Сосуществование президента и правительства разной партийной принадлежности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

смешанный республика президент правительство

Введение

Глава 1. Понятие и виды смешанных республик

1.1 Понятие смешанной республики. Её отличия от других форм правления

1.2 Виды смешанных республик

Глава 2. Феномен “сосуществования” президента и правительства разной партийной принадлежности в науке конституционного права

2.1 Возникновение и развитие данного феномена

2.2 “Сосуществование” разнопартийных президента и правительства во Франции

2.3 “Сосуществование” разнопартийных президента и правительства в Украине

Заключение

Библиография

Приложение

Введение

Актуальность темы исследования. В современном мире полупрезидентская система получила относительно широкое распространение. Пятая часть государств по формально-конституционным признакам может быть отнесена к этой форме правления. Полупрезидентские системы существуют сегодня в Западной, Центральной и Восточной Европе, Африке, Азии, Ближнем Востоке и Латинской Америке. После распада СССР и социалистической системы перед почти тридцатью странами встал вопрос о выборе формы правления. Большинство из них предпочло не “чистую” президентскую систему, которая превалирует в Северной и Южной Америке, и не “чистую” парламентскую систему, которая распространена в Западной Европе, а так называемую смешанную модель, комбинирующую признаки президентской и парламентской форм правления. Эта модель, соединяющая в себе всенародные выборы президента с парламентской ответственностью правительства, известна в юриспруденции и политологии под названием “полупрезидентская система”.

На протяжении длительного времени ученые и политики рассматривали полупрезиденциализм как неуклюжую попытку соединить несовместимое, противоречивую и конфликтогенную структуру власти, редкий тип правления и плохую альтернативу президентской и парламентской системам. Во многом критическое отношение к полупрезидентской форме было связано с ее названием, которое понималось часто дословно: полупрезиденциализм - половина президентской системы. К тому же, к началу 1990-х гг. эта форма правления имела место в шести странах старой Европы (Австрии, Ирландии, Исландии, Португалии, Финляндии и Франции) и нескольких государствах других регионов мира. В 1990-е гг. усилились голоса тех, кто увидел в полупрезидентской системе положительное и ценное, особенно для молодых демократий. Постсоциалистические страны стали активно экспериментировать, соединяя в своих конституциях элементы, которые прежде казались несовместимыми. Политические “инженеры” и “архитекторы” новых суверенных государств не удовлетворялись простым импортом президентской и парламентской форм, а шли дальше в своем конституционном поиске. В итоге полупрезидентская система получила небывалое прежде распространение в мире: число стран с этой формой правления увеличилось более чем в два раза.

Формы правления более половины государств, возникших после распада СССР, могут быть охарактеризованы как полупрезидентские. В этих странах глава государства (президент) избирается на всеобщих выборах, обладает значительными политическими полномочиями и сосуществует вместе с премьер-министром, ответственным перед парламентом.

В науке конституционного права существует такое понятие, как “сосуществование” президента и правительства разной партийной принадлежности. Ярким примером данного феномена является французская Пятая Республика. Первое “сосуществование” было 1986 году, второе - в 1993, а третье относительно недавно, в 1997 году. Данная тема является также весьма актуальной и в связи с недавними событиями, произошедшими в Украине (премьер-министром был назначен представитель оппозиции, по отношению к политическому курсу президента).

Степень научной разработанности проблемы. В лицензионной работе используются фактические данные и теоретические обобщения по проблеме “сосуществования” президента и правительства разной партийной принадлежности, содержащиеся в работах видных румынских, украинских, российских и западных ученых по конституционному праву зарубежных стран: Э.А. Арсеньева, М.В. Баглая, В. Богданора, В. Дукулеску, М. Дюверже, Р. Илджи, Ф.А. Казина, Л.А. Касынюка, В.М. Карельского, Дж. Кэрри, В. Лешака, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, А.Н. Медушевского, А. А. Мишина, Н.Н. Молчанова, В.В. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, Дж. Сартори, С. Скеч, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Н.А. Филипповой, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, М.С. Шугарта, Ю Шан Ву, А.В. Якушева.

Формированию доктрины смешанной формы правления в ее классическом понимании способствовали труды Полибия, Цицерона, Октавиана, Макиавелли.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе впервые осуществлено комплексное сравнительно-правовое исследование конституционно-правовых основ разных полупрезидентских республик и феномена “сосуществования” разнопартийных президента и правительства во французской Пятой республике и Украине.

Целью лицензионной работы является: анализ политического развития полупрезидентских республик, характеризующихся “сосуществованием” разнопартийных президента и правительства.

Задачи исследования:

исследовать существующие формы правления;

выявить отличительные черты полупрезидентской формы правления;

рассмотреть детальную классификацию взаимоотношений президента и правительства в полупрезидентской системе;

исследовать истоки возникновения и развития феномена “сосуществования” президента и правительства разной партийной принадлежности;

осуществить анализ практики реализации данного феномена в современных демократических государствах и в государствах постсоветского пространства на примере Франции и Украины.

Методы исследования. При написании работы был использован комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности.

В лицензионной работе используются диалектический, формально-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы, структурно-функциональный, обобщения практики и наблюдения, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы используются при рассмотрении и анализе понятий форм правления, понятия смешанной республики, отличий ее от других форм правления. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применяются в процессе исследования феномена “сосуществования” на примере Франции и Украины.

Применение вышеуказанных методов осуществляется в сочетании с научными достижениями в области теории государства и права, политологии, политистории, конституционного права Молдовы, конституционного права зарубежных стран, что позволяет рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне.

Глава 1. Понятие и виды смешанных республик

1.1 Понятие смешанной республики. Ее отличия от других форм правления

Чтобы получить исчерпывающую характеристику конкретного государства как особой политической организации, необходимо проанализировать всю совокупность его признаков и выделить среди них важнейшие. К числу последних можно отнести признаки, характеризующие порядок формирования и организацию высших органов государственной власти или, иначе говоря, форму правления Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 113.

Эту сторону формы государства определяют структура и полномочия высших органов государственной власти страны, порядок их образования и взаимоотношений между собой и степень участия населения в формировании этих органов и влияния на принимаемые ими решения. Форма правления исторически складывается в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил соответствующего общества Конституционное (государственное) право зарубежных стран, под ред. Страшун Б.А. - М.: БЕК, 1996. - С. 303.

Форма правления имеет основополагающее значение для изучения конституционно-правового регулирования организации и функционирования государства. Это не просто теоретическая абстрактная категория науки, как, скажем, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого мы только и можем разобраться в смысле той или иной системы органов государственной власти, установленной конституцией соответствующего государства.

При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определению того, каким образом замещается должность главы государства - в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, сопровождавшегося ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного представительства, формы правления стали обогащаться: наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как организуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, - словом, как устроено разделение властейКонституционное (государственное) право зарубежных стран, под ред. Страшун Б.А. - М.: БЕК, 1996. - С. 310.

Республика (от лат. res publica - общественное дело) - эта такая форма правления, где высшие органы государства (президент, парламент, правительство) являются выборными и сменяемые, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно населением Там же, С. 310.

Общими признаками республиканской формы правления являются:

существование единоличного и коллегиального главы государства;

выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;

осуществление государственной власти не по своему велению, а по поручению народа;

юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;

обязательность решений верховной государственной власти.

Как и монархия, республиканская форма правления имеет длительную историю. Она зародилась в древнем мире и наивысшего расцвета достигла в Афинской республике. Ее высшим органом было Народное собрание, избираемое полноправными и свободными гражданами Афин. Народное собрание принимало законы, решало вопросы войны и мира, выступало судебной инстанцией. Наряду с Народным собранием в Афинах действовал выборный высший орган управления - Совет пятисот. В его ведение входило распоряжение финансами, контроль над деятельностью должностных лиц, проведение решений Народного собрания в жизнь. Республиканская форма правления сохранялась и в эпоху средневековья в городах, имевших право на самоуправление (Новгород, Псков, Генуя, Венеция и др.). Во Франции республиканская форма правления окончательно установилась лишь с принятием Конституции 1875 г. после двукратной реставрации монархии. Швейцария и миниатюрное государство Сан-Марино имеют эту форму правления изначально. Большинство же современных европейских республик обрели ее после военных и революционных потрясений XX века, связанных, прежде всего с двумя мировыми войнами. В Америке успешная вооруженная национально-освободительная борьба бывших колоний против монархических метрополий так же, как правило, порождала республиканскую форму правления. Равным образом и в Африке и в Азии распад колониальной системы в середине XX века привели, за единичными исключениями, к образованию республик.

