Анализ роли Парламента в системе власти в РК

Статьи 66,67,68 определяют круг полномочий Премьер-министра и правительства в целом. Кроме того, Конституция предусматривает случаи возможности отставки правительства (ст. 70). Правительство Казахстана несет ответственность за свою деятельность перед Президентом, а также подотчетно Парламенту в случае, предусмотренном Конституцией (ст. 57, п.6). Деятельность правительства охватывает все стороны жизни общества: экономической, социальной, обеспечение законности, прав и свобод граждан, обеспечение обороны страны, государственной безопасности и т.д.

Каждая из Палат по вопросам своей компетенции проводит парламентские слушания. Парламентские слушания являются организационной формой деятельности Палаты. Слушания проводятся с целью предварительного обсуждения важнейших вопросов, входящих в компетенцию Палаты. Для подготовки парламентских слушаний могут создаваться временные комиссии. На парламентские слушания приглашаются лица, имеющие отношение к обсуждаемым вопросам, специалисты, ученые. Решение о проведении парламентских слушаний принимает Бюро Палаты. Могут проводиться совместные парламентские слушания Палат.

Как правило, парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Могут проводиться закрытые слушания, если затрагиваются сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. По итогам парламентских слушаний принимаются депутатами рекомендации. Порядок проведения парламентского слушания определяется Регламентами Палат Парламента.

По инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты: Мажилис и Сенат - вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности. Если принимается такое решение, Палата определяет докладчика. Член Правительства заранее оповещается о решении о его заслушивании и обязан присутствовать на заседании во время рассмотрения его вопроса. Докладчик оглашает мотивы, вызвавшие принятие решения. Затем предоставляется слово члену Правительства. По окончании прений председательствующий на пленарном заседании ставит на голосование Палаты вопрос о доверии или недоверии заслушиваемому члену Правительства. Решение принимается тайным голосованием. В случае принятия решения о недоверии члену Правительства Палата обращается к Президенту об освобождении от должности члена Правительства или о привлечении его к уголовной ответственности. Обращение принимается открытым голосованием большинством голосов. Основанием такого обращения является неисполнение законов членом Правительства.

Каждая из Палат Парламента имеет свои координационные и рабочие органы. Координационными органами Мажилиса и Сената являются Бюро в составе Председателей Палат, их заместителей и председателей постоянных комитетов.

Парламент может быть распущен Президентом в случае возникновения политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Парламентом и другими ветвями государственной власти. В данном случае, разумеется, имеются в виду Правительство и Верховный Суд Республики Казахстан.

Правительство постоянно соприкасается с Парламентом в процессе осуществления своих полномочий, поэтому разногласия между ними являются вполне вероятными. Не только Правительство обращается к Парламенту в случаях, предусмотренных законодательством, но и Парламент в своей законодательной деятельности в определенной степени зависит от Правительства (например, проекты законов, требующие сокращения государственных доходов или увеличения государственных расходов, могут рассматриваться Парламентом лишь при наличии положительного заключения Правительства). Причинами разногласий могут быть как действия Парламента, так и действия Правительства. Следовательно, виновниками политического кризиса могут быть: обе стороны - Правительство и Парламент; Парламент, Правительство. Если политический кризис вызван по вине обеих сторон, Президент вправе распустить Парламент. В таком случае Президент может воспользоваться правом о прекращении полномочий Правительства (пункт 7 статьи 70). Если кризис вызван деятельностью Парламента, то, естественно, Президент может распустить Парламент. Если же в политическом кризисе виновно Правительство, Президент, приняв нужные меры в отношении него, может не распускать Парламент. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется Правительством только в Мажилисе Парламента, то есть Правительство вносит законопроект в Мажилис путем издания соответствующего постановления. Важной правовой основой деятельности Правительства являются конституционные и обычные законы, которые принимаются Парламентом. Поэтому Правительство само должно исполнять законы, контролировать исполнение законов министерствами, государственными комитетами и другими центральными и местными исполнительными органами. Правительство ежегодно составляет республиканский бюджет, представляет его на утверждение Парламента. Вместе с тем оно представляет отчет о его исполнении. Парламент может решить, что необходимо сократить государственные доходы или увеличить государственные расходы. В таком случае проект такого закона должен быть представлен для заключения Правительства. Только при наличии положительного заключения Парламент может принять закон о сокращении государственных доходов или увеличении государственных расходов (пункт 6 статьи 61). Конституция Республики Казахстан предусматривает случаи, при которых Правительство ответственно перед Парламентом. Если Парламент повторно отклоняет Программу Правительства (пункт 6 статьи 53), оно подает в отставку. Каждая из Палат Парламента (Мажилис и Сенат) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. Результатом заслушивания может быть обращение к Президенту об освобождении члена Правительства от должности. Если депутат Парламента обращается с запросом к Правительству, то оно должно дать на него обоснованный ответ.

