Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КАФЕДРА

государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области)

Санкт-Петербург 2008г.

ВВЕДЕНИЕ

На всем протяжении существования нашего государства миграционные процессы играли исключительно важную роль в социально-экономической и общественно-политической жизни страны и регионов. Миграция населения - позитивное явление, способствующее перераспределению населения и трудовых ресурсов по территории страны, росту производительных сил. Однако она порой приобретает остропроблемный характер.

С началом проведения политики открытости Россия превратилась из закрытой страны с незначительным внешним миграционным оборотом в активного участника международного миграционного обмена. Новым социально-экономическим явлением стало резкое усиление внешнего миграционного давления, расширение масштабов притока в страну населения как из бывших союзных республик, так и из стран дальнего зарубежья. Все эти процессы сопровождаются многими проблемами, наиболее актуальные из которых - нелегальная миграция, занятость иностранных граждан, рост теневой экономики и коррупции.

Особое геополитическое положение Российской Федерации, относительно свободный въезд в страну из-за сохраняющейся «прозрачности» границ со странами СНГ, практически открытые внешние границы новых закавказских и ряда среднеазиатских государств сохраняют условия для постоянного притока в Российскую Федерацию большого числа иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся любым способом обосноваться в России или использовать ее территорию для проникновения в другие страны. Как правило, это граждане из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, в частности, Афганистана, Ирака, Анголы, Конго (Заира), Нигерии, Шри-Ланки, Сомали, Эфиопии и других (всего, по данным московского представительства УВКБ ООН - из 52 государств).

На постсоветском пространстве произошла трансформация межреспубликанской (внутренней) миграции в межгосударственную (внешнюю). После распада СССР за пределами России оказалось около 25 млн. русских и несколько миллионов представителей других коренных народов Российской Федерации Значительная часть зарубежных соотечественников переселяется в Россию, и этот процесс будет определять миграцию со странами нового зарубежья на обозримую перспективу.

Межнациональные вооруженные конфликты на территории бывшего СССР в конце 1980-х - начале 1990-х годов, отсутствие или несовершенство законодательства в области основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности в большинстве государств, возникших на его месте, положили начало массовой вынужденной миграции населения в Россию.

С 1992 года в Российской Федерации было зарегистрировано свыше 1,4 млн. вынужденных переселенцев и беженцев, из них более 200 тыс. - из регионов России с нестабильной общественно-политической обстановкой.

Важное место в осуществлении мер по интеграции России в международный рынок труда занимают вопросы регулирования внешней трудовой миграции, составной частью которой является привлечение в Россию иностранной рабочей силы. Это позволяет решать проблемы заполнения вакансий по специальностям, не востребованным на внутреннем рынке труда. Наиболее активно иностранная рабочая сила привлекается в регионы Центра, прежде всего в столичный регион, Западной Сибири (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа), и Дальнего Востока (Приморский, Хабаровский края, Амурская область), ряд других приграничных регионов. При этом велики объемы нелегальной трудовой миграции, особенно из государств - участников СНГ. В ряде отраслей, например в строительстве, нелегальное использование иностранной рабочей силы начинает вступать в противоречие с интересами постоянного населения.

По различным оценкам масштабы нелегальной иммиграции в Россию оцениваются от 700 тыс. до 4,5 млн. человек. В ряде регионов (крупнейшие города, приграничные территории, районы компактного проживания отдельных этнических групп) с нелегальной миграцией связано осложнение криминогенной и санитарно-эпидемиологической обстановки.

Однако наибольшую тревогу вызывает не столько трудовая иммиграция и связанные с ней проблемы, сколько эмиграция квалифицированных специалистов в экономически развитые страны. Основные направления эмиграции - Германия, Израиль, США. Такого рода эмиграция, как правило, является безвозвратной и оказывает существенное влияние на научный, а в конечном итоге и экономический потенциал Российской Федерации.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 «Положение о Федеральной миграционной службе».

Главной целью, стоящей перед Федеральной миграционной службой, является достижение максимально позитивного результата от миграции, совершенствование и модернизация которой позволят решить поставленные перед Службой задачи.

Основные усилия Службы концентрируются на снятии излишних административных барьеров для тех специалистов, в притоке которых наша страна наиболее остро нуждается, на получении достоверной информации о пребывании в России иностранных граждан, упрощении миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего в России и механизмом трудоустройства иностранных граждан на территории Российской Федерации, создании системы действенного иммиграционного контроля и эффективного противодействия незаконной миграции, содействие в переселении соотечественников в Россию, а также на совершенствовании государственного регулирования использования рынка иностранной рабочей силы.

