Сосуществование президента и правительства разной партийной принадлежности

Используя классификации Шугарта, Кэри и Ю Шан Ву и слегка их модернизируя, получаем следующее деление полупрезидентских систем.

Глава 2. Феномен “сосуществования” президента и правительства разной партийной принадлежности в науке конституционного права

2.1 Возникновение и развитие данного феномена

Термин “полупрезидентское правление” сравнительно новый для науки конституционного права. Впервые он упоминается в учебнике политических учреждений 1970 г. во Франции. Вот как определяет его М. Дюверже: “Под полупрезидентским правлением мы понимаем органы государственной власти одной из западных демократий, которые объединяют два следующих элемента:

президент республики, избранный всеобщим голосованием и получивший соответствующую власть;

премьер-министр и правительство, ответственное перед депутатами”.

К таким странам ученый относит Веймарскую республику (1919-1933), Финляндию с 1919 г., Австрию с 1929 г., Ирландию с 1937 г., Исландию с 1945 г., Францию с 1962 г. и Португалию с 1976 г. Теперь сюда можно отнести Румынию с 1991 г., Польшу с 1992 г. и Украину с 1996 г.

Однако, Веймарскую республику, Австрию, Ирландию и Исландию сложно назвать полупрезидентскими, так как они, согласно конституционной доктрине, являются парламентскими республиками, хотя и со своими особенностями. В Австрии, Ирландии и Исландии глава государства избирается всеобщим голосованием и обладает соответствующей властью. Но, как правило, он ее не осуществляет. Полупрезидентские по закону, эти три страны на самом деле являются парламентскими, избранник народа там имеет значение не больше, чем королева Англии. Австрия, Ирландия и Исландия -- фактически парламентские государства, и, несмотря на похожесть с юридической точки зрения, нельзя отождествлять правительства Вены, Дублина и Рейкьявика с теми, которые функционируют в Хельсинки, Париже, Лиссабоне.

Самым ярким представителем феномена “сосуществования” президента и правительства разной партийной принадлежности является Пятая республика Франции.

В результате выборов 1986 г. создалась необычная ситуация: левый президент “сосуществовал” с правым правительством и правым большинством в парламенте. За годы Пятой республики сложилась острая политическая ситуация, ситуация “сосуществования”: левый президент должен был сотрудничать с правым правительственным кабинетом, по крайней мере, в течение двух лет, до новых президентских выборов в 1988 г. Это первое “сосуществование” разнопартийных президента и правительства.

Второе “сосуществование” имело место с марта 1993 г., когда президент Миттеран назначил премьер-министром Эдуара Балладюра после парламентских выборов, обеспечивших подавляющее большинство Объединению в поддержку Республики и Союзу за французскую демократию. Оно закончилось в 1995 г. с избранием президентом Республики Жака Ширака. Исполнительная и законодательная власть вновь были в руках одного и того же большинства, а премьер-министром становится Алэн Жюппе.

Третье “сосуществование” началось с июня 1997 г.: парламентские выборы, последовавшие за роспуском Национального собрания Жаком Шираком в апреле 1997 г., обеспечили большинство представителям левых сил. Президент назначил премьер-министром Лионеля Жоспена, лидера Социалистической партии.

2.2 “Сосуществование” разнопартийных президента и правительства во Франции

Политическая система Франции сформировывалась на протяжении многих лет и даже веков. Франция по праву считается колыбелью республиканских идей. Великая Французская Революция 1789 г. дала толчок к революционным процессам во всем мире. Сама Франция за эти годы прошла через периоды республиканского, монархического и имперских правлений.

Республиканский строй, установившийся в нынешнее время во Франции, называют Пятой Республикой. Она была основана генералом Шарлем де Голлем в1958 г. Он стал первым президентом этой республики. Первая республика была установлена в сентябре 1792 г. и продолжила своё существование до 1804 г., когда Наполеон Бонапарт объявил себя императором, а Францию, соответственно, империей. Вторая республика была установлена в 1848 г., но она просуществовала лишь 4 года - до 2 декабря 1852 г., когда опять Франция была объявлена империей, а Наполеон III - императором. Следующая, Третья республика, просуществовала намного дольше - 28 лет с 1871 г. по 1899 г. Четвертая республика имела самую короткую продолжительность жизни - всего 3 года (1954 - 1957 гг.) Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 135.

Конституция 1958 г

Ныне существующая Конституция была принята в 1958 г. Она установила в стране президентский режим и новую, Пятую республику. Проект Конституции 1958 г. был разработан “рабочим комитетом” из высокопоставленных чиновников, главным образом членов Государственного совета, во главе с Мишелем Дебре, занимавшим тогда пост министра юстиции Парнов В. Формальные признаки Конституции. - Журнал “Закон и Жизнь”, 2007. № 2. - С. 55.

Определяющей чертой нового конституционного акта являлся коренной пересмотр соотношения между законодательной (парламент) и исполнительной (президент, премьер) властью в пользу последней. Стержнем механизма нового режима стал президент республики. Полномочия главы государства значительно расширялись. Главными из них стали право назначать премьер-министра и по его предложению отдельных министров, возвращать принятые парламентом законопроекты на новое обсуждение, передавать на референдум по предложению правительства или обеих палат любой законопроект, касающийся организации государственной власти или одобрения международных соглашений, способных затронуть деятельность государственных институтов, распускать (после консультаций с премьер-министром и председателями палат) Национальное собраниеКонституция Французской республики от 4 октября 1958, Ст. 8, 10, 11, 12.

