Правовое регулирование оказания услуг для нужд органов ФСБ

Актуальность темы исследования определена тем, что формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению в правовом регулировании движения потоков государственных денежных средств. Федеральный закон от 25 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Перемены, произошедшие в нашей стране в последние два десятилетия, не могли не затронуть и хозяйственную деятельность военных организаций (в том числе и войск ФСБ России). В связи с изменением системы хозяйствования как в стране в целом, так и в отдельно взятых ее институтах соответственно совершенствовалась нормативно-правовая база, регулирующая деятельность военных организаций в области поставок и услуг для их нужд.

В научной и учебной литературе (в работах В.В. Ванина, В.А. Власова, Л.В. Горбуновой, А.В. Демина, Н.Н. Заботиной, С.П. Коваленко, О.Н. Колесника, А.Б. Лазаренко, А.С. Ротенберга, А.В. Ярового), несмотря на длительность научной дискуссии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности. Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный заказчик (далее по тексту также заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т.д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей: Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения нужд органов ФСБ.

Предмет исследования составляют правовые нормы, определяющие основы удовлетворения нужд органов ФСБ, механизмы правового регулирования отношений по их удовлетворению, включая гражданско-правовые санкции.

Цель исследования заключается в исследовании правового регулирования оказания услуг для нужд органов ФСБ.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

определить юридическую сущность понятия «государственные нужды» как основы государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

проанализировать правовое регулирование договора подрядных работ для государственных нужд;

исследовать особенности организации и порядка размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов ФСБ.

Методологическая основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, методы систематизации, сравнения и др.

Теоретическая база исследования. При написании выпускной квалификационной работы были использованы правовые источники (Гражданский кодекс РФ, соответствующие федеральные законы и подзаконные акты), научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: Л.В. Андреевой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.И. Шевченко и др., материалы арбитражной и антимонопольной практики.

Новизна исследования определена тем, что в работе исследуется правовое регулирование оказания услуг для нужд конкретно органов ФСБ.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования результатов данного исследования в практике правового регулирования оказания услуг для нужд органов ФСБ

Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

В первой главе «Понятие и источники правового регулирования государственных нужд» рассматривается специфика правового регулирования государственных нужд, а также анализируется Федеральная целевая программа как экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд.

Во второй главе «Правовое регулирование подрядных работы для нужд органов ФСБ» дается общая характеристика подрядных работ для нужд органов ФСБ, а также анализируются проблемные вопросы, связанные с договором подряда для нужд органов ФСБ.

В третьей главе «Правовое регулирование и механизм проведения государственного заказа на оказание услуг для нужд органов ФСБ» рассматривается сущность организации закупок товаров (работ и услуг) в органах ФСБ, а также способы размещения заказа путем проведения торгов и без организации торгов.

Глава 1. Понятие и источники правового регулирования государственных нужд

Рынок государственных закупок и услуг образуется на основе договорной системы, вовлекающей в реализацию целевых программ различных хозяйствующих субъектов.

Через систему государственных закупок и услуг для государственных нужд происходит перераспределение значительных бюджетных средств, направляемых на обеспечение публичных нужд. Организацию и осуществление государственных закупок товаров можно рассматривать как систему, состоящую из нескольких элементов. Все элементы данной системы взаимосвязаны и взаимообусловлены и подчинены одной цели -удовлетворению государственных нужд. Элементами системы государственных закупок являются формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов путем заключения государственных контрактов, бюджетное и внебюджетное финансирование и исполнение государственных контрактов. При осуществлении государственных закупок складываются единые по своей природе обязательственные правоотношения, одной из особенностей которых является их тесное взаимодействие и взаимообусловленность.

Данное их свойство проявляется, в частности, в том, что вертикальные управленческо-коммерческие правоотношения возникают не только при формировании заказов на поставку товаров, но и при выполнении договорных обязательств по поставкам товаров для федеральных государственных нужд, поскольку основаниями изменения и расторжения государственного контракта могут служить акты Правительства РФ.

Поставка товаров и услуг, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд- это вид работ или купли-продажи, одной из сторон которой является государство (Российская Федерация или ее субъекты). Правовое регулирование поставки товаров и услуг, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд осуществляет Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Понятие «государственные нужды» является ключевым понятием системы государственных закупок товаров.

Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из общественных потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в особом порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике, так как в ее рамках возникает достаточно большая конкуренция, которая может явиться причиной поставки как некачественных товаров или оказания услуг, так и неоправданного завышения цен на продукцию или услуги для государственных нужд.

Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которой обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа, государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции, и в других областях. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление которой осуществлялось государством в качестве представителя народа. Соответственно государственные и общественные интересы отождествлялись, действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления плановых заданий предприятиям по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

Понятие «государственные нужды» - это понятие многоукладной экономики, отражающее рыночный механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами по удовлетворению общих потребностей в товарах, работах и услугах.

Современные источники правового регулирования закупок товаров государством имеют глубокие исторические корни. Поставка товаров и подрядные работы для государственных нужд (тогда они именовались казенными поставками и подрядом) стали осуществляться со времен Петра1. Положение о казенных подрядах и поставках было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских законов, и по инициативе М.М. Сперанского правила о казенных поставках и подрядах были включены в Свод гражданских законов. Казна (государство) выступала в гражданском обороте в качестве обычного юридического лица. В то же время государство в качестве субъекта имело определенные особенности.

Так, Дойников Д.В. считает, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы». Объектами казенной поставки выступали вещи, материалы, инструменты, продовольствие и др.

После революции 1917 года принимаемые нормативные акты о государственных подрядах и поставках в 20-х годах действовали непродолжительное время в период НЭПа. Поставки для государственных нужд осуществлялись путем свободного заключения договоров государственных и частнопредпринимательских предприятий.