Цель дипломного проекта - провести исследование миграционных процессов в Российской Федерации, их возможные перспективы, в том числе для Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

С учетом характера работы, главным методом исследования является анализ, который позволяет выделить, с одной стороны, общее, закономерное и, с другой стороны, частное, национально специфическое. Другим важным методом послужил системный подход, позволяющий всесторонне рассмотреть изучаемое явление.

Основные задачи - проанализировать нормативно-правовые акты и деятельность Федеральной миграционной службы по регулированию миграции; исследовать виды миграции (вынужденную, трудовую, нелегальную); проанализировать миграционную ситуацию и дать оценку влияния пребывания иностранных граждан на криминогенную ситуацию в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Анализ провести на основе работы Управления федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

ГЛАВА 1. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ

1.1. Понятие и типы миграции населения

Миграция населения (от лат. migratio) - этимологически означает переселение, перемещение Большой энциклопедический словарь. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 2004. стр.727. Однако современное значение этого термина значительно шире. Его применяют для обозначения социальных явлений, неоднозначных по своему характеру, последствиям и обуславливающим факторам.

Историческая роль миграции населения связана с процессами заселения земли, образования и смешения рас и народов; экономическая - с хозяйственным освоением земли, развитием производительных сил, соединением территориально распределенных природных ресурсов и средств производства с рабочей силой; социальная - связана с более полной реализацией потребностей населения в жилье, работе, социально-профессиональном продвижении и т. д.

Среди причин миграции преобладающее значение принадлежит социально-экономическим факторам. Однако в отдельные периоды в разных странах выдвигаются на первое место политические, национальные, религиозные факторы. Во время войн (мировых и локальных) основными контингентами мигрантов становятся беженцы и перемещенные лица "Экономический словарь". Под ред. А.И.Архипова, ТК "Велби", издательство "Проспект", 2004 г..

Встречаются четыре подхода к определению миграции населения.

Во-первых, согласно наиболее широкой трактовке, к миграциям относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальное перемещение.

Во-вторых, под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на учебу или работу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки, командировки, отпуск и другие перемещения.

В-третьих, в миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной и временной смене места жительства, а также представляют собой регулярное двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы.

И, наконец, в-четвертых, к миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который в конечном счете ведет к его территориальному перераспределению. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграции в России». М., 2001. стр.5-6.

Такой подход исключает из миграции внутрипоселенные перемещения, что позволяет выделить четыре ее вида:

Эпизодические миграции - представляют собой деловые, рекреационные и иные виды поездки, совершающиеся не только нерегулярно по времени, но и необязательно по одним и тем же направлениям;

Маятниковые (челночные) миграции - представляют собой ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (учебы) и обратно, расположенных в разных населенных пунктах;

Сезонные миграции - это перемещения главным образом экономически активного населения к местам временной работы и жительства на срок в несколько месяцев, с сохранением возможности возвращения в места постоянного места жительства (сельскохозяйственные работы, сплавные работы, рыбодобывающая и горнометаллургическая работы и др.);

Безвозвратная миграция - это понимание миграции в узком смысле, как переселение, в отличие от представления миграции как любого пространственного перемещения населения Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграции в России». М., 2001. стр.6,7.

В миграции различают территориальное перемещение населения внутри городской местности, территориальное перемещение населения внутри сельской местности и миграционный обмен населением между городской и сельской местностями. Распределение межтерриториальных миграций по географическому признаку целиком зависит от существующего в стране административного устройства.

Территориальное перемещение населения может совершаться как внутри страны, так и между странами. Обычно межгосударственное переселение сопровождается сменой гражданства. Внутригосударственная миграция - это процесс перемещения населения внутри одной и той же страны. В них участвуют граждане данного государства, которые не меняют своего подданства. Именно поэтому внутренние миграции не влияют на общую численность населения страны, хотя и вносят изменения в его территориальное размещение Миграция населения. Вып.4: Система иммиграционного контроля. Приложение к журналу «Миграция в России». М.,2001.

Миграция, сопровождающаяся сменой места жительства, т.е. собственно переселение, представляет собой миграционный процесс. В конце 80-х годов была разработана теория трехстадийности миграционного процесса. Согласно этой теории миграция включает три стадии. Первая, или подготовительная, стадия представляет собой процесс формирования территориальной подвижности населения. Основная стадия - это собственно процесс переселения населения. Заключительная стадия выступает как приживаемость мигрантов на новом месте. Отдельные стадии миграционного процесса тесно связаны между собой.

Также имеются следующие виды миграции населения - вынужденная миграция, трудовая миграция, нелегальная миграция.

Вынужденную миграцию можно определить как территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера.

