Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

конституционный контроль надзор российский

Законность и правопорядок, как свидетельствует исторический опыт, являются важнейшими условиями нормального функционирования, жизнеспособности любой общественной системы. Без них невозможно успешное, прогрессивное развитие. Поэтому не случайно данные вопросы постоянно находятся в центре внимания всех государственных органов, партий, общественных организаций России. Особую значимость, актуальность они приобрели в современных условиях. Это связано с теми грандиозными и наисложнейшими задачами, которые решают сегодня народы нашей страны. Глобальные изменения коснулись всех социально-экономических сфер. В политической области они связаны, прежде всего, с воплощением в жизнь принципа разделения властей, с созданием демократического правового государства. Данную задачу можно решить лишь при условии четкого и неукоснительного соблюдения законов, прочного правопорядка. Здесь особая роль отводится правовой охране конституции. Эта деятельность осуществляется в различных формах. Особая роль здесь принадлежит конституционному контролю - одному из основных, наиболее эффективных способов охраны конституции.

Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью. Это обусловливается, прежде всего, тем особым местом, которое занимает конституция в жизни общества; будучи его главным политическим, правовым документом, конституция закрепляет важнейшие стороны социально-экономической, политической системы, организации государства, определяет основные права, свободы и обязанности граждан. Ее действие распространяется на всю систему общественных отношений, она составляет юридическую базу для всего законодательства, является ядром всей правовой системы. Деятельность государственных органов, должностных лиц, общественных организации, граждан, нормативные акты должны четко соответствовать конституции. Без этого невозможно правовое государство. Добиться же такого положения можно лишь при наличии эффективной системы конституционного контроля, обеспечивающей точное, последовательное проведение в жизнь конституции, усиливающей ее роль как основного закона страны и выступающей в качестве главнейшего гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. От ее эффективности, в конечном счете, зависит деятельность в области контроля за законностью в целом.

Потребность в конституционном контроле продиктована и самой действительностью. Мировой опыт, а также опыт нашей страны свидетельствует о том, что нередко принимаются акты, не соответствующие конституции, законам, возникают спорные ситуации в сфере применения конституции и текущего законодательства. Разрешение таких проблем находится в компетенции органов конституционного контроля, которые должны обеспечить правильную реализацию конституционных принципов и исключить любую подмену законности.

Что же касается конституционного надзора, то данной теме в российских научных кругах не уделялось должного внимания, вопросы правовой охраны конституции в теоретическом плане долгие годы не разрабатывались. Серьезное внимание им стало уделяться лишь в последнее время, причем на первый план выступили проблемы конституционного контроля, связанные с организацией и деятельностью сравнительно нового для нашей страны органа - Конституционного Суда. Конституционный надзор по-прежнему оставался в тени, рассматривался в общем плане, поверхностно. Большинство авторов даже не выделяли его в отдельный, обособленный институт, не разделяли понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль». такой подход не давал реальной возможности определить роль и предназначение конституционного надзора в нашей стране, в особенности в современных условиях. В такой ситуации стала очевидной необходимость и актуальность более глубокого и всестороннего анализа истории и современных проблем конституционного надзора в России.

Теперь бы хотелось перейти к непосредственному рассмотрению наиболее значимых и важных вопросов конституционного контроля и надзора в РФ.

Соотношение понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор»

Вопрос о соотношении таких понятий, как «конституционный контроль» и «конституционный надзор» в отечественной юридической литературе рассматривается с различных точек зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля.

В юридической литературе даются различные определения понятия «конституционный контроль».

Так, М.А. Нудель характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 7..

Д.Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции Вреводин Л. Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С.68..

В.С. Нерсесянц под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер.

Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ. Сов. государство и право. 1989. № 1. С. 102..

Интересные определения дают польские авторы. 3. Чешейко-Сахацки под контролем конституционности понимает правовой институт, целью которого является согласование системы права с источниками права и установленной иерархией норм, а также устранение несоответствий актов конституции.