Глава III. Закон ветвей власти в Республике Казахстан на современном этапе

3.1 Особенности законодательной ветви власти в Республике Казахстан

Ведущее место в системе права занимает государственное право. Государственное (конституционное) право регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Это отношения между человеком, обществом и государством, и которые определяют устройство государства и его функционирование. В основе этих взаимоотношений человека, общества и государства лежат принципы конституционного строя. Конституционный строй - это такая организация государственной и общественной жизни, где государство является политической организацией гражданского общества, имеет демократический правовой характер и человек, его права, свободы, честь и достоинство признаются высшей ценностью, а их соблюдение и защита - основной обязанностью государства. Иначе говоря, под конституционным строем можно понимать совокупность общественных отношений, воплощающих политическую и социально-экономическую организацию государства и положение в нем личности

В Конституции Республики Казахстан воплощены следующие принципы конституционного строя:

Организация государственной власти - народовластие (ст3), верховенство права, разделение властей (ст. 3), государственный суверенитет.

.Верховенство Конституции.

.Принцип территориальной целостности РК.

Основы правового статуса человека и гражданина: признание и утверждение прав и свобод человека высшей ценностью, их защита и соблюдение - обязанность государства.

.Основы организации жизни гражданского общества: идеологический и политический плюрализм, светский характер государства, свобода экономической деятельности, многообразие и равноправие различных форм собственности, социальный характер государства

Республика Казахстан определена в Конституции демократическим, светским, правовым и социальным государством. Единственным источником власти является народ (ст. 3, п. 1), который осуществляет свою власть непосредственно (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Никто, никакая организация, лицо не имеют право присваивать власть в Республике Казахстан. Захват или присвоение власти преследуется по закону (ст. 3.п.3). Власть должна исходить от народа - единственного источника власти (ст. 3, п. 3).

Конституция РК устанавливает три формы осуществления народом власти: непосредственная демократия, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.

Конституция определяет форму непосредственной (прямой) демократии-референдум и свободные выборы. К ним также относятся собрания, митинги, шествия, демонстрации, народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, законопроектов и т.д. Посредством выборов избираются Президент РК. представительные (законодательные) органы, органы местного самоуправления.

Все формы осуществления народовластия взаимосвязаны и служат (должны служить) реализации суверенитета народа - единственного конституционного источника власти в стране.

В реальном осуществлении власти активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения. Они формируют общественное мнение и таким образом влияют на определение и проведение политики государства.

Как известно, государство - это политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом правоуправления обществом. Но помимо государства в осуществлении власти участвуют и др. организации: политические партии, общественные объединения.

Все эти демократические институты составляют политическую систему -комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через которые осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни.

Органы государственной власти Республики Казахстан. Разделение властей. Статья 3 Конституции РК закрепляет принцип разделения властей: “Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.”

Государственная власть в Республике Казахстан

Президент РК - глава государства

Законодательная власть Исполнительная власть Судебная власть

Парламент РК Правительство РК Верховный суд РК

Сенат Мажилис Центр. органы исп. власти Суды

Маслихаты Акиматы

Президент РК, согласно ст. 40 Конституции является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Основной документ - Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. N 2733 "О Президенте Республики Казахстан".

Президент обладает широкими полномочиями, в том числе в области исполнительной власти, но главой исполнительной власти не является. Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. По вопросам своей компетенции Президент РФ издает указы и распоряжения.

Указами Президента республики:

1) осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента республики;

2) решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана;

3) осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов;

4) принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан.

Силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом республики, могут иметь только указы. Распоряжения Президента республики издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента.

Распоряжениями Президента республики:

1) осуществляется решение вопросов административно- распорядительного, оперативного и индивидуального характера;

2) в соответствии с компетенцией Президента республики назначаются и освобождаются от должности должностные лица, не обладающие конституционным статусом.

Обеспечение деятельности Президента:

Указ Президента Республики Казахстан от 21 апреля 2000 года N 378 О некоторых вопросах Управления Делами Президента Республики Казахстан

Парламент является высшим законодательным органом Республики Казахстан.

Основной документ - Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. N 2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов". Он состоит из двух палат: Сената и Мажилиса. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы РК на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената.

Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят семь депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур. После чего закон подписывается Президентом РК и публикуется в СМИ. Кроме законов Парламент принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. Современный парламент РК.- общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти. Представительный характер парламента заключается в том, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа.

Конституция РК определяет структуру, срок полномочий и круг его полномочий. Парламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса. Депутаты в Сенат избираются по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики, семь депутатов назначаются Президентом. Мажилис состоит из 67 депутатов, избираемых по одномандатным территориальным избирательным округом. Главная часть компетенции Парламента -это деятельность по принятию законов; утверждение республиканского бюджета, согласие на назначение Президентом Премьер-министра, председателя Национального банка РК. - ратификация и денонсация международных договоров и т.д. Конституция определяет круг полномочий для Сената и Мажилиса, также в отдельности для каждой палаты.

