Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: теоретико-правовое исследование

2. Иные виды экспертиз нормативных актов и их проектов

2.1 Антикоррупционная экспертиза как превентивная форма борьбы с коррупцией. Методика проведения антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации

Коррупцию, как социальный, политический, экономический феномен можно рассматривать в различных ипостасях и проявлениях, а противодействие ей - одна из функций государственного правоохранительного аппарата. Коррупция - противоправная деятельность (действие или бездействие), заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и (или) имущественных интересов. Среди многочисленных характеристик коррупции следует выделить следующие:

Коррупция - системная проблема. На протяжении всей истории развития человеческого общества коррупция сопровождала государственное управление, более того, возможно, даже стала его системным элементом.

Коррупция - глобальный феномен. Достаточно сказать о том, что в 1999 году коррупционный скандал обусловил отставку всей Комиссии Европейского союза.

Коррупция - угроза развитию государственного управления. Для государственного управления России коррупция - одна из самых болезненных, действительно угрожающих национальной безопасности страны проблем.

Очищение российского законодательства от коррупционных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного её выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента РФ и Правительства РФ.

Такая поддержка проявлялась в динамике на протяжении последних лет. Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ проведения экспертизы законодательства на коррупциогенность возникли 2006 г. в связи с ратификацией Россией Конвенции ООН против коррупции в ст.5, которой определена необходимость каждого государства - участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции. Затем задачи организации экспертизы были отражены в Национальном плане противодействия коррупции, утверждённом Президентом РФ 31.07.2008г. В ФЗ «О противодействии коррупции» №273- ФЗ антикоррупционная экспертиза определена в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции. А в 2009 г. правовое регулирование антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства получило окончательное оформление. Принят ФЗ №172-ФЗ « Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». А в прошлом, 2010 году Правительство РФ приняло Постановление «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое утвердило правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне имеется достаточная правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции.

Важнейший элемент производства любого вида экспертиз - это её объект, не является исключением из этого правила и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Объектами антикоррупционной экспертизы в соответствии со смыслом действующего российского федерального и регионального законодательства являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится: прокуратурой Российской Федерации, Министерством юстиции РФ, органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов», в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В Хабаровском крае антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводит Комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы Законодательной Думы Хабаровского края, Прокуратура Хабаровского края, Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области.

К работе Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы могут привлекаться специалисты, эксперты, представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций, граждане. Комиссия осуществляет свою деятельность на заседаниях, которые проводятся по мере необходимости. Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствует не менее половины членов комиссии. Решение комиссии принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комиссии.

Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы действующего правового акта являются поступившие в Законодательную Думу Хабаровского края, либо комиссию:

1) письменные обращения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций, граждан с информацией о возможной коррупциогенности указанного правового акта, полученной по результатам анализа практики его правоприменения;

2) решение постоянного комитета Думы, подготовленное на основании мониторинга действующего законодательства и практики правоприменения правового акта.

Антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов Хабаровского края проводится в 30-дневный срок со дня поступления письменных обращений указанных выше субъектов, а экспертиза проектов правовых актов проводится в 30-дневный срок со дня их поступления в Думу.

В ходе проведения антикоррупционной экспертизы выявляются коррупционные факторы - положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Перечень коррупционных факторов закреплён в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010г. №96. Прежняя методика просуществовала менее года. В чём же суть изменений? Бросается в глаза существенное уменьшение коррупциогенных факторов. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупциогенными, в новой методике сохранены только 11. Из числа коррупциогенных факторов исключены:

- фактор существования собственно пробела в правовом регулировании;

- отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти;

- отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе, общественного, за деятельностью органов государственной власти;

- отсутствие норм ответственности органов власти;

- нарушение режима прозрачности информации;

- нормативные коллизии - противоречия, в том числе, внутренние, между нормами, создающие для органов власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Исключение последних трёх факторов - существенная потеря для антикоррупционного анализа, поскольку именно они позволяли указывать на возможность опасных коррупционных проявлений, особенно в связке с другими факторами.