Государственные заказы охватывали значительные объемы производства (в электротехнической промышленности - 52%, химической - 43%, нефтетопливной - 44%). Но после отказа от НЭПа и перехода к административно - плановой экономике необходимость в системе государственных закупок отпала.

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает российский дореволюционный и зарубежный опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач. Так, в США по правительственным заказам осуществляется гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др. Заключаемые правительственные контракты имеют ряд особенностей в части заключения, финансового обеспечения, контрольных функций государственной администрации и др. Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов.

Термин «государственные нужды» упоминается в Конституции Российской Федерации. В п. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. В литературе отмечается, что в данной конституционной норме, к сожалению, отсутствует такая существенная гарантия прав собственника, как указание на то, что процедура принудительного отчуждения может устанавливаться только федеральным законом. Подобный вывод может быть сделан, принимая во внимание положения ч.3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

В нормативных актах устанавливается приоритет исполнения обязательств для удовлетворения государственных нужд. Так, в транспортных уставах и кодексах привлечение транспортного средства для государственных нужд дает право перевозчику расторгнуть договор перевозки пассажира.

Таким образом, государственные нужды могут охватывать различные потребности в имуществе, товарах, услугах, работах. При этом общим принципом обеспечения государственных нужд является принцип равноценного возмещения убытков, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование не только изъятия земельных участков для государственных нужд, но и выполнения работ и поставок товаров.

Право выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержится и в действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. Публичные интересы - более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы.

Однако государственные нужды не отождествляются с понятием публичных интересов. Государственными нуждами признаются особые публичные интересы, удовлетворяемые посредством специально разработанного правового механизма. Категория «государственные нужды» имеет ряд признаков, позволяющих отграничить ее от иных публичных интересов.

Учитывая, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества, и государственные нужды имеют как экономическое, так и социальное содержание, вместо термина «государственные нужды» целесообразно употреблять термин «публичные нужды».

Публичные нужды могут быть самые разнообразные и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.

Осуществление поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг для публичных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения на конкурсной договорной основе заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.

Классификацию публичных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные; по видам - социальные и экономические; по способам удовлетворения - договорный и вне договорный; по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды; по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.

Для исключения распыления бюджетных средств на решение частных проблем необходимо установить в законодательном порядке четкие критерии понятия публичных нужд.

Публичные нужды в товарах могут быть определены по совокупности признаков. Одним из критериев является указание в законе на цели осуществления поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для публичных нужд.

Вторым критерием является особый порядок определения публичных нужд.

Публичные нужды должны определяться в четко установленном законом порядке. Еще одним критерием определения публичных нужд являются источники их финансирования - средства бюджетов и внебюджетные средства, специально привлекаемые для этих целей. Выделяемые из федерального бюджета средства для финансирования поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Следует отметить, что механизм привлечения внебюджетных источников для финансирования публичных нужд в нормативном порядке не предусмотрен.

Формально юридическим критерием является применение особой договорной формы осуществления поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг - государственного контракта.

Понятие государственных и муниципальные нужды содержится в статье 3 Федерального закона от 08 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

1.2 Федеральная целевая программа как экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд

2.1 Общая характеристика подрядных работ для нужд органов ФСБ

Подрядные работы для нужд органов ФСБ - это строительные, проектные, изыскательские работы на основе государственного контракта, предназначенные для удовлетворения потребностей Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и финансируемые за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников.

Подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения нужд органов ФСБ, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ нужд указанного силового ведомства.

По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для нужд органов ФСБ (далее - государственный или муниципальный контракт) подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их ФСБ, а ФСБ обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Сторонами государственного контракта являются государственный заказчик и подрядчик. По государственному контракту государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. По муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. По государственному или муниципальному контракту подрядчиком может выступать юридическое или физическое лицо. К выполнению государственных контрактов наравне с российскими предпринимателями привлекаются иностранные организации. Выбор конкретного подрядчика производится на конкурсной основе путем подрядных торгов.

Основания и порядок заключения государственного контракта определяются в соответствии с положениями статей 527 и 528 ГК РФ. Государственный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон. Цена выступает в качестве существенного условия государственного контракта, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 766 ГК РФ в нем должны быть конкретно оговорены стоимость предстоящей работы, а также размер и порядок финансирования и оплаты работ. Стоимость работ по контракту определяется на основе проведенного конкурса (подрядных торгов) в пределах исходных условий. В ходе работ их стоимость по договоренности сторон может быть уточнена в связи с действием объективных обстоятельств. Выделение дополнительных финансовых средств на увеличение стоимости работ производится государственным заказчиком по согласованию с органом, выделившим эти средства.

Государственный заказчик обычно выделяет подрядчику в установленном порядке аванс, обеспечивает своевременное и непрерывное финансирование работ. Размер, сроки перечисления аванса, порядок его погашения, а также условия промежуточных расчетов за выполненные работы в пределах 95% их стоимости устанавливаются при заключении контракта. Окончательный расчет производится в 6-месячный срок после принятия объекта в эксплуатацию в целом или его очереди (отдельных зданий и сооружений), если иной срок расчетов не предусмотрен в контракте. При уменьшении соответствующими государственными органами в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ.

Подрядчик вправе требовать от государственного заказчика возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ. Большое значение в государственном контракте придается его сроку. В контракте в обязательном порядке должны быть определены сроки начала и окончания работ, а по желанию сторон - и другие сроки (сроки приемки отдельных очередей, пусковых комплексов, зданий, сооружений; сроки передачи материалов и оборудования и т.п.). При уменьшении соответствующими государственными органами в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а при необходимости - и другие условия выполнения работ. Подрядчик вправе требовать от государственного заказчика возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ.