Управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования

Необходимость проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства России была осознана еще в 1980-х гг., при появлении первых признаков неэффективности системы управления в отрасли. Одним из первых нормативно-правовых актов, направленных на преобразование системы управления жилищно-коммунального хозяйства, явилось принятое в 1987 году Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование» [72], однако распад СССР и углубление социально-экономического кризиса в стране воспрепятствовали реализации данного документа.

В дальнейшем российские нормативно-правовые акты в сфере реформы ЖКХ в большей степени оказались направленными на приватизацию предприятий отрасли и постепенное повышение доли платежей населения за ЖКУ, целью которых являлось освобождение государства от функции бюджетного обеспечения ЖКХ; переход предприятий отрасли на самоокупаемость и самофинансирование. Так, основными целями принятого в 1992 году Закона РФ «Об основах Федеральной жилищной политики» [62] и разработанной на его базе Государственной целевой программы «Жилище» [67] явились:

— создание рынка жилья, на котором для жилищного строительства используются частный капитал и средства населения, а также бюджетные кредиты, предоставляемые нуждающимся в жилищном фонде гражданам на льготных условиях;

— создание широкого слоя собственников жилья посредством приватизации существующего жилищного фонда;

— развитие конкуренции в сфере эксплуатации жилищного фонда путем демонополизации систем жилищно-коммунального обслуживания;

— переход на оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями по стоимости, обеспечивающей полное возмещение затрат на ЖКУ.

В связи с высокой социальной значимостью отрасли [14, 23, 100, 122], недостаточной проработанностью нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность предприятий и организаций ЖКХ, а также дефицитом квалифицированных управленческих кадров, подготовленных к работе в новых условиях, реформирование жилищно-коммунального хозяйства осуществлялось поэтапно (таблица 3) [106]. Таким образом, реформа системы управления ЖКХ, осуществляемая в настоящее время во многом направлена на активизацию рыночных отношений и развитие конкуренции в указанной сфере народного хозяйства [116, 135].

Таблица 3 - Этапы реформирования ЖКХ России

Этап	Цели этапа	Содержание этапа
1 Приватизация жилья	- создание частной собственности на жилье; - создание рынка вторичного жилья	Передача муниципального и ведомственного жилья в собственность жильцов
2 Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг	- создание условий для самоокупаемости и самофинансирования предприятий и организаций ЖКХ; - экономия бюджетных ресурсов за счет ликвидации расходов на ЖКХ	Полная (100%-ная) оплата стоимости ЖКУ потребителями по ставкам, повышенным до экономически обоснованного уровня
3 Демонополизация ЖКХ	- создание конкурентной среды в отрасли; - снижение затрат на производство и предоставление ЖКУ; - стимулирование энерго- и ресурсосбережения	Разгосударствление и реструктуризация предприятий и организаций ЖКХ, а также внедрение системы договорных отношений между потребителями и поставщиками ЖКУ

По нашему мнению, при разработке комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности системы управления ЖКХ МО, следует учитывать, что наряду с общими предпосылками развития рыночных отношений (развитие конкуренции и конкурентной среды; деятельность на основе разнообразия форм собственности; развитие предпринимательской инициативы; сочетание рычагов государственного регулирования с рыночным механизмом и т.д.) существуют и специфические предпосылки, характерные для жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС, которые целесообразно группировать по направлениям, представленным в таблице 4.

Таблица 4 - Основные направления формирования рыночных отношений в сфере управления ЖКХ МО

Направление	Элементы направления
1	2
Организационно-управленческое	— корректировка системы управления, в т.ч. изменение уровней и децентрализации функций управления; — приоритет территориальных аспектов управления; — свобода выбора организационных форм, системы информационного, технического и организационного обеспечения структуры управления; — возможность образования новых, ликвидации существующих структурных подразделений; — формирование коммерческих структур; — образование структурных подразделений по изучению рынка, мониторингу удовлетворенности потребителей; — усиление горизонтальных связей управления и т.д.
Экономическое	— самостоятельность выбора экономических методов хозяйствования; — зависимость экономических результатов от объемных и качественных показателей; — изменение системы стимулирования и экономической ответственности в зависимости от требований рынка; — использование новых принципов ценообразования и т.д.
Финансовое	— свобода выбора механизма финансово-ресурсного обеспечения; — возможность привлечения средств из внешних источников финансирования; — самостоятельность в управлении активами предприятий и организаций ЖКХ МО; — конкурсный отбор инвесторов и подрядчиков исходя из требований эффективного использования финансовых ресурсов; — корректировка системы налогообложения и т.д.
Законодательно-правовое	— развитие контрактных, хоздоговорных форм взаимоотношений с потребителями, имеющими разнообразные организационно-хозяйственные формы; — правовое регулирование деятельности предприятий ЖКХ в зависимости от требований экологии, градостроительства и т.д.; — лицензирование деятельности по оказанию ЖКУ; — возмещение ущерба потребителю при некачественном предоставлении услуг и т.д.