В соответствии с новой Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Тревожным сигналом является наличие в нормативном правовом акте более чем одного коррупциогенного фактора, тем более, когда такие факторы системно связаны. Это индикатор существования действительной, а не мнимой коррупционной угрозы. Чем больше совокупность факторов, тем более вероятными представляются негативные проявления в контексте рассматриваемой коррупционной проблемы в целом. Настоящие коррупционные проявления настолько существенны, что, как правило, для их воплощения в жизнь нужна система факторов, между которыми имеются связи и отношения. Наличие в нормативном акте только одного фактора вроде определения компетенции по формуле «вправе» или фактора существования пробела в правовом регулировании часто даёт повод задуматься лишь о недостатках юридической техники оформления акта, а не о реальной коррупционной опасности. Впрочем, этот вывод не является безусловным основанием для прекращения антикоррупционного анализа проблемы. Коррупциогенные факторы могут быть умело, разнесены по нескольким увязанным между собой нормативным правовым актам.

Я считаю, что для повышения эффективности антикоррупционного анализа не следовало уменьшать количество факторов, в отношении которых нужно проводить проверку. Количество коррупциогенных факторов следует уточнять, используя накапливающийся опыт проведения экспертиз и по мнению некоторых ученых в ныне действующий перечень коррупционных факторов следовало бы включить такие факторы как:

- Так называемый фактор «мутной воды»: он заключается во множестве нормативных актов, регулирующих один и тот же круг общественных отношений; искусственном дроблении нормативного регулирования вопроса на большое количество узких нормативных актов. Часть из них становится недоступной для широкой общественности. Разобраться в этом может только тот, кто их принимает, - заинтересованный чиновник.

- Возможность затягивания сроков принятия решений: этот фактор важен, т.к. безвозвратно потерянное время на решение обыденного вопроса, делает невозможным продвижение какого- либо вопроса в целом.

- Соединение в одном лице коммерческих и управленческих функций.

- Законодательный диссонанс: отсутствие согласованности норм в разных нормативных актах. Это не пробел и не коллизия. Нормы права существуют и не противоречат друг другу, но они не составляют стройную систему, не увязаны друг с другом. Узкие места, лазейки, прежде всего отсутствие адекватных мер ответственности и несогласованность сроков административных процедур. Этот фактор трудно диагностируем, т.к. требует большого опыта и детального знания ситуации в отрасли. Выявить его можно на основе анализа практики применения аналогичных норм в прошлом. На него указывают неоднократно имевшиеся ранее ситуации, когда экономически выгоднее нарушить закон, чем его соблюдать.

- Произвольное нормотворчество: отсутствие надлежащего обоснования необходимости принятия той или иной нормы. Опасность этого фактора нельзя недооценивать. Непонимание, как впишется новое регулирование в общественные отношения, равносильно слепым экспериментам над обществом. В качестве примера можно привести такую ситуацию- обсуждение полного запрета на содержание алкоголя в крови водителя транспортного средства, т.к. в крови человека объективно присутствует некоторый индивидуальный минимум алкоголя.

- Неприменение информационных технологий: использование информационных систем ускоряет и облегчает принятие решений, срок рассмотрения заявок сокращается и как следствие, уменьшаются возможности для коррупционных проявлений, основанных на использовании уязвимости граждан и бизнеса в отношении сроков при планировании и реализации своих действий.

Известно, что результатом экспертного исследования всегда является заключение эксперта. В ст.4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» № 172- ФЗ указывается, наряду с заключением эксперта, требование прокурора. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Какова природа этого документа остаётся неясным. Заключение эксперта практически во всех правилах проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами государственной власти, имеет рекомендательный характер. Судя по названию документа, исходящего от прокуратуры, необходимо признать, что он обязателен к исполнению. В связи с этим возникает неясность - это особенность данного вида экспертизы или очередная возможность проявления коррупции. Комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы Законодательной Думы Хабаровского края так же составляет мотивированное заключение, которое утверждается решением Комиссии и оформляется согласно Методике утверждённой Правительством РФ и Постановлению Законодательной Думы Хабаровского края «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы и их проектов»№ 1982. Если в представленном законопроекте или действующем нормативном акте не выявлены коррупционные факторы, то в нём пишется, что « В представленном (действующем правовом акте, проекте правового акта) коррупциогенные факторы не выявлены» (см. приложение В, С. 81.). Если коррупциогенные факторы выявлены, то в заключении указывается «В представленном (действующем правовом акте, проекте правового акта) выявлены коррупциогенные факторы. Со ссылкой на положения методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, отражаются все коррупциогенные факторы, выявленные в нормах действующего правового акта и положениях проекта правового акта, с указанием их структурных единиц». В случае выявления в действующем правовом акте коррупциогенных факторов постоянный комитет Думы готовит предложения по их устранению. Заключение комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта направляется в постоянный комитет Думы, ответственный за рассмотрение данного проекта правового акта. Заключение комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта прилагается к проекту правового акта, вносимому на рассмотрение Думы.