При прочих равных условиях республика - наиболее демократическая форма правления, поскольку предполагает, что полномочия любой ветви власти, любого высшего ее органа, включая главу государства, в конечном счете, основываются на мандате народа. Но следует подчеркнуть, что этот вывод верен лишь при прочих равных условиях Конституционное (государственное) право зарубежных стран, под ред. Страшун Б.А. - М.: БЕК, 1996. - С. 310.

Дело в том, что существуют изощренные разновидности республики, характеризующиеся нелегитимностью власти. Например, когда в стране происходит государственный переворот, который ставит во главе государства единоличного диктатора (он может называться как угодно - президентом, координатором, вождем, генеральным секретарем центрального комитета партии и т.д.) или группу диктаторов, форма правления официально может провозглашаться или оставаться республиканской, но ее демократическая суть выхолащивается. Это происходит и в том случае, когда законно избранное или назначенное должностное лицо (президент, премьер-министр и т.п.) захватывает не принадлежащие ему по конституции полномочия, отказывается оставить свою должность по истечении срока полномочий, - словом, когда узурпирует власть. Так поступил Гитлер в Германии в 1933 г., Ж. Мобуту в Заире (тогда - Конго) в 1960 г., черные полковники в Греции в 1967 г., А. Пиночет в Чили в 1973 г. Примеры, к сожалению, можно значительно умножить. Есть и примеры такой замены монархии республикой, которые означают ликвидацию существовавшей при монархии демократии. Например, те же греческие “черные полковники” в июне 1973 г. ликвидировали монархию, однако демократии стране такая “республика” отнюдь не добавила. Мало отличаются от абсолютной монархии некоторые республики тропической Африки, где, несмотря на наличие парламента, и формально независимых судов, власть президента практически неограниченна (т.н. монократические республики). Смена президентов здесь происходит обычно лишь в результате их смерти или военного переворота, а отнюдь не всеобщих выборов. Перевыборы же на новый срок носят скорее ритуальный, чем реальный характер. В Малави, к примеру, президент вообще находится в должности пожизненно. “Социалистические” республики служили и служат прикрытием единоличной диктатуры генерального первого секретаря компартии или групповой диктатуры политбюро ее центрального комитета.

Известны три основные разновидности республиканской формы правления - президентская республика, парламентская республика, полупрезидентская республика.

Президентская республика характеризуется следующими признаками:

Глава государства - президент избирается непосредственно населением путем либо прямых (в латиноамериканских странах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов, а затем последние как особая коллегия избирают президента страны Конституция США от 17 сентября 1787, Ст. 2);

Президент обладает обширными полномочиями: он одновременно является главой государства, главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами;

В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгресса - Сената) Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 121.

В президентской (лат. “presidents” - букв. “сидящий впереди”) республике населением избирается не только высший законодательный орган государственной власти, но и глава государства -- президент, который одновременно является и главой исполнительной власти. Президент в таких республиках обладает большей самостоятельностью в своих действиях и независимостью от парламента, нежели в парламентарных республиках.

Однако в государствах с таким устройством объективно существует большая вероятность установления авторитарного режима в виде диктатуры, означающего роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти, приостановление деятельности политической партий, ограничение политических и личных прав и свобод граждан. Чтобы избежать этого существует сложная система взаимоотношения между ветвями власти, которая строятся на базе принципа так называемых сдержек и противовесов. Рассмотрим, в чем это проявляется.

Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

Главный признак данной формы правления - отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику Конституционное (государственное) право зарубежных стран, под ред. Страшун Б.А. - М.: БЕК, 1996. - С. 310. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закона. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Поэтому в президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характеризующуюся тем, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать, ибо не одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем т.н. импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемым президентом на законы, принятые парламентом, тем самым “тормозя” законодательную деятельность парламента, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. Т.е. депутаты могут объявить импичмент (англ. “impeachment” - “досрочное отрешение от должности”) президента, судебный контроль за его деятельностью и др Там же, С. 312.

Верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а, кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 121.

Государственный режим при этой форме правления - только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть сильнее или слабее, но качество государственного режима это не меняет.

Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки (несмотря на сдержки и противовесы), и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентскими. В последние 10-15 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Парламентская республика характеризуется следующими признаками:

Парламент наряду с законодательной деятельностью и вотированием бюджета обладает учредительными функциями и правом контроля за деятельностью правительства Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994, Ст. 66 . Главным из учредительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает президент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе решения парламента о формировании кабинета из числа представителей партии или коалиции партий, располагающих большинством мест, а парламенте (чаще - в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победившей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве будущего главы правительства. Предложенная президентом кандидатура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого президент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 123;

Глава государства - президент занимает в системе государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрассигнованы главой правительства или ответственными министром. Легитимность президента в парламентской республике существенно уже, чем, а президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (в Молдове Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994, Ст. 78, в Италии Конституция Итальянской республики от 22 декабря 1947, Ст. 83) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ Конституция Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949, Ст. 54);

Вся исполнительная власть в парламентской республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (например, в ФРГ - свыше 80%) Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 122 - 123.

Процедура избрания главы государства в современных парламентских республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом Конституция Итальянской республики от 22 декабря 1947, Ст. 83. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства, также разделяется с представителями членов федерации. Так в Германии президент избирается федеральным собранием, состоящим из членов бундестага, и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Парламентскими республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более присуща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной системы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика рассматривается не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентарной республике.

К характерным признакам полупрезидентской республики можно отнести следующие:

Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система относительного большинства) и в два тура (мажоритарная система абсолютного большинства);

Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим;

В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 124.

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется сочетанием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одному из рассмотренных выше типов республики черт Конституционное (государственное) право зарубежных стран, под ред. Страшун Б.А. - М.: БЕК, 1996. - С. 312.

В частности для республик смешанного типа правления характерно отсутствие прямой юридической связи между президентом и правительством. В ряде государств всенародно избранный президент, будучи главой государства, в формально-правовом смысле оказывается, отделен от руководства исполнительной властью, которое Конституция страны возлагает на правительство (характерный пример -- Россия Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993, Ст. 110). В этом случае Конституция может устанавливать принцип доверия нижней палаты парламента по отношению к формируемому президентом правительству. Одним из признаков, присущих исключительно республикам смешанного типа правления, является закрепленная в конституции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента (в случае возникновения непреодолимого конфликта между органами исполнительной власти и парламентом одного уровня такое правомочие президента закреплено конституцией не только России, но и Франции) Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 124. По Конституции Французской Республики 1958 г. Президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента - Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республиканской формы правления (см. схему 1).

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между президентом, с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским большинством, - с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется. Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия.

Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство назначается парламентом и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, дуалистический.

Смешанная форма республики, соединяя черты двух форм (президентской и парламентской), берет кое-что от каждой из них.

От президентской республики она заимствует:

стабильное правительство (администрацию), когда оно не зависит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике парламент не утверждает в целом состав правительства; министров назначает президент. Однако здесь устанавливаются определенные связи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993, Ст. 103, Украина Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 85, Белоруссия Конституция республики Беларусь от 24 ноября 1996, Ст. 97 и др.). Правда, и в президентской республике США назначение президентом министров (должности премьер-министра в США нет) требует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формальное значение;

ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентской республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бразилия, Египет, Сирия и т.д.);

очень широкие реально осуществляемые полномочия президента (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции парламентской республики, например в Индии, но президент осуществляет их по “совету”, на деле - по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный характер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти президента - характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме присущи следующие элементы парламентской республики:

правительство создается хотя и не парламентом, но с его участием, иногда - решающим. В одних странах (Белоруссия, Россия, Украина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней палатой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание правительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парламентским большинством, иначе правительство сразу после его назначения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