Под субъектами вынужденной миграции на территории Российской Федерации понимаются следующие категории лиц: вынужденные переселенцы; лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации; беженцы; лица, получившие временное убежище на основании Закона РФ «О беженцах»; лица, получившие политическое убежище в РФ; лица, вынужденные покинуть прежнее место жительства вследствие экстраординарных обстоятельств природного, техногенного или другого характера.

Вынужденные переселенцы - граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

Беженцы - люди, которые не являются гражданами РФ и в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут воспользоваться защитой своей страны, или те, которые не имеют определенного гражданства и находятся вне страны своего прежнего места жительства, покинув его в результате преследований и не могут вернуться домой вследствие опасения за свою жизнь и безопасность своей семьи.

Временное убежище - это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации Ст.1 Федерального закона «О беженцах».

Трудовая миграция - добровольное перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации с целью осуществления ими трудовой деятельности.

Нелегальная миграция - незаконное проникновение или пребывание на территорию иностранцев и лиц без гражданства с нарушением действующего в России порядка, определяемого соответствующими законами.

Следовательно, миграция - это сложный общественный процесс, выполняющий важные функции в жизни общества и отдельного человека.

В процесс миграции вовлечено все население. Это и ежедневные поездки на работу, учебу, и переезд граждан в другую страну с целью трудоустройства, на место жительства, в результате сложных и проблемных ситуаций в стране исхода.

Миграция населения тесно связана с развитием производительных сил, характером отношений, воспроизводством рабочей силы, расселением населения, урбанизацией, социальной мобильностью, естественным движением населения, его структурой и подвижностью.

В качестве первоочередных целей современной государственной миграционной политики необходимо определить регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции.

криминогенный миграционный оценка

1.2 Организационно-правовое регулирование миграционных процессов

В основе миграционных процессов лежит широкий круг положений и норм актов международного права различного уровня. Миграция обеспечивается, прежде всего, международным признанием прав и свобод человека, закреплением этих прав в соответствующих международных документах и добровольным принятием их государствами в качестве модели для национального законодательства. Документы международного права, закрепляющие как основные права и свободы человека, так и непосредственно связанные с передвижением и правом на убежище, и являющиеся международно-правовой основой существования миграции, можно разделить на три группы, в зависимости от того, сколько государств и в каких регионах полагают для себя обязывающими положения и нормы данных документов.

К документам глобального масштаба относятся документы, не связанные делением на региональные конвенции, договоры и соглашения, а также те договоры и соглашения между государствами, которые принято именовать универсальными, поскольку их участниками является подавляющее большинство государств.

Региональные документы - международные документы, действующие для государств какого-то определенного региона либо находящегося в данном регионе политического или экономического блока.

Двусторонние договоры и соглашения государств наиболее адресно регулируют вопросы, касающиеся миграции.

Идея о правах и свободах человека, в том числе и обеспечивавших миграцию, получила дальнейшее развитие во Всеобщей декларации прав человека. Так, каждый человек имеет право «свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах каждого государства», «искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» Статьи 13, 14 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948. Принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года. Права, сформулированные в Декларации, были приняты за основу, и рассматривались, с некоторыми уточнениями, во всех последующих международных документах.

Россия, правопреемствуя СССР в участии в международных соглашениях по правам человека, присоединилась к важнейшим актам, касающимся положения беженцев, Конвенции о статусе беженца Женева, 28 июля 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев 18 ноября 1966 г., подписан председателем генеральной Ассамблеи и Генеральным секретарем ООН 31 января 1967 г., вступил в силу 4 октября 1967 г. лишь в конце 1992 года.

Конвенция о статусе беженца - первое международное соглашение о наиболее основополагающих аспектах жизни беженцев. Оно установило ряд прав человека, которые должны соблюдаться в отношении беженцев. Обычно, это право оставаться в стране (временно или бессрочно), право на получение жилья и социального пособия, право на участие в интеграционных программах, обучение, работу и воссоединение семьи. В 2001году 140 государств ратифицировали Конвенцию о статусе беженцев.

Протокол, касающийся статуса беженцев, убрал географические и временные ограничения, установленные в первоначальном варианте Конвенции о статусе беженцев, согласно которому многие европейцы, вовлеченные в события до 1 января 1951 года, попадают в категорию беженцев.

К другим заметным документам следует отнести Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах Нью-Йорк, 19 декабря 1966г., Конвенцию Международной Организации Труда № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» Женева, 4 июня 1975 г., Конвенцию о правах ребенка Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г. и другие.

Государства, участвующие в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, принимают во внимание «признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира», признают «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, который может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами», «каждый отдельный человек, имея обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит, должен добиваться поощрения и соблюдения прав».