В целом процесс повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС должен быть основан на следующих принципах:

1) комплексный характер преобразований в экономической, производственно-технологической, социальной, трудовых ресурсов, управленческо-информационной структурно-функциональных составляющих ЖКХ МО. По нашему мнению, в связи с объективно существующим противоречием рыночных механизмов хозяйствования в сфере ЖКХ и социальным характером отношений, возникающих в процессе предоставления ЖКУ населению, проведение комплексной реформы ЖКХ МО должно являться ключевым элементом экономической политики, реализуемой органами местного самоуправления [121];

2) ориентация на основную цель функционирования жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС - удовлетворение потребности населения МО в услугах, связанных с формированием комфортной среды обитания;

3) дифференциация механизмов управления в указанных выше структурных элементах жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС с учетом их рыночных, технологических, социальных и иных особенностей;

4) обеспечение максимально возможного развития конкурентных отношений отдельных субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ МО;

5) постоянный мониторинг всех аспектов функционирования жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС;

6) открытость информации для населения муниципального образования, обеспечение гласности проводимых мероприятий и достигаемых результатов;

7) учет специфики функционирования жилищно-коммунальных подсистем отдельных МСЭС, взаимосвязи приоритета задач, стоящих перед ЖКХ МО, форм, методов и последовательности их решения с местными условиями.

По данным исследований О.П. Мамченко [119], процесс трансформации ЖКХ в ходе его реформирования происходит в соответствии с общими законами эволюционного развития иерархических систем, включающих следующие этапы:

1) этап самоуправления (1978-1989 гг.), обусловленный принятием Постановления Совета Министров СССР №740 «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда» [68] и заключающийся в усилении роли местных Советов в управлении ЖКХ;

2) этап самоорганизации (1989-1994 гг.), явившийся новой ступенью развития системы управления ЖКХ и заключающийся в трансформации принципов и механизмов деятельности предприятий и организаций ЖКХ, а также в изменении подходов к ее государственному регулированию. На данном этапе приняты: Постановление Совета Министров РСФСР «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование» (1989 г.) [69]; Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» (1991 г.) [70]; Федеральный Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.) [62];

3) этап децентрализации (1994-2004 гг.), заключающийся в разработке концепции реформирования отрасли, утвержденной Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» [75] и направленной на снижение роли органов государственной и региональной власти в деятельности предприятий и организаций ЖКХ;

4) этап централизации (2004 г. - по настоящее время), обусловивший четкое разделение полномочий и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти, а также ставший причиной усиления роли ОМСУ в системе управления ЖКХ. На данном этапе вступили в действие следующие нормативно-правовые акты: Жилищный кодекс РФ [33], Закон РФ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [61], Закон РФ №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [63], Закон РФ №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» [65], Постановление Правительства РФ «О порядке проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» [71], Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации «Об утверждении Комплекса мероприятий Министерства регионального развития РФ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства РФ на 2007-2008 гг.» [82].

Таким образом, в связи с реализацией положений Жилищного Кодекса РФ [33] и изменений, внесенных в Закон РФ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [83], произошли существенные изменения в правовом положении участников отношений в сфере ЖКХ, разделившие полномочия каждого уровня власти. Так, роль федеральных и региональных органов власти в настоящее время сводится в основном к установлению правил, регулирующих эти отношения [33]. Органы местного самоуправления, являясь структурой, наиболее близкой к потребителям и производителям ЖКУ, начинают играть существенную роль в процессе реформирования ЖКХ [41, 53, 60, 114] по следующим основным направлениям:

1) снижение стоимости и повышение качества ЖКУ;

2) совершенствование механизма финансирования ЖКХ МО;

3) реформирование социальной политики в ЖКХ МО;

4) разработка эффективной системы контроля обеспечения населения в услугах, связанных с формированием комфортной среды обитания.

Снижение стоимости и повышение качества ЖКУ включает в себя следующие аспекты [104]:

— формирование многообразия форм управления собственностью в ЖКХ путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ), управляющих компаний (УК) и организаций, выполняющих работы и оказывающих услуги по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах [61];

— демонополизация системы ЖКХ МО, а также формирование конкурентных отношений на рынке ЖКУ;

— регулирование деятельности естественно-локальных монополий, предоставляющих ЖКУ;

— реализация задач ресурсо- и энергосбережения.

Формирование эффективного спроса посредством изменения организационно-правовых отношений в сфере ЖКХ, создания структур собственников жилищного фонда является одним из основных факторов повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС. Вместе с тем в настоящее время недостаточная проработанность нормативно-правовой базы, регулирующей механизмы передачи собственникам земельных участков, расположенных на территории многоквартирного дома, финансирования содержания, обслуживания и ремонта жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры, недостаточное развитие рынка профессионального управления жилищным фондом, а также пассивность собственников препятствуют развитию рыночных отношений в сфере ЖКХ МО [104]. В данной ситуации целесообразно усиление степени участия ОМСУ в содействии развитию и поддержке новых форм управления собственностью в ЖКХ.

Совершенствование механизма финансирования ЖКХ МО предусматривает:

- реформирование системы ценообразования ЖКУ, включая установление социальных стандартов ЖКУ, повышение прозрачности структуры тарифа, снижение непроизводительных издержек и т.д.;

- создание механизмов привлечения внебюджетных инвестиций в жилищно-коммунальную подсистему МСЭС посредством увеличения инвестиционной привлекательности отрасли, разработки методологии привлечения заемного капитала и т.д.

Характерное для второй половины 1990-х годов хроническое недофинансирование ЖКХ МО явилось основным препятствием развития рыночных отношений в жилищно-коммунальной подсистеме МСЭС в силу следующих основных факторов:

- искусственного сдерживания тарифов на ЖКУ (общая динамика увеличения стоимости ЖКУ, предоставляемых на муниципальном уровне, в среднем оказывалась в 2 раза ниже уровня инфляции [125]);

- низкой платежной дисциплины потребителей ЖКУ, а также ОМСУ в части бюджетного финансирования ЖКХ [18, 108, 131].

В целом существующая в настоящее время практика установления тарифов не отражает объективные финансовые потребности в развитии предприятий и организаций ЖКХ и делает практически невозможным привлечение частных инвестиций. Так, инвестиционная составляющая в структуре затрат на коммунальные услуги составляет 8-13% при нормативных значениях 22-27% [92].

По нашему мнению, совершенствование нормативной базы тарифного регулирования в сфере ЖКХ МО должно осуществляться по следующим основным направлениям:

— установление долгосрочных тарифов на ЖКУ на уровне, обеспечивающем возможность реализации производственных и инвестиционных программ предприятий и организаций ЖКХ МО;

— установление двухкомпонентных тарифов, включающих стоимость гарантированного доступа к ЖКУ (взимается в виде абонентской платы) и плату за фактическое потребление материального носителя ЖКУ [58];

— обеспечение надлежащего контроля со стороны субъектов РФ в области экономической обоснованности тарифов;

— разработка инструментов, позволяющих органам исполнительной власти субъектов РФ учитывать особенности отдельных МО при установлении тарифов.

Реформирование социальной политики в ЖКХ МО имеет высокую значимость, так как функционирование жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС затрагивает непосредственно интересы населения МО. В связи с этим при разработке системы управления ЖКХ МО целесообразно уделять внимание следующим социальным аспектам:

- анализу социальных последствий функционирования ЖКХ МО;

- оценке удовлетворенности населения уровнем оказываемых жилищно-коммунальных услуг;

- активному участию населения в реформе ЖКХ МО;

- обеспечению адресной социальной защиты населения с низкими доходами.

Разработка эффективной системы контроля за достижением основной цели ЖКХ МО - обеспечения населения в услугах, связанных с формированием комфортной среды обитания.

В целом исследование сущности, целей и особенностей жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС, а также тенденций реформирования отрасли явилось основой для осуществления анализа текущего состояния ЖКХ муниципального образования «Город Бийск», а также разработки комплекса мероприятий, направленных на совершенствование системы управления ЖКХ Бийска.

2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА БИЙСКА АЛТАЙСКОГО КРАЯ)

2.1 Структурный и динамический анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Бийск»

ЖКХ Бийска является одной из важнейших подсистем муниципальной социально-экономической системы, влияющей на качество, количество и стоимость предоставляемых ЖКУ, комфортность и безопасность проживания всего населения муниципального образования.

Основная цель функционирования ЖКХ г. Бийска заключается в эффективном использовании жилищного фонда, бесперебойном обеспечении ЖКУ, повышении уровня благоустройства и санитарного состояния территории муниципального образования.

В настоящее время общий объем жилищного фонда Бийска составляет 4554,6 тыс. м², из которых 82% находятся в частной собственности, 16,4% - в муниципальной собственности [89].

Несмотря на то, что показатель обеспеченности одного жителя жильем в городе Бийске превышает среднее значение показателя по Алтайскому краю и составляет 20,2 м² общей площади на 1 жителя (рисунок 2) [101], в сравнении с 1980-1990 гг. темпы строительства нового жилья находятся на низком уровне. Так, за счет строительства нового жилья жилищный фонд в Бийске увеличился на 15,99 тыс. м² (рисунок 3) или на 0,13 м² в расчете на одного жителя [111]. Для устранения негативной тенденции в 2005 году в Бийске принята городская целевая программа «Обеспечение жильем или улучшение жилищных условий молодых семей в г. Бийске на 2006-2010 годы», предусматривающая выделение средств на ипотечные кредиты и займы.

В настоящее время жилищный фонд города Бийска характеризуется высоким уровнем благоустройства: 81,6% жилых помещений оборудовано водопроводом, 78,1% - горячим водоснабжением, 80,9% - канализацией, 72,8% - центральным отоплением, 31,4% - газом [43] (таблица 5).

Рисунок 2 - Уровень обеспеченности жильем населения РФ и отдельных субъектов РФ, м², 2006 г.

Рисунок 3 - Динамика ввода в эксплуатацию жилищного фонда г. Бийска, тыс. м², 1990-2006 гг.

Таблица 5 - Сравнительный анализ уровня благоустройства жилищного фонда Бийска, Барнаула, Алтайского края и РФ, %

Наименование	РФ [101]	Алтайский край [101]	Барнаул	Бийск
Водоснабжение	76,0	71,4	90,2	81,6
Водоотведение (канализация)	71,8	62,4	85,4	80,9
Центральное отопление	80,5	83,6	88,6	72,8
Горячее водоснабжение	63,4	40,6	78,5	78,0
Газоснабжение	70,0	63,7	39,6	31,4

В связи с тем что наибольшая доля жилищного фонда Бийска введена в эксплуатацию в 1946-1970 гг. (60,5% от общей величины жилищного фонда), а уровень обновления жилищного фонда остается невысоким, в настоящее время приобретает все большую актуальность решение задачи привлечения дополнительных финансовых ресурсов для осуществления капитального ремонта жилищного фонда со значительным износом. Также, в связи с высокой степенью износа объектов коммунальной инфраструктуры (до 70-80%), количество аварий в жилищно-коммунальном секторе превышает нормативные значения в несколько раз [43].

Выполненный анализ финансового состояния жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС Бийска за период с 2003 по 2006 гг. выявил, что функционированию ЖКХ Бийска присущи черты кризисного характера. Так, в анализируемом периоде сальдированный убыток предприятий ЖКХ Бийска увеличился практически в 5 раз, составив по итогам 2006 года 111,6 млн. рублей (таблица 6).

Таблица 6 - Сальдированная прибыль (убыток) хозяйствующих субъектов Бийска различной отраслевой принадлежности, 2005-2006 гг., тыс. руб.

Показатель	Прибыль (убыток) хозяйствующих субъектов
	2005 г.	2006 г.
Всего в том числе:	11074	15701
промышленность	198448	49502
строительство	-4607	-722
транспорт	-27649	-39375
торговля и общепит	99740	106032
ЖКХ	-120620	-111641
наука	-125	15
прочие	-34446	-19512

Одним из основных факторов неудовлетворительного финансового состояния предприятий ЖКХ Бийска является значительный дисбаланс их дебиторской и кредиторской задолженности. Так, по итогам 2006 года дебиторская задолженность предприятий ЖКХ Бийска составила 234,3 млн. рублей (доля просроченной дебиторской задолженности - 41%), а кредиторская задолженность - 642,0 млн. рублей (рисунок 4).

Рисунок 4 - Динамика дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ г. Бийска за 2004-2006 гг., тыс. руб.

Анализ структуры дебиторской и кредиторской задолженности (таблица 7) показал, что наиболее высокие темпы формирования задолженности присущи предприятиям, оказывающим услуги теплоснабжения.

Таблица 7 - Объем и структура дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ Бийска, 2006 г., тыс. руб.

Предприятия ЖКХ	Дебиторская задолженность, тыс. руб.	Удельный вес, %	Кредиторская задолженность, тыс. руб.	Удельный вес, %
МУП «Межрайонные электрические сети»	31035	13,25	17367	2,71
МУП «Теплоэнергетическое предприятие»	10577	4,51	131206	20,44
МУП «Водоканал»	25081	10,71	18602	2,90
ООО «Тепло»	99127	42,31	209516	32,64
ООО «Спецобслуживание»	1787	0,76	2663	0,41
МУП «Жилтрест №1»	23001	9,82	73740	11,49
МУП «Жилтрест №2»	17406	7,43	107277	16,71
МУП «Жилтрест №3»	26265	11,21	81607	12,70
Всего	234279	100,00	641978	100,00

В среднем наибольший удельный вес в структуре дебиторской задолженности предприятий ЖКХ города Бийска составляют расчеты с покупателями (74,5%); в структуре кредиторской задолженности - задолженность перед поставщиками (45,4%) и по налоговым платежам (19,6%).

Значительное превышение кредиторской задолженности над дебиторской задолженностью предприятий ЖКХ Бийска является одним из индикаторов их кризисного состояния, отражающим высокую вероятность их банкротства. Сложившаяся ситуация в меньшей степени характерна для ЖКХ России в целом, так как на начало 2007 года дебиторская задолженность предприятий ЖКХ РФ составляла 333 млрд. рублей, а кредиторская задолженность - 324 млрд. рублей [90].

На основе предложенной в монографии классификации факторов, оказывающих воздействие на состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС, был выполнен анализ негативных факторов, определяющих кризисное состояние ЖКХ МО города Бийска. Результаты исследования свидетельствуют о том, что в настоящее время наиболее значимыми являются следующие группы внешних факторов.

1. Государственные факторы, характеризующие особенности нормативного регулирования сферы ЖКХ и определяющие формы и методы деятельности ОМСУ и хозяйствующих субъектов. При изучении государственных нормативно-правовых факторов особое внимание следует уделять совершенствованию законодательства в сфере тарифного регулирования ЖКУ, так как именно несбалансированная тарифная политика обусловливает недостаточную эффективность деятельности предприятий ЖКХ Бийска, выражающуюся в их убыточности и росте кредиторской задолженности.

В соответствии с Законом №131-ФЗ [61] и Жилищным Кодексом РФ [33] в настоящее время ОМСУ г. Бийска имеют право самостоятельного установления и регулирования тарифов для населения на жилищные услуги (содержание, текущий ремонт и наем жилья), услуги по отоплению, горячему и холодному водоснабжению, канализации, вывозу твердых бытовых отходов, а также установления нормативов потребления коммунальных услуг (за исключением нормативов по электро- и газоснабжению).

Тарифы для организаций - поставщиков услуг по теплоснабжению, холодному водоснабжению, канализации, электро- и газоснабжению ? устанавливаются региональными органами власти (в Алтайском крае - Главным управлением экономики и инвестиций Администрации Алтайского края).

Управленческие решения региональных и муниципальных регулирующих органов в области установления тарифов на ЖКУ оказывают значительное влияние на финансово-экономическую составляющую жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС в целом и результаты деятельности отдельных хозяйствующих субъектов ЖКХ МО.

Так, проведенный сравнительный анализ расчетных значений экономически обоснованных тарифов и фактически утвержденных тарифов на ЖКУ на примере ОАО «Бийская коммунальная компания» выявил, что в целях сдерживания роста тарифов на ЖКУ при их утверждении Главным управлением экономики и инвестиций (ГУЭИ) Администрации Алтайского края в плановом периоде в недостаточной степени учитывается инфляционная составляющая, обусловливающая рост расходов на материалы, топливо и энергию, а также заработную плату персонала. В результате тарифы на ЖКУ, предоставляемые ОАО «Бийская коммунальная компания», оказались фактически заниженными на 3-10% (рисунок 5).

В целом выполненный анализ действующей в настоящее время на территории Алтайского края методики тарифного регулирования [63] позволил выявить ряд присущих ей недостатков.

В связи с тем что формирование тарифа на ЖКУ основывается на фактической себестоимости оказываемых ЖКУ, увеличенной на фиксированную норму рентабельности, хозяйствующие субъекты жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС Бийска оказываются в недостаточной степени заинтересованными в рациональном использовании ресурсов и сокращении затрат на производство и реализацию ЖКУ.