Антикоррупционная экспертиза должна стать неотъемлемым этапом правотворчества. Особое внимание должно быть уделено наиболее коррупциогенным частям современного российского законодательства, в частности антимонопольному, налоговому, законодательству о банкротстве; о рекламе; законодательству, регулирующему импортно-экспортные операции; таможенному законодательству; законодательству о валютном контроле и т.д.

2.2 Лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов: значение, критерии осуществления

Право по происхождению связано с языком, оно объективируется в языке и через язык познается. Однако в настоящее время возникает и новый, нетрадиционный, неожиданный как для юриспруденции, так и для лингвистики аспект их связи - речь идет о проблемных вопросах, находящихся в пограничной сфере права и языка, прежде всего - о лингвистической экспертизе текстов, вовлеченных в юридическую практику.

Юридическая природа нормативного правового акта требует точности и тщательности формулировки правовых предписаний, продуманности и логичности структуры документа, не допускает неоднозначности, расплывчатости, противоречивости его норм, исключает использование неясных или неоднозначно понимаемых терминов и определений. Как словесное выражение воли законодателя, сформулированное с учётом норм русского языка и правил юридической техники, нормативный правовой акт обладает своими стилистическими особенностями и конструкциями и подчиняется не только правилам юридической техники, но и законам языка.

Можно с уверенностью сказать, что во многом условия, порождающие коррупциогенность текста закона, создаёт злоупотребление законами языка, слабое владение юридическим языком, неумелое обращение с ним при конструировании нормативных предписаний. Поэтому наряду с производством правовой и антикоррупционной экспертизы законопроектов и действующих нормативных правовых актов, необходимо отметить и такой вид экспертизы, как лингвистическая экспертиза нормативных актов.

В процессе лингвистической экспертизы специалисты - редакторы оценивают, насколько языковое качество текстов законопроектов соответствует нормам современного русского литературного языка с учётом их функционально - стилистических особенностей. При работе над их языком и стилем редакторы исходят из общих требований, которые предъявляются к произведениям официально - делового функционального стиля речи, и из того, что язык законодательных актов обладает при этом своей традиционной спецификой, прежде всего юридико- технической.

Лингвистические погрешности способны привести к серьёзным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определённости может трактоваться неоднозначно, что, к примеру, позволяет чиновникам чрезвычайно широко варьировать своё усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы права.

Из сказанного выше можно сказать, что лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Как уже отмечалось в Главе 1, на федеральном уровне основным субъектом, отвечающим за анализ внесённого законопроекта в Государственную Думу является Правовое управление Аппарата Государственной Думы, на которое возложена обязанность по проведению правовой и лингвистической экспертизы. В настоящее время проводится единое юридико- лингвистическое исследование законопроектов. Сейчас функционируют единые отделы правовой и лингвистической экспертизы законопроектов по государственному строительству и правам человека, по гражданскому законодательству и природопользованию, по социальному, финансовому и банковскому законодательству, по уголовному законодательству и судебно - правовым вопросам. Кроме того, отдельно существует отдел международного права и отдел законодательной техники и систематизации законодательства. Эта система, на мой взгляд, является более эффективной по сравнению с той, которая существовала до 2004 года. Раньше правовую и лингвистическую экспертизу осуществляли специализированные отделы - отдел правовой экспертизы законопроектов и отдел лингвистической экспертизы законопроектов, что не способствовало улучшению качественных характеристик исходящей законодательной продукции, поскольку в данном случае достичь экспертного единства было намного сложнее.

В ст.112 Регламента Государственной Думы РФ отмечено, что перед первым чтением « Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта», оно оформляется письмом на бланке ответственного комитета за подписью председателя ответственного комитета или его заместителя, исполняющего обязанности председателя ответственного комитета. Я считаю, что наряду с правовой экспертизой перед первым чтением следовало бы проводить и лингвистическую экспертизу, дабы в полном объёме оценить качество инициированного законопроекта. Но в настоящее время лингвистическая экспертиза законопроекта лишь может быть проведена, например, когда законопроект принимается сразу в трёх чтениях, либо, когда текст содержит явные грубые ошибки. Верно, пишет В.Ю. Туранин о том, что «приведение текста законопроекта в соответствие с нормами русского языка может и должно идти на всех этапах работы над документом». Лингвистическая экспертиза законопроектов обеспечивает высокое качество их текстуальной формы и нужна на всех этапах прохождения законопроекта, так как языковые погрешности и ошибки, неудачные формулировки затрудняют разработку и эффективное обсуждение проекта, его основных положений и концепции.

С моей точки зрения, это следует отразить и в Регламенте Государственной Думы РФ и в ст. 112 скорректировать последнее предложение части 2, изложив его в следующей редакции: «Ответственный комитет должен поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта». В связи с этим нуждается в редактировании и дополнении одним пунктом и ч.3 ст.112 Регламента «Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам?

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта?

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта?

г) соответствует ли представленный текст законопроекта нормам современного русского языка? Необходимо указать на соответствующие ошибки и пробелы, сформулировать предложения по их устранению».

Основная нагрузка на экспертов ложится перед вторым чтением. Поэтому в ч.6 ст.121 Регламента Государственной думы закреплено положение, в соответствие с которым «По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями ст. 112 настоящего Регламента и подготавливает заключение». Однако отмечу ещё раз, что в ст.112 императивного указания на проведение лингвистической экспертизы не содержится, соответственно в ней нет и критериев её проведения.

После принятия Государственной Думой во втором чтении законопроекта, в который в процессе второго чтения были внесены изменения и дополнения, правовая и лингвистическая экспертизы этого законопроекта заключаются в том, что ответственный комитет с участием Правового управления устраняет по законопроекту только возможные внутренние противоречия, устанавливает правильную взаимосвязь статей и осуществляет редакционную правку, необходимую в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Здесь необходимо соединить изначальный текст и внесённые предложения и поправки, не нарушив при этом концептуального единства и терминологической системности. Если в законопроект, в процессе второго чтения не были внесены изменения и дополнения, то правовая и лингвистическая экспертизы такого законопроекта не проводятся.

После окончательного принятия закона эксперты вновь проверяют его на соответствие всем предъявляемым к нему требованиям, без изменения его содержания.

В Хабаровском крае все законопроекты, поступающие в Законодательную Думу в обязательном порядке проходят экспертизу в юридической службе Думы. Должность лингвиста Законодательной Думы введена в феврале 2001 года. Основной обязанностью лингвиста является работа с проектами законов и постановлений, редакторский анализ языка и стиля, оценка качества этих проектов на соответствие их правилам русского языка, требованиям законодательной техники.

Лингвистическая экспертиза проходит, так же как и на федеральном уровне, совместно с правовой, поэтому результаты редакторского анализа отдельным заключением не оформляются, а вносятся в заключение по правовой экспертизе законопроекта.

Как отмечено в Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края после принятия законопроекта в первом чтении Законодательной Думой он оформляется в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в Думе, а также допускается его редакционная правка в соответствии с правилами законодательной техники и русского языка.

Для улучшения качества законодательных актов края, Законодательной Думой Хабаровского края в 2010 году были утверждены Методические рекомендации по оформлению законопроектов и Методические рекомендации «Общие требования к внесению и оформлению законопроектов (образцы законопроектов, таблиц поправок к законопроектам и сопроводительных документов к ним)».

Работа лингвистов над текстом законопроектов ответственная и творческая, она требует разносторонних знаний и практических навыков. Важно умение выстраивать технологию работы, соблюдать определённую методику, максимально учитывать требования юридической техники, типологическую специфику правовых актов.

Процесс редакторского анализа языка и стиля юридического текста складывается из многих составляющих. Это - работа над текстом на уровне слова, на уровне словосочетания и предложения, на уровне сложного синтаксического целого (объединения предложений), на уровне объединения сложных синтаксических единств и т.д.; работа над семантико-синтаксическим строем текста. Особое внимание уделяется анализу понятийного аппарата акта, унификации терминологии, однородных логико-стилистических структур с учётом общеправового языкового контекста и общих тенденций, закономерностей развития языка.

Как было отмечено ранее, на законодательном уровне в Российской Федерации официально не закреплены критерии осуществления лингвистической экспертизы нормативных актов и их проектов. Но такие критерии определяются в работах некоторых учёных, как юристов, так и лингвистов. Один из таких учёных Царёв А.Ю., который в своих научных трудах описывает те правила и критерии, по которым должен создаваться текст нормативного правового акта. К таким критериям он, к примеру, относит:

Соответствие текста закона «языку закона»: текст закона излагается на соответствующем государственном языке, не должен отражать манеру письма и эмоции автора, он должен излагаться универсальным официальным стилем; действия (события) предусматриваемые законом, излагаются преимущественно в настоящем времени и от третьего лица (например, «осуществляет», «направляет»); текст закона не должен содержать глаголов в повелительном наклонении («делай», «выполняй»); нормы закона не должны излагаться в приказной форме; не должны содержать устаревшие, жаргонные, разговорные слова и выражения, а так же этнографизмы (слова и выражения, известные только в данной местности). Этот критерий является основополагающим.

Логическая последовательность изложения текста нормативного акта: действие субъектов правоотношений излагаются в той последовательности, в которой предполагается их реальное осуществление; полномочия органов в последовательности, соответствующей их иерархии; определения в начале текста закона, а переходные и заключительные положения в конце. Нужно соблюдать последовательность, смысловую завершенность, так как отсутствие логики, разрывы в последовательности содержания, перескакивание с одного предмета рассмотрения к другому и т. п. затрудняют ее интерпретацию, нарушают взаимосвязь и внутреннее единство правового материала.

Отсутствие в нормативном акте ненормативного материала: каждое положение должно содержать хотя бы одно правило - право, обязанность, запрет или установление.

Унификация используемых в нормативном акте терминов: использованные в акте термины, обозначающие одинаковые понятия, должны соответствовать друг другу, а так же терминам, которые уже приняты в действующем законодательстве.

Недопустимость двусмысленности в нормах законопроекта: чтобы избежать двусмысленности правовой нормы, при её конструировании необходимо быть очень внимательным и иметь в виду, что даже замена одного предлога на другой может в корне поменять суть правового предписания.

Соответствие текста нормативного акта правилам лингвистики: здесь речь идёт не только об орфографических ошибках, которые, естественно недопустимы в тексте нормативного акта. Сюда можно и такие ошибки, как: неточное употребление лексической единицы (например, термина, который не соответствует ситуации); ситуации, когда законодатель под предоставлением, какого - либо одного права подразумевает запрещение других прав, хотя в действительности запрета не выходит; чрезмерное употребление таких терминов, как - «может», «не может», «в течение», «на протяжении», «иной» и т.д.

Ясность и доступность положений нормативного акта: для большей доступности нормативного акта, используемая в нём нормативная лексика должна быть в меру консервативной. Не следует водить в неё новые термины, если в этом нет необходимости. А если вводится, то каждый новый термин должен сопровождаться соответствующим разъяснением.

Лаконичность норм нормативного правового акта и его компактность: это содержание в тексте или названии акта длинных, сложных предложений, трудных для понимания, усвоения и использования. Написание чрезмерно больших по объёму законов - сравнительно новое веяние в российском законодательстве, особенно в избирательном. Необходимо употреблять максимально экономичные языковые средства, что создает благоприятные условия для понимания и применения закона.

Отсутствие в тексте нормативного акта «дублирующих норм»: в нормативном акте не должны повторно воспроизводиться нормативные предписания, содержащиеся в других действующих законах.

Логичность положений нормативного правового акта: соответствие положений законов правилам и законам формальной логики.

Синтаксис нормативных документов: в предложении в составе текста должен соблюдаться преимущественно прямой порядок слов, что обусловлено возрастанием к концу предложения информационной роли порядка слов в письменной речи. Использование различного рода инверсий (перестановка слов, нарушающая обычный порядок их в предложении) смещает смысловые акценты во фразе и искажает первоначальное значение. Фразы должны быть несложной конструкции, без перегрузки их придаточными предложениями и различного рода осложнениями (причастные, деепричастные обороты, так называемые навязчивые фразы, разрушающие логический строй предложения и пр.).

Наличие ошибок и недостатков в нормативных правовых актах объясняется, как невероятной спешкой при подготовке нормативных актов, так и отсутствием возможностей для их грамотной редакционной правки, поэтому необходима выработка четкой системы правил (лексических, грамматических, синтаксических) употребления языковых средств при написании юридических документов, строго соответствующей нормам современного русского литературного языка и способствующей соблюдению определенных требований к языку и тексту нормативно-правовых актов.

Существуют электронные словари дефиниций российского законодательства (информационные правовые системы «Консультант Плюс», «Гарант»), определяющие термины и их значения, существующие в российском законодательстве, правовые акты, которыми они введены. Все это должно облегчить работу законодателя по составлению нормативно-правовых актов и восприятие подобных документов читателем.

Языковое воплощение нормативного акта должно обеспечивать общедоступность и максимальные удобства для его изучения и применения. Для достижения высокого качества содержания и формы правового акта, я считаю, необходимо:

- выработать и законодательно закрепить систему лингвостилистических правил нормативно-правовых документов в соответствии с нормами русского языка;

- установить обязательную лингвистическую экспертизу нормативно-правовых актов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований (с привлечением специалистов - лигвистов);

- для студентов юридических факультетов высших учебных заведений ввести изучение соответствующих дисциплин в виде курсов или спецкурсов (например, «Язык и право», «Законодательная техника», «Судебная лингвистика», «Стилистика деловой речи юриста» и пр.).

3. Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы и пути решения в Хабаровском Крае

3.1 Нормативное обеспечение правовой экспертизы проектов нормативных актов Хабаровского края

Законотворчество органов государственной власти субъектов РФ является одним из важнейших направлений деятельности. В рамках регионального законодательного процесса выполняются действия по подготовке и внесению законопроектов в законодательный орган субъекта РФ (в Хабаровском крае это Законодательная Дума), их рассмотрению и принятию, а так же опубликованию и вступлению в силу принятых законов субъекта РФ. В качестве необходимого элемента такого процесса выступает правовая экспертиза проектов законов.

В настоящее время в Российской Федерации основной проблемой, связанной с производством правовой экспертизы нормативных актов, является проблема нормативного обеспечения. А если сказать точнее, отсутствие должного правового регулирования порядка проведения правовой экспертизы законопроектов и действующих нормативных актов. Как отмечалось ранее, в настоящее время в России действует Федеральный Закон «О государственной судебно- экспертной деятельности в Российской Федерации» № 73 -ФЗ от 31.05.2001г. Как подчёркивают учёные, данный Федеральный Закон устранил все недостатки процессуального законодательства, более детально регламентировав вопросы назначения и производства экспертиз, статуса экспертов и т.д. Однако его положения применяются не ко всем экспертным исследованиям, а лишь к государственной судебно- экспертной деятельности, осуществляемой в процессе судопроизводства государственными судебно- экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами. Исходя из предмета правового регулирования, обозначенного в преамбуле, названный закон не распространяет своё действие на экспертную деятельность, осуществляемую в ходе законодательного процесса.

На федеральном уровне дважды была сделана попытка принять Федеральный закон «О нормативных - правовых актах», в 1996 и в 2009годах. Но, к сожалению, в обоих случаях проект был отклонён Государственной Думой. Хотя в нём предполагалось наличие отдельной главы, регулирующей вопросы производства правовой экспертизы нормативных правовых актов. Поэтому на федеральном уровне данные вопросы закреплены лишь в подзаконных нормативных актах и Регламенте Государственной Думы РФ.

В силу отсутствия федерального нормативного правового акта, регулирующего общие процедурные вопросы правовой экспертизы законопроектов, субъекты РФ либо оставляют эту проблему без должного внимания, либо самостоятельно восполняют возникший пробел. К примеру, в Ленинградской области в 2007 году принят закон « О правовых актах Ленинградской области», в Астраханской области в 2003 году принят закон «О нормативно- правовых и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», а в Законе города Москвы «О правовых актах города Москвы» отдельная глава посвящена производству экспертизы правовых актов, как правовой, так и лингвистической, антикоррупционной и независимой антикоррупционной.

Данная проблема не обошла стороной и Хабаровский край. Вопросы, касающиеся проведения правовой экспертизы нормативных актов и их проектов закреплены в Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края. Но в нём лишь делается упоминание о необходимости проведения правовой экспертизы законопроектов. Ст. 34 Регламента говорит о том, что « Законопроект, подлежащий рассмотрению Думой, направляется председателем Думы в один из постоянных комитетов, который назначается ответственным за подготовку данного законопроекта, Губернатору края, в комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Думы и их проектов, а также для проведения правовой экспертизы в юридическую службу аппарата Думы». Так же проведение правовой экспертизы закрепляется, как одна из обязанностей консультанта юридической службы аппарата Законодательной Думы Хабаровского края, в Должностном регламенте государственного гражданского служащего Хабаровского края консультанта юридической службы аппарата Законодательной Думы Хабаровского края. В 2010 году Распоряжением Председателя Думы были утверждены Методические рекомендации по оформлению законопроектов, но опять же, этот документ никак не касается правовой экспертизы, а лишь регулирует вопросы юридической техники при оформлении законопроектов.

В крае, также как и на федеральном уровне предпринималась попытка разработать и принять Закон Хабаровского края «О нормативных правовых актах Хабаровского края» (вносился он депутатом Законодательной Думы второго созыва Вовк М.Ф.), но Постановлением Законодательной Думы края №1057 от 28.01.2004г. данный проект, к большому сожалению, был отклонён. Этот проект предусматривал не только положения о порядке принятия, вступления в силу, опубликования и т.д. нормативных актов края, так же он содержал главу о проведении научной экспертизы проектов краевых законов и иных краевых нормативных правовых актов. В названной главе закреплялось: задачи, виды, назначение, сроки научных экспертиз законопроектов и положения о заключении по результатам экспертизы.

На мой взгляд, отклонение данного проекта Законодательной Думой края - это огромная ошибка, так как теперь фактически в крае нет правовых актов, которые бы регулировали данные правоотношения. Это было бы не так страшно, если бы на федеральном уровне существовал закон, регламентирующий эти положения, но как уже упоминалось такого акта в нашей стране пока не принято. Их отсутствие в конечном итоге негативно отражается на качестве принимаемых законов, как на федеральном уровне, так и на региональном, и препятствует созданию единой непротиворечивой системы правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, существует острая необходимость в принятии Закона Хабаровского края « О нормативных - правовых актах края», часть которого была бы посвящена вопросам производства правовой экспертизы законопроектов в Хабаровском крае, а в частности: установлению обязательности проведения правовой экспертизы законопроекта, дельному регулированию процедуры исследования нормативных - правовых актов и их проектов, определению требований к экспертному заключению и обязательному характеру выводов, содержащихся в таком заключении. Утверждение организационного порядка производства правовой экспертизы проектов законов края позволит устранить множество проблем.

При разработке правового акта, который будет касаться регулирования порядка проведения правовой экспертизы законопроекта, законодатель должен исходить из того, что этому производству, как и любому другому законотворческому процессу, свойственна стадийность. В нём должна прослеживаться последовательность действий участников производства правовой экспертизы краевых законов и законопроектов.

На мой взгляд, такой краевой закон должен включать в себя положения о том, что производство правовой экспертизы проекта закона края должно включать в себя следующие стадии: 1) назначение правовой экспертизы; 2) проведение правовой экспертизы; 3) документальное оформление результатов проведения экспертизы.

Следовало бы закрепить субъектов производства экспертизы, т.к. качество экспертного исследования законопроекта напрямую зависит от компетентности субъекта в соответствующем вопросе. Затронув вопрос, касающийся субъектов, следует обратить внимание на существующую проблему правового статуса экспертов. В настоящее время в РФ отсутствует нормативный акт, устанавливающий и регламентирующий такой статус экспертов, осуществляющих законотворческую правовую экспертизу. Сюда же относится вопрос, касающийся ответственности экспертов за проведение объективного и всестороннего и полного экспертного исследования. На мой взгляд, более чёткая регламентация правового статуса эксперта во многом способствовала бы повышению эффективности экспертной работы и усилению её влияния на подготовку действенных законодательных решений.

В законе должны найти отражение и положения, касающиеся процесса производства экспертизы, к примеру, такие как: определение соответствия или несоответствия регулирования будущего закона правовым актам большей юридической силы, а так же вопросы необходимости выявления экспертом возможных последствий предлагаемого правового регулирования и своевременности разработки законопроекта. Требование своевременности предполагает принятие краевого закона именно в тот период времени, когда его реализация позволит достичь поставленной задачи в установленный или необходимый для этого срок.