Демократизация общественной жизни в условиях экономических, социальных и политических реформ невозможна без развития и совершенствования представительной власти. Не случайно поэтому вокруг темы о роли и численности Парламента в государственном механизме ведутся постоянные дискуссии. Конституция Республики Казахстан 1995 года определила Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции, через который народ Казахстана выражает свою политическую волю. Однако расширение круга вопросов государственного управления, возрастающая роль нашей страны в мировом сообществе, растущий экономический потенциал страны составляют солидную основу для расширения полномочий Парламента.

Парламентаризм современного Казахстана определяется реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной ветвями власти. Тщательный анализ назревших вопросов, их причин и выверенный прогноз решений дают потенциал для дальнейшего развития демократии, который должен позитивно отразиться на всех направлениях жизни народа.

Вопросы дальнейшего развития парламентаризма становятся особо актуальными после состоявшихся выборов Президента. В условиях, когда потенциал политических сил возрастает, он должен быть систематизирован и направлен во благо народа. Возможности партий должны быть законодательно расширены и достаточной численностью представлены в Парламенте для того, чтобы адекватно отражать мнение граждан, выразивших доверие той или иной партии. Тем самым будет активизирована реализация предвыборной программы, поддержанной народом, возрастет активность и мобилизация сил всего депутатского корпуса и исполнительных органов на ее выполнение.

Мы прошли десятилетний период, когда были определены законодательные основы развития многопартийности нашего общества. За это время сформировались более десяти партий, которые зарегистрированы в соответствии с законодательством. Но программы многих из них не нашли массовой поддержки. Лидирующая роль партии «Отан» основывается на широкой поддержке народа, так как в ней отражены интересы всех слоев населения.

Главная особенность современного Казахстана состоит в том, что он является «островком стабильности», демонстрирует устойчивые темпы экономического роста, повышения благосостояния граждан и укрепления их уверенности в светлом будущем.

Одна из главных предпосылок этого - правильный политический выбор, сделанный в свое время народом Казахстана, - выбор президентской формы правления. Она была абсолютно необходима, когда происходило становление независимости нашего государства, когда требовалось предельное сосредоточение усилий власти и народа, чтобы успешно провести кардинальные политические и экономические реформы, выйти из этапа кризисного развития. Этот процесс можно оценить как планомерную, эволюционную демократизацию общества.

Сильная воля, стратегическая направленность, планомерность и последовательность действий позволили нашей стране под руководством Президента избежать потрясений и выйти на траекторию устойчивого развития.

Послание Президента страны народу Казахстана, посвященное дальнейшей экономической, социальной и политической модернизации государства, открыло новые горизонты развития демократического общества. Планируемое усиление роли Парламента должно последовательно реализовываться через постепенное введение верховенства представительного законодательного органа по отношению к исполнительной власти.

Между тем высказывания отдельных политиков о срочной необходимости введения парламентаризма в Казахстане являются, по сути, призывом к резкому изменению политической системы государства. В этом вопросе мы должны быть весьма осторожны и последовательны. Необходимо учитывать политическую, экономическую и социальную ситуацию, которая не должна выходить из-под контроля.

На поверхности нынешних политических дискуссий все более острыми становятся вопросы взаимоотношений Парламента и Правительства. В частности, депутаты выражают недовольство в отношении накопившихся депутатских запросов и обращений, требующих конкретного решения проблем, поднимаемых депутатами. Сегодня ответы, получаемые на множество из них, по словам депутатов, являются формальной отпиской. Высказывания в адрес Правительства и прокуратуры о слабом реагировании на депутатские запросы говорят, в первую очередь, о необходимости совершенствования и мониторинга законодательства для выявления тех норм, которые нужно пересмотреть с тем, чтобы законодательство содержало статьи прямого действия и реализовывалось в строгом соответствии с редакцией каждой статьи. Не решив эту задачу усилиями всего депутатского корпуса, обвинять в субъективности представителей исполнительной власти бессмысленно. Это сложная и трудоемкая задача, требующая консолидированного подхода, всестороннего анализа, привлечения ученых и широкого обсуждения по всему правовому полю каждой сферы жизни.
Парламентская фракция РПП «Отан», обладая ресурсом парламентского большинства, нацелена на решение этой задачи. На протяжении первого года работы в портфеле Мажилиса Парламента находился 251 законопроект, из которых 102 рассмотрены и направлены в Сенат. При этом ни один из них не прошел без внесения изменений и дополнений депутатов Мажилиса Парламента.

К примеру, при рассмотрении законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления» членами рабочей группы было внесено 1 008 поправок, которые обсуждались 27 рабочими группами. В результате обоснованные предложения по многим статьям данного законопроекта были приняты Правительством, и с многочисленными предложениями данный проект закона был направлен в Сенат.

Подобным образом ведется законотворческая работа по всем поступающим законопроектам, что приводит к их существенному изменению. Убедительность предложений депутатского корпуса, как правило, принимается Правительством. Кроме того, в случаях, когда поступившие законопроекты не соответствуют определенным требованиям, они решением палаты возвращаются в Правительство. Поэтому считаю крайне не обоснованными высказывания о несостоятельности нынешнего состава Мажилиса Парламента.

