Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Система государственных органов и реформы местного самоуправления в царской России

1.1 Государственное и региональное управление в России в 18 в начале 19 вв.

1.2 История местного самоуправления в России во второй половине 19 в.

Глава 2. Проблемы государственного устройства и управления в советском государстве

2.1 Проблемы формирования Советской Федерации (1918-1991 г.)

2.2 Особенности организации власти в Советском государстве

Глава 3. Становление и развитие демократической системы государственной власти в России

3.1 Институт президентства в России

3.2 Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации

3.3 Оценка эффективности муниципальной и гос. службы на примере Всеволожского района

Список литературы



Введение

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость "раскладывала" государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" - губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов".

Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская).

Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее - на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления.

Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

Авторы, изучающие историю развития местного самоуправления в Петровскую эпоху, особо отмечают особенности организации судопроизводства: суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления. государство муниципальный управление власть

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи". Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

Особый интерес представляет другой документ - "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи", принятая Екатериной II в 1785 г.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу:

1. К разряду "настоящих городовых обывателей" относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех.

4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования.

5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда "именитых граждан" служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями.

6. К 6 разряду "посадским" принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда "общества градского". Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности "общества градского":

· обеспечение городского населения продовольствием;

· предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

· охрана порядка;

· обеспечение города необходимыми припасами;

· охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

· увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание "общества градского". В нем могли участвовать все члены "общества градского", но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило:

· выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

· представление губернатору своих соображений о нуждах города;

· издание постановлений;

· подготовка ответов на предложения губернатора;

· исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду.

Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания "общества градского", общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.



Глава 1. Система государственных органов и реформы местного самоуправления в царской России

1.1 Государственное и региональное управление в России в 18 в начале 19 вв.

Российская государственность XVIII в. прошла в своем развитии ряд этапов. Первый этап был связан с государственной деятельностью Петра I. Реформы, осуществленные им, мы рассматривали в предыдущей теме. На второй этап приходится эпоха так называемых дворцовых переворотов. Третий этап - эпоха "просвещенного абсолютизма" Екатерины II.

Эпохой дворцовых переворотов называется период от смерти Петра I (1725) до воцарения Екатерины II (1762). Причины дворцовых переворотов нужно искать в специфике российского абсолютизма, Непосредственным же поводом к их началу послужило введение Петром I нового порядка престолонаследия. После смерти Петра I, не успевшего назначить преемника, реальными претендентами на престол оказались его жена Екатерина и внук Петр - сын царевича Алексея. В борьбе за власть победила группировка выдвинувшейся при Петре I знати, которая, опираясь на поддержку гвардейских полков, добилась передачи престола Екатерине I (1725-1727). Фактическим правителем страны при ней стал А.Д. Меншиков. В 1726 г. для управления государством был образован Верховный тайный совет, После смерти Екатерины I престол занял внук Петра I 12-летний Петр II при регентстве Верховного тайного совета. Петр II умер в январе 1730 г. С его смертью династия Романовых по мужской линии пресеклась.

Верховный тайный совет после долгих консультаций остановил свой выбор на племяннице Петра I, курляндской герцогине Анне Иоанновне. "Верховники" обусловили передачу ей короны специальными условиями - кондициями, которые предусматривали, что без санкции Верховного тайного совета императрица не могла объявлять войну, заключать мир, назначать на высшие государственные дoлжнoсти, производить в чины выше полковника, вводить новые налоги, отнимать у дворян без суда "жизнь, имение и честь", вступать в брак и назначать наследника. Командование вооруженными силами переходило к Верховному тайному совету. В случае несоблюдения этих условий Анна Иоанновна могла быть лишена престола. Кондиции были ею подписаны, но после воцарения она публично их разорвала, перечеркнув тем самым возможность ограничить самодержавие правовыми методами. Сам же Верховный тайный совет в 1730 г. был упразднен. Попытка ограничить власть монарха и ввести в стране "аристократическую конституцию" не удалась.

