2. Они относятся только к системе высших органов государственной власти.

3. Они создаются и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля и эта функция служит главной, исключительной в их деятельности, или эта функция является одной из основных в деятельности органа.

4. Полномочия, основы организации, деятельности органов по конституционному контролю закреплены в конституции.

5. Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов государственной власти.

6. Только такие органы имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение.

7. Только такие органы в федеральном государстве осуществляют контроль за соотношением конституции и законов федерации, а также конституции и законов ее субъектов.

Вторая группа признаков носит своего рода сопутствующий характер. Но законодательное закрепление таких признаков в той или иной форме в ряде стран существенно влияет на статус органов именно как органов верховного конституционного контроля. К таким признакам относятся:

1. Подробное регулирование организации, деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона.

2. Право, данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; в-третьих, наделение этих органов правом толкования конституции, законов.

Анализ законодательства, государственно-правовой политики свидетельствует о том, что функциями конституционного контроля наделяются различные органы государственной власти. Здесь четко прослеживается как общее для всех стран, так и специфическое для каждой страны. Прежде всего, остановимся на том общем, что характерно для всех государств. Везде функции конституционного контроля выполняют парламенты, которым принадлежит главенствующая роль в осуществлении предварительного контроля за конституционностью законов. Эта функция теснейшим образом связана с основной функцией парламента - законотворчеством. В ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит огромную работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Наряду с принятием законов он имеет право, и отменять их, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль. В некоторых странах, парламент наделен правом отменять также акты иных органов, не соответствующие конституции, законам (например, в СССР до осени 1991 г., в России на федеральном уровне до октября 1993 г., в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время).

Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.

Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой - государственные органы с самостоятельной компетенцией Ильинский И.П, Страшун Б.А., Ястребов В. И. Конституционное право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 379.. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.

Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993. С. 132-144.. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия.

Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий» Ильинский И.П, Страшун Б.А., Ястребов В. И. Конституционное право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 452.. Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.

В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов. В-четвертых, решения специализированных органов конституционного контроля (за исключением заключений консультативного характера) имеют окончательный и обязательный характер. Ни один государственный орган не может не подчиняться этому органу и навязывать ему свою волю, разве что если будет изменен основной закон. В-пятых, специализированные органы конституционного контроля обладают значительной степенью внутриорганизационной автономии, что выражается в их праве в большинстве стран назначать своего президента, принимать свой регламент и т. п.

Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.

В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.

Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид - государственный орган конституционного контроля.

Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства - президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это - мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.

Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.

По мнению Шульженко Ю.Л., наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 45..

Таким образом, в каждой стране действует система органов конституционного контроля, функции каждой, из составных частей которой, их взаимоотношение, взаимодействие в данной сфере строго регламентируются конституцией, законами. Кратко систему органов конституционного контроля можно определить как совокупность органов, на которые конституцией, законами возложены функции по осуществлению конституционного контроля.

Понятие системы органов конституционного контроля следует отличать от понятия системы конституционного контроля, которое употребляется в юридической научной литературе Советское государство и право/Под ред. С.С. Кравчука. М., 1985. С. 72-73.. Последнее имеет более широкий смысл и содержание, так как система органов конституционного контроля является не чем иным как составной частью, институтом системы конституционного контроля.

В научной литературе к одной из форм конституционного контроля относят референдум. Причем в ряде случаев его определяют как высшую форму в данной области Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 45-46.. С такой позицией следует согласиться, но с определенными оговорками. Прежде всего, референдум - одна из наиважнейших, основных форм принимаются законы или решаются иные проблемы социально-политической жизни общества путем народного голосования. Путем референдума принимаются, прежде всего, новые конституции, новые законы и в них вносятся изменения. Вынесение вопроса о соответствии того или иного акта конституции, закону (т.е. основной функции конституционного контроля) на референдум вряд ли возможно, да и нецелесообразно. Трудно себе представить, как в рамках этого института можно осуществить все основные стадии такой специфической сферы деятельности - выявление, проверку, констатацию и устранение несоответствия конституции, законам. Эта работа требует высокого профессионализма, ее невозможно выполнить путем всеобщего голосования. Другое дело - наиважнейшие вопросы государственной и общественной жизни, спорные вопросы конституционного значения, которые напрямую касаются людей. В ходе референдума народ может дать здесь свою окончательную оценку и тем самым выполнить полномочия по осуществлению высшего конституционного контроля.

Конституционный суд как орган конституционного контроля

24 июня 1994 г. Государственная Дума принимает первый в истории Российской Федерации федеральный конституционный закон «О конституционном суде Российской Федерации». 12 июля 1994 г. он одобряется Советом Федерации, а 21 июля 1994 г. одобряется и подписывается Президентом РФ СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1497. .

Необходимость принятия Закона была обусловлена, прежде всего, содержанием Конституции 1993 г., в значительной степени по-новому определившей организацию и деятельность Конституционного Суда РФ. Кроме того, Закон РСФСР 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» устарел еще в апреле 1992 г., так как не был приведен в соответствие с новыми конституционными положениями, изменившими компетенцию Конституционного Суда. Отметим также, что в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. организация и деятельность этого органа устанавливается федеральным конституционным законом, а не обычным законом, как раньше, иными словами, значительно повышен статус Конституционного Суда в системе органов государственной власти страна.

При разработке закона был учтен как позитивный, так и негативный опыт работы прежнего Конституционного Суда, практика реализации прежнего закона о нем. В настоящее время организация и деятельность Конституционного Суда РФ регулируются Конституцией 1993 г., федеральным конституционным Законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г., а также рядом правовых актов парламента страны.

Статья 1 Закона «О конституционном суде Российской Федерации» дает более четкое определение Конституционного Суда - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты юридической природы Конституционного Суда: правовой статус - судебный орган, функциональное предназначение - осуществление конституционного контроля, основные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство.

Конституционный Суд является стержневой, главной и самостоятельной частью механизма конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения обязательны для всех субъектов права, в том числе других высших институтов законодательной, исполнительной и судебной власти, он связан при осуществлении судопроизводства только федеральной Конституцией и Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде. В силу такого особого статуса в механизме государственной власти из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, определяется непосредственно, конкретно и развернуто в самой Конституции (статьи 125, 100, 104).

Предназначение Конституционного Суда в правовой защите федеральной Конституции, его конституционная компетенция, юридическая сила принимаемых им решений, роль в обеспечении баланса (равновесия) и ограничения властей объективно предопределяют статус Конституционного Суда как не только особого органа судебной власти, но одновременно и как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти. В этом выражается двуединая правовая природа Конституционного Суда. В своем выступлении 1 ноября 2001 г. на торжественном заседании, посвященном 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации, Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что Конституционный Суд «занял свое прочное и определенное место в системе федеральных органов государственной власти. С одной стороны, он независим от них, с другой - может своими решениями влиять на их деятельность. В этом смысле он более высокая инстанция, какой и должен быть орган конституционного правосудия».

Самостоятельность и правовая независимость Конституционного Суда в механизме государственной власти, его неподотчетность каким-либо другим органам, включая парламент, не означает, что иные ветви власти вообще лишены возможности влияния на Конституционный Суд. Правда возможности эти в определенной мере ограничены, что не снижает их значения.

Законодатель может влиять на Конституционный Суд посредством определения (изменения) его компетенции, порядка выбора конституционных судей и срока их полномочий, формирования его персонального состава. В формировании состава существенную роль играет и Президент, так как именно по его представлению Совет Федерации назначает конституционных судей (статья 83, п. «е», Конституции РФ). Все эти правовые рычаги влияния неоднократно использовались в течение более чем 10-летнего периода с момента учреждения Конституционного Суда: изменялась (расширялась и сужалась) его компетенция, процедура формирования, сроки полномочий конституционных судей, количественный состав. Немаловажный рычаг возможного влияния исполнительной власти - это сосредоточение в ее руках материального, социально-бытового и т.п. обеспечения конституционных судей. В резерве остается и такое средство преодоления законодателем решения Конституционного Суда в случае несогласия с ним, как изменение Конституции, что, правда, весьма проблематично, учитывая чрезвычайно сложный механизм внесения конституционных поправок, предусмотренный действующей Конституцией России.

Какова же в настоящее время компетенция Конституционного Суда или, другими словами, его полномочия, пределы конституционной юрисдикции? По сравнению с предшествующей конституционно-законодательной регламентацией Конституция России 1993 г. внесла существенные изменения в компетенцию Конституционного Суда. Он получил ряд новых важных полномочий (например, толкование Конституции, проверка по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона и т.д.), в то же время некоторые из прежних были исключены (разрешение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений, проверка конституционности правоприменительной практики, ненормативных актов органов законодательной и исполнительной власти и пр.), другие остались без изменений или были уточнены.

Полномочия Конституционного Суда устанавливаются Конституцией (статьи 125, 100, ч. 3; 104, ч. 1), а также согласно ее статье 128 (ч. 3) федеральными конституционными законами - главным образом Законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статья 3 (п. 7 части первой) этого Закона предусматривает, что Конституционный Суд может осуществлять также полномочия (права), предоставляемые Федеративным и иными внутрифедеральными договорами, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

В одном из законопроектов, внесенных в 2002 г. в Государственную Думу, предлагалось исключить из статьи 3 Закона положение о возможности предоставления полномочий Конституционному Суду договорами и иными федеральными конституционными законами, кроме Закона о нем и Конституции. Однако допустимость договорной формы разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов вытекает из статьи 11 (ч. 3) Конституции и она может быть сохранена как резервное средство в сфере регламентации конституционного контроля. Другое дело, что договором недопустимо изъятие прав Конституционного Суда или ограничение сферы их действия.

Что касается предложения об исключении положения о предоставлении полномочий Конституционному Суду иными, кроме Закона о нем, федеральными конституционными законами, то его принятие привело бы к ограничению возможности законодателя определять при необходимости полномочия Конституционного Суда в законах, подобных Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», для комплексного регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Кстати, пока это единственный пример установления дополнительного полномочия Конституционного Суда такого вида законом. Вместе с тем подобного рода дополнительные полномочия можно было бы одновременно включать и в Закон о Конституционном Суде в целях полного определения в нем компетенции Конституционного Суда.

Идея расширения компетенции Конституционного Суда нашла воплощение во внесенном в апреле 2003 г. рядом депутатов Государственной Думы законопроекте о дополнении Закона о Конституционном Суде нормой о полномочии давать заключение об обнаруженном противоречии отдельных положений Конституции основам конституционного строя, что должно было влечь за собой процедуру внесения изменений в Конституцию. При этом делалась ссылка на статью 16 Конституции о приоритетном значении положений ее гл. 1 об основах конституционного строя и утверждалось, что только Конституционный Суд может признать иные конституционные положения противоправными.

Однако данное предложение противоречило Конституции, а также юридической природе и предназначению Конституционного Суда. Он неоднократно указывал в своих решениях, что не вправе проверять Конституцию ни по каким параметрам. Возложение на Конституционный Суд названного полномочия могло бы привести к подрыву той конституционной базы, которая является основой его деятельности и критерием принимаемых решений, к вовлечению Конституционного Суда в ревизию этой основы. Следует отметить, что ни в одной стране, где существует конституционная юстиция, ее органы не наделены правом проверять конституционность положений самой Конституции.

Вместе с тем для устранения обнаружившейся неопределенности в соотношении различных положений Конституции может быть использован уже предусмотренный в ней механизм. Это, во-первых, толкование Конституции Конституционным Судом на основе полномочия, установленного статье 125 (ч. 5) Конституции, при осуществлении которого Конституционный Суд призван толковать в соответствии с положениями об основах конституционного строя иные конституционные нормы, что он и делает на практике; во-вторых, внесение конституционных поправок к главам 3-8, осуществляемое в соответствии с нормами статей 108, 134, 136 Конституции Федеральным Собранием.