Парламент современного Казахстана поднимется на новый, высокий уровень для более значимого представления воли народа с тем, чтобы эффективно регулировать важнейшие общественные отношения через принятие соответствующих духу времени законов, одновременно контролируя их исполнение.

Мы прошли непростой путь становления и имеем свойственный нашему народу в определенный промежуток времени ценный опыт демократии, но дальнейшие шаги мы должны делать еще более уверенно и обдуманно. Устраивая свой дом, особо прочно закладывают фундамент, этот фундамент у нас есть. Мир, согласие, стабильный рост экономики - это плоды нашего труда, терпения, кропотливого изучения мирового опыта, уважительного отношения друг к другу, почтительного отношения нашего мудрого народа к Президенту и власти. Сохраняя и умножая этот опыт, можно ускоренно и уверенно двигаться вперед.

Несостоятельны мнения авторов и о том, что нынешний Парламент «карманный», в нем нет ярких личностей. Во-первых, за каждым депутатом стоят сотни тысяч избирателей. Во-вторых, наличие в составе депутатского корпуса таких ярких личностей, как А. Айталы, Т. Аубакиров, Т. Нурахметов, К. Сагадиев, Н. Сабильянов, Б. Тлеухан, М. Шаханов, Р. Чердабаев и многих других известных депутатов, свидетельствует об обратном.

О каком «ручном» Парламенте можно говорить, если некоторые члены Правительства избегают появления на заседаниях нынешнего состава Мажилиса Парламента, зная, что выдержать диалог с депутатами будет непросто.

Мы уверенно можем сказать, что региональные интересы народа отстаиваются в Парламенте через депутатов, избранных по одномандатным округам. Но, вместе с тем, также реально доверие народа к политическим партиям. Недавние выборы в Мажилис показали и закрепили лидирующую роль РПП «Отан». Представлены ли в достаточной степени эти политические силы в Парламенте, чтобы определять приоритеты законотворчества и реализовывать свои программные обещания?

Представительный характер Парламента призван учитывать интересы политических партий. На первоначальном этапе формирования многопартийности численность по партийному списку была определена десятью процентами, но сегодня требования времени изменились. Мы сейчас ощущаем недостаток политического импульса в определении концепции на стадии разработки законопроектов, а малочисленность депутатов по партийному списку не позволяет отслеживать партийную стратегию действующего законодательства и поступающих законопроектов. Причина этому - законодательная неопределенность полномочий парламентских фракций как политического субъекта. Думается, что в этом направлении будут сосредоточены ближайшие перспективы политических реформ.

Относительно мировой практики парламентаризма: казахстанский парламентаризм прошел незначительный путь, но отличается удивительно высоким темпом своего качественного развития. В составе Парламента представлены все регионы Казахстана и отражены многообразные слои населения, что позволяет с позиции этого многообразия отстаивать широкий спектр интересов. Главные признаки парламентаризма развиваются на основе последовательного совершенствования выборного законодательства и строгого соблюдения Конституции. Основываясь на объективном анализе, нынешний состав Мажилиса Парламента признан легитимным, и призывы к его роспуску являются не чем иным, как чьей-то прихотью к проведению ежегодных выборов для потрясения общественности новыми «гонками», сливом компроматов и обвинений.

Поэтому, думается, что, мы должны прежде всего определить главную цель: что мы хотим, в чем конкретно должна выражаться дальнейшая демократизация общества. Исходя из этого, четко выстроить законодательную основу, то есть внести конкретные изменения и дополнения в действующие законы, включая и Основной закон.

Все эти идеи заложены в выступлениях Главы государства - усиление роли Парламента, что для этого необходимо сделать, какой на нынешнем этапе должна быть оптимальная численность депутатов Парламента и когда необходимо проводить эти изменения без революционных потрясений.
Конституция наделила Парламент правом утверждения бюджета страны и контроля за его исполнением. Все бюджетные программы проходят предварительное обсуждение, депутаты знакомятся с их содержанием, при необходимости в ходе обсуждения администраторы бюджетных программ должны доказать необходимость затрат. В течение года министры финансов, экономики и бюджетного планирования дают отчет депутатам о ходе выполнения бюджета страны.

Парламент дает согласие на назначение Премьер-Министра, председателя Национального банка, вправе выразить недоверие Правительству, настоять на его отставке и может потребовать освободить от должности любого министра.

В соответствии с Конституцией члены Правительства представляют на заседаниях палат Парламента отчеты, в которых рассматриваются вопросы государственной, экономической и социальной политики, обеспечение законности, меры по охране и защите прав и свобод граждан и многие другие аспекты. В случае обнаружения существенных недостатков в работе министерств, нарушений законности Конституция дает право депутатам направить обращение к Президенту об освобождении министра от занимаемой должности. К сожалению, этим правом депутаты пока еще ни разу не воспользовались, но то, что оно заложено в Конституции, - несомненный признак развития парламентаризма в нашей стране.
Это развитие продолжается, и одним из его свидетельств является введение в практику назначения министров социально-экономического блока после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан. В этом же ряду стоит и предварительное обсуждение кандидатур на должность глав дипломатических представительств Казахстана профильным комитетом Сената Парламента РК. Данное положение закреплено Указом Президента РК «О дальнейшем использовании потенциала Конституции Республики Казахстан» от четвертого мая 2005 года.