должность главы государства и институт правительства разделены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентских, создается Совет министров (кабинет, правительство). В “классических” президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: “администрация президента”, т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляющие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии правительства они не составляют. В полупрезидентской республике формируется коллегия правительства. Полномочия президента и правительства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя назначение высших должностных лиц осуществляет президент Конституция Французской республики от 4 октября 1958, Ст. 15). Реальным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся политическая ситуация). Важнейшие решения правительством принимаются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председательствовать (такая практика существует во Франции Конституция Французской республики от 4 октября 1958, Ст. 9, но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимущественно вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентской республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип парламентской ответственности - непременное требование парламентской, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уругвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты. Ответственность правительства перед парламентом в полупрезидентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответственность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответственность правительства перед парламентом и перед президентом. Последний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентской Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994, Ст. 85. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесообразностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные социологические исследования, а выборы давали не предсказанный социологами, а иной результат;

институт контрасигнатуры (подпись премьер-министра, реже - ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны) Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994, Ст. 94, 102. Этот институт неизвестен “классической” президентской республике, но необходим в парламентской (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет “личные” (должностные) полномочия, реализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских республик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в некоторых постсоциалистических государствах, таких как Российская Федерация, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан).

Отличительные признаки смешанной формы правления от президентской и парламентерской республик:

президент и парламент в равной степени легитимированы народом;

оба института участвуют и в формировании, и в отстранении правительства. Правительство, таким образом, несет “двойную ответственность”;

парламент может выразить недоверие правительству;

так же как и в президентской республике, предусматривается механизм взаимных сдержек и контроля высших институтов государственной власти - президент обладает правом “вето” на законы, принимаемые парламентом, парламент может инициировать и отстранить от должности президента в порядке импичмента. Однако в отличие от президентской республики президент в смешанной республике обладает правом роспуска парламента в случаях, установленных законом.

Каждая из рассмотренных форм имеет свои плюсы и минусы. Стабильность правительства (министров) обеспечивается во всех формах президентских республик, ибо парламент не формирует его (это делает президент), а иногда парламента вовсе нет. Однако во всех этих случаях ответственность исполнительной власти перед парламентом имеет крайне не развитый характер, а ее наиболее острые формы (вотум недоверия и др.) отсутствуют. Введение этих форм ответственности в Конституциях при властном президенте не реализуется на практике. Правительство, министры испытавшую слабое давление парламента и через него - общественного мнения. В парламентской монархии и парламентской республике партийная принадлежность министров, состав правительство полнее и точнее отражает изменения общественного мнения, его колебания, прежде всего через парламент. Однако ведет к значительному недостатку - нестабильность правительства. Партийные коалиции распадаются, часть членов правящий партии может примкнуть к оппозиции правительство может быть свергнуто. В послевоенной Италии (на 1998г.) сменилось 56 составов правительства, каждое из них существовало в среднем год с небольшим.

С целью преодолеть недостатки парламентарной и президентской форм и соединить их плюсы в современных условиях все чаще прибегают к созданию смешанной, полупрезидентской, полупарламентской республики.

Полупрезидентской республикой была Веймарская республика Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португалия, большинство государств, возникших после распада Советского Союза, - Украина, Казахстан, Грузия и др Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 124.

1.2 Виды смешанных республик

Смешанная форма правления получила относительно широкое распространение: пятая часть государств мира по формальным конституционным признакам может быть отнесена к этой форме правления. Подавляющее большинство посткоммунистических стран выбрали эту организацию государственной власти. При этом наблюдается довольно большой разброс в институциональных чертах полупрезидентских стран. Казалось бы, многообразие форм должно привлечь внимание политологов-компаративистов. Однако вопрос о классификации этой системы не получил должного освещения в литературе. Первым обратился к нему гранд французской политологии и конституционного права М. Дюверже. Он выделил три вида полупрезиденциализма: режим с президентом

номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия);

режим с всемогущим президентом (Франция);

режим, в котором существует баланс между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия) Дюверже М. Новая политическая модель системы: Полупрезидентское Правительство. - ЕЖПИ, 1980. - С. 167.