За президентом республики сохраняются и его обычные во Франции функции, такие, как право председательствовать в совете министров, подписывать принятые на нем декреты и ордонансы, назначать на высшие гражданские и военные должности, осуществлять помилование, сноситься с парламентами путем посланий, не подлежащих обсуждению. Он является главой вооруженных сил, председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны Там же, Ст. 9, 13- 18.

Беспрецедентным нововведением для французской конституционной практики явилась статья, которая давала президенту республики право в случае чрезвычайных обстоятельств брать в свои руки всю полноту власти в стране и, хотя Конституция предоставляла довольно-таки обширные полномочия и главе правительства, фактически премьеру отводилась роль исполнителя воли президента республики в текущих вопросах административного характера и лица, способного отстаивать политику президента в парламенте, а в случае необходимости - принимать на себя ответственность за всякого непопулярного рода мероприятия Там же, Ст. 16.

Французский президент сосредотачивал в своих руках такую власть, какой не владеет ни один президент любого другого демократического государства. Французский президент получает полномочия на семь лет, в то время как в остальных демократических государствах этот срок достигает в лучшем случае 4--5 лет Конституция Французской республики от 4 октября 1958, Ст. 6. Президент Франции не ответственен перед парламентом, который не имеет права подвергать сомнению власть президента, но может распустить его, в то время как американский президент, тоже не ответственный перед конгрессом, не может прервать легислатуру последнего. А в Англии, хотя британский премьер-министр и обладает правом роспуска парламента, но и палата общин может свергнуть главу своего государства. К тому же, во Франции президент практически не зависит от партии, приведшей его к власти, а совсем наоборот, партия зависит от него. Примером этого может служить ситуация после поражения правых партий на выборах 1981 г., когда СФД (Союз за французскую демократию) оказался в оппозиции, не имея ни программы, ни четкой и эффективной структуры, ни лидера, т.к. единственной объединяющей силой всех партий, входящих в состав СФД, был Жискар д'Эстен, который проиграл на президентских выборах 1981 г.

Одним из существенных нововведений, вызвавших большие споры, явился запрет совмещения парламентского мандата с постом члена правительства. Из новых органов, созданных на основе Конституции 1958 г., существенная роль отведена Конституционному совету. Основные избирательные законы были взяты из Конституции эпохи Третьей республики, и, прежде всего система выборов в Национальное собрание - одноименное мажоритарное голосование в два тура. 4 сентября 1958 г. проект был обнародован, а 28 сентября одобрен на референдуме 79,25% голосов против 20,75% Арсеньев Э.А. Франция под знаком перемен. - М.: Просвещение, 1984. - С. 55.

Основная масса избирателей высказалась не столько по проекту Конституции, сколько за или против передачи власти лично генералу де Голлю, который представлялся значительной части французов единственной фигурой, способной в данных чрезвычайных обстоятельствах решить множество проблем, стоящих перед Францией в конце 50-х годов Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 139.

Считая, что новая Конституция приведет к опасному усилению исполнительной власти и поставит под угрозу демократические свободы, Коммунистическая партия призвала голосовать против нее. Проект Конституции критиковала также часть социалистов, левых радикалов и близких к ним групп, лидерами которых являлись Пьер Мендес-Франс и Франсуа Миттеран. Однако все остальные политические партии, включая официальное руководство Социалистической партии, одобрили правительственный законопроект.

Во время референдума за проект Конституции проголосовало 79% избирателей. Его поддержали не только правые, но и многие левые избиратели, разочаровавшиеся в политической системе и практической деятельности Четвертой республики Молчанов Н.Н. Генерал де Голль. - М.: Правда, 1988. - С. 389. На них повлияло запугивание угрозой гражданской войны, к которому широко прибегали все буржуазные партии и Социалистическая партия. От трети до половины избирателей, поддержавших проект конституции, считали, что в случае его отклонения и отставки де Голля во Франции вспыхнет гражданская война. Влияние левых сил было ослаблено длительным расколом. Даже социалисты и сторонники Миттерана и Мендес-Франса, которые голосовали против правительственного законопроекта, отказывались от совместных действий с коммунистами.

Большое значение имел личный авторитет де Голля. Многие французы, помнившие его роль в движении Сопротивления и его борьбу против “европейской армии”, полагали, что лишь де Голль может достойно защитить национальные интересы и добиться мира в Алжире. В то же время действия де Голля одобряли ультраколониалисты, считавшие, что новая Конституция обеспечит создание сильного правительства, которое сумеет подавить национально-освободительное движение в Алжире.

Таким образом, де Голля поддержала широкая коалиция различных классовых сил, участники которой нередко руководствовались противоположными целями.

Принятие Конституции юридически оформило создание Пятой республики. Затем последовала серия новых выборов, необходимых для формирования высших органов власти. В ноябре 1958 г. состоялись первые выборы в Национальное собрание Пятой республики. Они проводились по мажоритарной системе в два тура. Это давало преимущество буржуазным партиям, которые во втором туре обычно блокировались друг с другом, преграждая путь коммунистам Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 138.