Таким образом, конституционный перечень полномочий Конституционного Суда не является исчерпывающим, он может быть дополнен, конкретизирован указанными выше видами законов и договоров, но не изменен или сокращен ими. Изменение конституционного перечня этих полномочий может быть осуществлено только посредством внесения поправок в Конституцию. Поэтому нельзя признать обоснованным содержание включенной Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. в статью 3 Закона о Конституционном Суде новой части второй, согласно которой компетенция Конституционного Суда, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон. Однако компетенция Конституционного Суда, установленная в статье 3 (п. 1-6 части первой) Закона, это дословно воспроизведенные его полномочия, определенные в статье 125 (ч. 2-5, 7) и 104 (ч. 1) Конституции. Следовательно, изменение этой компетенции может быть осуществлено лишь путем внесения конституционных поправок, которые только и могут повлечь за собой последующее изменение компетенционных норм Закона.

Компетенция Конституционного Суда определяется посредством закрепления, во-первых, видов правовых актов, подлежащих проверке и официальному толкованию, а также перечня государственных органов, споры о компетенции, между которыми он правомочен разрешать; во-вторых, круга правомочных субъектов обращения в Конституционный Суд.

К юрисдикции Конституционного Суда относится, прежде всего, проверка конституционности:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов;

в) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции).

К юрисдикции Конституционного Суда относится также проверка конституционности не утративших силу законов СССР и РСФСР, но только по содержанию норм, что вытекает из положений части второй статьи 86 Закона о Конституционном Суде.

Конституционный Суд правомочен разрешать споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;

в) между высшими государственными органами субъектов Федерации (ч. 3 статьи 125 Конституции).

При этом Конституционный Суд не рассматривает споры имущественного характера, споры о подведомственности дела судам и о подсудности, т.е. споры между судебными органами.

По жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 статьи 125 Конституции), т.е. осуществляет конкретный нормоконтроль. При этом по конституционным жалобам согласно ч. 4 статьи 125 Конституции, в отличие от рассмотрения запросов на основе ч. 2 (п. «б») этой статьи, Конституционный Суд исходя также из статьи 3 (п. 3 части первой), 96 и 97 Закона о нем правомочен проверять конституционность законов, изданных не только по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов, но и законов, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти субъектов Федерации. С конституционной жалобой вправе обращаться российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, а также объединения граждан. Право обращаться в Конституционный Суд по вопросу о нарушении законом конституционных прав и свобод граждан в связи с конкретным делом предоставлено Генеральному прокурору (ч. 6 статьи 35 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации») и Уполномоченному по правам человека (п. 5 ч. 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Конституционный Суд правомочен давать толкование Конституции Российской Федерации по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Федерации (ч. 5 статьи 125 Конституции).

По запросу Совета Федерации Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 7 статьи 125 Конституции).

Конституционный Суд правомочен обращаться с посланиями к Федеральному Собранию (ч. 3 статьи 100 Конституции), обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе по вопросам своего ведения (ч. 1 статьи 104 Конституции), правом проверять по запросу Президента до назначения референдума в связи с его подготовкой соблюдение требований, предусмотренных Конституцией (статья 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»).

Таким образом, компетенция Конституционного Суда достаточно широка и осуществляемый им судебный конституционный контроль распространяется на результаты нормотворческой и договорно-правовой деятельности всех высших звеньев законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровней, на споры о компетенции между ними, и только он наделен в государстве правом толкования федеральной Конституции, имеющим общеобязательное значение.

Свои полномочия Конституционный Суд реализует, принимая решения различного вида, определенные Законом о Конституционном Суде (статья 71). Это постановления, заключения, определения и организационные решения. При этом решением Конституционного Суда являются решения, принятые как в пленарном заседании, так и в заседании каждой из двух палат. Они равнозначны, ибо не только полный состав Конституционного Суда в пленарных заседаниях, но и каждая палата выступает как Конституционный Суд.