Дюверже рассматривает полупрезидентскую систему как систему “чередования” президентской и парламентской фаз. По мнению французского политолога, президентская фаза существует тогда, когда и президент, и парламентское большинство принадлежат к одной партии или блоку партий, а парламентская фаза возникает тогда, когда политическая ориентация президент и парламентского большинства не совпадают. Хотя такая трактовка совершенно справедливо подвергнута критике в литературе, в ней есть рациональное зерно: функционирование полупрезидентской формы правления может иметь сходство с функционированием президентской или парламентской систем.

В. Богданор в связи с этим разграничивает три типа полупрезиденциализма:

1) системы, которые работают согласно механизмам президентской системы (Франция в периоды отсутствия сосуществования);

2) системы, которые действуют по механизмам парламентской системы (Австрия, Исландия и Ирландия);

3) системы с разделением власти между президентом и премьер-министром, как это, например, имело место в Финляндии, где президент отвечал за внешнюю политику, а премьер-министр - за внутреннюю Богданор В. Энциклопедия политических институтов, 1980. - С. 561.

Вслед за Дюверже, опираясь не на конституционные положения, а на практику функционирования полупрезидентских систем, строит свою классификацию ирландский исследователь Р. Илджи. Он исходит из доминирующей модели лидерства в полупрезидентской системе и выделяет три варианта:

правление президента;

правление премьер-министра;

правление, при котором никто из них не доминирует друг над другом Илджи Р. Полупрезидентство в Европе, 1999. - С. 282 - 286 .

Однако его интересует не столько модель лидерства, сколько ее постоянство или изменчивость на протяжении существования полупрезидентской системы. Отсюда Илджи выделяет три модели лидерства в полупрезидентских режимах:

1) единственная доминирующая модель с момента начала функционирования режима, которая распадается на два вида - премьер-министерская, где премьер-министр обладает большей властью, чем президент (Австрия, Болгария, Исландия, Ирландия, Словения), и президентская, при которой президент доминирует над премьер-министром (Россия);

2) сдвиг от единственной доминирующей модели лидерства к другой модели, а именно - “перетекание” власти от президента к премьер-министру (Финляндия) или от сбалансированной модели (президент - премьер-министр) к полновластию премьер-министра (Португалия);

3) отсутствие доминирующей формы лидерства, в которой чередуются периоды президентского, премьер-министерского правления и разделенного правления (Франция, Литва, Польша, Румыния, Украина).

Критерий деления - доминирующей модели лидерства - выбран этим автором справедливо. Но если классифицировать все полупрезидентские системы по этому основанию, то получим следующие виды:

модель доминирования президента (Россия и многие страны бывшего СССР);

модель доминирования премьер-министра и поддерживающего его парламента (Австрия);

модель чередования, когда в один отрезок времени доминирует президент, а в другой премьер-министр и (альтернативно) парламент (Франция).

М.С. Шугарт и Дж. Кэри не употребляют термин “полупрезиденциализм”. Они называют “премьер-президентской” системой то, что большинство ученых именует “полупрезидентским режимом”.

Премьер-президентский режим - это форма правления, предполагающая наличие и премьер-министра, как при парламентской системе, и всенародно избранного президента Шугарт М.С. и Кэрри Дж. Президенты и Ассамблеи. Конституционный проект и избирательная динамика, 1992. - С. 23.

Шугарт и Кэри солидаризируются с М. Дюверже в выделении характеристик таких систем:

всенародное избрание носителя исполнительной власти - президента;

наделение его определенными политическими полномочиями;

зависимость кабинета от законодательной ассамблеи.

Кроме того, здесь президенты имеют право распускать парламент. Шугарт и Кэри подчеркивают, что премьер-президентская система не обеспечивает президенту контроля над правительством или ассамблеей. Если у президента появляется право единолично смещать министров, то такой режим переходит из категории премьер-президентских в другую категорию - президентско-парламентских.

Сущностная характеристика президентско-парламентских систем - ведущая роль президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента Шугарт М.С. и Кэрри Дж. Президенты и Ассамблеи. Конституционный проект и избирательная динамика, 1992. - С. 24. Таким образом, различия между премьер-президентской и президентско-парламентской системами заключается только в одном: в первом случае президент не может самостоятельно отправить правительство в отставку, а во втором случае он обладает таким правом.