В Конвенции № 143 подчеркивается, что каждый член МОТ обязуется соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Страны-члены МОТ обязаны разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей в отношении труда и занятости, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, индивидуальных и коллективных свобод для лиц, пребывающих на законных основаниях в качестве мигрантов или членов их семей.

Также «государства-участники принимают необходимые меры, с тем, чтобы обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем... надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании применимыми правами... Государства-участники оказывают... содействие... по защите такого ребенка и оказанию ему помощи и поиску родителей или других членов семьи любого ребенка-беженца... для его воссоединения со своей семьей. В тех случаях, когда родители или другие члены семьи не могут быть найдены, этому ребенку предоставляется такая же защита, как и любому другому ребенку... лишенному своего семейного окружения..» Статья 22 Конвенции о правах ребенка

Основное внимание вопросам, касающимся миграции, уделяется в документах Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Российская Федерация является членом этих авторитетных международных организаций.

Российская Федерация взаимодействует в работе структур Совета Европы с 1992 года, когда депутаты Верховного Совета РФ приняли участие в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Вступление РФ в Совет Европы состоялось 28 февраля 1996 г. с ратификацией Государственной Думой Устава Совета Европы.

Вопросы, касающиеся миграции, затронуты в большинстве документов Совета Европы.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод Принята в Риме 4 ноября 1950г. (с изменениями от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января, 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) является одним из самых значительных достижений Совета Европы. Этот международный договор вступил в силу в 1953 году. Конвенция устанавливает неотъемлемые права и свободы для каждого и обязывает государства гарантировать эти права каждому человеку, который находится под их юрисдикцией. Главное отличие Конвенции от иных международных договоров в области прав человека: существование реально действующего механизма защиты декларируемых прав Европейского Суда по правам человека.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) играет видную роль в формировании международных подходов к миграции не только в европейском, региональном масштабе, но и за его пределами. В состав ОБСЕ входят 55 государства.

Впервые предложение провести совещание по безопасности в европейском регионе было высказано вскоре после образования двух Германий в первой половине 50-х годов двадцатого века. У истоков этого предложения стоял Советский Союз, заинтересованный в юридическом закреплении границ в послевоенной Европе.

Принято считать, что совещание проводилось в три этапа. В 1972-73 годах в Хельсинки, Финляндия, состоялись предварительные переговоры, завершившиеся открытием 3 июля в Хельсинки встречи министров иностранных дел стран-участников. В ходе работы группы экспертов (18 сентября 1973 г. - 25 июля 1975г.) в Женеве, Швейцария, был создан проект итогового документа. Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе был подписан в ходе третьего этапа совещания (30 июля - 1 августа 1975 г.) от имени тридцати пяти государств.

Впоследствии после ряда встреч на высшем уровне было принято решение о переименовании Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Необходимо упомянуть и о других международных документах регионального масштаба, связанных с миграционными процессами прямо или косвенно.

Это Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (20 апреля 1959 г.), Рекомендация 293 (1961) Совета Европы о праве на убежище и Резолюция 14 (1967) Комитета Министров Совета Европы об убежище для лиц, находящихся под угрозой преследования, Европейская конвенция об экстрадиции (13 декабря 1957 г.), Декларация о территориальном убежище Комитета Министров Совета Европы (18 ноября 1977 г.), Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (21 декабря 1979г.), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (16 октября 1980 г.), Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (25 октября 1980 г.) и другие.

Договоры и соглашения по вопросам миграции, заключенные между Российской Федерацией и Украиной, наиболее предметно регулируют миграционные процессы между двумя государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства.

Совместная деятельность по охране государственных границ в рамках меморандума предназначена для того, чтобы «пресекать нелегальные миграционные потоки, эффективно бороться с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, другими видами трансграничной преступности…» Меморандум о сотрудничестве в охране государственных границ Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины (Москва, 15 апреля 1994 г.)

Еще одним двусторонним российско-украинским актом, затрагивающим отдельные вопросы трансграничной миграции, является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о медицинском страховании граждан Российской Федерации, временно находящихся в Украине, и граждан Украины, временно находящихся в Российской Федерации Москва, 28 октября 1999 г..

Государственная миграционная политика Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах, нормативных правовых актах Российской Федерации.

С 15 января 2007 года с вступлением в силу нового законодательства в сфере миграции появилась возможность получать разрешение не на каждого привлеченного мигранта, а только на тех, кто прибыл из страны, с которой у России установлен визовый режим Закон РФ от 18.07.2006 N110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и «О признании утратившими силу отдельных положений Федерального Закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”». Однако работодателю нужно удостовериться, что мигрант имеет разрешение на работу в РФ, и сообщить в региональное управление Федеральной миграционной службы о его приеме на работу. То есть, на фоне ужесточения ответственности за нарушение законодательства появляется небольшая либерализация и упорядочение использования иностранной рабочей силы в РФ. Для регулирования вопроса легализации иностранных работников на 2007 год установлены квоты для применения труда иностранных работников. Например, с 01 апреля 2007 года не могут использоваться иностранные работники на объектах розничной торговли: рынки, палатки, торговля алкоголем и фармацевтической продукцией Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 N 683 “Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации”. Определен и порядок самостоятельного получения иностранцами разрешений на право работы в РФ Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 N 681 “О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации”.