Накануне выборов сторонники генерала де Голля, возглавлявшие ранее партию “Объединение французского народа” (РПФ), создали новую политическую партию - “Союз в защиту новой республики” (ЮНР). Это была правая буржуазная партия. Но она пользовалась поддержкой широких слоев населения, которые, как показал референдум, питали доверие к генералу де Голлю. В результате выборов партия ЮНР, собрав в первом туре 20,4% голосов, вышла на первое место. Благодаря мажоритарной системе голосования она получила 188 депутатских мест - гораздо больше, чем имела бы при пропорциональной системе Там же, С. 139. Значительно возросло количество мандатов и у других правых партий, поддержавших де Голля, особенно у “независимых”, увеличивших число своих избирателей почти на 1 млн. человек по сравнению с предыдущими выборами 1956 г. Блок ЮНР и “независимых” получил абсолютное большинство мест в Национальном собрании. Как и во время референдума по вопросу о Конституции, главными факторами, предопределившими победу правых партий, были авторитет генерала де Голля и надежда, что он сумеет положить конец войне в Алжире.

Социалисты и партия “Народно-республиканское движение” (МРП) в основном сохранили своих избирателей. Коммунистическая партия потеряла более 1,5 млн. голосов. За нее голосовали 19,2% избирателей, немногим меньше, чем за ЮНР, но из-за невыгодной для коммунистов избирательной системы они получили лишь 10 депутатских мандатов. Для избрания одного депутата-коммуниста потребовалось 388 тыс. голосов, а для избрания одного депутата ЮНР - 19 тыс.

Отход от авторитаризма.

В первое десятилетие своего существования режим опирался на авторитет и “личную власть” генерала де Голля, с присущими авторитарным методам правления недостатками, которые спровоцировали рост массового недовольства в стране.

Размах рабочего и демократического движения в те годы заставил правящие круги постепенно переходить к более гибким формам власти. С уходом генерала де Голля в отставку, не меняя открыто положения Конституции 1958 г., тем не менее, были введены ограничения “личной власти”. Ни один из преемников де Голля на посту президента уже не обладал его харизмой Арсеньев Э.А. Франция под знаком перемен. - М.: Просвещение, 1984. - С. 99. В силу всех этих вместе взятых субъективных и объективных обстоятельств “личная власть” трансформировалась в “президентскую”.

Иначе говоря, в стране утвердился режим с сильной исполнительной властью, контролировать которую могли только общенациональные выборы, проводимые раз в семь лет.

Победа левых сил и практика “сосуществования”.

Свидетельством силы избирателей стали президентские выборы 1981 г., обеспечившие победу Ф. Миттерана, кандидата от коалиции левых сил. А буквально через пять лет, состоялись парламентские выборы, которые принесли победу коалиции правых партий, образовавших правовое большинство в парламенте. Левые партии потерпели серьезное поражение. Социалистическая партия потеряла свыше 6% избирателей, Коммунистическая партия - 6%. Впервые за весь послевоенный период коммунисты получили меньше 10% от общего числа голосовавших.

Неудачи правительства левых сил зачастую воспринимались массами как свидетельство невозможности глубоких общественных преобразований. Они вызвали настроения разочарования и пессимизма, “сдвиг вправо” в общественном сознании. Проводимый компартией в течение длительного времени курс на достижение общественных преобразований путем победы на выборах союза левых сил, объединенных совместной программой, оказался неудачным. Он породил иллюзии в отношении Социалистической партии и способствовал ослаблению компартии.

Правые партии собрали в общей сложности 56% голосов, причем за крайне правую расистскую группировку. Национального фронта голосовало более 9% избирателей, почти столько же, сколько за Коммунистическую партию.

В результате выборов 1986 г. правительство сформировали правые партии - Объединение в поддержку республики и Союз за французскую демократию. Премьер-министром стал лидер ОПР Жак Ширак. Президентом остался Франсуа Миттеран Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 154. Осуществляя волю народа, Миттеран был вынужден назначить премьер--министра из числа лидеров враждебного ему лагеря, дабы избежать конфронтации с вновь избранным парламентом. Особенно это было важно в связи с предстоящими в 1988 г. президентскими выборами. Создалась необычная ситуация: левый президент сосуществовал с правым правительством и правым большинством в парламенте.

Таким образом, впервые за годы Пятой республики сложилась острая политическая ситуация, ситуация “сосуществования”: левый президент должен был сотрудничать с правым правительственным кабинетом, по крайней мере, в течение двух лет, до новых президентских выборов в 1988 г Конституционное право зарубежных стран, под ред. Баглая М.В. - М.: НОРМА, 2001. - С. 466.

Ф. Миттеран остановил свой выбор на лидере правого Объединения в защиту республики Ж. Шираке. Это “сосуществование” левого президента с правым премьер-министром и правым правительством продолжалось до следующих президентских выборов весной 1988 г. и дало очень многое для формирования современной политической системы Франции. В течение этих двух лет Ширак и Миттеран разработали “кодекс сосуществования”, в соответствии с которым осуществление социально-экономического курса, внутренних реформ в целом входило в компетенцию правительства, в то время как Миттеран сосредоточил свои усилия на деятельности во внешней и военной политике, что на практике доказало возможность такого управления государством, и, более того, значительно увеличило популярность Миттерана Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 154.

Весной 1988 г., на президентских выборах, Ф. Миттеран, получив в свои руки второй президентский мандат, распустил Национальное собрание и назначил новые парламентские выборы. В июне 1988 г. французы проголосовали за новый корпус депутатов, большинство которого было избрано из представителей левого лагеря и соответствовало политической ориентации президента.

Второе “сосуществование” имело место с марта 1993 г., когда президент Миттеран назначил премьер-министром Эдуара Балладюра после парламентских выборов, обеспечивших подавляющее большинство Объединению в поддержку Республики и Союзу за французскую демократию. Оно закончилось в 1995 г. с избранием президентом Республики Жака Ширака. Исполнительная и законодательная власть вновь были в руках одного и того же большинства, а премьер-министром становится Алэн Жюппе.

