проанализировать, на каких принципах основана деятельность по производству правовой экспертизы. Для этого сначала рассмотрим, на каких принципах основываются те или иные виды юридической деятельности, что весьма важно для выработки перечня принципов правовой экспертизы.
Среди основных начал, идей правотворческой деятельности правоведы отмечают следующие принципы: 1) научности; 2) законности; 3) демократизма; 4) системности; 5) гласности; 6) профессионализма; 7) гуманизма; 8) плановости; 9) федерализма; 10) целесообразности; 11) стабильности; 12) оперативности; 13) непрерывности; 14) экономичности и др.
Под принципами экспертизы нормативных актов понимается совокупность взаимосвязанных между собой требований, при реализации которых достигается юридически значимый результат в виде экспертного заключения по законопроекту или вступившему в силу законодательному акту.
Применительно к экспертизе нормативных правовых актов и их проектов существует определённая классификация принципов:
объективные принципы: раскрывающие основные начала проведения экспертизы как экспертного исследования, они характеризуют то, как должна осуществляться сама деятельность по проведению экспертизы, а не то, какими качествами должен обладать эксперт. Это важнейший критерий, дающий возможность отграничить принципы правовой экспертизы от требований к лицу, производящему экспертизу.
частные принципы: характеризующие основополагающие требования, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.
К числу объективных принципов, присущих любой экспертной деятельности и экспертизе законодательства в частности, предлагается отнести принцип законности проведения экспертизы законодательства и примыкающий к нему принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; принципы научности и информационной обеспеченности и всесторонности; принцип своевременности проведения и полноты экспертного исследования, а также принцип финансовой обеспеченности.
К числу частных принципов экспертизы законодательства в работе относятся принципы ответственности эксперта; объективности экспертного исследования; независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий; принцип компетентности лиц, осуществляющих экспертизу и др.
Рассмотрим подробнее объективные принципы правовой экспертизы нормативного акта:
Соблюдение законности: данный принцип предполагает, что содержание, форма нормативно-правового акта, процедура его принятия (изменения, отмены) соответствуют требованиям законодательства. Так, например, ст.15 Конституции РФ гласит, что « Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ». Так же этот принцип говорит и о том, что в процессе экспертной деятельности субъекты должны действовать в рамках законодательства Российской Федерации.
Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: в его основе лежит положение о том, что экспертная деятельность не должна нарушать и ограничивать права и свободы человека и гражданина.
Принцип научности: важнейший принцип, обусловленный тем, что правовая экспертиза, является исследованием. Согласно этому требованию, каждая правовая экспертиза должна проводиться с учетом имеющихся научных разработок, последних достижений в конкретной области научных познаний. Использование научных достижений и методик - вот важный фактор, подчеркивающий научный характер правовой экспертизы. Современная экспертиза, по мнению ряда исследователей, должна строиться лишь на строго научных знаниях.
Принцип своевременности: так как правовые экспертизы осуществляются в определенных временных рамках, производить их следует своевременно (срок проведения правовой экспертизы 30 дней). Р.Н. Надеев под своевременной, понимает экспертизу, проведенную заблаговременно по каждому законопроекту. Это, по моему мнению, является одной из важных гарантий качества законопроекта.
Принцип полноты экспертного исследования: полнота экспертизы проекта нормативного правового акта будет заключаться не только в проведении всего комплекса экспертиз, но и в исследовании данного документа целиком. При этом точки зрения экспертов могут расходиться.
Принцип непрерывности исследования: в данном аспекте экспертиза рассматривается как единый во временных рамках акт. Значение этого принципа трудно переоценить. Не завершив одно исследование, эксперту не стоит приступать к другому, осуществлять сразу несколько экспертиз. Какую бы хорошую квалификацию, память он не имел, всё же реально существует возможность перепутать результаты исследований, забыть что-то существенное, переключившись на параллельную экспертизу. Вместе с тем, принцип непрерывности не означает, что эксперт должен проводить исследование без перерывов.