Статус вынужденных мигрантов в России определяется на основании законов от 19 февраля 1993г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах".

Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации.

Федеральный закон "О беженцах" определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.

Оба закона действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Одними из важнейших направлений деятельности ФМС России являются нормативное обеспечение ее деятельности, взаимодействие с органами государственной власти в части нормотворческой деятельности в сфере миграции, правовое обеспечение хозяйственной деятельности Службы.

Основными задачами реализации государственной миграционной политики в области законодательства являются обеспечение интересов Российской Федерации при заключении и реализации международных договоров в сфере миграции, включая регулирование процесса оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и защиту их прав и свобод; совершенствование законодательного регулирования въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включая их трудовую деятельность; развитие международного сотрудничества Российской Федерации для разработки и внедрения системы раннего предупреждения и предотвращения комплексных чрезвычайных ситуаций, следствием которых является экстренная массовая вынужденная миграция населения.

1.3. Трудовая миграция

Трудовая миграция - наиболее динамичный и самый большой миграционный поток в СНГ, стимулируемый тяжелой экономической ситуацией и разрешением прежней сферы занятости. Развитие трудовой миграции носило взрывной характер, и она быстро приобрела массовое распространение, как это характерно для всего мира.

Реформы в политической и экономической сфере с 90-х годов XXI века создали условия для вхождения Российской Федерации в международный рынок труда и привели к развитию новых реальностей в области внешней трудовой миграции. С началом проведения политики открытого общества Россия превратилась из закрытой страны с незначительным внешним миграционным оборотом в активного участника интеграционных процессов и международного трудового обмена. Выявление и изучение этих новых явлений - предпосылка правильного понимания современных тенденций миграционных процессов, их взаимосвязей с миграционной политикой, регулированием ситуации на рынке труда и в сфере занятости населения.

Переход к рынку, появившиеся возможности выезда за границу в сочетании с экономическим кризисом, массовой потерей работы и падением заработной платы сыграли большую роль в развитии трудовой миграции. Она стала главным способом заработка для миллионов жителей нашей бывшей страны Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001, стр.4.

Тенденции к расширению внешней трудовой миграции, которые в последние десятилетия достаточно четко проявились во многих странах мира, уже в течение длительного времени наблюдаются и в современной России. Одним из результатов политических и социально-экономических преобразований в Российской Федерации стало превращение ее в центр притяжения трудовых мигрантов не только из бывших союзных республик, но и из стран дальнего зарубежья.

В составе трудовых мигрантов можно выделить три потока:

- трудовая миграция или въезд иностранной рабочей силы;

- трудовая эмиграция - выезд на заработки или в коммерческих целях жителей данной страны;

- внутренняя трудовая миграция.

Трудовая миграция осуществляется как в законной, так и незаконной формах. Законный мигрант (если он иностранец), должен иметь следующие разрешения: на въезд в страну, на пребывание в ней в течение определенного срока, на трудовую деятельность. Если одно из этих требований нарушено, мигрант считается незаконным.

Незаконных мигрантов часто называют нелегалами, употребляя эти понятия как синонимы. Между тем, если нелегальные мигранты всегда и незаконные, то незаконные мигранты не обязательно нелегальные. Так, подавляющее большинство трудовых мигрантов из тех стран, откуда для въезда в Россию нужна виза, имеют ее. Следовательно, они въезжают и находятся в стране легально. Наиболее часто встречающееся при этом нарушение (например, со стороны китайцев) - несоответствие занятий в стране пребывания целям въезда. Типичное нарушение - въезд по туристической или учебной визе с целью торговли. Второе типичное нарушение - просроченная виза. Но и в этом случае мигрант чаще всего не становится нелегалом: он открыто торгует и платит штрафы за нарушение режима пребывания в стране. Он, безусловно, в этом случае не соблюдает закон, но и в то же время и не скрывается Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001, стр.6.

Если за законность пребывания в стране ответственность лежит в большей мере на самом мигранте, то оформление трудовых отношений непосредственно зависит от правового регулирования рынка труда.