Третье “сосуществование” началось с июня 1997 г.: парламентские выборы, последовавшие за роспуском Национального собрания Жаком Шираком в апреле 1997 г., обеспечили большинство представителям левых сил. Президент назначил премьер-министром Лионеля Жоспена, лидера Социалистической партии. Условия третьего сосуществования обратные двум предыдущим, но такой новый характер правления, похоже, более всего устраивает электорат, который стал более колеблющимся. В целом же три периода сосуществования свидетельствуют о том, что институты Пятой республики вполне работоспособны и обеспечивают Франции определенную политическую стабильность.

Дуализм политической системы.

Как показывает история, дуализм всегда господствовал в общественной жизни страны, и сфера политики была как бы двухполюсной. Консервативный лагерь представляли правые партии, а лагерь социального протеста и перемен - левые. Каждый из блоков также был двухполюсным: правый наследовал орлеанистские и бонапартистские установки, левый - якобинские и радикальные. Сегодня четыре крупнейшие партии Франции: правые - Союз за французскую демократию (СФД) и Объединение в поддержку республики (ОПР) и левые - Французская коммунистическая партия (ФКП) и Французская социалистическая партия (ФСП) - так или иначе воплощают былые традиции, хотя воздействие последних выходит за рамки более жестких партийных структур Буржуазная Конституция на современном этапе. Основные тенденции, под ред. Туманова В.А. - М.: Наука, 1989. - С. 139.

В течение двадцати трех лет (1958--1981) политическая власть в стране находилась в руках правого большинства. Сначала это большинство возглавляли сторонники генерала де Голля, затем эта роль перешла к сторонникам В. Жискар д'Эстена - независимым республиканцам. В 1981 г. на президентских выборах победу одержали левые партии, а потерпевшие поражение правые партии вплоть до марта 1986 г. осваивали непривычный для них статус оппозиции и вновь вернулись к нему после выборов мая--июня 1988 г. Но при этом во Франции вошли в моду либеральные идеи. Началось наступление правой пропаганды, которое было подкреплено совместными действиями правых партий (СФД и ОПР) во всех прошедших с 1981 г. избирательных кампаниях. Но оппозиция вставала перед большой проблемой - жестоким соперничеством её лидеров. На роль лидера правого союза одновременно претендовали многие политические деятели, уже имевшие опыт политического лидерства, такие, как Жак Ширак, Валери Жискар д'Эстен, Р. Барр, а также представители более молодого поколения, например Ф. Леотар Там же, С. 141.

Сложная обстановка сложилась и в левом лагере. Расхождения между социалистами и коммунистами поставили каждую из партий перед дополнительными трудностями и сказались на результатах парламентских выборов в 1986 г., когда обе партии оказались в оппозиции. Однако в мае--июне 1988 г. левым партиям удалось вернуться к власти, в результате того, что избиратели отказали в доверии правым. По-видимому, в большей степени на этих разно полюсных результатах сказалось наблюдаемое во многих странах недовольство народа правящими силами.

Эффект президентского режима.

Очень важным для понимания социальных и политических процессов во Франции является “эффект президентского режима”, который появился в связи с адаптацией политических партий к институтам Пятой республики. С того момента, как президентский пост приобрел важнейшее значение в структуре власти, все политические партии вступили в борьбу за него, что привело к формированию в каждой партии лидера - “личности”, готового стать кандидатом на президентский пост и способного привлечь избирателей не только своими политическими взглядами, но и личными качествами.

Одновременно, этот же эффект сказывался на усложнении достижения компромиссов между партиями одного толка при выборах единого кандидата в президенты.

Характеристики изменений политической системы.

Подводя итоги изменений в политической системе Франции в каждом десятилетии со времен основания Пятой республики, можно выделить следующие характеристики.

По ходу преобразований 60-х--70-х годов в партиях произошло увеличение сторонников президентского порядка по сравнению со сторонниками прежних парламентских порядков, перестраивались партийные организации, в которых также утверждался “президентский режим”. Активно происходила “персонализация” власти и в качестве примера можно привести партию ОПР, которую некоторые французские авторы называют даже “партией одного человека”.

Произошло упрочение общественного признания партийно-политической системы, которое было связано с эффективностью президентского режима, сокращением числа партий, а также “персонализацией” власти в партиях.

В это же время во Франции усилилась роль элиты управленческих структур страны. Представители этой “элиты” могли при этом иметь как правые, так и левые взгляды и независимо от смены правительственных кабинетов и даже правящих блоков их основная масса всегда сохраняла свои посты и влияние. В качестве примера можно привести перемены, которые происходили в аппарате управления после прихода к власти левого большинства в 1981 г. Правая оппозиция тогда начала говорить о “чистке” в высших кадрах управления, хотя ни о какой “чистке” со стороны левых не было и речи, они просто проводили совершенно естественное обновление министерских аппаратов в тех рамках, которые характерны для любой смены президента или парламентского большинства. Оно затронуло лишь самых высокопоставленных чиновников общественных служб и почти не коснулось большей части аппаратов министерств и общественных организаций.

В 80-е годы политический мир Франции перестраивался под воздействием социальных, экономических и культурных факторов.