М. Домагала трактует контроль соответствия права конституции как деятельность компетентных государственных органов, удостоверяющих и устраняющих несоответствие конституции законов, а также иных нормативных актов.

Данные определения не раскрывают в полной мере все основные стадии конституционного контроля. Это проверка, выявление, констатация, устранение несоответствий актов конституции. Кроме того, они, как правило, не показывают специфику конституционного контроля по сравнению с иными формами правовой защиты основного закона. Учитывая все это, Ю. Л. Шульженко дает следующее определение конституционного контроля: это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9..

Конституционный надзор можно определить как деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий конституции всех иных правовых актов. В ряде стран, в том числе и в России, органы конституционного надзора наделены и иными полномочиями. Это относится к проверке соответствия законам различного рода правовых актов более низкого уровня.

Ю. Л. Шульженко глубоко убежден, что не следует смешивать понятия и «конституционный надзор» и «конституционный контроль», хотя значительная часть ученых-юристов считают указанные понятия тождественными Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.. Да, у конституционного надзора и конституционного контроля много общего. Это касается, прежде всего, общих либо аналогичных главнейших задач, которые решаются в сфере правовой охраны конституции в государстве.

К таким задачам относятся проверка, выявление, констатация, устранение несоответствий различных актов конституции, законам; участие в разрешении спорных вопросов, имеющих конституционное значение; участие в развитии и совершенствовании законодательства; в федеративном государстве - обеспечение соответствия правовых систем субъектов федерации федерации общефедеративной правовой системе; выполнение роли сдерживания и противовеса властей, и прежде всего законодельной и исполнительной, обеспечение их сбалансированности; обеспечение верховенства, господства права.

Наряду с этим имеются и существенные различия между конституционным надзором и конституционным контролем.

Во-первых, они связаны, прежде всего, с теми мерами, которые могут применяться органами надзора и контроля в случае выявления нарушений. Так, надзорный орган не вправе отменить незаконный акт. В то же время контролирующий в большинстве случаев наделен эффективным средством воздействия - правом отмены незаконных актов.

Во-вторых, полномочиями по осуществлению конституционного надзора в отличие от конституционного контроля обладают в той или иной мере все государственные органы, общественные объединения.

Таким образом, конституционный контроль относится к самостоятельному виду государственной власти - контрольной. В то же время это и ее особый вид, высшая форма контрольной власти. Отнесение конституционного контроля к самостоятельной государственной власти и выделение его в ее особый вид имеет важное значение. Это в еще большей степени подчеркивает независимость конституционного контроля, которая необходима ему для эффективного, четкого выполнении основной задачи в системе разделения властей - их сдерживания, противовеса, сбалансированности.

Главная же задача конституционного надзора является обеспечение соответствия правовых актов Конституции, законам РФ и конституциям (уставам), законам субъектов РФ.

Развитие института конституционного контроля и надзора в РФ

Формирование института конституционного контроля в нашей стране носило длительный характер.

Конституционные идеи, проекты, отражавшие интересы различных слоев населения, стали появляться в Российском государстве уже во второй половине 18 века.

Существенные перемены наступают в России в первые два десятилетия 20 века. Принимается Манифест царя от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Закон о Государственной думе - «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г., а так же утвержденные царем 23 апреля 1906 г. Основные законы Российской империи.

В соответствии с этими актами царю принадлежала вся управленческая власть. Предусматривалось создание представительного органа - законодательной Государственной думы.

В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в 1917 г. была создана комиссия из специалистов в области государственного права для подготовки текста проекта конституции, которую должно было рассмотреть Учредительное собрание. Однако комиссия не выработала окончательного текста проекта основного закона. Из 19 предусмотренных в проекте титулов ею было обсуждено лишь пять История государства и права СССР/Под ред. О.И. Чистякова и И.Д. Мартысевича. М., 1985. Ч. I. C.273.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках верховного народного представительства.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР. Первоначально это был технический, вспомогательный орган. В дальнейшем функции Президиума ВЦИК расширяются Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. М., 1987. С. 75..

Анализ положений Конституции СССР 1924 г. с точки зрения того, какими органами осуществляется конституционный контроль на уровне федерации, четко выявляет двухзвенную систему органов. Это, во-первых, Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, которыми осуществлялся высший конституционный контроль; во-вторых, высший постоянно действующий орган государственной власти - Президиум ЦИК СССР, осуществлявший основной конституционный контроль.

В дальнейшем институту конституционного контроля стало придаваться все меньшее и меньшее значение. В научной литературе отмечается также, что установленная система конституционного контроля и надзора и складывающаяся административно-командная система в стране были несовместимы Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт Советского государства. Социалистическое правовое государство: Проблемы и суждения. М., 1989, С. 151..

В Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном виде нашел конституционное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.

Основной закон СССР 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля принадлежит Верховному Совету СССР. Наряду с парламентом конституционный контроль осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области.

В период с 1985 по 1991 гг. проводившаяся реформа в области правовой охраны Основного закона СССР имела многоэтапный характер.

По Закону 1988 г. «об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» главенствующая роль в сфере контроля на уровне Союза отводилось высшему органу государственной власти страны - Съезду народных депутатов СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного закона - Комитет Конституционного надзора СССР.

К концу 1989 г. был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР».

Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона.

Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.

После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции Президенту предоставляется право отмены актов краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. В результате в сфере конституционного контроля стало действовать пять органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент РФ.

Законом от 21 апреля 1992 г. уточняется место Конституционного Суда в системе органов государственной власти, в текст Конституции вносится новая статья 165, расширившая полномочия Конституционного Суда.

В период 1991-1993 гг. в подавляющем большинстве республик был взят курс на создание специализированных органов конституционного контроля - конституционных судов.

Центральное место в сфере правовой защиты Конституции России, а также конституционного контроля до октября 1993 г. занимал Конституционный Суд. Закон о Конституционном Суде 1991 г. определил его как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства.

Таким образом, в России был создан орган, обладающий всеми необходимыми полномочиями для защиты Основного закона.

Началом нового этапа общественного развития нашей страны явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая внесла существенные изменения в систему организации и деятельности органов государственной власти в целом и органов правовой охраны Конституции, конституционного контроля в частности. Однако, Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ. В 1994 г. принимается федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламентирующий его деятельность и полномочия.

Что же касается института конституционного надзора, то его возникновение связано с принятием в нашей стране Конституции РСФСР 1918 г. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. 2-е изд. М., 1987. С. 79., которая закрепила за парламентом функцию по осуществлению верховного конституционного надзора.

Значительную роль в деле дальнейшего развития конституционного надзора, системы органов в данной области имело воссоздание в Росси прокуратуры.

Конституция 1925 г. урегулировала порядок принятия основных законов автономных республик, дала ответ на вопрос о том, как следует поступать в случае несоответствия актов автономных республик Конституции РСФСР и актам ее высших органов.

Конституция РСФСР установила ряд новых, важнейших положений, относившихся к конституционному надзору, закрепила принцип высшей юридической силы общефедеральной российской Конституции. Особое внимание в Конституции было уделено вопросу о ее соотношении с основными законами субъектов Российской Федерации Попова В. И. Соотношение актов органов государственного управления союзной и автономной республики. Сов. государство и право. 1975. № 10..

В Конституции РСФСР 1978 г. не внесла существенных изменений в систему органов конституционного надзора. Однако был закреплен ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. Предусматривалось, что главенствующее положение в системе органов конституционного надзора принадлежит Верховному Совету РСФСР. Функции непосредственного конституционного надзора выражалась, прежде всего, в законодательной деятельности парламента.