В процессе трудовой миграции оказались вовлечены представители самых разных социальных слоев, широкого возрастного диапазона, различной профессиональной принадлежности, а отнюдь не какая-то особая часть населения. И это не удивительно, поскольку проблема выживания в условиях кризиса коснулась в той или иной степени всех групп населения.

Одной из важнейших характеристик совокупности иностранной рабочей силы на рынке труда является половозрастной состав. Обычно в нем преобладают мужчины. Диспропорция в полах вызвана тем, что лица, желающие получить работу за рубежом, стараются выезжать без членов семьи, чтобы сэкономить бюджет и расширить рамки рабочего времени Я.У.Давид. Иностранная рабочая сила в Москве // Социологические исследования, №4, 2000г., стр.32.

Расширение использования иностранной рабочей силы в экономике России как результат включения страны в систему международного рынка труда обусловлено целым рядом факторов. С экономической точки зрения причины внешней миграции в России можно свести к двум основным - межстрановым различиям в уровнях зарплаты и состоянии рынка труда.

Первый важный фактор трудовой иммиграции в Россию - ее относительная привлекательность с точки зрения уровня жизни, возможности получения более высоких заработков.

Второй фактор, определяющий приток трудовых мигрантов, - ситуация на рынке труда, устойчивый спрос на иностранную рабочую силу в России, сохраняющиеся возможности занятости для иностранцев в формальном и неформальном секторах экономики.

Как и в большинстве стран мира, важнейшая причина, генерирующая занятость иностранной рабочей силы, - относительная ее нехватка в отдельных секторах экономики и регионах, по отдельным профессиям и видам работ. Прежде всего, это те сферы занятости, которые характеризуются низким уровнем оплаты труда, большим количеством непривлекательных рабочих мест, отдаленностью районов.

Сегодня в России при наличии безработицы сохраняется потребность в рабочей силе определенного качества и специализации. Большими объемами низкооплачиваемых ручных работ и отсутствием желающих выполнять их из числа местного населения обусловлено привлечение овощеводов и сельскохозяйственных рабочих из Китая и Таджикистана. На многих территориях наблюдается нехватка рабочих в строительстве, на транспорте (водителей автобусов, троллейбусов и трамваев), станочников, газоэлектросварщиков и других профессий. В целом по России число только зарегистрированных в службах занятости свободных рабочих мест составляет около восьмисот тысяч вакансий.

В условиях постепенной стабилизации экономического положения часть внутренних трудовых ресурсов или не ориентирована полностью на занятие этих рабочих мест (в основном из-за низкого уровня оплаты, либо в силу недостаточной гибкости рынка труда), или не способна обеспечить высокую производительность и необходимое качество труда. В результате в сфере рынка труда и занятости населения создаются объективные предпосылки для миграционного притока иностранных работников.

Общая проблема заключается в том, что Россия сейчас вступает в период сокращения трудоспособного населения, национальный рынок труда будет дефицитным на протяжении длительного времени. Это результат тех социально-экономических проблем, «реформ» и тех провалов социальной политики государства, которые были в конце 80-х и в 90-е годы.

Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года признает, что без привлечения миграционных ресурсов нельзя уверенно преодолеть этот сложный период.

Привлечение мигрантов должно происходить в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом их социальной адаптации и интеграции. Необходимо четко регулировать объем миграции, и для этого вводить социально и экономически обоснованные квоты.

Мигранты нужны, но только в том числе, которое город может принять. При этом миграционные ресурсы надо направлять в те отрасли экономики, где они действительно необходимы, и таким образом контролировать ситуацию.

Эффективность труда мигрантов низкая.

В подавляющем большинстве - это неквалифицированная рабочая сила. Упал уровень знания русского языка, изменился и снизился образовательный уровень, минимальна готовность к социальной адаптации и интеграции. Все это требует от государства больших усилий по адаптации мигрантов и большего контроля за миграционными потоками.

И совершенно другое дело, когда речь, идет, например, о задачах привлечения квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений. Тут должен быть совершенно иной подход. Тут мы говорим, что нам нужны квалифицированные специалисты определенных профессий и мы заинтересованы в том, чтобы молодые люди из стран СНГ и из других государств, которые заканчивают наши вузы, могли жить и работать в нашей стране.

Сегодня и по подсчетам экспертов, и по данным самой ФМС, в России уже порядка 10 миллионов трудовых мигрантов. Причем, по разным оценкам, до 30 процентов всего этого миграционного потока приходится на Москву. Это огромная диспропорция и нагрузка именно на Москву, на всю ее экономическую, социальную, коммунальную, транспортную инфраструктуру.

Нужен обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, налоговыми органами, медицинскими учреждениями, силовыми структурами, наконец, самими работодателями. В конечном счете, чтобы обеспечивать безопасность города и страны, необходима единая информационная система, которая должна отражать реальную ситуацию по соблюдению иностранными работниками миграционного законодательства.