В 90-е годы внутренне политическое положение Франции не очень изменилось по сравнению с 80-ми годами. Но в эти годы на политические процессы внутри страны влияет вхождение Франции в Европейское Сообщество, вхождение представителей различных политических партий Франции в Европарламент, углубление экономических связей с другими странами ЕС, а также процессы, связанные с распадом социалистической системы стран Восточной Европы. Все эти факторы привели к дальнейшему развитию демократических принципов в самой Франции.

2.3 “Сосуществование” разнопартийных президента и правительства в Украине

Установление президентской республики в Украине

Если вспомнить некоторые моменты ожесточенной схватки между президентом и парламентом Украины в 1995-1996 гг., то эта борьба имела два кульминационных момента: первый -- в мае и июне 1995 г., второй -- с апреля по июнь 1996 г. Суть проблемы состояла в том, что до этих событий Украина жила по старой советской Конституции, где верховная власть в стране принадлежала парламенту, а не президенту. Это не устраивало Л. Кучму, т. к. препятствовало проведению реформ, поскольку “левый” парламент мог блокировать любые инициативы президента. На публичном уровне суть конфликта подавалась президентской стороной именно как противостояние анти реформаторских консервативных сил в парламенте во главе с А. Морозом и прогрессивного, энергичного президента, которому необходимы полномочия для наведения элементарного социально-экономического порядка в стране Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. - Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. №3. .

Через принятие “Закона о власти” Л. Кучма намеревался усилить президентскую власть путем, прежде всего, переподчинения местных органов власти администрации президента. Кроме того, проект закона предполагал право президента назначать и смещать правительство без согласия парламента и право роспуска парламента в случае, если тот три раза отвергал предложенный правительством бюджет. Принятие такого закона означало бы предоставление Л. Кучме на один год, до принятия новой Конституции, широчайших полномочий во внутренней и внешней политике. По мнению некоторых экспертов, борьба вокруг этого проекта представляла собой наиболее серьезный политический кризис в Украине со времени обретения независимости Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. №3 .

Некоторые обозреватели в этот период подчеркивали параллели между осенью 1993 г. в России и весной 1995 г. в Украине. 31 мая 1995 г. Л. Кучма, как в свое время Б. Ельцин, обратился напрямую к народу за поддержкой, объявив, что 28 июня состоится референдум о поддержке политики президента. В случае проведения референдума победа президента была бы гарантирована, поэтому этот шаг был нужен для того, чтобы Верховный Совет все же принял “Закон о власти” под угрозой возможного роспуска. Ранее, 18 мая, парламент уже одобрил этот закон, но не проголосовал за его введение в действие. Такая ситуация не способствовала укреплению авторитета Верховного Совета в глазах народа, а А. Мороз прекрасно понимал, что проиграет на референдуме Там же.

Парламенту нужно было как-то защищаться, стараясь не допустить проведения референдума. 5 июня Верховный Совет наложил вето на указ президента о референдуме и запретил его финансирование из бюджета. В ответ Л. Кучма, наряду с общим давлением на парламент путем угрозы референдумом, использовал потенциал генеральной прокуратуры Украины. Еще в мае она возбудила уголовные дела против некоторых руководителей парламента, в том числе А. Мороза и А. Ткаченко, в связи с финансовыми махинациями. В ответ на это Верховный Совет выразил недоверие генеральному прокурору В. Дацюку и приостановил его полномочия. Это, разумеется, было политически мотивированное решение, о чем говорилось в самом парламенте еще 25 мая, за несколько дней до указанного решения Верховного Совета Там же.

Но 7 июня под давлением перспективы проведения референдума и уголовного преследования, которое незамедлительно последовало бы вслед за отменой депутатской неприкосновенности в случае роспуска парламента, руководство Верховного Совета согласилось подчиниться требованию президента. В этот день на пленарном заседании был принят президентский вариант “Закона о власти”, предоставляющий последнему широкие полномочия за счет ограничения власти парламента. Кучма победил. Торжественная церемония подписания “Договора о государственной власти и местном самоуправлении” прошла в Мариинском дворце в Киеве 8 июня 1995 г. Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3.

.

Следующий этап борьбы президента с парламентом относится к 1996 г., когда предметом противостояния был проект собственно Конституции Украины. Апрель начался с выступления президента в Верховной Раде. Он говорил о рыночной экономике, государственном суверенитете и интеграции в Европу. Главным в речи, однако, было то, что формировать политику страны должен президент, обладающий сильной властью. В ответ на это заявление оппоненты Кучмы потребовали лишить депутатов-совместителей мест в парламенте. Это требование было вполне обоснованным, но в данный момент было направлено специально против президента, т. к. лишало его пятидесяти восьми сторонников в парламенте. Спустя несколько дней коммунисты предъявили ультиматум, что либо депутаты-совместители оставят себе одно место работы, либо “левые” откажутся обсуждать Конституцию вообще. В ответ Рух объявил коммунистов врагами украинского государства и предложил инициировать сбор подписей о запрете Коммунистической партии Украины и обсуждение Верховной Радой недоверия спикеру А. Морозу, главе Социалистической партии Украины. Результатом дебатов 9 апреля стало предынфарктное состояние спикера парламента Мороза и решение все-таки рассмотреть проект Конституции в первом чтении 17 апреля. Этого не произошло, и обсуждение было перенесено на 23 апреля, когда Кучма должен был выступать в Страсбурге. Там ему было крайне необходимо объявить о прогрессе в конституционном процессе. Однако он не мог этого сделать, т. к. обсуждение вновь было перенесено на 5 мая. Накал страстей позволял предположить, что из-за сопротивления левых и непримиримости, правых конституционный процесс снова затормозится. Для доработки Конституции была создана комиссия из представителей всех фракций (кроме коммунистов и социалистов) Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3..