Принцип информационной всесторонности и обеспеченности: в ходе производства экспертизы законопроекта эксперт имеет право собирать информацию, он имеет право свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертизы проекта. Он может проанализировать, какие нормативные правовые акты следует привести в соответствие с данным законопроектом, какие следует отменить. Для этого его нужно будет сопоставить с Конституцией РФ, международными договорами, иными законами. Собирает эксперт и информацию о соответствии положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.
Принцип финансовой обеспеченности: любое проводимое исследование требует определенных материальных затрат. Следовательно, оно должно быть финансово обеспечено. Важно закупать современное и эффективное оборудование, оплачивать труд самих экспертов и т.д. Ст. 37 ФЗ РФ « О государственной судебно- экспертной деятельности в РФ» говорит о том, что деятельность государственных судебно - экспертных учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел РФ, финансируется за счет средств федерального бюджета. Деятельность государственных судебно - экспертных учреждений, экспертных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Как уже отмечалось выше, частные принципы проведения правовой экспертизы характеризуют статус экспертов, а не самого исследования. Рассмотрим подробнее данные принципы:
Принцип компетентности лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов: т.е. лицо, осуществляющее экспертную деятельность, должно быть законно наделено полномочиями по проведению правовой экспертизы, а так же обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются к данным лицам.
Принцип равенства лиц, участвующих в проведении экспертизы (экспертов): данный принцип основывается на том, что при проведении экспертизы законопроекта все эксперты имеют равные права при постановке вопросов, внесении предложений в процессе подготовки заключения и т.д.
Принцип независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий: эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывается законопроект, и не связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза.
Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений: эксперт, в своих выводах опирается на собственные специальные познания в сфере юриспруденции.
Ответственность экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта, и обоснованность заключения по результатам экспертизы.
Различия между принципами возможны и по иным основаниям. Одни из них будут положены в основу самого исследования, а другие обеспечат его организационную сторону. В основу исследования могут быть положены принципы научности, оперативности, непрерывности. В основе организации экспертизы лежат принципы своевременности, информационной всесторонности, полноты, финансовой обеспеченности и др.
Акцентируя внимание на важности принципов правовой экспертизы, хотелось бы отметить, что их соблюдение на практике позволяет: обеспечить качество исследования, не упустить что-то важное; провести исследование в возможно короткие сроки (временная экономия), и одновременно с этим, исключить спешку в деятельности экспертов; исключить путаницу в фиксации результатов; обеспечить принятие дальнейших решений, прочной информационной базой.
Рассмотрение принципов правовой экспертизы нормативных актов, демонстрирует нам роль данной деятельности в процессе повышения эффективности законодательства РФ.
1.3 Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта: форма и содержание
Заключение представляет собой официальный документ, содержащий результат проведенного экспертом исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и ответы на поставленные перед экспертом вопросы.
Правовая экспертиза считается проведенной, если исследование текста нормативного правового акта проведено полностью и выявлены все его недостатки, либо если исследование показало, что замечаний нет, и соответствующие результаты официально зафиксированы в заключении. В юридической литературе высказывается мнение, что экспертное заключение по результатам правовой экспертизы должно состоять из вступительной, основной и заключительной частей.
Во вступительной части излагаются общие положения о соответствии нормативного правового акта действующему законодательству; в основной части -- замечания и предложения по тексту акта. В заключительной части экспертного заключения должен быть вывод о возможности или невозможности принятия проекта нормативного правового акта или действия уже существующего нормативного правового акта. Такая точка зрения, на мой взгляд, представляется логичной и обоснованной.
В соответствии с этапами правовой экспертизы, экспертное заключение должно содержать ответы, в том числе на следующие вопросы:
Существует ли потребность в правовом регулировании рассматриваемого вида общественных отношений?
Насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет правового регулирования, насколько анализируемые правовые нормы необходимы и достаточны для достижения целей нормативного правового акта?
Соблюдён ли порядок внесения проекта нормативного правового акта в орган государственной власти, уполномоченный на его принятие?
Относится ли осуществление правового регулирования в соответствующей сфере к предметам ведения и полномочиям субъекта Российской Федерации?