Перед смертью Анна Иоанновна завещала престол двухмесячному сыну своей племянницы Анны Леопольдовны - Ивану VI Антоновичу (1740-1741). В России фактически утвердилась иноземная Брауншвейгская династия, хотя и продолжавшая именоваться Романовыми.

25 ноября 1741 г. гвардейские полки возвели на престол дочь Петра I и Екатерины I Елизавету Петровну. При ней произошла частичная стабилизация верховного управления. Целью своего царствования она провозгласила возвращение к порядкам Петра I.

В 1761 г. на престол вступил племянник Елизаветы Петровны Петр III. Его кратковременное правление поражает, с одной стороны, обилием государственных актов, важнейшим из которых был Манифест о вольности дворянства, а с другой - непродуманностью в политике и самодурством по отношению к близким и подчиненным. Он был лишен престола своей женой Екатериной II, воцарившейся в России на 34 года.

Екатерина II получила от современников почетное звание Великая. Ее внутренняя политика была выдержана в духе "просвещенного абсолютизма". Суть данной политики заключалась в том, чтобы, не меняя по существу государственной системы абсолютизма, провести в экономической, политической и культурной областях реформы, направленные на модернизацию устаревших форм феодального строя. Начало царствования Екатерины II характеризуется активной реформаторской деятельностью. В 1763 г. она реорганизовала Сенат, в 1764 г. провела секуляризационную реформу (ликвидация монастырского землевладения) и упразднила гетманство на Украине.

Политическая практика привела Екатерину II к выводу о невозможности согласования интересов различных сословий без риска потерять престол.

Время правления Екатерины II было названо золотым веком российского дворянства.

В правление Анны Иоанновны в октябре 1731 г. был образован Кабинет министров. Первоначально он имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет, поскольку занимался лишь вопросами непосредственно государственного управления. Однако в ноябре 1735 г. он получил законодательные права. В сентябре 1739 г. Кабинет министров был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета министров резко возросло во время "правления" Ивана VI Антоновича и регентства Анны Леопольдовны.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен. Часть его дел стал решать Сенат, а другая поступила в личное ведение самой императрицы. Для этого при последней был образован Кабинет ее императорского величества (декабрь 1741 г.).

При Петре III в качестве высшего государственного органа функционировал Императорский совет, который обсуждал вместе с императором важнейшие государственные мероприятия.

По указу Екатерины II в 1763 г. Сенат разделялся на шесть департаментов: четыре из них находились в Петербурге и два - в Москве. "Государственные и политические дела" были сосредоточены в Первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором. В ведении Второго департамента находились судебные дела. Третий и Четвертый занимались самыми разнообразными вопросами: от управления окраинами государства до попечительства над образованием и науками. Московские департаменты соответствовали петербургским: Пятый - Первому, Шестой - Второму. Все департаменты, кроме Первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Уложенная комиссия 1767 г. была формально образована для составления нового свода законов - Уложения и формировалась как сословно-представительное учреждение. Манифест о созыве Уложенной комиссии был издан правительством в декабре 1766 г., одновременно был опубликован документ о порядке выборов в нее депутатов. Без своего представительства в Уложенной комиссии остались лишь крепостные крестьяне. Избиратели с мест давали депутатам наказы. В ходе работы Комиссии выявились существенные разногласия в требованиях разных сословий, поэтому она не сумела выполнить свою главную задачу - подготовить новый свод законов. Но наказы депутатам и ход прений в самой Комиссии помогли Екатерине II выяснить настроения различных сословий страны. Воспользовавшись началом русско-турецкой войны, правительство распустило Уложенную комиссию на неопределенный срок. Материалы, собранные ею, были использованы при разработке реформ государственного аппарата в 1775-1785 гг.