Дж. Сартори категорически не соглашается с выделением президентско-парламентской системы. Он пишет, что, во-первых, согласно подходу Шугарта и Кэри получается, что французская система оказывается одновременно и в группе премьер-президентской системы, и в группе президентско-парламентской системы, поскольку первенство во Франции принадлежит то президенту, то премьеру. Во-вторых, Шугарт и Кэри относят Австрию и Исландию к категории премьер-президентских систем, что, по мнению Сартори, “свидетельствует о серьезном отсутствии способности различать вещи между собой”. Столь острая критика связана с тем, что на практике эти страны являются парламентскими. В-третьих, заключает Сартори, понятие “президентско-парламентская система” оказывается просто пустой категорией, “контейнером в отчаянном желании наполнить его содержимым”, и авторы пытаются “извлечь категорию из зыбучего песка” Сартори. Дж. Сравнительная конституционная разработка. - С. 132.

Действительно, различие между премьер-президентской и президентско-парламентской системой, заключающееся в наличие или отсутствии единоличного права президента смещать кабинет, следует признать недостаточным для выделения “отдельного" (по словам Шугарта и Кэри) режима. Однако нельзя оспорить тот факт, что президентско-парламентские системы существуют, их следует считать не самостоятельным “чистым” типом правления, а разновидностью полупрезидентской системы наряду с премьер-президентской системой.

Таким образом, если подкорректировать типологию Шугарта и Кэри, то полупрезидентские системы распадаются на два типа - премьер-президентские и президентско-парламентские. Различия между ними проявляются в том, что в одном случае кабинет ответственен исключительно перед парламентом, а в другом - и перед парламентом, и перед президентом. Поэтому по основанию ответственности правительства можно классифицировать полупрезидентские системы так:

системы с парламентской ответственностью правительства;

системы с двойной ответственность правительства.

Полупрезидентская система с парламентской ответственностью правительства (французская Пятая республики, Австрия, Финляндия, Португалия и др.) характеризуется тем, что всенародно избранный президент имеет право представлять кандидатуру премьер-министра и министров парламенту для утверждения, однако смещать премьер-министра и членов кабинета президент не может: смещение правительства - прерогатива парламента. Полупрезидентская система с двойной ответственностью правительства (Веймарская республика в 1919-1933 гг.; современные Россия, Шри Ланка) имеет следующие черты:

1) всенародно избранный президент назначает и смещает членов правительства; правительство несет двойную ответственность - перед президентом и перед парламентом, который может объявить правительству вотум недоверия;

2) президент имеет право роспуска парламента. Отличительная черта этой системы - равная власть президента и парламента над правительством - черта, которая способна, как показывает практика ряда стран, вызвать серьезный конфликт между законодательной и исполнительной властью, не предлагая институциональных способов его разрешения.

Американская исследовательница С. Скеч разграничивает три подтипа полупрезидентской системы:

1) правление консолидированного большинства (когда партийная принадлежность президента, правительства и абсолютного большинства парламента совпадают),

2) разделенное правление большинства (когда президенту противостоит правительство, принадлежащее к иной партии и поддерживаемое абсолютным большинством парламента),

3) разделенное правление меньшинства (когда президент формирует правительство, не пользующееся поддержкой абсолютного большинства парламента) Скеч. С. Заимствование конституционных проектов: Конституционный закон Веймарской Германии и французской Пятой республики, 2006. - С. 53.

По мнению автора, наиболее уязвимой с точки зрения перспектив демократии является третья форма, поскольку для нее характерны законодательное бездействие и нестабильность кабинета, с одной стороны, и постоянное президентское доминирование, с другой стороны Там же, С. 53. Тупиковая ситуация во взаимоотношениях между исполнительной (президент и правительство) и законодательной ветвью власти порождает соблазн для президентов править в одиночку, не считаясь с мнением парламента. Президенты рассматривают такие кабинеты как возможность усилить президентское влияние на исполнительную власть, считает автор. Высокая интенсивность соревнования внутри исполнительной власти во время существования кабинетов меньшинства делает полупрезидентскую систему уязвимой.