Рисунок 5 - Сравнительный анализ экономически обоснованных и утвержденных тарифов на водоснабжение и водоотведение ОАО «Бийская коммунальная компания», руб./м³

В результате, например, численность персонала предприятий ЖКХ в Бийске в расчете на 1000 обслуживаемых жителей превышает среднеевропейский уровень в 3,4 раза; затраты на производство и реализацию 1 м³ воды на 30% выше среднеевропейского уровня [121]. Более того, по данным Счетной палаты города Бийска [59], затраты муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в 2006 году были дополнительно неправомерно завышены на сумму более 2,1 млн. рублей.

С учетом изложенного целесообразно различать причины завышения тарифов, связанные с необходимостью оказания ЖКУ в объеме, обеспечивающем нормальный уровень проживания, а также причины, связанные с неэффективностью деятельности хозяйствующих субъектов в сфере ЖКХ. В целом процесс формирования тарифов на ЖКУ должен заключаться в определении оптимального соотношения между финансовыми потребностями поставщиков ЖКУ, с одной стороны, и платежными возможностями потребителей ЖКУ, с другой стороны; а утвержденный тариф должен быть связан с конкретной программой деятельности предприятия ЖКХ, обязательно включающей мероприятия по снижению затрат.

Следует учитывать также то, что в связи с высокой социальной значимостью жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС проблема установления тарифов на ЖКУ часто является инструментом для достижения политических целей руководителей региональных и муниципальных органов власти и депутатского корпуса (государственные политические факторы).

2. Внешние экономические факторы, включающие факторы макроокружения и факторы непосредственного окружения.

Из числа факторов макроокружения, оказывающих влияние на процессы формирования и распределения ресурсов на государственном, региональном и муниципальном уровнях и определяющих общую рыночную конъюнктуру для жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС Бийска, наибольший интерес представляет бюджетная и инвестиционная политика ОМСУ.

Так, в настоящее время кризисное финансовое состояние предприятий ЖКХ Бийска в значительной степени определяется недостатком инвестиций. Несмотря на положительные тенденции изменения показателя, характеризующего долю инвестиций в ЖКХ в общем объеме инвестиций в основной капитал, значение данного показателя в Бийске намного ниже, чем в среднем по России: в 2006 году инвестиции в ЖКХ Бийска составили 0,82% от общей инвестируемой суммы в основной капитал (в России - 9,3%), в 2007 году - 9,8% (в России - 16,6%) [89, 112].

Невозможность использования средств бюджетов всех уровней в качестве источников инвестиций в жилищно-коммунальную подсистему МСЭС во многом определяется особенностями современного российского законодательства. Начиная с 2005 года, в соответствии с постановлением Правительства РФ №392 «О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг» [74], в России произошла значительная трансформация системы оплаты ЖКУ, заключающаяся в отказе от бюджетных дотаций и переходе на 100%-ную оплату стоимости ЖКУ населением и конечными потребителями.

С учетом особенностей ЖКХ Бийска, в первую очередь связанных с высокой степенью износа жилищной и коммунальной инфраструктуры, реализация положений указанного выше Постановления в полной степени оказалась невозможной (рисунок 6). В то время как уровень платежей населения и конечных потребителей ЖКУ в 2005 году в целом по РФ и Алтайскому краю приблизился к 100%, законодательным органом местного самоуправления Бийска принято решение [79] об установлении дотаций за счет средств местного бюджета в размере 3% от экономически обоснованного тарифа, а также возмещении разницы между стоимостью тепловой энергии от котельных для населения и установленным для населения тарифом.

В результате в 2006 году возмещение убытков предприятиям ЖКХ города Бийска за счет средств местного бюджета составило более 45,5 млн. рублей. Вместе с тем масштабы финансовой поддержки предприятий ЖКХ города Бийска за счет средств местного бюджета оказались недостаточными, и переход к бездотационной системе финансирования стал одной из основных причин банкротства ряда предприятий ЖКХ Бийска (МУП «Межрайонные электрические сети», МУП «Теплоэнергетическое предприятие», МУП «Водоканал», МУП «Спецавтохозяйство» и др.).



Рисунок 6 - Доля расходов на ЖКХ в общем объеме бюджетных расходов, %

Анализ состояния хозяйствующих субъектов ЖКХ Бийска показал, что в наиболее значительной степени состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС Бийска определяют внешние экономические факторы непосредственного окружения, связанные с потребителями ЖКУ, а также с поставщиками ресурсов.

Воздействие поставщиков ресурсов на состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС города Бийска проявляется в том, что вследствие дефицита собственных энергетических ресурсов, на территорию Алтайского края из других регионов ежегодно завозятся более 8 млн. тонн угля и 350 тыс. тонн мазута. В результате из-за значительного расстояния перевозок тариф на тепловую и электрическую энергию в Алтайском крае является одним из самых высоких в России.

В связи с тем что основным потребителем ЖКУ является население муниципального образования, финансово-экономическое состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС в значительной степени зависит от стоимости услуг ЖКУ, динамики платежей за ЖКУ и платежных возможностей населения.

Очевидно, что в условиях динамичного роста стоимости жилищно-коммунальных услуг с темпами, значительно превышающими уровень инфляции (таблица 8, рисунок 7), низкой платежеспособности населения города Бийска высокую значимость приобретает также проблема собираемости платежей за ЖКУ. Так, в настоящее время фактический уровень платежей населения в городе Бийске составил 84,9%, в Алтайском крае - 93,8%.

Таблица 8 - Стоимость отдельных видов ЖКУ, г. Бийск, руб.

Виды платных услуг	Ед. изм.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
Плата за содержание и текущий ремонт жилья*	руб./м2	3,06	3,00	6,13	6,17
Плата за отопление при равномерной оплате в течение 12 месяцев	руб./м2	4,59	13,38	13,74	22,6
Плата за электричество в домах с электроплитами	руб./ кВт/час	0,92	1,50	1,05	1,35
Плата за электричество в домах без электроплит	руб./ кВт/час	-	1,25	1,25	1,96
*Усредненная величина

Рисунок 7 - Динамика изменения тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые МУП г. Бийска «Водоканал», руб./м³ (без НДС), 2007 - 2008 гг. [76, 77, 78]

Таким образом, при реализации программы развития ЖКХ МО наиболее важными являются не только проведение обоснованной тарифной политики и снижение удельных издержек по предоставлению ЖКУ, но и обеспечение сбалансированности роста доходов граждан с ростом платежей за ЖКУ, решение проблемы адресной поддержки малоимущих слоев населения посредством совершенствования механизма предоставления жилищных субсидий.

Выполненный анализ литературных источников выявил, что максимальная способность населения осуществлять своевременную оплату ЖКУ в России достигается при средней доле расходов домашнего хозяйства на ЖКУ, равной 6-7% его средних доходов. В настоящее время в Бийске нормативный стандарт максимально допустимой доли собственных доходов населения на оплату ЖКУ в совокупном доходе на одного члена семьи составляет 22% [80]. Вместе с тем в отдельных российских муниципальных образованиях все в большей степени находят применение гибкие методики расчета субсидий. Так, в Кемеровской области норматив доли оплаты населения за жилищно-коммунальные услуги составляет от 5% до 15% совокупных доходов населения [104], в городе Барнауле - от 4% до 14% совокупных доходов в зависимости от степени превышения доходов прожиточного минимума [94].

Применение гибкого подхода формирования тарифов на ЖКУ обеспечивает большую доступность субсидий на оплату ЖКУ для различных категорий населения и тем самым предоставляет меры социальной поддержки более широкому кругу населения.

Несмотря на значительный охват системы адресной поддержки населения при оплате ЖКУ (в 2006 году в Алтайском крае субсидии на оплату ЖКУ получали свыше 18% семей [95]), существующий в настоящее время механизм оформления права на получение субсидии [73] остается несовершенным.

3. Внешние технологические факторы, характеризующие изменение состояния жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС вследствие появления инновационных технологий в области строительства, инфраструктуры, управления и т.д., в условиях дефицита финансовых ресурсов и высокой капиталоемкости отрасли в настоящее время не находят достаточного отражения в соответствующих программах развития ЖКХ Бийска.

2.2 Анализ системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования «Город Бийск»

Основной задачей анализа системы управления ЖКХ МО как важнейшей подсистемы МСЭС является необходимость корректировки стратегии деятельности хозяйствующих субъектов, направленной на повышение эффективности функционирования предприятий ЖКХ, достижение установленных нормативов и стандартов обеспеченности населения качественными ЖКУ, а также обеспечение надежного и устойчивого функционирования инфраструктуры ЖКХ МО.

При изучении системы управления ЖКХ МО в качестве объекта управления предлагается рассматривать состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС (которая, в свою очередь, структурирована на экономическую, производственно-технологическую, социальную, управленческо-информационную подсистемы и подсистему трудовых ресурсов), в качестве субъектов управления - органы местного самоуправления, а также управляющие органы надсистем (региональные и федеральные).

Таким образом, система управления ЖКХ МО состоит из управляющей подсистемы (субъект управления) и управляемой подсистемы (объект управления). Связь от управляющей к управляемой подсистеме (управленческое и регулирующее воздействие) осуществляется на основе формирования определенной стратегии и программы управления, включающих установленные цели, принципы, функции, методы и правила управления и регулирования. Обратная связь от управляемой к управляющей подсистеме содержит информацию о достигнутых результатах управления, характеризующую текущее состояние жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС.

Специфика управляющей подсистемы ЖКХ МО заключается в том, что федеральные и региональные органы власти осуществляют регулирующее воздействие, в то время как ОМСУ - управленческое. Регулирующее воздействие заключается в разработке нормативов и правил функционирования жилищно-коммунального хозяйства, установлении федеральных стандартов стоимости ЖКУ, формировании региональных компонентов стандартов, отражающих социально-экономические особенности конкретных регионов. Управленческое воздействие направлено на создание условий для исполнения установленных нормативов и стандартов на территории отдельного муниципального образования.

В связи с тем что в соответствии с Законом №131-ФЗ [61] задачи управления жилищно-коммунальным хозяйством отнесены к сфере полномочий ОМСУ, в данной работе основное внимание сконцентрировано на изучении вопросов управления ЖКХ на муниципальном уровне.

Основными элементами системы управления ЖКХ МО «Город Бийск» являются структурные подразделения Администрации г. Бийска, реализующие регулирующие и контрольные функции, а также совокупность экономических субъектов различных форм собственности (жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих и сервисных предприятий), осуществляющих деятельность на территории г. Бийска с целью наиболее эффективного и полного удовлетворения потребностей населения в услугах, связанных с формированием комфортной среды обитания.

Анализ существующей системы управления ЖКХ МО «Город Бийск» позволил выявить следующие недостатки.

1. В нормативных документах, регулирующих структуру системы управления ЖКХ г. Бийска, отсутствует четкое разграничение полномочий и функциональных обязанностей структурных подразделений Администрации города Бийска и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к дублированию соответствующих функций и затрудняет определение ответственных за реализацию управленческих решений. Например, МУ «Комитет по ЖКХ и транспорту» дублирует функции отдела ценообразования Администрации г. Бийска и МУ «Управление по благоустройству и ЖКХ» в области текущего управления, регулирования, контроля деятельности предприятий благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства.