Входит ли регулирование отношений в соответствующей сфере в компетенцию конкретного органа государственной власти субъекта РФ?
Какие нормативные правовые акты РФ и её субъектов регулируют отношения в данной сфере на момент внесения проекта нормативного акта в орган государственной власти, уполномоченный на его принятие?
Нет ли в потенциальном или действующем нормативном правовом акте положений ненормативного характера, дублирования существующих норм?
Можно ли решить возникшую проблему средствами правового регулирования?
Соответствуют ли положениям проекта нормативного акта нормативным актам большей юридической силы?
Предусмотрен ли в проекте нормативного правового акта механизм реализации его положений?
Требуются ли затраты из бюджета или иных источников для реализации нормативного правового акта?
Соблюдены ли правила юридической техники при оформлении проекта нормативного акта?
Требования к содержанию экспертного заключения закреплены в Рекомендациях по подготовке экспертного заключения по юридической экспертизе нормативных правовых актов, указанных в Приказе Министерства юстиции РФ от 29.10.2003г. № 278. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:
реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);
повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Минюста России или управления по федеральному округу, обращение полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурора, иных органов, а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и другие);
предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;
оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.
В ситуации, когда нормативные акты органов государственной власти не соответствует предъявляемым требованиям, можно говорить об их дефектности (дефектных актах). Дефектный правовой акт страдает, либо пороком содержания, либо пороком формы, либо имеет оба порока сразу. В случае выявления нормотворческих ошибок (дефектов), таковые должны быть отражены в экспертном заключении (см. приложение Б, С. 77).
Правовой доктриной и практикой нормотворчества выделяются следующие возможные дефекты нормативных правовых актов, выявляемые в ходе проведения правовой экспертизы:
несоответствие федерального законодательства потребностям развития российского общества;
неопределенность, противоречивость и пробельность конституционно- правовых норм о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
нарушение приоритетов в правовом регулировании;
несбалансированность в системе действующего законодательства, нарушение системных связей между законами и подзаконными актами;
отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;
несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил юридической техники;
чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.
Из анализа наиболее типичных ошибок законодателя необходимо отметить, в частности, недостаточный учет социальных факторов на стадии проектирования норм права. Это проявляется, в частности, в том, что законодатель принимает во внимание лишь наиболее мощный фактор, не учитывая при этом сопутствующих явлений. Наличие одних факторов носит постоянный характер, другие существуют временно.
С точки зрения Р. К. Надеева, недостаточно высокий уровень законодательства во многом обусловлен декларативностью значительного числа законодательных новелл, в которых субъективные права не сопровождаются обязанностями, отсутствуют сколько-нибудь значимые стимулы правомерного поведения, не устанавливаются необходимые или устанавливаются малоэффективные санкции.
Специалисты Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ отмечают также, что «в законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Нормотворец почти всегда предусматривает в нормативном правовом акте специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого акта. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ». Наличие подобных отсылочных норм порождает неясность и незавершенность правовой регламентации общественных отношений.
Нормотворческой ошибкой является и наличие большого количества отсылочных норм иного характера.
В юридической литературе к нормотворческим ошибкам, как правило, относят наличие в нормативных правовых актах дублирующих норм. По мнению А. Ю. Царева, «в законе не должны повторно воспроизводиться нормативные предписания, содержащиеся в других действующих законах. При необходимости в законе делаются ссылки на другие нормативные акты или их положения. Лишь в редких, достаточно обоснованных случаях в законе воспроизводятся отдельные положения нормативных актов более высокой юридической силы со ссылкой на эти акты... Иногда дублирование правовых норм осуществляется не совсем точно, и тогда может возникнуть не только неудобство в пользовании законом, но и противоречие одного
закона с другим».
Среди нормотворческих ошибок можно назвать также такие, как: отсутствие единства терминологии (определение одних и тех же понятий в различных нормативных правовых актах по-разному), логические дефекты (противоречия, тавтология, нарушение соразмерности определения понятия, определение неизвестного через неизвестное), превышение полномочий нормотворца при принятии нормативного правового акта, дискриминационность нормативного правового акта (актом необоснованно ограничиваются права граждан, нарушаются принцип равенства граждан перед законом), «невразумительность» нормативного правового акта (акт не содержит четко определенного механизма реализации закрепленных в нем положений).