Таким образом, в конце 1990 г. в РСФСР на конституционном уровне устанавливается трехзвенная система органов верховного конституционного надзора в лице парламента, правительства и прокуратуры.

Анализ Конституции РФ 1993 г. и принятого на ее основе законодательства свидетельствует о том, что на общефедеральном уровне остается трехзвенная система органов верховного конституционного надзора - Президент РФ, парламент РФ, прокуратура РФ. В целом следует констатировать оживление деятельности этих органов в данной сфере. Это особенно касается Президента РФ и прокуратуры РФ. Такое явление в современных условиях России играет важную роль в деле эффективной правовой охраны Конституции РФ.

Конституционный контроль и надзор. Объекты конституционного контроля

Для глубокого и всестороннего анализа сущности конституционного контроля необходимо определить сферу его действия. Прежде всего, речь идет об объектах конституционного контроля. К ним относятся в первую очередь нормативные акты.

На вершине правовой пирамиды стоят акты, принятые путем референдума, который является высшей формой непосредственной демократии, или парламентом, служащим высшей формой непосредственной демократии. Среди таких актов особое внимание место занимает конституция.

Таким образом, основной закон обладает наивысшей силой по отношению ко всем иным правовым актам, в связи с чем последние должны исходить из конституционных предписаний и строго им соответствовать. Приоритет основного закона 0 неотъемлемый и непременный признак правового государства Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве. Социалистическое правовое государство. М., 1969. С.25..

Переходя к рассмотрению вопроса о конституционных законах, следует отметить, что они существуют в ряде государств достаточно длительное время.

В Советском Союзе конституционных законов практически не было. Они появлялись в союзных республиках лишь в последние годы существования СССР

В настоящее время конституционные законы в России стали реальностью. Об этом свидетельствует анализ Конституции РФ 1993 г. Она установила и определила статус федеральных конституционных законов. В соответствии с п. 1 ст. 108 Конституции РФ эти акты принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Таким образом, федеральные конституционные законы занимают более низкое по отношению к Конституции РФ место в иерархии нормативных актов и должны соответствовать ей. По отношению же к федеральным законам они занимают более высокую позицию. Федеральные законы должны соответствовать федеральным конституционным законам.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый вид правовых актов, который можно определить как внутригосударственные договоры. В соответствии с ч. 3 ст.11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется наряду с Конституцией Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Возможность взаимного делегирования полномочий предусмотрена также Конституцией РФ, согласно п. 2 ст. 78 которой «федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». «Органы исполнительной власти субъектов РФ, говорится в п. 3 ст. 78 Конституции, - по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».

Таким образом, анализ соотношения Конституции с Федеративным договором свидетельствует о том, что последний в правовой системе страны занимает более низкую позицию, чем Конституция. Значит, положения Федеративного договора должны соответствовать положениям Конституции.

Следующие акты - обычные законы. Они принимаются парламентами на основе и в соответствии с конституцией, конституционными законами. С их помощью регулируются важнейшие стороны жизни общества, которые не урегулированы в конституционном законодательстве.

Согласно ныне действующей Конституции, палаты российского парламента наделены правом принятия наряду с федеральными законами постановлений. Вместе с тем существует ограничение, в соответствии с которым палаты Федерального Собрания РФ могут принимать постановления по вопросам, отнесенных к их ведению Конституцией. Это ставит в определенные рамки деятельность парламента по изданию постановлений и в полной мере соответствует реализации принципа разделения властей.

Таким образом, конституция и законы являются двумя основными видами актов, служащих объектом для конституционного контроля. Конституции должны соответствовать все законы, а конституции и законам - все иные нормативные акты органов государства.

Определенная специфика характерна для актов судебных и прокурорских органов в тех государствах, где основной конституционный контроль возложен на специализированный орган.