Органы политического сыска и преемницей Преображенского приказа и Тайной канцелярии стала Канцелярия тайных розыскных дел, учрежденная по указу Анны Иоанновны. Канцелярия вела дела по государственным преступлениям, о шпионах, а также "розыскные дела" по личному указанию императрицы. Елизавета Петровна, придя к власти, не ликвидировала Канцелярию тайных розыскных дел, несмотря на ее непопулярность в дворянских кругах, но за время своего правления не утвердила ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло по сравнению с временем Анны Иоанновны. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III в 1762 г. Екатерина II, подтвердив указ Петра III о ее упразднении, в октябре 1762 г. создала Тайную экспедицию Сената, которой были переданы функции и часть штата упраздненной Канцелярии.

На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Однако эта система не отличалась стабильностью. Первые изменения в ней произошли еще при Петре I. Позднее в системе коллегий также происходили изменения. Из-за нехватки средств в 1725-1730 гг. Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов власти упраздняется Главный магистрат. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия. В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Ком-мерц-коллегию. Елизавета Петровна в 1742 г. восстановила их самостоятельность, а в 1743 г. возродила Главный магистрат. В 1763 г. были учреждены Коллегия экономии (в связи с проведением секуляризационной реформы) и Медицинская коллегия (до этого существовала как Медицинская канцелярия), в 1764 г. - Малороссийская коллегия (восстановлена вследствие окончательной ликвидации гетманства).

В 1775 г. Екатерина II приступила к очередной реорганизации государственного аппарата. Важнейшим направлением ее реформы стала децентрализация государственного управления. Большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным учреждениям. В 1786 г. ликвидируется Малороссийская коллегия. К концу 1780-х гг. остаются три государственные коллегии - Иностранных дел, Военная и Адмиралтейств, а также Медицинская коллегия.

Будучи сторонником централизации государственного управления, Павел I в 1796-1797 гг. восстановил почти все упраздненные коллегии. Однако полностью реанимировать коллежскую систему не удалось. В начале XIX в. ее сменила министерская система управления.

Созданная Петром I система местного управления оказалась наиболее уязвимой частью государственного аппарата. Поэтому большинство местных органов было ликвидировано или коренным образом реорганизовано сразу же после его смерти. В 1726 г. отменяется искусственное деление провинций на дистрикты и восстанавливается историческая административная единица - уезд. В 1727 г. городовые магистраты полностью подчиняются губернаторам и воеводам, а их компетенция значительно сокращается. Органами управления и суда в губерниях стали губернаторы, а в провинциях и уездах - соответственно провинциальные и уездные воеводы. Свои функции они осуществляли через канцелярии: губернские, провинциальные, уездные. Эта система местного управления просуществовала до середины 1770-х гг.

Административно-территориальными единицами отныне становились губернии и уезды. В основу их формирования был положен фискальный принцип (выдвижение на первое место интересов казны). Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление в составе губернского прокурора и двух советников. Губернатору принадлежали вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью губернских учреждений и должностных лиц. Ему были подчинены все воинские части и команды, находившиеся на территории губернии.

Всеми финансовыми вопросами ведала Казенная палата, возглавлявшаяся помощником губернатора - вице-губернатором. В каждой губернии создавался Приказ общественного призрения, попечительствовавший над школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами. В отличие от других губернских учреждений он не имел твердых штатов и должен был существовать за счет штрафов и добровольных пожертвований.

Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором, назначавшимся Екатериной II и надзиравшим за всеми губернскими учреждениями. Уездная администрация возглавлялась капитаном-исправником, избиравшимся дворянами. При нем функционировал административный орган - Нижний земский суд. Финансовым учреждением в уезде являлось уездное казначейство: Уездные учреждения подчинялись губернским (см. рис. 5).

Рис. 5. Управление губернией и уездом в конце XVIII в.

Города выделялись в особые административные единицы.

По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан - губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян - верхняя и нижняя земские расправы. Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции создавались судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Подача жалобы в судебные палаты сопровождалась внесением залога. Учреждались совестные суды, разбиравшие дела между родственниками, уголовные дела малолетних и умалишенных и т.д. Реформа 1775 г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения страны (см. рис. 6).