Неоднозначным является вопрос об использовании так называемых оценочных понятий. Они обобщают лишь типичные признаки правозначимых явлений с расчётом на то, что правоприменитель детализирует их самостоятельно в рамках конкретного правоотношения.
Немаловажным является вопрос о сроках вступления в силу законодательного акта. Это должен быть достаточный период, для того чтобы все предпосылки для реализации акта были готовы. Зачастую эти сроки явно недостаточны. В последнее время распространение получила практика принятия большого количества законодательных актов в конце декабря очередного года.
Как показывает практика, несоблюдение требований юридической техники в процессе нормотворчества имеет место в следующих случаях:
- при издании новых актов не отменяются или не изменяются ранее изданные акты;
- отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;
- изменение акта происходит без одновременного утверждения новой редакции и соответствующих разделов или статей изменяемого акта;
- действие закона распространяется на непредусмотренные данным законом общественные отношения;
- отсутствие необходимой согласованности и редакционной увязки актов, издаваемых по одному и тому же вопросу;
- новый акт не полностью регулирует какую-либо сферу общественных отношений, в результате чего прежние акты по тому же вопросу нельзя отменить в целом;
- закон изложен сложным, неточным языком.
Необходимо отметить, что наибольшее количество нормотворческих ошибок допускается при принятии акта о внесении изменений или признании утратившими силу нормативных правовых актов.
Особенность дефектов нормотворчества состоит в том, что они не могут быть исправлены в процессе правоприменения. Их наличие неизбежно влечет за собой неэффективность нормативного правового акта.
Полнота экспертного исследования нормативного правового акта предполагает также анализ всех положений, комплексное изучение соотношения различных статей акта, проверку логичности, отсутствия внутренних противоречий, последовательности расположения всех структурных элементов, определения правильности использования терминов и других атрибутов документов рассматриваемого вида.
Следует обратить внимание на то, что экспертное заключение носит рекомендательный характер, то есть не обязывает орган государственной власти субъекта РФ вносить соответствующие изменения в нормативный правовой акт, содержащий положения, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству. «Получается, - отмечает Ю. И. Колесов, - что органы юстиции проводят юридические экспертизы, выявляют незаконные нормативные правовые акты, составляют соответствующие экспертные заключения, но призвать к ответственности за принятие незаконных актов не могут... Самой актуальной проблемой, требующей незамедлительного решения, является отсутствие у Министерства юстиции Российской Федерации механизма для реализации своих полномочий по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
Дискуссионным является вопрос о включении в заключение по результатам правовой экспертизы предложений экспертов-юристов о новых формулировках, новой редакции тех или иных норм или статей. С точки зрения профессора Р. Ф. Васильева, этого делать не следует. «Кажущееся ускорение доработки текста законопроекта путем такой правки, - считает профессор, - означает смешение функций разработчиков или инициаторов
законопроекта и экспертов».
Специалисты Минюста, напротив, указывают на необходимость не просто констатировать факты несоответствия проекта нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству, но и вносить предложения по закреплению наиболее приемлемых вариантов формулировок нормативных предписаний проекта, подкреплять выводы заключения анализом правовых норм, на которые ссылается эксперт при аргументации своей позиции. Данная точка зрения, для меня, представляется обоснованной. Действительно, редакция правовой нормы, предложенная экспертами- юристами, не является вторжением в исключительную компетенцию нормотворца. Она носит рекомендательный характер и не обязывает разработчиков проекта придерживаться именно такого варианта формулирования нормы права.
...Подобные документы
Анализ нормативно-правовых основ антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Выявление проблем Законодательной Думы Хабаровского края, возникающих при проведении антикоррупционной экспертизы. Социальный эффект и значимость проекта.
дипломная работа [65,7 K], добавлен 23.03.2011Правовые основания обеспечения соответствия муниципальных нормативных актов федеральному законодательству. Общие положения проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Повод проведения правовой экспертизы.
