В широком понятии советский государственный аппарат состоял из Советов с их разветвлениями в центре и на местах в виде хозяйственных, культурных, административных, оборонных и других органов и многочисленных общественных организаций трудящихся с их многомиллионным активом.

В узком понятии он охватывал высшие и местные органы государственной власти - Советы депутатов трудящихся, которые создавали органы государственного управления: в центре - вначале Совет Народных Комиссаров, а затем Совет Министров СССР и Советы Министров союзных и автономных республик, а также министерства и ведомства; на местах - исполнительные комитеты Советов и их отделы, которые занимаются вопросами работы промышленных предприятий, колхозов, совхозов, МТС, направляют развитие коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, проявляют заботу о культурно-бытовом обслуживании населения.

Сохранилось немало рассказов о том, как проходило формирование Советского правительства в Смольном, в комнате номер 36. Предстояло от захвата власти перейти к ее осуществлению. Началось обсуждение кандидатур - состав будущего кабинета, и вот что испытывал при этом А.В. Луначарский:

Основная работа по строительству социалистического аппарата государственного управления началась незамедлительно после победы вооруженного восстания в Петрограде, Москве и других крупных промышленных центрах.

Огромное значение в этом строительстве имела деятельность Военно-революционного комитета Петроградского Совета (ВРК). Еще в период подготовки октябрьского вооруженного восстания ВРК принимал энергичные меры против попыток вывода войск из столицы, боролся за укрепление революционной дисциплины среди рабочих и солдат, развивая активную деятельность по подготовке и проведению II Всероссийского съезда Советов.

После свержения Временного правительства деятельность Петроградского ВРК получила иное направление. ВРК был высшим органом власти в стране с 10 часов утра 25 октября 1917 года и до принятия II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов воззвания "Рабочим, солдатам и крестьянам" в 5 часов утра 26 октября 1917 года, где говорилось о том, что "...съезд берет власть в свои руки...".

После победы революции ВРК создавал различные отделы и комиссии. По сообщению газеты "Известия ЦИК" от 14 октября 1917 г. о создании ВРК, он должен был подразделяться на отделы: 1) обороны, 2) снабжения, 3) связи, 4) информационное бюро, 5) рабочей милиции, 6) стол донесений, 7) комендатура. По мере необходимости возникали новые отделы. Так, 29 октября 1917 г. был создан продовольственный отдел, на плечи которого легло снабжение Петрограда и фронта продовольствием.

Действовала следственная комиссия, проводившая не только расследование преступлений против революции, но и оперативную работу по задержанию противников революции и заключению их в тюрьму. Кроме того, были созданы отдел печати, реквизиций, агитационная комиссия. В первые дни ноября 1917 г. агитаторы ВРК (всего около 300) выехали в разные концы страны. Они провели большую работу на местах по установлению Советской власти и разъяснению ее политики.

Компетенция ВРК не была очерчена каким-либо нормативным актом и на протяжении его истории менялась. Весьма часто ВРК сам определял свою компетенцию. Он занимался многими проблемами: формированием органов советского государственного аппарата (отделов ВЦИК, аппарата наркоматов и т.д.), снабжение Петрограда и армии продовольствием, борьба со спекуляцией, пьяными погромами, хулиганством, осуществлял охрану общественного порядка и т.д. ВРК пресекал вооруженные выступления контрреволюции, раскрывал и ликвидировал многочисленные заговоры против власти, боролся с контрреволюционной печатью, саботажем чиновников и т. д.

Это был, по существу, единственный налаженный аппарат (вместе с Советами), через который новая власть осуществляла всю государственную деятельность. По своей компетенции это был всеобъемлющий чрезвычайный орган Советского государства.

В дальнейшем, по мере упрочения центральных органов отраслевого управления, Петроградский ВРК постепенно передавал им часть своих полномочий, все более сосредоточивая свои усилия на борьбе с контрреволюцией. В этой роли он просуществовал до начала декабря 1917 г., т. е. до образования Всероссийской Чрезвычайной Комиссии.

Военно-революционные комитеты явились теми органами пролетарской революции, которые обеспечивали создание соответствующих условий для перехода власти в руки Советов, чем содействовали упрочению нового государственного аппарата.

В хозяйственной области вопрос о сломе старого аппарата управления решался несколько иначе, чем в политической. Социалистическая революция не ставила целью полностью отвергнуть все без исключения элементы старой надстройки. Революция предполагает преемственность некоторых учреждений старой надстройки, могущих быть использованными в интересах трудящихся. Сюда относится, например, учетно-контрольный аппарат буржуазного государства. В.И. Ленин подчеркивал важность дифференцированного подхода к вопросу о судьбе различных частей буржуазного государственного аппарата.

К февралю 1918 г. процесс первоначального укрепления Советов был в основном закончен, что позволило в законодательном порядке оформить переход к ликвидации старых буржуазных органов управления на местах. Отдел местного управления НКВД разослал на места директиву о роспуске земских и городских самоуправлений, созданных до революции.

Процессы слома буржуазного государственного аппарата и создания нового были взаимосвязаны. Для советского государственного строительства было характерно абсолютное недопущение разрывов непрерывности в наличии власти.