Специализированный орган конституционного контроля при выявлении несоответствия конституции, законам решений по конкретным делам в обычных судах, протестов прокуратуры не должен применять такую санкцию, как их отмена. Такое несоответствие должно устраняться в порядке обычной процедуры, предусмотренной для пересмотра решений в судах и системе прокуратуры.

Объектом конституционного контроля являются правовые нормы, правовые акты. Этот контроль может носить как предварительный, так и последующий характер. Во всех странах парламенты имеют право осуществлять предварительный, а также последующий контроль за принятыми ими актами. По-разному решаются данные вопросы в различных странах в отношении специализированных органов конституционного контроля. Так, конституционные суды в Венгрии, Испании, Конституционный трибунал в Польше осуществляют предварительный и последующий контроль, а Конституционный суд в России - лишь последующий.

Заслуживает внимания также вопрос о характере конституционного контроля в отношении актов партий, общественных организаций. Такой контроль предусмотрен законодательством ряда стран, например в Германии, в России до осени 1993 г. на федеральном уровне, в ряде субъектов РФ - в настоящее время.

В бывшем российском законодательстве вопрос о рассмотрении Конституционным Судом дел о конституционности партий, иных общественных организаций был фактически не решен, что являлось существенным недостатком. вместе с тем отсутствие указаний на право органов конституционного контроля отменять акты партий, общественных организаций, не соответствующие конституции, законам, ни в коей мере не свидетельствует о том, что такие акты продолжают действовать. По мнению Ю.Л. Шульженко, «сам факт принятия решения об антиконституционности партии, общественной организации, запрете ее деятельности, естественно, свидетельствует и об отмене их актов» Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 30..

Для конституционного контроля важно выяснение вопроса о соотношении внутригосударственного и международного права, что весьма актуально для России. Дело в том, что мировое сообщество уже давно признало превалирование международного права над внутренним. В недалеком прошлом, отражая тенденцию к самоизоляции, советское право в целом носило весьма «закрытый» характер и допускало действие международного права на территории СССР лишь как исключение Верещетин В.С., Даниленко Г.М., Мюллерсон Р.А. Конституционная реформа в СССР и международное право. Сов. государство и право. 1990. № 5. С.13.. В последние годы положение существенно изменилось. Речь идет о признании приоритета международного права над внутригосударственным.

В заключение остановимся на политических вопросах. Прежде всего, установим, должны ли они быть объектами конституционного контроля. Фактически любой юридический акт в большей или меньшей степени есть акт политический. В результате такой трансформации политический вопрос, воплощенный в правовом акте, становится объектом конституционного контроля.

В то же время не любые политические решения и акты являются юридическими, так как не все они получают правовое выражение. Это особенно важно для конституционного контроля. Его объектом могут быть только те политические решения, вопросы, которые приобрели правовую форму, т.е. форму закона или иного правового акта. На этом фоне весьма позитивным представляется закрепление в законодательстве положений, в соответствии с которыми специализированные органы конституционного контроля решают исключительно вопросы права. Так сделано, например, в России. Позитивными представляются также правовые ограничения, установленные в ряде стран в целях деполитизации конституционного контроля, размежевании политики и права.

Теперь было правильным перейти к рассмотрению вопросу субъектов конституционного контроля.

Субъекты конституционного контроля

Конституционный контроль - важнейшая функция любого государственного органа, общественной организации. Это присущая всем элементам политической системы часть их деятельности по контролю за законностью в целом. Можно говорить о следующих его видах: парламентском, президентском, правительственном, контроле обычных судов, специализированных органов конституционного контроля, муниципальном, партийном, профсоюзном контроле, контроле молодежных организаций ии т.д.

Вместе с тем среди всех субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых деятельность в данной области имеет первостепенное, главенствующее значение. Их можно условно определить как органы верховного конституционного контроля. Они обладают рядом характерных признаков.

Первую группу таких признаков составляют основные, общеобязательные признаки, присущие исключительно органам верховного конституционного контроля:

1. Это только государственные органы.