дипломная работа [73,2 K], добавлен 23.09.2011Анализ законодательства, регулирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Правила проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденные Правительством РФ. Деятельность федеральных органов по предупреждению коррупции.
дипломная работа [142,6 K], добавлен 24.11.2012Законодательные основы антикоррупционной экспертизы в странах Европейского союза. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов как одна из важных мер профилактики коррупции. Особенности антикоррупционной экспертизы в европейских странах.
реферат [34,7 K], добавлен 20.07.2013Общие положения проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Система мер по профилактике коррупции.
курсовая работа [38,1 K], добавлен 24.05.2016Понятие и признаки нормативно-правового акта как официального документа. Виды нормативных правовых актов. Особенности закона и его основные виды. Значение подзаконных актов. Действие нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц.
курсовая работа [78,4 K], добавлен 07.05.2014Понятие и виды нормативных правовых актов. Достоинства и недостатки нормативных правовых актов. Пути повышения эффективности действия нормативных правовых актов. Нормативно-правовой - официальный документ государственного органа с правовыми нормами.
курсовая работа [77,6 K], добавлен 27.11.2008Понятие "юридическое действие нормативных правовых актов" и его применение при оценке действия указанных актов в пространстве. Характеристика действия нормативных правовых актов во времени и по категориям лиц. Ответственность лиц, имеющих иммунитет.
курсовая работа [91,2 K], добавлен 24.04.2016Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов, правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения по поводу проведения экспертизы. Особенности производства криминологической экспертизы патентной документации и производственных актов.
реферат [18,9 K], добавлен 18.08.2011Основные задачи и предмет прокурорского надзора. Организация работы по надзору за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления; антикоррупционная экспертиза. Практика прокурорского надзора, реагирование на нарушения законов.
дипломная работа [74,0 K], добавлен 24.05.2017Система подготовки, принятия и действия актов органов местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Процесс осуществления муниципальных правовых актов. Экспертиза проектов нормативных правовых актов и ее роль.
курсовая работа [27,9 K], добавлен 19.05.2010Общая характеристика, понятие и действие нормативных правовых актов и их видов. Правотворчество, законодательная техника, внутренняя и внешняя формы права. Нормативные правовые акты как единая гиперсистема, охватывающая все сферы жизни общества.
курсовая работа [46,5 K], добавлен 21.07.2011Исследование понятия, признаков, классификации, подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и особенностей их государственной регистрации. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.
курсовая работа [45,1 K], добавлен 08.05.2011Законодательство: три подхода к его пониманию и критерии качества. Исследование проблем и перспектив развития правотворчества в России. Ошибки в законотворчестве. Экспертиза проектов нормативных актов. Понятие законодательной техники и ее содержание.
курсовая работа [48,9 K], добавлен 01.08.2016Понятие нормативно-правового акта, его классификация по различным основаниям. Значение подзаконных нормативных юридических актов. Определение и границы действия нормативных актов во времени, в пространстве на определенной территории и по кругу лиц.
курсовая работа [38,0 K], добавлен 07.11.2012Издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
реферат [22,0 K], добавлен 30.10.2013Понятие юридического действия нормативных правовых актов. Их действие во времени, в пространстве, по кругу лиц. Утрата нормативными актами юридической силы. Обратная сила закона. Уголовная и административная ответственность дипломатических представителей.
курсовая работа [70,0 K], добавлен 18.12.2014Развитие и становление Национального реестра правовых актов Республики Беларусь. Совершенствование нормотворческой деятельности и проблемы практики подготовки текстов нормативных правовых актов. Опыт работы Национального центра правовой информации.
реферат [46,1 K], добавлен 28.08.2012Классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Составление иерархической последовательности актов. Исследование порядка расторжения трудового договора. Право работников железной дороги на забастовку. Определение элементов правоотношений.
контрольная работа [59,1 K], добавлен 27.09.2014Процедура подачи и особенности рассмотрения заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Анализ процесса оспаривания решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
курсовая работа [36,8 K], добавлен 23.12.2013