Перспектива проведения референдума по Конституции становилась все более реальной. На референдум были бы вынесены два проекта -- президентский и парламентский. В дальнейшем это могло привести к роспуску парламента и серьезной дестабилизации ситуации в стране по российскому варианту 1993 г. Сложность для Кучмы в этой ситуации состояла в том, что, в отличие от 1995 г., поддержка президента в обществе была уже не столь сильна. Ему все-таки нужно было добиться принятия Конституции парламентом. Поэтому угроза референдума казалась менее сильным аргументом, чем год назад, хотя широко использовалась президентской стороной начиная, со второй половины апреля Там же.

Парламент принял согласованный проект Конституции в первом чтении 4 июня и назначил второе чтение на 19 июня. Но противостояние еще не было преодолено. Последний “решительный бой” развернулся в конце июня. Президент пошел на довольно оригинальную провокацию: с подачи Кучмы правые фракции добились принятия ст. 17 Конституции о недопущении на территории Украины размещения иностранных военных баз. Расчет был таков, что коммунисты и пророссийские депутаты провалят тогда весь проект Конституции и сами дадут повод для объявления референдума. Однако Рада неожиданно приняла эту статью, а после этого психологически важного момента депутаты стали принимать те статьи, которые еще неделю назад были предметом ожесточенных споров. Вечером 26 июня Л. Кучма все-таки принял решение о назначении на 25 сентября всенародного референдума по первому, наиболее радикальному, с точки зрения распределения полномочий в пользу президента, проекту Конституции. Фактически Л. Кучма встал на путь Ельцина в 1993 г. Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3. .

Однако украинский парламент оказался менее твердым, чем российский, и под угрозой роспуска предпринял беспрецедентный шаг. В результате Конституция была принята полностью. После знаковой статьи о частной собственности на землю “левые” согласились на все президентские формулировки всех остальных статей. Таким образом, блеф Л. Кучмы (вряд ли он решился бы все же на референдум) оказал сильное воздействие на депутатов, и все прошло мирно. 315 депутатов проголосовали “за”, 36 - “против”, 12 - “воздержались”, а 30 депутатов не голосовали. Утром 28 июня Кучма “поблагодарил депутатов и отменил референдум”. Так неожиданно быстро завершился многолетний конституционный марафон, а Украина, наконец, обрела важнейший политико-юридический атрибут государственного суверенитета Денчук Е. О сравнительном правоведении в юридической науке. - Журнал “Закон и Жизнь”, 2005. № 8. - С. 42.

От президентской республики к парламентской

В 1996 г. Л. Кучма вел себя в традиционном стиле постсоветского авторитарного лидера. Сейчас Украина с подачи президента уверенно идет по пути становления парламентаризма, а все вопросы, связанные с выборами 2006 г., обсуждались в рамках новой институциональной парадигмы (блокирование партий, формирование коалиций и т. д.). Парламент на глазах становится все более значимым политическим институтом в стране. С 1 января 2006 г. Верховная Рада получила право формировать правительство и назначать премьер-министра Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 85. Кандидатура главы правительства предлагается парламентским большинством. Он несет ответственность не только перед президентом, но и перед Верховной Радой. Наконец, парламент избирается не на четыре года, а на пять лет Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 76. Иными словами, ответственность парламента и его полномочия существенно возросли. То же самое касается и кабинета министров, который отныне оказывается в одной лодке с парламентом. Президент, напротив, теряет существенную часть своих полномочий. Все это теоретически ведет к радикальной демократизации украинской общественной жизни и является побочным продуктом “оранжевой революции”, от которого, надо сказать, “оранжевая власть” отчаянно пыталась избавиться. Именно в этом странном обстоятельстве усматривается тенденция, необъяснимая с точки зрения того, что парламентаризм якобы по определению более выгоден новой элите, но не выгоден старой. Гораздо более вероятно то, что он перестает быть выгодным любой политической силе, как только она приходит во власть Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3. .

Факт инициирования политической реформы президентом Л. Кучмой в 2003 г. есть лучшее доказательство того, что далеко не всегда президентская форма правления гарантирует стабильность и безопасность власти. “Оранжевые революции” наглядно продемонстрировали степень зыбкости “тронов” на постсоветском пространстве. Жесткие вертикали, установленные в Украине и Грузии, не смогли справиться с революционным напором. Нельзя исключить того, что Л. Кучма уже в 2003 г. предвидел возможность такого развития событий и путем политической реформы планировал его предотвратить. Если бы не массированная поддержка, оказанная “оранжевым” извне, то сейчас президентом Украины был бы В. Янукович, а премьер-министром -- Л. Кучма. Если Э. Шеварднадзе в условиях революции обеспечил себе неприкосновенность своими былыми заслугами в деле уничтожения советской империи, то Л. Кучма -- путем хитроумной политической комбинации и пакетного соглашения, важнейшей частью которого была политическая реформа. Это означает, что институты сами по себе ничего не гарантируют элитам, но являются инструментами в руках людей и обстоятельств.

Нынешняя оппозиция президента В. Ющенко политической реформе свидетельствует о том, что пришедшие во власть при наличии такой возможности начинают ориентироваться на президентскую форму правления как более консервативную и способствующую удержанию позиций. После прихода во власть “оранжевые силы” отнюдь не стремились к тому, чтобы сделать украинскую политику более демократичной. Их интересовал именно доступ к власти, а не изменение правил ее функционирования. Лишь став премьер-министром, а, позднее оказавшись в новой оппозиции, Юлия Тимошенко превратилась в сторонника политической реформы. Только через парламент (или “революцию”) она имеет шансы вернуться на Олимп украинской политики. Иными словами, любая постсоветская власть склонна к консервации своего положения и, если возможно, делает это через президентскую форму правления, а любая оппозиция стремится к усилению роли парламента. Причина, разумеется, коренится не в идеалистических симпатиях к данному институту, а в желании использовать его для обретения власти Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3..

Несмотря на это, украинский политический ландшафт представляется все же более конкурентным и менее монополизированным, чем где бы то ни было в постсоветских государствах. Парламентаризм для Украины является оптимальной формой правления. Украина многополярна. Она имеет несколько сопоставимых по значению политико-экономических центров (Донецк, Харьков, Днепропетровск, Киев, Одесса, Львов), два культурных ареала (восточный и западный), специфическую автономию Крым, несколько региональных кланов (донецкий, днепропетровский, киевский и т. д.). Иными словами, конкурентность украинского политического поля запрограммирована ее историко-культурно-политическими особенностями. Думается, что по мере консолидации государственности украинский парламент будет превращаться во все более влиятельную силу Казин Ф.А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики к парламентской. -Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2005. № 3..

Дуализм исполнительной власти и правотворческие полномочия Президента

Согласно французскому прототипу полупрезидентского правления существует двойная структура власти, т.е. “дуализм” исполнительной власти. Таким образом, правительство должно иметь поддержку главы государства и парламента. Правительство самостоятельно может принимать ответственные и стратегические решения, как в случаях “разделенного правления”, так и наличия пропрезидентского парламентского большинства, которое поддерживает правительство. Вместе с тем, правительству нужна определенная воля к политическому компромиссу, когда наступает период “сосуществования” - правительство сформировано парламентским большинством, представленным политическими силами, которые состоят в оппозиции к политическому курсу президента.

Круг полномочий главы государства определяют конкретные сферы общественной жизни, на которые в силу конституционных положений президент имеет право влиять собственными правовыми актами и управленческими действиями. Из конституционного перечня полномочий президента непосредственно не следует, что он владеет определенными правотворческими полномочиями Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 106. С другой стороны, президент обеспечивает соблюдение основных прав и свобод, государственный суверенитет, территориальную целостность Украины. С этой целью президент гарантирует государственную независимость и правопреемственность государства. Такие формулировки включают в себя скрытые элементы возможного нормотворчества в деятельности президента.

Нормотворческие полномочия президента следует толковать в контексте конституционных принципов деления власти и законности управления Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 6, 19. Президент в своей нормотворческой деятельности связан законом. Согласно принципу деления власти регулировать правоотношение на основе закона имеет право Кабинет министров, поскольку он согласно Конституции осуществляет внешнюю и внутреннюю политику государства, а потому может устанавливать правила Там же, Ст. 116. Однако президент обеспечивает руководство в сфере внешней политики, национальной безопасности и обороны. Поэтому в указанных сферах президенту принадлежит первенство в осуществлении нормотворческих полномочий.

Согласно Конституции президент на осуществление собственных полномочий выдает указы на основе Конституции и законов Украины. Президент не имеет права разрабатывать путем издания указов первичные правовые нормы, поскольку это является прерогативой парламента. В случае законодательного упущения президент может выдавать указы по определенным вопросам, однако они должны быть одобрены на заседании Совета национальной безопасности и обороны Украины. Для преодоления состояния законодательного упущения президент владеет достаточными правовыми средствами - обращаться с ежегодным или внеочередным посланиям к народу на заседании Верховной Рады, правом законодательной инициативы, определять отдельные законопроекты как неотложные Там же, Ст. 106.

В случае издания актов Кабинетом министров, которые противоречат Конституции, президент может остановить эти акты и одновременно обратиться в Конституционный Суд Украины относительно решения этого вопроса Там же, Ст. 106. Также в таких случаях важным является взаимодействие президента с фракциями в парламенте, которые поддерживают его политический курс в период “сосуществования”, для обеспечения парламентского контроля за эффективностью деятельности правительства и предупреждение принятия им неконституционных актов. Такое полномочие главы государства может корректировать политический курс правительства. И еще следует добавить, что кажется важным налаживание каналов обратной связи между Кабинетом министров и Секретариатом президента.

Контрассигнация актов президента Украины

С целью обеспечения взаимодействия и согласования политического курса президента и Кабинета министров некоторые акты главы государства нуждаются в скреплении подписей премьер-министра и министра, ответственного за его выполнение. Процедура в теории конституционного права называется контрассигнацией и она касается некоторых вопросов предмета ведения президента Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 106 п. 5, 18, 21, 23. Удельный вес актов президента, которые нуждаются в согласовании со стороны главы правительства и ответственного министра, сравнительно незначительный.

В период “сосуществования” контрассигнация, в сущности, служит для правительства средством ограничения полномочий главы государства. Если же функционирует пропрезидентское правительство, наоборот - контрассигнация обеспечивает консолидацию усилий правительства на реализацию внешней и внутренней политики главы государства.

Содержание контрасигнатуры: премьер-министр и ответственный министр берут на себя также ответственность за следствия выполнения этого акта. Ее сущность: согласование позиций главы государства и правительства, поскольку фактически последнее несет ответственность за выполнение акта президента. Итак, без согласования с помощью контрассигнации акты президента не могут вступить в силу Филиппова Н.А. Институт контрасигнатуры и конституционные гарантии автономии правительств в постсоветских государствах. - Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2006. № 2. .

Обеспечение организационного единства правительства в системе дуализма

В системе государственной власти исполнительная власть не является абсолютно независимой, а владеет автономными полномочиями. В сфере отношений с президентом правительство не связано с его указаниями, поскольку это будет вмешательством главы государства в управленческую деятельность правительства. Глава государства это может осуществлять лишь в форме правовых актов - указов и распоряжений.

Соответственно своему конституционному статусу Кабинет министров осуществляет политику наций. Современной мировой тенденцией деятельности правительств является обретение решающего значения мнения премьер-министра. Это не удивительно, поскольку после победы своей партии на выборах в парламент в парламентских и полупрезидентских формах правления он формирует собственный кабинет. Вместе с тем, из Конституции следует, что президент имеет определенные прерогативы в сфере исполнительной власти, оставляя за собой функции контроля за эффективностью правительственных решений Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 106. Итак, ни президент, ни Кабинет министров не могут говорить о том, что они владеют монополией на осуществление собственных властных прерогатив.

Даже при формировании правительства президент связан результатами парламентских выборов, поскольку он вносит кандидатуру на должность премьер-министра, который пользуется поддержкой парламентского большинства. Иначе правительству угрожает вотум недоверия со стороны парламента. Поэтому сегодняшняя инвеститура правительства продемонстрировала, что конституционная модернизация ухудшила институционную проблему деятельности правительств. Прежде всего, институционной проблемой стало формирование правительства по разделенному принципу - в случае формирования правительства оппозиционными к президенту партиями в правительстве может возникнуть опасность изоляции и блокирование инициативы министров, назначенных парламентом по представлению президента. В последнем случае президент разве что может опираться на парламентские фракции, которые поддерживают его политический курс и могут эффективно контролировать правительственные решения. Поэтому рано или поздно придется принципиально решать вопрос обеспечения организационного единства формирования правительства.

Миф о смене формы правления

Рядовой гражданин уже убежден, что в Украине в ходе конституционной реформы с 1 января 2006 г. произошла смена формы правления с президентско-парламентской на парламентско-президентскую республику. Политологи солидарны с ним. По их мнению, правительство стало сильнее, а президент -- слабее по своим конституционным позициям и это якобы “шаг к демократии”.

Политики дружно поддерживают тезис об “ослаблении” конституционных позиций главы государства, причем во всех политических лагерях. Лидер одного из них Ю. Тимошенко (впрочем, изначально являвшаяся противником реформы 2004 г.) первой заявила о том, что “избиратели голосовали за одного президента, а получили другого”, имея в виду сужение его конституционных полномочий. Руководитель правительства В. Янукович в ноябре 2006 г., выступая в Украинском доме, выразил позицию более сильного или, по крайней мере, равного по конституционным позициям субъекта власти. Он добродушно предложил “сотрудничество” президенту Украины. Естественно, Янукович выразил не свое личное мнение Лемак В. Кто в доме хозяин? О “слабом” президенте и “сильном” правительстве в украинской модели власти. - Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2007. № 1. . Окружение премьер-министра записало ему в текст выступления предложение о “сотрудничестве” с главой государства, перед которым возглавляемый им орган вообще “ответственный”, если читать Конституцию Украины Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 113.

Вся проблема в том, что на сегодняшний день в Украине нет существенного “усиления” правительства и “ослабления” президента после 1 января 2006 г.

Чего президент лишился в связи с проведением конституционной реформы?

Если до реформы президент назначал весь состав Кабинета министров, при этом “согласие” на назначение со стороны парламента нужно было лишь для премьер-министра, то ныне ситуация изменилась. Полномочия по формированию правительства в большей степени перешли к Верховной Раде (срок полномочий которой был увеличен с четырех до пяти лет) Там же, Ст. 76. Итак, президент лишился полномочий произвольно и без участия парламента формировать состав правительства. Но грустить по этому поводу не стоит, ведь такими полномочиями не обладает (и не может обладать в принципе) ни один президент в Европе. Даже в президентской республике, которой являются Соединенные Штаты Америки, президент лишен таких полномочий и назначает министров “по совету и с согласия сената” Лемак В. Кто в доме хозяин? О “слабом” президенте и “сильном” правительстве в украинской модели власти. - Журнал “Политическая экспертиза” www. politex.info, 2007. № 1. .

Кроме того, президент Украины с 1 января 2006 г. уже не вправе произвольно “прекращать полномочия премьер-министра Украины и принимать решения о его отставке”. Это действительно есть и от этого никуда не деться.

Какие полномочия остались у президента после 1 января 2006 г.?

Их условно можно разделить на две составляющие -- полномочия, которыми традиционно наделены президенты, и полномочия, которые полагаются только украинскому главе государства. Первые из них мы не будем называть, а вот вторая группа полномочий делает конституционный статус президента чрезвычайно сильным.

Аргумент первый. Начнем с того, что президент Украины является гарантом не только государственного суверенитета, территориальной целостности (как во Франции), но и “соблюдения Конституции Украины” Конституция Украины от 12 июля 1996, Ст. 102. В европейских государствах таким гарантом является исключительно судебная власть (как правило, Конституционный Суд).

Настолько расширенная формулировка позиций президента как “гаранта” позволяет ему принимать самостоятельно меры по обеспечению “соблюдения Конституции Украины”, самостоятельно при этом определять признаки ситуации, в которой нарушено (реально или мнимо) нормальное функционирование институтов конституционной системы.