26 октября (8 ноября) 1917 года II Всероссийский съезд Советов принял декрет "Об учреждении Совета Народных Комиссаров", сформировав, таким образом, первое в мире рабоче-крестьянское правительство, председателем которого был избран В.И. Ленин. Этот декрет определил основы правового положения Советского правительства. Практическая же деятельность Совета Народных Комиссаров (СНК) свидетельствовала о том, что его полномочия в известной мере выходили за рамки понятия "правительственная власть", характерного для органа, осуществляющего подзаконную исполнительную и распорядительную деятельность. Юридически это выражалось в издании Совнаркомом не только актов государственного управления, но и декретов - актов законодательного характера.

Руководство отдельными отраслями государственной жизни поручалось комиссиям (вскоре они стали называться народными комиссариатами), председатели которых входили в СНК. Народные комиссариаты, как указывалось в декрете, обязывались в тесном единении с массовыми организациями рабочих, крестьян, солдат, матросов и служащих обеспечить проведение в жизнь программы, сформулированной II Всероссийским съездом Советов.

Наркоматы наследовали функции прежних министерств. Осуществляли в рамках своей компетенции планирование, управление, принимали непосредственное участие в законотворчестве. 4 ноября 1917 г. ВЦИК принял резолюцию о праве СНК издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов. Таким образом, три органа были наделены законодательными полномочиями: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК.

Во главе каждого наркомата стоял народный комиссар (нарком), который имел заместителей. Совещательным органом при наркоме была коллегия. Наркомы по должности являлись членами Совнаркома (СНК), который с 26.10(8.11)1917г. по 10.3.1918г. размещался в Смольном. Большинство Наркоматов до середины ноября 1917г. находились там же, затем - в зданиях бывших министерств.

До принятия Конституции РСФСР 1918 г. центральные органы государственной власти и государственного управления приняли ряд декретов, при помощи которых разрешали наиболее существенные проблемы становления и развития социалистической государственности.

Созданию аппарата советского хозяйственного управления предшествовало установление рабочего контроля над производством, который был введен 14 (27) ноября по предложению и проекту В.И. Ленина. Осуществляя рабочий контроль над производством, пролетариат не только охранял промышленность от разрушения, но на практике постигал сложное искусство управления хозяйством. На базе рабочего контроля в декабре 1917 г. был образован специальный орган хозяйственного управления - Высший Совет Народного Хозяйства, который "должен быть таким же боевым органом для борьбы с капиталистами и помещиками в экономике, каким Совет Народных Комиссаров является в политике".

Как орган управления хозяйством ВСНХ был наделен широкими полномочиями. Его основной задачей была организация народного хозяйства и государственных финансов. В соответствии с этим ВСНХ вырабатывал общие нормы и план регулирования экономической жизни страны, объединял деятельность центральных и местных органов управления отдельными отраслями хозяйства, Всероссийского совета рабочего контроля, а также деятельность фабрично-заводских и профессиональных организаций рабочего класса. ВСНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, секвестра, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности, торговли и проведения иных мероприятий в области производства, распределения и государственных финансов.

Местными органами ВСНХ являлись областные советы народного хозяйства. В Петрограде был организован СНХ Северного района. Создавались СНХ и в других местах - Центрально-промышленной области, Иваново-Вознесенске, Самаре и др. К маю 1918 г. сеть СНХ составила: областных - 7, губернских - 38, уездных - 69. Эта система органов государственного управления стала основным рычагом в деле развития экономики республики.

Власть Советов с невиданной ранее быстротой распространялась по стране. Центральные органы Советского государства - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров и Народный комиссариат внутренних дел руководили всеми сторонами деятельности органов власти на местах, стремились обеспечить, прежде всего, их необходимое организационное единообразие в построении и деятельности.

Чрезвычайно важную роль в деле законодательного оформления первых результатов советского строительства сыграл III съезд Советов, собравшийся в январе 1918 г.

Документы съезда - "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и постановление "О федеральных учреждениях Российской Республики" - провозгласили принцип демократического централизма в построении советского государственного аппарата, определили систему, компетенцию центральных и местных органов государственной власти и государственного управления. Съезд особо подчеркнул самостоятельность и полноту прав местных Советов и их исполнительных и распорядительных органов в решении всех местных дел.

Решения III Всероссийского съезда Советов стали основой дальнейшего укрепления советского государственного аппарата, установления правильных взаимоотношений между центром и местами. Коммунистическая партия учитывала, что стремление местных органов к полноте власти, вполне естественное и необходимое в условиях ломки старого государственного аппарата, приводило подчас к ошибкам и извращениям ленинской линии в вопросах советского строительства.

В специальном разделе Конституции "Конструкция Советской власти" была законодательно закреплена система органов государственной власти и государственного управления. Высшей властью в республике был Всероссийский съезд Советов. В период между съездами функции высшего законодательного, исполнительного и контролирующего органа принадлежали Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету.

Общее управление делами Российской Республики возлагалось на Совет Народных Комиссаров. Члены СНК возглавляли отдельные наркоматы, которых было образовано 18: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и телеграфов, по делам национальностей, по финансовым делам, путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, государственного контроля, Высший Совет Народного Хозяйства, здравоохранения.

При народных комиссариатах существовали коллегии, члены которых утверждались Советом Народных Комиссаров. Народные комиссары и члены коллегий наркоматов были ответственны перед Советом Народных Комиссаров и ВЦИК.

Накануне Октябрьской революции на местах существовали городские и земские органы самоуправления, Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депутатов, комиссары Временного правительства, органы сословного самоуправления.