Максимум ответственности и расходов по обустройству и нормальному регулированию трудовой миграции должны нести работодатели - ведь это они привлекают мигрантов. Сейчас все, что делают работодатели, - это создают рабочие места для мигрантов с очень заниженной оплатой труда. Нужно минимизировать демпинг на рынке труда, установить минимальную оплату в каждой отрасли с учетом особенностей региона. На работодателей должна возлагаться ответственность не только за оформление разрешения на работу, но и за социальную защищенность работников.

1.4. Вынужденные мигранты

Вынужденная миграция - территориальное перемещение людей, покинувших место жительства, вследствие совершенного в отношении них, или членов их семей, насилия или преследования, либо реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, техногенного или другого характера.

Статус вынужденных мигрантов в России определяется на основании законов от 19 февраля 1993 года "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Основанием для разделения этих двух категорий мигрантов служит наличие ("вынужденные переселенцы") или отсутствие ("беженцы") российского гражданства, в соответствии с Конвенцией ООН о беженцах 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г., к которым присоединилась Россия. До принятия указанных законов и присоединения к Конвенции всем недобровольным мигрантам присваивался статус "беженца". На статус вынужденного переселенца в России могут претендовать и перемещенные лица ("внутренние беженцы"). Обязательное условие получения этого статуса для мигрантов из стран СНГ и Балтии - оформление российского гражданства Зайончиковская Ж. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии // СОЦИС 1998 №6 с. 55.

Вынужденные переселенцы - граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Беженцы - люди, которые не являются гражданами РФ и в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут воспользоваться защитой своей страны, или те, которые не имеют определенного гражданства и находятся вне страны своего прежнего места жительства, покинув его в результате преследований и не могут вернуться домой вследствие опасения за свою жизнь и безопасность своей семьи.

Массовый приток вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, ищущих временное убежище) приходился на первую половину 90-х годов ХХ века (рис.1).

Рис.1. Изменение численности ежегодно регистрируемых вынужденных мигрантов в России

Первые беженцы в СССР, в том числе в России, появились после погромов армян в 1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку (Азербайджан), турок-месхетинцев в 1989 г. в Фергане (Узбекистан). Регистрация беженцев в России началась с 1 июля 1992 г., со времени создания Федеральной миграционной службы (ФМС).

С 1992 года в Российской Федерации было зарегистрировано свыше 1,4 млн. вынужденных переселенцев и беженцев, из них более 200 тыс. - из регионов России с нестабильной общественно-политической обстановкой По мере адаптации и обустройства вынужденных переселенцев и беженцев на новом месте жительства они утрачивают указанный статус. Статистика свидетельствует о значительном спаде этого потока. На 1 июля 2007 года в ФМС России зарегистрировано 85,4 тыс. вынужденных мигрантов По итогам результатов работы ФМС России за первое полугодие 2007 года (вынужденные переселенцы - 85,0 тыс. чел., 400 - беженцы).

В России есть беженцы из всех стран СНГ и Балтии. Наибольшее количество беженцев до 1995 г. давал Таджикистан. Основной поток беженцев из Таджикистана пришелся на 1992-1993 гг. Кроме Таджикистана, в 1992-1993 гг. массовые потоки беженцев шли из Азербайджана и Грузии (из Южной Осетии). Названные три страны дали более 80% беженцев, прибывших в Россию из бывших республик СССР в эти годы. В последующем география вынужденных миграций, во-первых, сильно расширилась, во-вторых, непрерывно менялась, отмечая перемещение болевых точек в постсоветском пространстве. В 1994-1996 гг. половина новых беженцев прибыли из Казахстана и Узбекистана, нарастали потоки из Киргизии, Латвии, Эстонии, Туркмении, Армении при том, что и прежние потоки не потеряли своего значения.

Подавляющее большинство вынужденных мигрантов в Россию - русские (70%). Среди других выделяются татары (7%), которых много жило в Средней Азии и Казахстане, армяне (4,8%), осетины (3,8%), украинцы (3,9%, в основном из Чернобыльской зоны), грузины (1%).

Несомненно, острейшие формы и масштабы приняла вынужденная миграция в регионах межэтнических и региональных конфликтов на территории Российской Федерации. Практически все ингушское население Северной Осетии - Алании и менее многочисленное осетинское население Ингушетии на многие годы покинули свои дома, процесс их возвращения еще далек от завершения. Чечню за годы правления Д.Дудаева и обе военные кампании покинули не менее 250 тысяч русских и представителей иных некоренных национальностей, в последние годы из республики активно выезжают и чеченцы.