Рис. 6. Органы суда по реформе 1775 г.

В XVIII в. территория Российской империи расширилась за счет присоединения прибалтийских, западнобелорусских и украинских земель. Продолжалось активное освоение огромных сибирских просторов.

В первой половине XIX в. Россия была абсолютной монархией. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801-1825) и его младшего брата Николая I (1825-1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач. Основной социально-политической опорой самодержавия оставалось дворянство. Вместе с тем правительство в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало нарождавшуюся российскую буржуазию. Главными задачами внутренней политики в указанный период являлись создание необходимых предпосылок для постепенной отмены крепостного права и модернизация политического строя.

В 1809 г. по поручению Александра I было подготовлено "Введение к Уложению государственных законов". По этому проекту система органов государственного управления строилась с учетом принципа разделения властей: законодательная власть вручалась Государственному совету, назначаемому императором, и Государственной думе, избираемой сословиями; исполнительная - министрам, назначаемым императором и ответственным перед Государственной думой; судебная - Сенату. Александр I одобрил проект, но ограничился учреждением Государственного совета, полномочия которого не выходили за рамки совещательного органа при монархе.

Александр I проводил гибкую политику по управлению окраинами: сохранил представительные учреждения в вошедшей в 1809 г. в состав Российской империи Финляндии, даровал конституцию Царству Польскому, отменил крепостное право в Остзейском крае, изменил порядок управления Сибирью. Характерной особенностью его преобразований было сочетание либеральных и реакционных мер.

Пришедший в 1825 г. к власти Николай I также осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений. Основное внимание он уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности, что должно было привести к укреплению самодержавного строя. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

В 1810 г. в системе министерств произошли некоторые изменения: было упразднено Министерство коммерции (его функции перешли к Министерству финансов) и создано Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел).

Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло "Общее учреждение министерств" (1811). Этот правовой акт определил единообразие организации и делопроизводства министерств, взаимоотношения их структурных частей, порядок отношений министерств между собой и с другими учреждениями.



Рис. 7. Структура министерства по "Общему учреждению министерств"

Важнейшее место в системе министерств принадлежало Министерству внутренних дел. Первоначально в его ведении находились самые разнообразные дела и объекты: продовольственное и пожарное дело, казенная промышленность, больницы, богадельни, тюрьмы, состояние и строительство дорог, контроль за губернаторами и т.д. Но постепенно определился основной профиль министерства - административно-полицейские и карательные функции.

В начале XIX в. Сенат подвергся реорганизации и окончательно превратился в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената достигло 12, и размещались они в трех городах империи - Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2, 3, 4, 7, 8 и 9-й - по гражданским делам; 5, 6 и 10-й - по уголовным делам.

Собственная его императорского величества канцелярия появилась при Александре I. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И. В. канцелярии. Оно являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.

Одновременно велась работа по составлению свода действующих законов. В 1832 г. был опубликован и с 1 января 1835 г. введен в действие Свод законов Российской империи, состоявший из 15 томов. Включенные туда акты размещались по тематическому принципу. В 1-й том вошли основные государственные законы, а также законодательные акты о высших и центральных государственных органах; во 2-й - о местных учреждениях; 3-й том состоял из законов о государственной службе. Последующие тома содержали: уставы о повинностях, податях и пошлинах (т. 4, 5); таможенное законодательство (т. 6); монетный, горный и лесной уставы и оброчные статьи (т. 7, 8); законы о сословиях (т. 9); гражданские и межевые законы (т. 10); уставы государственного благоустройства, регулирующие промышленность, торговлю, транспорт, сельское хозяйство, строительство, почтовое сообщение, положение иностранцев, медицинскую, благотворительную деятельность и т.п. (т. 11-13); законы о полиции, цензуре и ссылке (т. 14); уголовное законодательство.