В Послании Президента народу Казахстана подчеркнуто, что действующая Конституция имеет большой потенциал, который еще не до конца использован в вопросах демократического развития, утверждения в Казахстане институтов демократического, светского, правового и социального государства.

Все меры и механизмы, предусмотренные для такого развития в Послании, в выдвинутой партией «Отан» в программе «Казахстанский путь-2009», лежат в русле последовательного использования такого потенциала. Сюда относится наделение Парламента более широкими контрольными функциями, полномочиями по формированию Правительства через механизм парламентского большинства, расширение численности обеих палат Парламента.

При этом вполне закономерно усиление роли парламентских фракций как регулятора процесса обсуждения и голосования. Обсуждая в своем кругу вопросы повестки дня, депутаты той или иной фракции определяют общую позицию, голосуют за нее, подчиняясь фракционной дисциплине. Это дает возможность избежать повторения одних и тех же аргументов на пленарном заседании, способствует принятию компетентного решения. Необходимо отметить, что выработка компетентных законодательных решений, отстаивание интересов социальных групп требует огромных интеллектуальных усилий, детального и системного анализа информации, глубоких научных обобщений. И в этом плане работа парламентских фракций особенно ответственна.

3.2 Перспективы развития законодательной ветви власти в Республике Казахстан

На последнем заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ при Президенте РК вновь активно дискутировался вопрос о структуре Парламента и избирательной системе Казахстана. Двухпалатный или однопалатный Парламент? Мажоритарная или пропорциональная избирательная система? Вопросы эти, действительно, очень непростые. В том или ином варианте на них пытаются ответить практически все политические партии, которые представили свои предложения в Госкомиссию. Другое дело, что подчас по ним наблюдаются диаметрально противоположные мнения...

Корень ситуации нам, юристам, видится в принципиально различных подходах к проблеме. Чаще всего элементы одного целого - государственной власти и той среды, в которой она формируется и функционирует, анализируются в отрыве друг от друга. При этом совершенно не учитываются многочисленные факторы риска внутреннего и внешнего свойства, влияющие на властеотношения. К тому же нередко одни политические силы выступают с позиций лозунговой демократии. Другие, напротив, прикрываясь технократическими аргументами и якобы неудачами демократического развития, всячески дискредитируют либерализм.

Постараемся рассмотреть эти вопросы предметно и комплексно. Итак, двухпалатная структура нашего Парламента. О ней очень настойчиво говорилось еще при разработке и принятии первого Основного закона независимого Казахстана. Однако реализована эта идея была лишь в Конституции 1995 года. Для чего?

Во-первых, для расширения представительства различных интересов различных политических сил через применение опять же различных порядков формирования палат: Мажилиса - смешанной мажоритарно-пропорциональной непосредственно избирателями, Сената - через выборщиков-депутатов маслихатов и путем назначения Президентом.

Другой аспект целесообразности двухпалатного Парламента - повышение качества законодательной работы. Возможно, при этом усложнился процесс прохождения законов, включились дополнительные механизмы защиты от рисков из серии «семь раз отмерь». Возможно, какие-то инициативы Мажилиса сдерживаются в настоящее время Сенатом за счет повторных обсуждений и голосований. Но ведь именно эти факторы работают на качество отправления законодательной деятельности, на снижение вероятности проскакивания законов-скороспелок! И, как следствие, - на сокращение зерен раздора в отношениях между представителями верховной власти. Ведь Президент не может и не должен пропускать «бракованный» закон. А использование права вето всегда вызывает напряжение парламентариев.

В качестве оппонирующего мнения мы часто слышим, что двухпалатные парламенты присущи только федерациям. В том числе из уст персон именитых и авторитетных. Но подобное утверждение не более чем блеф, который запускается либо от элементарного невладения предметом дискуссии, либо от стремления лоббировать какие-либо решения.

Зарубежный опыт дает массу примеров многопалатных (полуторо-, двух- и даже трехпалатных парламентов) в унитарных государствах. Причем, по большому счету, вне зависимости от территории, численности населения и каких-то иных критериев. В принципе, чем сложнее набор географических, социальных, этнических, культурных и иных особенностей общества, тем сложнее построение государства. И в каждом конкретном случае первостепенное значение отдается «доморощенным» условиям, положительным тенденциям, которые призвана укрепить «двухпалатка», и факторам риска, действие которых она призвана нейтрализовать.

Если кого-то интересует статистика и география, без особых сложностей можно привести ее по странам и континентам. В том числе и по нашим ближайшим соседям.

Узбекистан, например, учредил двухпалатный парламент, а Кыргызстан, напротив, отказался от него. Однако в состоявшемся реформировании кыргызского парламента видится не ущербность «двухпалатки» вообще, а лишь в той ее модели, которая была закреплена в стране Конституцией 1993 года.

Вообще, двухпалатные парламенты бывают разные. В Кыргызстане выбрали вариант, при котором не удалось четко провести распределение общей компетенции между палатами и особенно ее организационно-правовое обеспечение. При этом, возможно, в странах, имеющих длительный опыт работы парламентов, подобная схема была бы оправданна. Однако в Кыргызстане правило «всем депутатским миром за все и сразу» явно не сработало.

В нашей Конституции, в отличие от приведенного примера, весьма четко закреплены функции Парламента. Они распределены на четыре группы: полномочия, осуществляемые на совместных заседаниях палат; вопросы, которые обсуждаются поочередно Мажилисом и Сенатом в раздельных заседаниях с итоговым общим решением; так называемые исключительные полномочия каждой из палат; вопросы, главным образом, кадровые и внутриорганизационные, которые каждая из палат решает самостоятельно.

Так что вся махина парламентских обязанностей довольно лаконично ранжирована. При этом можно с пониманием относиться к обидам некоторых мажилисменов, мол, «отстранены мы от дел сенаторских»! Аналогично можно понять сенаторов, которые не имеют отношения к компетенции мажилисменов. Но иного не дано. Иначе будет страдать общее дело.

В связи со сказанным актуализируется и другой вопрос: какой вектор в развитии полномочий палат представляется наиболее обоснованным - их концентрация в совместных заседаниях или дальнейшая индивидуализация компетенций?

Есть аргументы в пользу обеих позиций. Вроде бы, чем больше общих дел, тем сильнее орган. Однако особенности именно парламентской работы, в первую очередь коллективность обсуждений и решений, сложность выработки единого подхода, значительные временные затраты больше склоняют в пользу второго вектора.

По нашему мнению, продолжение конституционных начал по индивидуализации общей компетенции в полномочиях палат только укрепят возможности Парламента в целом, повысят его эффективность. Более того, за счет этого можно нивелировать возникающие подчас разговоры о неравноправии палат в тех или иных ситуациях, повысить роль Сената. К слову, большая персонализация компетенций позволит конкретизировать и ответственность палат за конкретные действия или бездействие. Далее возможен, как нам думается, следующий шаг - замена института роспуска всего Парламента прекращением полномочий только одной, «проштрафившейся» палаты с временным, на период проведения выборов, исполнением основных полномочий Парламента второй палатой.

Было бы правильно, если бы Мажилис отвечал только за формирование Правительства, то есть давал согласие на назначение Премьер-Министра и членов Правительства социально-экономического блока. И только он мог бы ставить вопрос о вотуме недоверия Правительству. Соответственно, эта палата и принимала бы на себя риск быть распущенной.

Рассматривая детали, мы не случайно всегда делаем акцент на более широкие связи. И то, что вместо роспуска всего Парламента предлагается временное прекращение полномочий лишь одной из его палат, представляется весьма выигрышным с точки зрения стабильности целой ветви законодательной власти. При всех положительных практических результатах временного осуществления Президентом РК законодательных полномочий Верховного совета «по делегации» в недалеком прошлом, это была вынужденная мера внепарламентской деятельности. Нельзя забывать о том, что народ осуществляет государственную власть не только через Парламент в лице его депутатов, но и посредством выборов и республиканского референдума. Поэтому самое время обратиться к выборной тематике и напомнить о двух главных функциях выборов: о назначении этого института демократии приводить в Парламент как можно больше разнообразных в политическом и ином окрасе сил, а также о выборах как основном средстве формирования эффективно действующей государственной власти.

Отсюда очевидно, что при всей разноликости депутатского корпуса Парламент просто обязан подниматься над индивидуалистическими мнениями партийных фракций и депутатских групп. Сказанное относится и к взаимоотношениям между законодательной и исполнительной властью. Тот, кто считает главным признаком и верхом демократии парламентское недоверие Правительству, а проявлением либерализма - разгоны законодателями «своего» же Правительства, делает большую ошибку не только теоретического плана. Устойчивость и эффективность власти - вот центральные звено в цепочке «государство - партийная система - организация выборов».

Если говорить о том, какая избирательная система оптимальная для Казахстана не только сегодня, но и в перспективе, то думается, что прежде всего та, которая, во-первых, позволит отбирать в Парламент действительно ответственных профессионалов и патриотов. Во-вторых, представлять интересы максимального числа политических партий и группировок. В-третьих, учитывать мнения этнических, гендерных, возрастных, конфессиональных и иных групп Казахстана.

Другими словами, Парламент по своему депутатскому корпусу должен быть таким, чтобы большинство казахстанцев однозначно могли сказать: «Это мой Парламент, мой депутат, я им полностью доверяю!». Точно так же, как мы говорим «да» нашему всенародно избранному Президенту.

В избирательном праве и избирательной системе должны быть заложены адекватные требования с позиций избирательных цензов, допуска политических партий к распределению мандатов, правил подсчета голосов и определения результатов выборов. Если конкретизировать этот тезис конструкциями «мажоритарной», «пропорциональной» и «смешанной» избирательных систем, то мы считаем целесообразным следующее. Нынешние правила выборов в Сенат нужно в принципе сохранить. При этом необходимо расширить число сенаторов, назначаемых Президентом (в том числе по представлению Ассамблеи народов Казахстана). А вот Мажилис избирать полностью на основе партийных списков. Или иными словами, по правилам пропорциональной системы. Не 50 на 50, не 25 на 75 процентов, а 100 процентов мажилисменов - по пропорциональной системе!

Вероятных критиков просим не спешить. Осознавая, что в Казахстане при многопартийной системе с безусловным лидерством партии «Отан» исход выборов предсказать несложно. Но, во-первых, мы помним о принципиальной исходной - работоспособности депутатского корпуса во взаимодействии с исполнительной властью. Во-вторых, партийные фильтры - лучшая гарантия подбора профессионалов с учетом политических и иных качеств. В-третьих, партийный канал опять же эффективное средство предотвращения регионализма местнических отношений. В-четвертых, нужно также иметь в виду, что в результате реализации президентской концепции развития гражданского общества наверняка изменится облик политической системы Казахстана. Укрепится роль политических партий, НПО и СМИ, цивилизованнее станет оппозиция. Собственно, новое дыхание получат и двухпалатный Парламент, и избирательная система. В этом нам видится выход из существующих сегодня противоречий.

Ст. 68 Конституции Кыргызстана (в редакции от 18 февраля 2003 г.) также допускает, наряду с делегированием Президенту законодательных полномочий сроком до одного года (без ограничения по предмету «указного» регулирования и парламентского контроля), право на замещение законодательных функций парламента. Так, согласно ч. 2 ст. 68 Конституции, «законодательные полномочия переходят к Президенту Кыргызской Республики в случаях роспуска Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В Конституции Казахстана (подпункт 4 ст. 53) норма о делегировании Президенту законодательных полномочий аналогична норме, имеющейся в Конституции Кыргызстана. Значимым эпизодом новейшей истории Казахстана является 9-месячный период существования государства без законодательного органа вообще: по решению Президента парламент был распущен в марте 1995 г., а внеочередные выборы были назначены лишь на декабрь. На протяжении всего периода Президентом осуществлялось первичное правотворчество в форме указов.

Сравнение правовых институтов делегирования и замещения законодательства в постсоюзных государствах свидетельствует о значительном расхождении парламентской практики в этом вопросе. С одной стороны, для конституционного права Армении, Молдовы, Латвии, Эстонии и Украины типично сохранение европейской традиции доминирования парламента. С другой стороны, в Казахстане, Кыргызстане, Беларуси и Туркменистане формируется нетипичный институт замещения законодательных функций Президентом. Уместно было бы назвать эту практику имитацией делегирования и замещения законодательных полномочий парламента, так как оно не имеет конкурирующего характера, замещающие акты не утверждаются парламентами и не могут быть ими преодолены в форме законов с тем же предметом правового регулирования. Президенты присваивают себе законодательные полномочия парламентов.

Индикаторы доминирования и маргинализации парламентов и правовое качество парламентского законодательства

Среди причин, способствующих маргинализации и минимизации парламентов в государствах постсоюзного региона, особенно в государствах - участниках СНГ, уже названы: «имитационный» характер отношений полупрезиденциализма, скрывающего суперпрезидентские режимы, превращение политических партий «во второстепенных политических акторов, в чем частично повинна и принятая избирательная система» (Маркаров, 2001, с. 118).

Объяснения, однако, требует тот факт, что для этой группы государств такая «имитация», расхождение учрежденных (нормативных) и фактических отношений между парламентом и президентом само стало правилом. С точки зрения традиционной методологии нормативизма верховенство основного закона может быть обеспечено учреждением органа конституционного контроля. Но в постсоветских государствах решения конституционного суда могут быть проигнорированы президентом (Беларусь), отменены им (Казахстан) или просто отражать существующую политическую конъюнктуру, а не принципы Конституции; национальный законодатель может «отложить» вступление в силу наиболее спорных законов, так что они просто не могут быть рассмотрены в суде (Россия). Более адекватной для понимания правовых процессов, происходящих в постсоюзных государствах, представляется методология, предложенная Мишелем Тропером. В его понимании конституция «не является системой норм. Она принадлежит не к области sollen, а к области sein» (Тропер, 2005, с. 176). Конституция - учреждение системы органов государственной власти, каждый из которых своими действиями осуществляет повседневное толкование конституционных норм, ограниченное лишь необходимостью согласованного толкования, - каждый из них выступает как учредитель собственных полномочий и соучредитель полномочий других органов государственной власти. Если же некоторые органы располагают «значительно большими возможностями толкования», они неоправданно увеличивают свои полномочия и деформируют всю систему (см.: Тропер, 2005, с. 180).