2. В системе управления ЖКХ МО «Город Бийск» существуют элементы, одновременно реализующие функции непосредственного управления ЖКХ МО и функции заказчика. Например, МУ «Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Бийска» осуществляет полномочия собственника по владению, пользованию объектами муниципальной собственности, одновременно управляя муниципальным имуществом, а также контролируя эффективность его использования. Таким образом, исполнение услуг в данном случае оказывается совмещенным с функциями планирования и контроля.

3. В системе управления ЖКХ МО «Город Бийск» в недостаточной степени представлены элементы, обеспечивающие обратную связь населения и субъектов управления жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС. В настоящее время представляется целесообразным включение в систему управления информационно-аналитической структуры, обеспечивающей эффективное выполнение задач в области информационного, методологического обеспечения населения и субъектов управления жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС.

4. В нормативных документах, регулирующих структуру системы управления ЖКХ г. Бийска, недостаточно четко определены объективные критерии оценки эффективности деятельности отдельных элементов жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС г. Бийска.

Наряду с указанными недостатками в настоящее время процессу повышения эффективности системы управления ЖКХ МО «Город Бийск» препятствует ряд негативных факторов, основными из которых являются:

а) несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы формирования тарифов на ЖКУ, приводящее на практике к негативным социальным последствиям, а также снижению доверия населения к деятельности ОМСУ. Так, с введением в действие Постановления Правительства РФ №307 от 26.05.2006 г. «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» стоимость потребляемого ресурса определяется согласно показаниям установленных приборов учета и корректируется посредством применения так называемого «коэффициента небаланса», определяющего разность между суммарным объемом ресурса, потребляемого многоквартирным домом, и суммой показателей индивидуальных приборов учета. В связи с тем что в данном случае перерасход ресурса подлежит оплате наиболее экономным сегментом потребителей, установивших индивидуальные приборы учета, в целом мотивация потребителей к ресурсосбережению значительно снижается;

б) неготовность населения Бийска к участию в реализации концептуальных положений Жилищного Кодекса РФ, связанных с возложением на собственников ответственности по управлению своим имуществом [64]. Так, на начало 2007 года в Бийске зарегистрировано всего 40 товариществ собственников жилья, 3 управляющих компании и 10 обслуживающих организаций, управляющих имуществом немногим более 10% собственников. По мнению российских исследователей, процесс перехода к новым формам управления жилищным фондом происходит недостаточно активно в целом по всей России (на 01.01.2007 г. выбор формы управления осуществили только 44% собственников [90]), однако подобная ситуация характерна не для всех муниципальных образований [91] (рисунок 8);



Рисунок 8 - Доля собственников, определившихся с выбором формы управления жилищным фондом в отдельных муниципальных образованиях РФ, 01.01.2007 г.

в) отсутствие системной программы модернизации и развития ЖКХ, предусматривающей конкретные механизмы на основе оценки возможных сценариев развития жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС.

Существующая в настоящее время на уровне Алтайского края Программа реформирования и модернизации ЖКХ на 2002-2010 годы [86] определяет лишь общие ориентиры развития ЖКХ без учета особенностей состояния жилищно-коммунальных подсистем отдельных МСЭС.

Основными задачами указанной Программы являются:

— обеспечение стабильного и достаточного уровня финансирования ЖКХ;

— снижение издержек и повышение качества ЖКУ, оптимизация потребления ресурсов в отрасли;

— создание условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство, модернизацию и реконструкцию ЖКХ;

— повышение доступности жилья для населения с использованием рыночных механизмов;

— разработка правил и процедур учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, модельных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда;

- создание правовых условий для предоставления муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма.

Основными направлениями реализации указанных целей Программы являются:

1) инвентаризация, реструктуризация и ликвидация кредиторской задолженности предприятий ЖКХ;

2) полное покрытие экономически обоснованных издержек предприятий ЖКХ, разработка и реализация мер, стимулирующих их снижение, и ликвидация дотационности отрасли;

3) снижение расходов на энергоресурсы путем реализации мероприятий по газификации Алтайского края;

4) внедрение систем регулирования тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, оснащение их приборами учета;

5) повышение заинтересованности собственников жилищного фонда в применении более эффективных форм управления;

6) создание в жилищной сфере конкурентной среды, переход к обязательному конкурсному отбору подрядных организаций и предпринимателей для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению жилищным фондом и коммунальными системами;

7) тарифное регулирование деятельности естественных локальных монополий ЖКХ на региональном и муниципальном уровне, переход к системе договоров между ОМСУ и коммунальными предприятиями, обеспечивающей устойчивое развитие коммунальной инфраструктуры и предоставление потребителям услуг в необходимых объемах, отвечающих стандартам качества;

8) разработка механизмов привлечения заемных ресурсов на развитие коммунальной инфраструктуры;

9) государственная поддержка модернизации ЖКХ;

10) поддержка создания ТСЖ;

11) обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату ЖКУ.

Используемый в настоящее время в Бийске подход к управлению ЖКХ является в недостаточной степени системным, так как жилищно-коммунальная подсистема МСЭС Бийска не рассматривается в качестве единого объекта управления, а цели управления, представленные в Комплексной программе социально-экономического развития города Бийска на 2004-2010 годы [43], не охватывают все аспекты деятельности объекта управления. Так, в соответствии с указанной выше программой, целью развития и реформирования ЖКХ является лишь «эффективное функционирование предприятий ЖКХ и повышение качества их услуг» [43], а задачи обеспечения взаимодействия ОМСУ и населения, организации информационно-методического обеспечения, реализации программ развития, модернизации, реформирования ЖКХ МО, а также защиты прав потребителей остаются вне рассмотрения.