На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Они создавались для решения вопросов внутренней и частично внешней политики. Фактически высшие комитеты являлись совещанием монарха с представителями высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса. Деятельность большинства комитетов носила секретный, негласный характер. Важнейшие правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров могли приниматься и высшими комитетами.

Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. Для ее учета еще в 1771 г. на каждого чиновника-дворянина был заведен формулярный, или послужной, список. С конца XVIII в. он стал обязательным документом, в котором фиксировались все сведения о чиновнике и его служебной карьере. Усложнение задач государственного управления требовало повышения образовательного уровня и деловой квалификации служащих государственного аппарата. Однако образовательный уровень чиновничества был невысок: по данным на первое десятилетие XIX в., лишь 13% чиновников имели высшее образование, почти треть - "домашнее". Указ от 6 августа 1809 г. обязал чиновников, не имевших высшего образования, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Это принесло положительные) результаты: в 1840-х гг. количество чиновников с высшим образованием возросло до 41 %, а с "домашним" - сократилось до 5%. Указ действовал до 1834 г. Сразу после его отмены было принято положение, дававшее чиновникам с высшим и средним образованием определенный преимущества при продвижении по служебной лестнице.

Вторая половина XIX в. стала важным этапом в развитии российской государственности. Император Александр II (1855-1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях государственной и общественной жизни. Цель преобразовании в государственном аппарате заключалась в том, чтобы приспособив систему государственного управления к потребностям капиталистической модернизации страны.

Во внутренней политике России второй половины XIX в. выделяются два этапа: первый - подготовка и осуществление реформ 1860 - 1870-х гг. - был связан с деятельностью императора Александра II и так называемых либеральных бюрократов; второй - этап контрреформ - начался после гибели Александра II и прихода к власти его сына Александра III (1881-1894) и характеризовался усилением консервативных тенденций во внутренней политике, частичным пересмотром реформ предыдущего царствования.

Первой и самой главной реформой Александра II стала отмена крепостного права в 1861 г. Он подписал манифест "О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей" и "Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости". По этим правовым актам крестьяне полунищ личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования.

Отмена крепостного права инициировала проведение и других pеформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862-1865), городской (1870), военной (1864-1874).

Подготовка земской реформы явила собой положительный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и эффективная избирательная система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.

Растущий в стране капитализм потребовал упразднения старой системы местного управления, построенной на крепостнической основе. Но упразднение это производилось не снизу, народом, а сверху, бюрократической царской властью, в порядке вынужденной уступки. Поэтому буржуазная, по существу, ломка дореформенной системы местного управления не могла быть доведена до конца, да и, безусловно, введение конституции и всеобщего избирательного права в России в 60- х годах было еще преждевременным. Но так или иначе, ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости от администрации было большим прогрессом.

Подготовка и проведение крестьянской и других реформ (земской в частности) заставили императора искать союзников, и эти поиски во многом изменили социальную ориентацию русской монархии. Не найдя в первый момент достаточно прочной поддержки преобразований в среде дворянства, Александр II вынужден был опереться исключительно на государственный аппарат и, прежде всего, на высшую бюрократию. Ее деятельность - кабинетная и полусекретная, - как бы необходима и своевременна она ни была, отдаляла общество от верховной власти, порождала взаимную неприязнь между ними.

Эта опасная тенденция заставила императора искать компромиссы. Наиболее простым и радикальным казалось увольнение в отставку, в угоду поместному дворянству, наиболее решительных сторонников преобразований. С одной стороны, это успокаивало дворянство, с другой - позволяло сохранить в неприкосновенности сами реформы. Однако подобный компромисс являлся опасной иллюзией.

Опора на бюрократию, то есть передача ей определенной доли власти монарха, одновременно с изгнанием с высших государственных постов настоящих профессионалов, людей знающих свое дело, привели, в конце концов, к всё большему урезанию прав земских учреждений.