Смешанные формы правления, как было показано А. Маркаровым на примере Армении, сами являются результатом политического доминирования президентов в результате учредительных выборов; но с момента утверждения в качестве элемента правовой идеологии концепции так называемых «подразумеваемых полномочий» главы государства инволюция смешанных республик в направлении монократических президентских становится практически неизбежной. Внутренних правовых факторов, препятствующих такому движению, нет. И «оборотной стороной» этого процесса является маргинализация парламента.

В этой связи перспективы парламентаризма в государствах постсоюзного пространства могут быть оценены на основании таких индикаторов, как: 1) характер республики (парламентские или президентские модели разделения власти способствуют парламентаризму, смешанные - нет); 2) позитивное регулирование полномочий президента и толкование этого перечня как закрытого всеми участниками конституционного процесса, в первую очередь самим главой государства, органом конституционного контроля и парламентом; 3) неограниченная конституцией законодательная компетенция парламента. В качестве дополнительных индикаторов доминирования (или маргинализации) парламентов могут быть использованы те характеристики, которые были выявлены нами в ходе исследования. К ним относятся: 4) утверждение регламента исключительно в форме постановления парламента; 5) запрет референдума о статусе (структуре) органов государственной власти (в том числе парламента); 6) конституционное закрепление принципа свободного мандата; 7) легальная численность парламента (палаты общенационального представительства парламента) более 50% от расчетной (в соответствии с правилом кубического корня); 8) учреждение института срочного и специального делегированного законодательства или конкурентного замещенного законодательства. Используя эти восемь индикаторов, мы получили рейтинговую шкалу (см. табл. 2), указывающую и на тенденции доминирования, и на тенденции маргинализации парламентов в постсоюзных государствах.

Таблица 1. Рейтинг парламентов постсоюзных государств по совокупному индексу доминирования парламентов

Первую группу государств (Латвия, Литва, Молдова, Эстония) составляют те, в парламентском праве которых имеются предпосылки доминирования парламентов. К ней примыкает вторая группа (Литва, Грузия, Армения, Украина), в которых правовые гарантии автономии парламентов также довольно значительны.

Россия занимает пограничное положение в рейтинге, за ней следует группа из семи государств, парламенты которых занимают более выраженное маргинальное (Азербайджан, Таджикистан, Кыргызстан) или минимизированное положение (Казахстан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан). Следует оговориться, что поправки в Конституцию Украины, вступившие в силу с 1 января 2006 г., скорее всего, повлекут изменения и в парламентском праве этого государства, так что можно прогнозировать прогрессивные тенденции в отношении доминирования парламента. Похожие, но менее выраженные тенденции во взаимоотношениях парламента и президента складываются в Кыргызстане. В противоположность этому, в российском парламентском праве усиливаются предпосылки изоляции (маргинализации) парламента.

Таким образом, нынешний этап развития общества требует принятия законодательного урегулирования назревших вопросов в сторону активного влияния политических партий в высшем представительном органе, одновременно устранив неравенство в полномочиях между парламентскими фракциями и комитетами. Усиление влияния Парламента на общий процесс развития общества может быть достигнуто посредством законодательного наделения Парламента определенными контрольными функциями для ускорения процесса реформ. Это нормальный процесс эволюции, и его следует проводить системно и планомерно, без применения революционных методов и излишней напряженности общества, переходя от одного достигнутого этапа к другому.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Политическая и экономическая ситуация как в стране так и в мире изменяются стремительно. Человечеству ежедневно приходится сталкиваться с новыми и новыми вызовами. И в этих непростых условиях чрезвычайно важным для развития всего мира и каждой отдельно взятой страны становится фактор стабильности, умелого и своевременного решения вызовов. В современных условиях развития для нашей страны важным является постепенное, эволюционное, но не революционное, развитие демократических институтов и построение правового государства. Расцвет экономики, неуклонность осуществления демократических реформ, стабильность политической ситуации по праву связываются населением Казахстана и мировой общественностью с личностью действующего Главы государства.

Идет постоянный процесс совершенствования органов государственного управления. Развитие парламентаризма в Республике Казахстан идет одновременно с процессами децентрализации исполнительной власти, укрепления органов представительной власти на местах, совершенствования выборного законодательства. При чем данные процессы характеризует то, что не только казахстанское законодательство приводится в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, но уже и наш, казахстанский опыт реформ становится примером для мировой общественности.

И это является неоспоримым свидетельством того, что Казахстан находится на верном пути своего экономического, политического и правового развития, соответствующего лучшим достижениям мировой цивилизации.

В этой связи представляется весьма целесообразным создание специальной координационной комиссии, деятельность которой заключалась бы в рассмотрении законодательных инициатив и выработке рекомендаций по организации работы над законопроектами. Также было бы правильным поручить данной комиссии подготовку предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования, в целях единовременного их рассмотрения Мажилисом и организацию экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции РК, приоритетности принятия законов, их соотношения с нормативно-правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.