Кроме того, именно в соседствующих с Чеченской республикой регионах наиболее остро стоит проблема внутриперемещенных лиц. Это - третья масштабная категория вынужденных мигрантов. В первую Чеченскую кампанию только за декабрь 1994 - январь 1995 года республику покинули более 260 тысяч человек. Часть из них впоследствии вернулась.

Несмотря на значительное количество внутриперемещенных лиц, массовый характер их прибытия, пока в России проблемы, связанные с их приемом и размещением, локализованы на территориях Чечни, Ингушетии, Северной Осетии - Алании, Дагестана и, частично - Ставропольского края.

В составе беженцев много больше детей, заметно больше пожилых. В вынужденную миграцию вовлекается вся семья, а не только наиболее дееспособные ее члены, как это бывает обычно. Причем, если в нормальных условиях семьи с детьми наименее мобильны, то в стрессовых обстоятельствах именно такие семьи стремятся выехать в первую очередь, чтобы избавить детей от опасности или ущемления в правах. То же, видимо, относится и к неполным семьям. На этот вывод наталкивает пониженная доля мужчин среди беженцев (46,5%) по сравнению с их долей среди остальных мигрантов (53,5%) Зайончиковская Ж. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии // СОЦИС 1998 №6 с. 56-57.

Сегодня проблема беженцев и вынужденных переселенцев, на первый взгляд, теряет свою актуальность. Статистика свидетельствует о значительном, более чем в три раза, спаде этого потока. Число беженцев и вынужденных переселенцев достигло максимума (1 191 900 человек) к 1998 году, а к началу 2004 года опустилось до 360,8 тысячи.

В территориальных органах ФМС России в сводных списках вынужденных переселенцев, имеющих право на получение государственной поддержки в обеспечении жильём, состоят 34,2 тыс. семей (89,4 тыс. чел.) вынужденных переселенцев.

По состоянию на 25 июня 2007 года на учёте в Межрегиональном управлении ФМС России состоит 2836 семей (10370 человек) вынужденных переселенцев, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года. Совместно с органами местного самоуправления и Правительством РСО-Алания ведётся работа по возвращению и обустройству вынужденных переселенцев в местах прежнего проживания и по новому месту жительства.

Завершена работа по расселению стихийно образовавшегося в середине 90-х годов поселения вынужденных переселенцев вблизи села Майское Пригородного района РСО-Алания.

Продолжается работа по паспортизации граждан, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта. За отчетный период 680 граждан ингушской национальности (в том числе 265 вынужденных переселенца) получили либо обменяли паспорта с проставлением штампа о регистрации по месту прежнего жительства, в том числе граждане, проживающие в п. Новый.

В рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 17 мая 2004 года № Пр-810 проводилась работа по созданию условий для возвращения на родину российских граждан, вынужденно покинувших места постоянного проживания в Чеченской Республике и находящихся в Республике Грузия. Результатом предпринимаемых совместных усилий по выполнению поставленных задач стал добровольный выезд на родину 48 человек, из них 18 несовершеннолетних до 18 лет и 26 женщин. За весь период возвращено 324 человека По материалам Управления информационно-аналитического обеспечения ФМС России за 1-ое полугодие 2007 года.

В то же время медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека.

Сохраняется проблема социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев.

Сокращается количество беженцев и лиц, получающих временное или политическое убежище в Российской Федерации, в том числе из-за усиливающейся угрозы проникновения на территорию России террористических организаций. Террористические нападения заставили мировое сообщество принять в последние годы меры по ужесточению процедур иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное или политическое убежище, так и к экономическим иммигрантам. Ряд государств прибег в этих целях к беспрецедентным мерам безопасности. Уделять должное внимание вопросам антитеррористической интеграции стремится и наша страна.

1.5. Нелегальная миграция

Нелегальную миграцию в Россию можно определить как въезд, пребывание и/или осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности на территории страны с нарушением установленного порядка, т.е. без оформления или с ненадлежащим оформлением соответствующих документов и разрешений, определенных российским законодательством, а также с использованием недействительных, поддельных, фиктивных или утративших юридическую силу в связи с истечением сроков их действия документов Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.

Незаконная миграция - одно из глобальных явлений современной жизни. Практически все регионы и государства мира вовлечены в этот процесс в качестве либо стран выезда, либо принимающих стран, либо стран транзитного проезда, либо стран с ярко выраженными смешанными потоками.

В последнее время проблема незаконной миграции стала предметом повышенного внимания и вызывает растущую обеспокоенность в Российской Федерации. Однако, несмотря на усилия правоохранительных органов, направленные на пересечение и предупреждение незаконной миграции как на национальном, так и на региональном уровнях, она стоит все также чрезвычайно остро.

...