По нашему мнению, для достижения основной стратегической цели жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС - наиболее эффективного и полного удовлетворения потребностей, связанных с формированием комфортной среды обитания - деятельность ОМСУ в процессе управления ЖКХ муниципальных образований в целом и города Бийска, в частности, должна быть подчинена реализации функций, направленных на достижение целей.

Так, основными задачами в области производственно-технического обеспечения должны являться:

— предоставление качественных ЖКУ посредством эффективного, надежного и устойчивого функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения;

— обеспечение сохранности и развития жилищного фонда, инженерных сетей и коммунальной инфраструктуры;

— развитие системы жилищного строительства;

— организация мероприятий по охране окружающей среды и прочие мероприятия, способствующие производственно-техническому обеспечению ЖКХ МО.

Одной из самых важных с позиции защиты населения является задача социального обеспечения, ориентированная:

- на снижение социальной напряженности за счет установления социально-ориентировочных тарифов;

- на реализацию мер социальной защиты.

В свою очередь, задачи финансово-экономического обеспечения должны быть направлены:

- на максимальное и эффективное использование ресурсов за счет развития системы ресурсосбережения, системы мотивации участников ЖКХ;

- на финансовое оздоровление предприятий и организаций ЖКХ;

- на совершенствование тарифной политики и тарифного регулирования;

- на развитие системы привлечения инвестиций;

- на обеспечение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;

- на организацию системы приема платежей за ЖКУ, а также прочие мероприятия, необходимые и решаемые в рамках финансово-экономического обеспечения.

Достижение стратегической цели жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС не представляется возможным без системы контроля, включающего задачи:

- контроля соблюдения законодательства и защиты прав потребителей;

- контроля соблюдения государственной дисциплины цен и тарифов на ЖКУ;

- контроля за качеством ЖКУ, объемами и сроками выполнения подрядных работ;

- контроля за целевым использованием бюджетных средств;

- контроля за сохранностью и использованием муниципального имущества;

- координации и регулирования деятельности предприятий и организаций ЖКХ.

Также необходима реализация задач системы организации управления, которые должны быть ориентированы:

— на достижение четкого разделения ответственности (ОМСУ, собственников, производителей, поставщиков ЖКУ) за счет совершенствования нормативно-методической базы;

— на создание условий и обеспечение развития конкурентной среды за счет развития системы самоуправления, профессионального управления жилищным фондом, договорных отношений;

— на реализацию программ развития, модернизации, реформирования ЖКХ МО;

— на организацию информационно-методического обеспечения;

— на прочие мероприятия, способствующие эффективному развитию организационно-управленческой среды в ЖКХ.

Как было отмечено ранее, роль и место ОМСУ в системе управления ЖКХ МО регламентированы нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровней. Так, в соответствии с действующим законодательством, ОМСУ обязаны обеспечивать удовлетворение потребностей населения муниципального образования в комфортной среде обитания в соответствии с местными нормами и нормативами предоставления ЖКУ, не противоречащими федеральным и региональным стандартам, регулирующим качество и стоимость предоставляемых ЖКУ, с учетом предоставления равного доступа всех категорий потребителей к ЖКУ и всех потенциальных производителей к предоставлению ЖКУ.

Однако на практике обеспечение равного доступа потенциальных производителей к предоставлению ЖКУ в переходный период не всегда представляется целесообразным вследствие повышенного риска утраты контроля за состоянием жилищно-коммунальной подсистемы МСЭС, возможности активизации деятельности недобросовестных поставщиков. Ситуация осложняется тем, что реализация функции регулирования стоимости и качества ЖКУ осуществляется не только ОМСУ, но и государственными и региональными органами власти; при этом каждый из контролирующих органов имеет полномочия разного уровня (таблица 9).

Таблица 9 - Полномочия государственных, региональных и местных органов власти в области регулирования стоимости и качества ЖКУ

Наименование государственного/ регионального/ местного органа власти	Полномочия в процессе регулирования и контроля предоставления ЖКУ
1	2
Регулирование/контроль ОМСУ со стороны федеральных и региональных органов власти
Правительство РФ	контроль за соблюдением федеральных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг
Федеральная служба по тарифам	регулирование порядка установления и применения цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий
Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края	- контроль целевого использования выделяемых средств из федерального и краевого бюджетов; - контроль за соблюдением порядка установления и применения государственных цен (тарифов)
Управление по жилищно-коммунальному хозяйству Алтайского края	регулирование порядка выполнения правил предоставления ЖКУ
Государственная жилищная инспекция	контроль обоснованности устанавливаемых нормативов потребления услуг ЖКХ
Регулирование/контроль предприятий-производителей ЖКУ со стороны ОМСУ г. Бийска и других организаций
Глава муниципального образования	регулирование, контроль, гарантии и социальная защита прав потребителей (покупателей)
Заместитель главы муниципального образования по вопросам ЖКХ	контроль и координация деятельности производителей (покупателей) ЖКУ
Комитет социальной защиты населения	контроль соблюдения законодательства в части обеспечения социальной защиты населения
Отдел ценообразования	контроль соблюдения тарифов, устанавливаемых согласно действующему законодательству на уровне муниципального образования
Инспекторская служба государственной жилищной инспекции	контроль обеспечения интересов граждан в рамках жилищного законодательства
Общество по защите прав потребителей	контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей

Таким образом, целесообразно различать следующие направления реализации функции контроля за деятельностью в сфере ЖКХ МО:

...