Дискуссии по различным аспектам земской избирательной системы обнаружили довольно широкий спектр мнений как в политической элите российского общества, так и в сферах высшей правительственной бюрократии. Эти мнения становились предметом внимательного анализа разработчиков земской реформы, иногда учитывались в ходе подготовки документов. Правительственной комиссии и инстанциям, обсуждавшим проект, удалось довольно последовательно провести политико-идеологические принципы формирования земств, реализовать их в комплексе избирательных норм и технологий, гарантировавших в целом системный характер новых представительных учреждений.

Характер и содержание споров свидетельствовали о том, что проблема установления и правил проведения земских выборов имела огромное значение для политического и социального развития общества, поскольку впервые речь шла о допуске к участию в гражданском управлении представителей всех сословий. Правящим кругам удалось провести реформу под своим контролем, обеспечить преимущественное положение в этих институтах дворянам при участии в нем и других сословий. Стабильный политический фон преобразований удалось сохранить в немалой степени за счет вовлечения в дискуссии о земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного мнения. Можно, конечно, упрекать реформаторов за излишнюю административную опеку волеизъявления населения, однако цензовые манипуляции, как представляется, были менее насильственны для общества, нежели революция.

Земская и городская реформы привели к созданию всесословных органов местного самоуправления: земских учреждений в губерниях и уездах, дум и управ в городах.

Реформы 1860-1870-х гг., несмотря на их ограниченность, имели очень важное значение для развития страны и означали первый крупный шаг по пути к буржуазной монархии, обострили конституционный вопрос. Но Александр II не собирался ограничивать самодержавие. Нежелание правительства увенчать реформы конституцией активизировало конституционное движение "снизу". Оно развернулось в недрах дворянских собраний, но по мере становления земства переместилось в земские учреждения. С этого времени земское конституционное движение стало значительным фактором общественно-политической жизни страны.

Во второй половине XIX в. продолжали функционировать Государственный совет, Комитет министров, Сенат, Синод, Собственная Е.И. В. канцелярия, некоторые высшие комитеты.

Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении реформ 1860-1870-х гг. Установившаяся практика назначать членами Государственного совета ушедших или отправленных в отставку высших чиновников в последней четверти XIX в. привела к постарению его состава, что не могло не сказаться на эффективности его деятельности.

В 1852 г. Министерство императорского двора и уделов было разделено на два ведомства - Министерство императорского двора и Министерство уделов. Но уже в 1856 г. было восстановлено единое министерство под прежним названием. В 1865 г. в ведении созданного Министерства путей сообщения находились строительство и эксплуатация казенных железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. С 1865 по 1868 г. и с 1880 по 1881 г. из состава Министерства внутренних дел дважды выделялось и действовало в качестве самостоятельного ведомства Министерство почт и телеграфов. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.

Во второй половине XIX в. проходила реорганизация политической полиции, которая до 1880 г. находилась в ведении Третьего отделения Собственной Е.И. В. канцелярии. В августе 1880 г. оно было упразднено, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. Позднее происходит объединение Департамента государственной полиции с Департаментом исполнительной полиции, и с 1883 г. данный орган стал именоваться Департаментом полиции. Его главная задача была определена как "предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка". Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство возлагалось им на товарища (заместителя) министра внутренних дел.

Аппарат Департамента полиции состоял из делопроизводств и отделов, причем 1-е делопроизводство ведало личным составом полиции, 2-е занималось вопросами организации и устройства полиции и разработкой законопроектов, инструкций и циркуляров по полицейской части, 3-е именовалось секретным и ведало политическим сыском, 4-е следило за ходом политических дознаний и ведало делами об административной ссылке, 5-е контролировало порядок применения положений о гласном и негласном надзоре, 6-е занималось вопросами, связанными с изготовлением, хранением и перевозкой взрывчатых веществ, с фабрично-заводским законодательством и т.п. Позднее, уже в начале XX в., возникло еще несколько делопроизводств.

Судебная реформа 1864 г. изменила всю судебную систему страны. Она теперь состояла из мировых и общих (коронных) судебных органов

Мировыми судебными органами являлись мировые судьи и съезды мировых судей. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями и городскими думами. Должность мирового судьи считалась почетной и исполнялась на общественных началах. Юрисдикция мирового судьи ограничивалась участком, причем дела он рассматривал единолично. Мировые судьи округа образовывали съезд мировых судей, являвшийся апелляционной инстанцией для участковых мировых судов.

В систему общих (коронных) судебных органов входили окружные суды и судебные палаты. Первую инстанцию составляли окружные суды, состоявшие из председателя и членов, назначавшихся императором по представлению министра юстиции. Судебные палаты были апелляционной инстанцией для окружных судов. Они создавались по одной на несколько губерний и состояли из двух департаментов - уголовного и гражданского. Председатели и члены судебных палат также назначались императором по представлению министра юстиции.

Сенат по судебной реформе 1864 г. превращался в верховный кассационный суд империи. Он мог также быть судом первой инстанции по делам особой важности. Для рассмотрения дел о государственных преступлениях особой важности императорским указом мог создаваться Верховный уголовный суд.

Судебная реформа 1864 г. по-новому определила положение прокуратуры при Сенате и общих судах. На нее возлагались обязанности надзора за судом, следствием и местами заключения, участия в качестве стороны в судебном процессе. Кроме местных и общих судов в России по-прежнему существовали духовные (консистории) и военные суды со специальной подсудностью, а для крестьян еще и сословные - волостные суды.

По реформе 1861 г., освободившей помещичьих крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления - волостной и сельский сходы, волостное правление. В их компетенцию входили избрание и назначение волостных и сельских должностных лиц, раскладка податей и повинностей, земельные переделы, общественное призрение, образование волостного суда. В 1889 г. деятельность органов местного крестьянского общественного управления была поставлена под контроль земских начальников, назначавшихся министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернских предводителей дворянства.

В 1860-1870-х гг. в губерниях, уездах и городах создавались всесословные органы местного самоуправления. В 1864 г. была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели делились на три курии (избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу: первая курия - уездные землевладельцы; вторая - городские избиратели; третья - выборные от сельских обществ. По последней могли также баллотироваться местные дворяне и духовенство.

Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства, а исполнительным органом - уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов. На уездных земских собраниях избирались депутаты губернского земского собрания. Председателем последнего также являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительные функции осуществляла губернская земская управа. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями (см. рис. 9).

Сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственными и социальными вопросами местного значения. Политических функций земства не имели. Тем не менее, они становились центрами либерального общественного движения.

В 1870 г. проводится городская реформа, по которой создавались всесословные органы городского самоуправления - городские думы и управы. Они также делились на курии. Городская дума являлась распорядительным, а городская управа - исполнительным органом. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Как и земства, они занимались решением хозяйственных и социальных вопросов местного значения. Городская контрреформа 1892 г. поставила органы городского самоуправления в большую зависимость от губернских и городских властей.

Российская империя была многонациональным государством, на все еще увеличивавшейся территории которого проживали различные народы. В состав России были включены Финляндия, Бессарабия, Польша, Кавказ и Средняя Азия. В управлении отдельными регионами Российской империи имелись существенные особенности.

Самой большой степенью автономии обладали Польша и Финляндия.

Царство Польское с 1815 по 1830 г. имело свою конституцию. Российский император был одновременно польским царем и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательная власть принадлежала сейму, одна палата которого назначалась царем, а другая избиралась местными дворянами и городской верхушкой. В административном отношении Царство Польское подразделялось на воеводства и поветы. После восстания 1830-1831 гг. польская конституция и сейм были упразднены, а воеводства и поветы переименованы соответственно в губернии и уезды. На территории Польши была размещена действующая армия. В 1874 г. была упразднена должность наместника, свидетельствовавшая об особенном устройстве края.

...