Более детальную классификацию взаимоотношений между президентом и парламентом в полупрезидентской системе дает тайваньский исследователь Ю Шан Ву. Он полагает, что политическая стабильность полупрезидентской системы зависит от трех факторов:

объема власти президента (большой или малой),

президентско-парламентских отношений (конгруэнтных или неконгруэнтных)

конфигурации партийной системы (бипартийной или многопартийной) Ю Шан Ву. Полупрезидентская форма правления: Компромисс и сосуществование, 2000. - С. 5-6.

Первый фактор - объем президентский власти включает в себя не только конституционные, но и подразумеваемые полномочия, которые президент осуществляет на практике. Большой объем президентской власти имеет место в президентско-парламентской системе, а малый объем - в премьер-президентской системе.

Второй фактор - конгруэнтность отношений между президентом и парламентом: конгруэнтность высокая, если президент и большинство парламента принадлежат к одной партии (единство власти), и низкая в ситуации их принадлежности к разным партиям (т.н. “сосуществование” или разделенное правление).

Третий фактор стабильности полупрезидентской системы - тип партийной системы (бипартийная или многопартийная); к двухпартийной системе автор относит не только случаи соперничества между двумя ведущими партиями, но и случаи двухблоковых систем (правые и левые) Ю Шан Ву. Полупрезидентская форма правления: Компромисс и сосуществование, 2000. - С. 5-6.

Ю Шан Ву выделяет восемь вариантов полупрезидентских систем. По его мнению, наиболее стабильна система со “слабым” (в понимании автора) президентом, конгруэнтными отношениями между президентом и парламентом, бипартийной системой. В качестве примера автор приводит французскую Пятую республику в периоды отсутствия сосуществования. Диаметрально противоположный случай - модель сильной президентской власти, неконгруэнтных президентско-парламентских отношений и многопартийной системы. Наиболее известный исторический пример этой модели - Веймарская Германия, где президент обладал существенными полномочиями и вступал в конфликт с радикально настроенным многопартийным Рейхстагом. Ю Шан Ву делает вывод о том, что эта модель является “рецептом катастрофы” Там же, С. 9. К этой разновидности автор относит и Россию. Оставшиеся шесть разновидностей полупрезидентских систем (в порядке уменьшения степени стабильности) таковы:

1) конгруэнтная система со слабым президентом и многопартийностью (посткоммунистическая Польша во время периодов отсутствия сосуществования);

2) конгруэнтная система с сильным президентом и бипартийностью (Тайвань, июль 1997 г. - май 2000 г.);

3) конгруэнтная система с сильным президентом и многопартийностью (нет примеров);

4) неконгруэнтная система со слабым президентом и бипартийностью (французская V республика во время сосуществования);

5) неконгруэнтная система со слабым президентом и многопартийностью (посткоммунистичсекая Польша во время сосуществования);

6) неконгруэнтная система с сильным президентом и бипартийностью (Тайвань, после мая 2000 г.) Ю Шан Ву. Полупрезидентская форма правления: Компромисс и сосуществование, 2000. - С. 13.

Ю Шан Ву особо интересуют случаи неконгруэнтности президентско-парламентских отношений. Он обнаруживает четыре модели взаимодействия:

1) “сосуществование” (французская Пятая республика);

2) “разделение труда” (Финляндия);

3) коллизия (Веймарская республика);

4) превосходство президента (Россия) Там же, С. 30.

Если президент уступает, а парламент упорствует, то будет иметь место “сосуществование”. Если и президент, и парламент уступают друг другу, то результатом будет “разделение труда” (в Финляндии долгое время президент занимался национальной безопасностью и внешней политикой, а премьер-министр курировал внутреннюю политику). Если ни президент, ни парламент не уступают друг другу, то возникает конфликт между ними. И, наконец, если президент упорствует, а парламент уступает, то налицо модель превосходства президента. По мнению Ю Шан Ву, наиболее предпочтительны с точки зрения регулирования неконгруэнтных президентско-парламентских отношений варианты сосуществования и “разделения труда” Там же, С. 38.

...