Так же как один из самых важных этапов экспертного исследования необходимо закрепить и составление экспертного заключения. Должна быть закреплена его структура, включение в заключение рекомендаций экспертов по устранению выявленных недостатков (и по моему мнению, необходимо закрепить положение о том, что заключение эксперта должно носить обязательный характер, а не рекомендательный) и направление заключения, после подписания, конкретным должностным лицам, для рассмотрения и учёта в последующей работе над данным законопроектом.

Закрепление краевым законодателем обязательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и уже действующих законов, порядка её проведения, иных вопросов, непосредственно затрагивающих правовое исследование проектов, приведёт к повышению статуса экспертизы, статуса мнения экспертов, изложенного в экспертном заключении, что в результате положительно скажется на качестве краевого законодательства.

А если говорить о федеральном законодателе, то в случае принятия подобного нормативного акта на федеральном уровне, это позволило бы выработать единую практику проведения данных исследований на всей территории страны и сформировать непротиворечивую систему правовых актов субъектов Российской Федерации.

3.2 Правовые и организационные проблемы антикоррупционной экспертизы в Хабаровском крае и пути их решения

Законодательство Российской Федерации в сфере противодействия коррупции достаточно новое, и мягко сказать не совершенное. Напомню, что Национальным планом противодействия коррупции, а также Федеральным законом «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза отнесена к числу превентивных антикоррупционных мер, направленных на выявление и устранение правовых предпосылок коррупции, то есть на обнаружение в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений.

С другой стороны, законодательная власть может много работать над самими законами, но если они не будут исполняться, а это проблема, то вся работа просто окажется имитацией противодействия коррупции.

Опыт в области предотвращения коррупции у Законодательной Думы Хабаровского края невелик, и составляет не более полутора - двух лет. За этот период времени Дума провела антикоррупционные экспертизы проектов нормативных правовых актов краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов, что, в общем-то, является положительной тенденцией. Но так же, можно обозначить ряд проблем возникающих у Думы.

К одной из главных проблем можно отнести то, что в условиях стремительно меняющегося законодательства РФ не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что с одной стороны обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. Поэтому самое главное заключается не только в том, чтобы готовились нормальные акты, а в том, чтобы обеспечить их исполнение. Здесь можно сказать о правовом мониторинге, то есть механизме постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу. Так как в рамках мониторинга законодательства и правоприменения нужно начинать работу по антикоррупционному мониторингу правоприменения, то есть применение закона, общих правовых норм к конкретным лицам, конкретным обстоятельствам.

Можно принять прекрасный закон, проведя по нему антикоррупционную экспертизу, но если не будут приняты в его развитие соответствующие подзаконные акты, закон работать не будет. Будет произвол при применении его норм, усмотрение, отсюда и предпосылки к проявлению коррупции. Коррупциогенность нормативного правового акта понижается, если существует четкий порядок его реализации.

Следующая проблема связана с производством независимой антикоррупционной экспертизы. В Законодательной Думе Хабаровского края пока не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы, хотя он прописан как в Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так и в Постановлении Законодательной Думы края от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

Проблема заключается в наличии бюрократических препятствий. В приказе Минюста РФ № 92 прописаны основные требования для получения аккредитации, порядок аккредитации и порядок её аннулирования. Такие требования обязывают претендентов собирать документы, проходить аккредитацию и более того свидетельство об аккредитации выдается только на пять лет. То есть через пять лет снова нужно будет начинать все заново - собирать документы, проходить аккредитацию, тратить время. По меньшей мере, это не способствует увеличению роста специалистов. А при отсутствии независимых, высококвалифицированных экспертов, консультаций законодатель в полную силу не сможет своевременно обнаруживать многие коррупционные факторы, так как это не простая задача, которая требует общих, совместных усилий.

Проблема информационной прозрачности деятельности Думы. Информационная прозрачность не совершенна, она не в полном объеме освещается как через СМИ, так и через глобальную сеть Интернет (сайт Думы - http://www.duma.khv.ru/). Деятельность законодательной власти должна быть доступной и прозрачной. Законодательная Дума должна размещать на своём сайте не только все принятые законодательные акты, их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, заключения об антикоррупционной экспертизе, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Я считаю, необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов, при принятии законов края. В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов за качество и эффективность законотворчества.