II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов утвердил принцип полновластия и единовластия Советов на местах в решении местных дел. Съезд также объявил о ликвидации должности комиссаров Временного правительства на местах. Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. упразднялись все сословия и сословные деления граждан и сословные организации и учреждения.

Начался процесс слияния Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Декретом ВЦИК от 24 ноября 1917 г. было установлено право избирателей отзывать своих выборных в том числе и из местных Советов. Местные Советы создавали свои вооруженные формирования (отряды рабочей милиции), что усиливало их власть.

Советское государство избирательно подошло к земским и городским органам самоуправления. Там, где они активно выступили против Советской власти, их упраздняли. Если они были лояльны, их временно сохраняли, пока местные Советы не создали своего аппарата. Этот процесс завершился к августу 1918 г.

Строительство государственного аппарата на местах характеризовалось активным стремлением трудящихся к созданию полновластных органов государственной власти и государственного управления. Широкое местное правотворчество приводило к разнообразию структуры аппарата местных Советов, они порой копировали центральный аппарат (так, во многих губерниях и даже уездах и волостях создавались свои Советы народных комиссаров, порой с наркоматом по иностранным делам).

На Советы и их органы возлагались задачи управления и обслуживания административной, хозяйственной, финансовой, культурно-воспитательной сторон местной жизни. Они наделялись правом издавать постановления, т.е. местные нормативные акты. Советы избирали из своей среды исполнительный орган (исполком, президиум), на который они возлагали проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению.

Местные Советы могли производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывавшие к активному противодействию или свержению Советской власти. Военно-революционные комитеты на местах упразднялись. Как временная мера допускалось назначение комиссаров в те губернии и уезды, где власть Советов недостаточно укрепилась. Советы находились на государственном финансировании.

Первой по числу депутатов партией в местных Советов были большевики. Так, по данным съездов губернских Советов в 19 губерниях в первой половине 1918 г., большевиков было около 47,5%, а представителей других партий, в основном левых эсеров - около 25%. 14 июня 1918 г. из состава ВЦИК были исключены представители эсеров (правых и центра) и РСДРП (меньшевиков), и предлагалось всем Советам "удалить представителей этих фракций из своей среды".

Конституция РСФСР 1918 г. содержала специальный раздел, нормы которого регулировали организацию аппарата местного управления. Органами этого аппарата в областях, губерниях (округах), уездах (районах) и волостях были соответствующие съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и селениях - Советы депутатов, избиравшие исполнительные комитеты.

Исполкомы находились под контролем соответствующих Советов. Существенное значение для правильной организации работы органов государственной власти на местах имело четкое конституционное закрепление их статуса. Ст. 56 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала: "В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет".

Вскоре после Октября острота борьбы заставила поднять вопрос о создании органа госбезопасности. 7 декабря 1917 г. СНК создал Всероссийскую чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК). Она была задумана прежде всего как орган борьбы с саботажем в связи с готовящейся всеобщей забастовкой служащих правительственных учреждений. Впоследствии слова "и саботажем" в названии комиссии были заменены на "и преступлениями по должности".

Учреждалась ВЧК при СНК, председателем был назначен Ф.Э. Дзержинский. В момент образования ВЧК на нее смотрели как на временный орган. Это отразилось в названии комиссии - чрезвычайная, хотя в момент создания она не наделялась чрезвычайными полномочиями (она начинает их приобретать при возложении на нее борьбы с общеуголовным преступлением - спекуляцией). Первые шаги ВЧК были направлены против нарушений трех видов: саботажа чиновников, "пьяных погромов" (они происходили при разграблении винных складов в Петрограде) и бандитизма "под флагом анархизма".

ВЧК действовала как коллегиальный орган (при председателе состояла коллегия). Вначале в ней было три отдела: информационный, организационный и борьбы с контрреволюцией и саботажем, 11 декабря 1917 г. был создан четвертый отдел - по борьбе со спекуляцией.

О масштабах деятельности ВЧК можно судить по числу ее сотрудников - в конце февраля 1918 г. число сотрудников аппарата ВЧК не превышало 120 человек. К 1921 г. число сотрудников ВЧК достигло максимума - 31 тыс. человек. Это было связано с тем, что в ноябре 1920 г. на ВЧК была возложена охрана границ государства (до этого охрана границ в какой-то степени обеспечивалась "завесами" - системой подвижных военных отрядов).

С самого начала своей деятельности ВЧК наделялась правом ареста. 31 января 1918 г. СНК установил, что ВЧК занимается розыском, пресечением и предупреждением преступлений, передавая материалы для следствия в следственную комиссию трибунала, которая и передавала дела в суд. Таким образом, четко разграничивалась компетенция органов ВЧК и трибуналов. Создавались нормальные взаимоотношения между этими органами.

Это положение было нарушено наступлением немецких войск, когда принятое в связи с этим постановление СНК 21 февраля 1918 г. наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением высшей меры наказания - расстрела. ВЧК становится в полном смысле чрезвычайным органом. С этого времени органы ВЧК вели не только оперативную работу, но и проводили следствие и выносили приговор, заменяя следственные и судебные органы.

Это привело к неизбежным при отсутствии процессуального контроля ошибкам и злоупотреблениям с гибелью невиновных.

За 30-е годы в основном сложилась та система государственных органов и учреждений, которая просуществовала до 1989 г. - вплоть до системы должностей и ученых степеней.

Конституция СССР 1936 г. отменила все ограничения избирательного права, установила равные нормы представительства от сельского и городского населения.

Выборы Верховного Совета СССР состоялись 12 декабря 1937 г. В них участвовали 96,8% избирателей, из них почти 99% отдали голоса "за кандидатов блока коммунистов и беспартийных".

Всего в Верховный Совет СССР было избрано 1143 депутата. Рабочих среди депутатов было 460 (42%), крестьян - 337 (29,5%), из служащих и интеллигенции - 326 (28,5%). Было представлено более 50 народностей Советского Союза. Это был представительный орган типично соборного, а не парламентского типа. В декабре 1939 г. прошли выборы в местные Советы депутатов трудящихся. В выборах участвовало свыше 99% избирателей, всего в местные Советы депутатов трудящихся было избрано 1,3 млн. человек.

Система упрощалась: сокращалось число трестов и их функции, укреплялись прямые связи наркоматов с предприятиями. Разукрупнялись наркоматы, росло их число. ВСНХ СССР был преобразован в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности (из ВСНХ были выделены Наркоматы легкой и лесной промышленности).

Наркомат труда СССР был слит с ВЦСПС, что повысило роль профсоюзов. Им передавались все средства и кадры органов труда и социального страхования, санатории, дома отдыха, научные институты и другие учреждения Наркомата труда. ВЦСПС осуществлял общее руководство социальным страхованием, представлял на утверждение СНК СССР сводный бюджет социального страхования и тарифы страховых взносов.

В 1930-1931 гг. была проведена кредитная реформа, которая повысила роль Госбанка как кредитного, расчетного, кассового и эмиссионного центра страны. Главный смысл был в концентрации собираемых с огромным трудом финансовых средств, в предотвращении их распыления.

Сильно изменились контрольные органы, сократилась их автономия и ослаблен партийный характер. В 1940 г. был создан Наркомат госконтроля СССР, отменялось привлечение трудящихся к контролю, его осуществляли штатные контролеры-ревизоры. Произошло "огосударствление" контроля.

Советский государственный аппарат, законодательно оформленный Конституцией РСФСР 1918 г., был организован и действовал на принципах, выработанных В.И. Лениным, который учил, что сила и крепость государственного аппарата состоит в его теснейших связях с массами, широком вовлечении трудящихся в практическую советскую работу. В.И. Ленин в своих трудах неоднократно подчеркивал, что в подлинной народности заключается коренное преимущество советского государственного аппарата перед любым эксплуататорским государственным аппаратом. Вовлечение рабочих и крестьян в государственное управление В.И. Ленин считал чудесным средством укрепления Советского социалистического государства.

"Сущность Советской власти, - писал он, - состоит в том, что постоянной и единственной основой всей государственной власти, всего государственного аппарата является массовая организация именно тех классов, которые были угнетены капитализмом...".

Использование планирования как одного из основных принципов советского государственного управления стало возможным сразу же после обобществления средств производства. Зачатки планово-регулирующего воздействия имели место уже в деятельности ВСНХ и других государственных органов. В этот период планирование осуществлялось главным образом по отдельным отраслям, представлявшим наибольшую важность. Так, например, Наркомпрод на основе строгой централизации планировал распределение продуктов, Наркомтруд в плановом порядке осуществлял централизованное распределение рабочей силы.

Перед советским государственным аппаратом стояла также задача обеспечения обороны, внешней и внутренней безопасности государства.

2.2 Особенности организации власти в Советском государстве

С победой Октябрьской революции, казалось, пришел конец Российской империи, создававшейся не одно столетие. В условиях острейшей социальной и политической борьбы, полной дезинтеграции страны, развала армии и государственного аппарата, оккупации значительной части территории и утраты контроля над ней было необходимо предложить такую модель организации государства, которая приостановила бы центробежные тенденции и одновременно сохранила бы преимущество классового подхода. С учетом уже наметившихся до Октябрьской революции изменений в территориальной структуре России федеративная модель в наибольшей степени отвечала этим требованиям.

Одним из первых актов, в котором говорилось о Российской Федеративной Республике, стало Положение о земельных комитетах, подписанное В.И. Лениным в декабре 1917 г. В нем впервые автономные единицы рассматривались как члены федерации.

Наиболее вероятным выглядело в начале 1918 г. создание федерации на основе экономического или географического принципов. Первые автономные образования РСФСР создавались "снизу" в рамках старых административно-территориальных образований и носили географический характер. Так, в начале февраля 1918 г. автономной советской республикой была провозглашена Теркская область, а следом возникли Кубанская, Донская области и др.

Другой вариант предполагал образование территориально- экономической федерации, возможность которой связывалась с существованием областных объединений, созданных еще до Октябрьской революции в развитых промышленных регионах.

Проект создания областной федерации серьезно рассматривался в отделе местного управления НКВД. Еще до III Всероссийского съезда Советов его руководитель М.И. Лацис составил "Конспект о Советской власти как в городах, так и в деревнях", носивший характер неофициальной инструкции местным советам. Используя опыт государственного строительства первых месяцев советской власти и сложившуюся до революции практику существования областных объединений, он считал, что "губернии, связанные национальными, географическими или экономическими узами", должны объединиться в области, которые войдут в советскую федерацию. Данный проект подвергся резкой критике И.В. Сталина, обвинившего М.И. Лациса в увлечении "географическим федерализмом".

Вопрос о принципах создания советской федерации оставался открытым вплоть до принятия Конституции 1918 г. В ходе работы над ее проектом возник спор о федеративных началах в советском государстве. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК в начале апреля 1918 г. И.В. Сталин предложил "столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному". Сталинский проект Общих положений Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, исходя из программных положений партии, определял федерацию как союз советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом.

Оппозиционным по отношению к нему был проект образования советской федерации без учета национального фактора, предложенный профессором М.А. Рейснером, опасавшимся, что национальная государственность неизбежно приведет к преимуществу лиц коренной национальности. Максимум, что допустимо, - это "всеобщее право культурного самоопределения национальностей". Сама же федерация должна строиться на экономическом принципе социалистического хозяйственного производства и основываться на коммунах, под которыми он понимал территориально-хозяйственные единицы, прообразами которых были существовавшие Кронштадтская и Петроградская коммуны.

Такой взгляд на государственное устройство отражал первоначальную большевистскую концепцию государственного строительства, уже апробированную при создании советских республик в 1918 г. Самым уязвимым местом данного проекта, с точки зрения И.В. Сталина, являлось отсутствие административной вертикали власти. Области обладали законодательными правами, своими конституциями, исполнительными органами, судом, финансами, полицией, органами просвещения и здравоохранения, что исключало строгий контроль со стороны партийных и государственных центральных органов.

После провозглашения в Конституции 1918 г. национального принципа построения государства федерация рассматривалась исключительно как возможность разрешения национального вопроса. Таким образом, в РСФСР с момента ее образования при построении "государственных" образований, входивших в ее состав, предпочтение было отдано национальному принципу. Исторический опыт не только РСФСР и СССР, но и других государств показал, что такая форма федерации, тем более в условиях тоталитарного режима, не способствует урегулированию межнациональных отношений, так как в известной степени инициирует разделение народов по всевозможным, в том числе иногда и надуманным признакам. С ослаблением федеральной власти региональная политическая элита начинает предъявлять претензии за настоящие и мнимые обиды как центру, так и соседним субъектам федерации.

По оценкам Центра этнополитических исследований, за восемь лет - с 1987 г. (начала первого вооруженного конфликта на территории бывшего СССР, "карабахского") до конца 1994 г. - произошло более 100 межгрупповых столкновений, одной из причин которых были этнические споры. И каждый из них в большей или меньшей степени нес на себе отпечаток национальной политики прежних лет. Такого рода конфликты имеют место до сих пор.

Конституция 1918 г. стала шагом назад от подлинной федерации, а "первая советская социалистическая федерация" - Российская - унитарным государством, созданным сверху по инициативе правящей партии путем присоединения отвоеванных в ходе Гражданской войны территорий. Вообще насилие наряду с установившимися экономическими связями, традициями, ментальностью большей части российского населения сыграло решающую роль в сохранении государства в рамках сначала РСФСР, а затем и СССР.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

· проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

· принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

· разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

· объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

Первые внутрироссийские национальные границы появились в конце 1918 - начале 1919 г. с образованием Трудовой коммуны области немцев Поволжья и Башкирской АССР. Так было положено начало делению на волюнтаристской основе народов "по сортам", в зависимости от чего они имели разные формы государственности; были и "внесортные" народы, не получившие ее не только из-за невысоких количественных показателей (территория, численность населения, экономический потенциал и т. п.), но и по политическим причинам.

Самая существенная трудность, с которой пришлось столкнуться при реализации провозглашенного принципа, - некомпактность расселения национальностей. Каждый народ, помимо исторически сложившегося территориального ядра, имел еще и отдельные небольшие районы проживания, находившиеся на более или менее значительном расстоянии от основного полиса.

С самого начала стала очевидна еще одна проблема - создаваемые национальные образования не были обособлены экономически, издавна существовали разветвленные межнациональные хозяйственные связи. Преобладание в первые годы советской власти национального фактора привело к тому, что автономии объединяли районы компактно проживающей национальности, но совершенно не имевшие экономической целостности. В целях исправления очевидных ошибок территориального деления после Гражданской войны было проведено так называемое "округление территории" путем присоединения к ним районов с небольшим процентом национального населения, но экономически связанных с автономией.

При определении внешних границ автономии возник вопрос нерусских островков в соседних русских губерниях. Первоначальные варианты Башкирской республики и Чувашской области, разработанные представителями этих образований, как раз предполагали реализацию национально-территориального принципа в "чистом" виде. Основные башкирский и чувашский "материки" были окружены группой "островков" этой же национальности, создавая весьма причудливую форму территориального объединения, полностью исключающую наличие городов, со столицей в селе Темисово.

Таким образом, национально- государственные образования в РСФСР сосуществовали с административно-территориальными единицами.

Национально-территориальное устройство России в основных чертах сформировалось в 1920-1922 гг.

Политическое руководство, провозгласив федерацию, не установило четких юридических норм ее существования. Конституция 1918 г. закрепила лишь общие принципы федеративного устройства, но не определила формы и статус автономных образований. Строительство советской федерации не на основе договора (что характерно для большинства федераций), а на базе закона изначально предполагало ее нормативный характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению центра.

Почти все образовавшиеся автономии были провозглашены соответствующими актами ВЦИК и СНК РСФСР, определявшими их форму, территорию, структуру органов власти и управления.

Стремление предоставить каждой нации "право на самоопределение" привело к появлению различных форм национальных образований: политической - автономная республика и административной - автономная область.

В первое время автономиям предоставлялись различные льготы и преимущества, которые не вписывались в федеративные отношения. Они обладали своими вооруженными силами, участвовали во внешнеполитических контактах, управляли транспортом и т. д. Позже И.В. Сталин признавался, что "мы...вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном вопросе".

Начиная с 1919 г. эти полномочия автономий постепенно сворачиваются, а в 1920 г. полностью передаются общероссийским органам. За центром закреплялись основные властные функции: оборона, связь, финансы, внешняя политика и внешняя торговля, транспорт, а за местами - образование, судопроизводство и "формы проведения общих декретов". Одновременно наметилась тенденция закрепления правового статуса автономий и принципов их взаимоотношений с центром. Характерно, что единого нормативного акта, регулирующего эти вопросы, не существовало и определение круга полномочий проходило индивидуально для каждого автономного образования.

Вопрос о форме государственного устройства на территории бывшей Российской империи возник вновь накануне создания СССР. Сепаратистские настроения лидеров республик, образовавшихся на окраинах бывшей империи, вынудили руководство РКП(б) инициировать все предшествовавшие созданию СССР договоры между независимыми республиками. Здесь оказались и военно-хозяйственный союз России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии, оформленный 1 июня 1919 г. декретом ВЦИК, и протокол совещания представителей девяти республик от 22 февраля 1922 г., уполномочивавший РСФСР представлять и защищать их интересы и подписывать от их имени договоры с иностранными государствами, и двусторонние договоры РСФСР и других республик по целому комплексу вопросов управления народным хозяйством. Даже на стадии этих промежуточных, подготовительных для создания Союза соглашений имели место конфликты между республиками и РСФСР, игравшей до появления союзных (федеральных) органов роль центра.

При обсуждении принципов образования СССР был поставлен вопрос о нецелесообразности сохранения декларативной федерации, которая, по словам И.В. Сталина, тормозила и парализовала "всякую хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе". Разработанный им план автономизации предполагал объединить все советские республики, наделив их одинаковым юридическим статусом, в РСФСР при сохранении его органов власти. Несмотря на фактическое одобрение сталинского проекта, в конечном итоге восторжествовало предложение В.И. Ленина создать Союз советских республик с формированием союзного ЦИК, обострившее противоречия центристского крыла партии и национал-коммунистов суверенных и автономных республик.

На XII съезде партии, уже после юридического образования СССР, развернулась дискуссия о разграничении полномочий центра и союзных республик, а также о принципе вхождения в СССР автономий. И.В. Сталин считал, что вхождение автономных республик непосредственно в Союз, разрушая РСФСР, обяжет создать новую "русскую республику" и "выделить русское население из состава автономных республик", что приведет к перекройке территории и еще более усложнит организационную структуру, поставив под вопрос наличие сильного центра.

С подписанием союзного договора 30 декабря 1922 г. Россия как государство потеряла свою независимость. Она демагогически именовалась первой среди равных, но ни одна из республик бывшего Союза не подвергалась такому безапелляционному вмешательству в ее компетенцию, как РСФСР. У нее отсутствовали многие органы управления, имеющиеся в других республиках. В отличие от последних она не имела своего постоянного представительства при союзном правительстве. У нее не было республиканской партии, а это, помимо всего прочего, в условиях номенклатурного подбора и расстановки кадров лишало ее права иметь собственные кадры. По некоторым данным, республиканские органы управляли не более чем 10% экономического потенциала РСФСР.

В условиях административно-командной системы управления было налицо ограничение прав союзных республик (не говоря о других национально-государственных образованиях), сведение к минимуму самостоятельности республиканских и местных органов власти, односторонняя (приказ - подчинение) система взаимоотношений союзных органов с республиканскими и т. п.

Сложившееся положение вещей закрепила Конституция СССР 1936 г. Если заявленные в ней гарантии прав и свобод граждан остались на бумаге, то на той же бумаге при декларации суверенитета республик было закреплено усиление союзных начал во взаимоотношениях центра и республик. Более того, она пошла дальше по пути усиления централизации, хотя в отличие от своей предшественницы приводила перечень вопросов компетенции "государств", насчитывающий четыре пункта в противовес союзному перечню из двадцати трех пунктов. В данном случае Конституция СССР 1936 г. - шаг назад по сравнению с предшествующим законодательством. Республики лишались права представительства в союзном правительстве, Верховном Суде СССР, права принятия нормативных актов по весьма широкому кругу вопросов. От воли центра зависели перечень республиканских наркоматов, персональный состав представительных и исполнительных органов власти республик и т. п.

Все было перевернуто с ног на голову - не республики делегировали центру часть прав, а центр милостиво допускал некоторую самостоятельность республик, за которой он очень внимательно следил. Тенденция эта в предвоенные годы усилилась. Республики, входящие в состав СССР, действительно были равны между собой в своем бесправии перед центром. В этом заключался милый сердцу Сталина "социалистический унитаризм".

Попытки расширить права республик предпринимались в разные годы. Так, в самом начале войны республиканским наркоматам РСФСР и УССР была предоставлена некоторая самостоятельность в решении оперативных вопросов. В феврале 1944 г. Верховный Совет СССР по предложению единственного состоявшегося в годы войны Пленума ЦК ВКП(б) собрался для обсуждения вопроса о расширении прав союзных республик. Причины постановки данного вопроса никакому камуфляжу не поддавались: было совершенно очевидно, что в будущей международной организации по поддержанию мира и всеобщей безопасности (ООН) руководители страны хотели "застолбить" как можно больше мест, и поэтому требовалась большая "суверенизация" "суверенных" государств.

Впоследствии меры, направленные на расширение прав союзных республик, были связаны с попытками реформировать экономику, возвратить республикам утраченные во второй половине 1930-х годов права. Непродолжительная "оттепель" сменилась, как известно, "либеральным сталинизмом", и централизаторские тенденции возобладали вновь.

Конституция СССР 1977 г., известная своим "глубоким" историческим обоснованием развитого социализма, была к тому же попыткой приукрасить "фасад". Проблема государственного устройства страны если и заботила ее авторов, то в окончательном варианте следы такой заботы не просматриваются.

Догматическая идеология, пренебрежение экономическими законами, административно-командные методы управления и т. п. привели в конце концов к кризису во всех областях жизни общества.

Во второй половине 1980-х годов республики, входившие в состав СССР, одна за другой потребовали ослабления диктата общесоюзного центра. В связи с известной либерализацией общественно-политической жизни в стране еще в 1987 г. в аппарате ЦК КПСС был создан сначала подотдел, а затем отдел по национальным отношениям, который возглавил В.А. Михайлов, ставший позднее министром по делам национальностей и федеративным отношениям. При отделе сформировали группу штатных консультантов, специалистов по национальным проблемам, приглашенных из академических институтов и вузов.

Ослабление всевластия КПСС, централизации, идеологических пут и т. п. в конце 1980-х годов положило начало движению союзных республик к значительно большей самостоятельности. Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Среди первых оказались прибалтийские республики. К запущенности национально-государственных проблем, авантюристичности ряда политиков добавилось нежелание центра уже на I съезде народных депутатов СССР расширить права республик. На требование даже элементов независимости он реагировал жестко.

Со стороны представителей некоторых республик в ответ на жесткое "нельзя" последовало напоминание о недобровольном вхождении в состав СССР, о неучастии в подписании союзного договора (руководство страны в свое время даже представить себе не могло подобных коллизий, иначе оно позаботилось бы об этом) и др. Когда и это не возымело действия, инициаторы большей самостоятельности республик вспомнили о наличии в союзной Конституции права сецессии - выхода из союза - конфедеративном принципе, введенном в число принципов первой в мире советской социалистической федерации в качестве завлекающего элемента. Он в свое время оставлял надежду на такой исход дела: поживем в союзном государстве - увидим, не понравится - выйдем. К сожалению, союзный центр воспринял предложения республик расширить их права чуть ли не как бунт - последовали репрессивные меры. Блокады, введение войск, связанные с ними кровопролития в ряде столиц союзных республик рассеяли иллюзию, что с "этим центром" можно договориться. Противостояние центра и республик, нежелание центра хоть в чем-то пойти им навстречу, требования их лидеров о выходе из состава СССР стали ярким доказательством кризиса его государственного устройства. Вертикаль органов государственного управления выглядела следующим образом. Совету Министров СССР подчинялись союзные министерства и ведомства. Союзные республики обычно копировали "сетку" союзно-республиканских органов СССР. Иногда они допускали еще большее дробление. Так, наряду с Министерством легкой промышленности СССР в некоторых республиках были созданы министерства текстильной, трикотажной, швейной промышленности, хотя по "вертикали" все они подчинялись Министерству легкой промышленности СССР. В среднем Совету Министров каждой союзной республики подчинялись 40-50 министерств, госкомитетов и ведомств. На местах некоторые сферы управления имели еще большую дробность. Существовали и отделы (управления) здравоохранения исполкомов областных, краевых Советов, и аптечные управления, управления торговли и общественного питания. Местной промышленностью обычно ведали несколько управлений.

Система органов управления в республиках испытывала все свойственные союзному уровню тенденции развития, в том числе постоянное реформирование и т. д. Все они были характерны и для РСФСР с той лишь оговоркой, что аппарат этой союзной республики отличался большей связью со структурами союзного центра.

Первая сессия последнего созыва Верховного Совета РСФСР утвердила правительство в составе 43 человек, 10 из которых являлись заместителями, причем 2 - первыми (мода на вице-премьеров началась в советские годы), 31 - главами министерств, остальные - главами комитетов. Членами правительства были также управляющий делами, начальник ЦСУ и Председатель Комитета народного контроля РСФСР.

Система республиканских ведомств, как и в предшествующие годы, не была постоянной. Чиновники любят реорганизации: за деятельность учреждения-предшественника можно не отчитываться, хотя и руководитель у него остался прежний, и смены кадров не произошло. Теперь, по прошествии многих лет, эти преобразования республиканских структур кажутся в чем-то несерьезными. Так, в конце мая 1986 г. был повышен ранг Комитета по физической культуре и спорту - он стал Государственным комитетом. Что же это означало? А то, что теперь глава комитета мог принять участие в заседании правительства не с совещательным, а с решающим голосом.

В течение 1987 г. в системе правительственных учреждений произошли следующие изменения: в связи с преобразованием Министерства геологии СССР из союзно-республиканского в союзное (в отрасли усиливалась централизация) в республике такое министерство упразднялось; Центральное статистическое управление преобразовали в Государственный комитет РСФСР но статистике; Государственный комитет РСФСР по труду - и Государственный комитет по труду и социальным вопросам; республиканский Госснаб стал союзно-республиканским.

Аналогичные преобразования имели место в 1988-1989 гг. Из общего их числа необходимо остановиться на создании двух органов, имевших большое значение для последующих шагов по расширению самостоятельности республики и решению национальных проблем. Были созданы 6 октября 1989 г. республиканское Министерство внутренних дел, 15 ноября 1989 г. - Государственный комитет по национальным вопросам.

"О роли же республиканских министерств и говорить не приходится. Ну, в отчем занимался МИД РСФСР, например? Ответ ясен: ничем. Посильно дублировал приказы старшего союзного "брата". А Министерство коммунального хозяйства? Оно вообще влачило сиротское существование, поскольку у него и "брата" и союзном Правительстве не было". И далее он писал, что в других республиках роль республиканских министерств была значительно выше. Там на страже интересов республики был ЦК республиканской компартии, в РСФСР ЦК КПСС хозяйничал напрямую через обкомы партии. Что же касается МИД РСФСР, то, действительно, создав его по внешнеполитическим мотивам, о чем говорилось выше, советское руководство во второй половине 1940-х годов потеряло к нему какой-либо интерес - ведь РСФСР в число членов ООН не вошла. Назначенный в начале 1960-х годов министром иностранных дел РСФСР М.А. Меньшиков в своих мемуарах писал о необычайной ограниченности компетенции этого министерства. Более 40 лет оно не имело даже собственного положения. По свидетельству очевидцев, при обсуждении данного вопроса в ЦК КПСС уже в годы перестройки некоторые участники впервые услышали о том, что, оказывается, МИД СССР является союзно-республиканским ведомством.

Судебная система в республике строилась на основании союзных законов о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. В состав судов всех инстанций входили судья и два народных заседателя. Первой инстанцией являлся народный суд, второй инстанцией (в составе коллегий по уголовным и гражданским делам) выступали краевой, областной, окружной суды и суд автономной области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный Суд СССР.

Принципы организации и деятельности суда выглядели весьма демократично: образование всех судов на началах выборности, подчинение судей только закону, участие общественности в отправлении правосудия и т. д. Однако отношение к сумм и их деятельности со стороны государственных и общественных организаций и должностных лиц было чисто административное и часто снисходительное. На практике суд не обладал в полной мере теми властными полномочиями, которые были закреплены в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Более того, над судами был установлен патронаж органов юстиции.

В законе о "О судоустройстве в РСФСР" от 8 июля 1981 г. указывалось, что организационное руководство судами РСФСР осуществляет Министерство юстиции СССР, а Министерство юстиции РСФСР, в свою очередь, - в отношении верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских сути, судов автономных областей и автономных округов, районных (городских) народных судов; министерства юстиции автономных республик, отделы юстиции исполкомов краевых, областных, городских Советов народных депутатов - в отношении районных (городских) народных судов. Занимались органы юстиции также кадровыми вопросами, обобщением судебной практики, организацией проверки работы судов.

Осенью 1986 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС заявил о стремлении "оживить Советы", расширить права общественных организаций, в первую очередь комсомола и профсоюзов, выведя их из-под мелочной партийной и административной опеки. Залогом успеха таких преобразований должна была стать новая кадровая политика КПСС. На январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС было впервые заявлено о проведении выборов в Советы на альтернативной основе, что и было сделано летом 1987 г.

Несмотря на видимые демократические тенденции, реформа политической системы содержала и некоторые деградационные положения: прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступенчатыми, равные - неравными. Члены руководящих органов общественных организаций обладали большим количеством голосов, чем избиратели, представлявшие территориальные или национальные объединения.

Весной 1989 г. состоялись выборы народных депутатов СССР, и 25 мая в Москве открылся I съезд народных депутатов, который работал 13 дней. Председателем Верховного Совета на съезде избрали М.С. Горбачева, а его заместителем - А.И. Лукьянова. Уже с первых выступлений руководителей государства стало очевидным противоречие в перестройке политической системы. М.С. Горбачев выступил с двумя взаимоисключающими предложениями. С одной стороны, он предостерегал депутатов от поспешной корректировки действующей Конституции, поскольку она "слишком важный политический документ, чтобы приспосабливать его текст к тем или иным возникающим ситуациям", с другой - предложил разработать и принять новую Конституцию, которая закрепила бы "революционные преобразования".

Статистические исследования тех лет свидетельствуют; большинство населения считало, что для России подходит власть с народным представительством - либо Советы (16,9%), либо парламентская республика (33,1%) и только 36,6% высказывались на президентскую власть.

Вопросам обновления советской представительной системы были посвящены отдельные выступления на II съезде народных депутатов, который собрался в декабре 1989 г. Они касались предоставления права республикам самостоятельно решать вопрос об учреждении съезда народных депутатов, о сроках и порядке назначения выборов, определении структуры низовых звеньев местных Советов и др. По их итогам съезд внес соответствующие изменения в Конституцию СССР.