Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

5

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Дипломная работа

Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

Оглавление

Введение

Глава I. Генезис и развитие местного самоуправления в России в различные периоды исторического развития

1.1 Эволюция становления местного самоуправления

1.2 Местное самоуправление как политико-правовой институт

Глава II. Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в Российской Федерации

2.1Органы местного самоуправления, их основные черты

2.2 Принцип разделения властей в Российской Федерации

2.3 Основные уровни правовой регламентации вопросов организации местного самоуправления

Глава III. Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

3.1 Особенности разрешения вопросов местного значения в деятельности муниципальных образований

3.2 Роль органов государственной власти в развитии муниципального образования

3.3 Проблемы органов местного самоуправления в сфере реализации полномочий

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования заключается в том, что вопрос о соотношении местного самоуправления и государственной власти в России имеет особое значение по причине политических и административных преобразований, проводимых в последние годы. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти оказывает особое влияние на различные стороны жизни населения, определяет эффективность осуществления публичной власти.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства: - необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей чаще всего на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент - реализация концепции местного самоуправления, как показывает опыт некоторых развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве.

Государственная власть является неотъемлемой составляющей государства. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов осуществления власти, существующих в большинстве государств мира

Цель исследования состоит в комплексном исследовании общетеоретических и теоретико-конституционных аспектов соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование концептуальных основ правового обеспечения соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· рассмотреть эволюцию становления местного самоуправления в России;

· проанализировать местное самоуправление как политико-правовой институт;

· изучить конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в Российской Федерации;

· выявить проблемы при разграничении компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;

· рассмотреть особенности разрешения вопросов местного значения в деятельности муниципальных образований; провести анализ проблем, возникающих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления;

· подвести итоги комплексного исследования роли муниципальных органов и органов государственной власти в жизни общества.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и местного самоуправления.

Предмет исследования - нормативно-правовые акты регламентирующие соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также история правового регулирования соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России.

Теоретическая база исследования. Вопросы осуществления государственной власти и местного самоуправления, поиск путей практического совершенствования оставались в поле зрения ученых на протяжении многих веков. Поэтому на сегодняшний день сформировался достаточно обширный научный материал по исследуемой теме. Различным аспектам теоретического осмысления категорий «государственная власть» и «местное самоуправление», их соотношению и взаимодействию систем органов посвятили свои работы Авакьян С.А., Автономов А.С.., Баглай М.В., Барабашев Г.В., Баранчиков В.А, Вишняков В.Г., Выдрин И.В., Дементьев А.Н., Емельянов Н.А., Кутафин О.Е., Сафонов В.Е., Сергеев А.А., Смирнов А.Ф., Тимофеев Н.С., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Чертков А.Н., Чиркин В.Е.и др. Исследования данных авторов были использованы при подготовке выпускной квалификационной работы.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы (прежде всего. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление государственной власти и местного самоуправления, международно-правовые акты, связанные с реализацией прав на участие в управлении публичными делами.

Методологическую основу исследования темы работы составляют общенаучные и частно-научные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, и другие.

Научная новизна исследования заключается в том, что в представленной выпускной квалификационной работе предпринято самостоятельное авторское исследование соотношения государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в сравнительном аспекте. Разработаны теоретические положения, характеризующие соотношение государственной власти и местного самоуправления, а также выявлены особенности взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, характерные для России.

Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

полномочие государство власть местное самоуправление

Глава I. Генезис и развитие местного самоуправления в России в различные периоды исторического развития

1.1 Эволюция становления местного самоуправления

Самоуправление в России в той или иной мере существовало на протяжении всей ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для исследования и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Возникновение и эволюция местного самоуправления как децентрализованной формы управления известна еще с древних времен. Его становление обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла и др. Возникшее производство способствовало формированию общинного самоуправления. В свою очередь властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности. Развитие производственных общин (ремесленных цехов, купеческих гильдий и др.) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории (Новгородская земля, Киевская земля и др.).

Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин. Следует отметить, что на данном этапе исторического развития производственно-территориальные общины обладали большими властными полномочиями и возможностями, чем представители государственной власти. В частности, Н.В. Постовой обратил внимание на то, что князь в то время не имел права принимать решения по вопросам земщины вообще, такие решения могло принять только общегородское вече, т.е. вече старшего города. Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи (например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги) См. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 18.

Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления, и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с генезисом которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Высшей формой проявления политической власти городов стало городское вече. Характерно, что участие в вечевых собраниях принимали только те члены общин, которые обладали какой-либо собственностью, т.е. к управлению общественными делами допускались только имущие лица. Дореволюционными юристами отмечался вполне оформившийся характер компетенции органов местного самоуправления данного периода: вече частей города, пригородов, малых городов, волостей, сел обладали различными правами и обязанностями, разнообразны были и полномочия избранных на вече должностных лиц.

Например, к компетенции города Пскова были отнесены вопросы вооружения установленного количества войск, строительства городских стен См. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земель и общественных учреждений. СПб. 1869. С.28-29 и др. Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть - основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие общины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли общины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества община настолько утратила свое значение, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между ее членами.

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, так как были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло, как прежде, важной роли в решении государственных задач Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земель и общественных учреждений. СПб., 1869.- 25. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях - в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее. Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ей института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие преобразования местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В общем же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления. В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные преобразования, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами) Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земель и общественных учреждений. СПб., 1869.- 30. В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676-1682 гг.). В это время был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губные старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.) См. Геллер М.Я. История Российской империи: в 3 т. Т.1. М., 1997. С. 201. В рассматриваемый период, также, было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

Рассвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления. Однако в это время Петром были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и др.). В этой связи, думается, что целью Петра I было - создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Крупной вехой в развитии отечественного местного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины I по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию пятидесяти примерно равных по территории губерний, состоящих из 10-12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства. Период царствования Александра I вошел в историю как эпоха реформ центральной администрации. В частности, были ликвидированы коллегии и учреждены министерства по отраслевому принципу, созданы Комитет министров и Государственный совет.

Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение местной инициативы. Начало XIX в. не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала нарастать тенденция государственного контроля над органами местного самоуправления и стремление к ограничению их компетенции. В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и др.). В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входили «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С.46.

К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II способствовали большей децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления. Согласно Положению «О губернских и уездных учреждениях» земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкие полномочия при решении местных проблем. Например, заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 57 и др. Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела. Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти.

Введенное в 1890 г. «Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, а результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», чем был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом Российское законодательство X - XX ВВ: В 9 т. Т. 5. М., 1987. С. 300. современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С.46

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 57. Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширения полномочий органов местного самоуправления. В Манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом 15 марта 1917 г. князь Львов назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах деятелей губернских и уездных управ. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наибольшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы: избирательные съезды, земские собрания, земские управыБуров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С.51 .

Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Они приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п. Муниципальное право России: Учебное пособие / Под ред. С.Е. Чиннова. М., 2009. С. 27-28. Последний период истории земств, равно как и первый этап развития советской модели местного самоуправления, связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. Возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти закончился победой Советов.

Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России. Советская модель местного управления просуществовала с 1917 по 1991 гг. Ее развитие преодолело несколько этапов.

1.Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Как упоминалось выше, процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после третьего Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно с Советами, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.

2.Второй этап развития Советов вошел в историю как период НЭПа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Определенный импульс развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельно финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения, а также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

3.Для третьего периода развития Советов были характерны практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийного государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило самоуправленческую тенденцию в странеЛазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1910.- 20 . Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра, сконцентрировавшего интересы партии.

4.Последний период связан с реформами государственного политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправления в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути дела, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования Муниципальное право Российской Федерации. Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.А. Дмитриева. М., 2009. - 54. В настоящее время можно сказать, что в основных чертах институт народовластия у нас в России создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах федерации создана законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований.

1.2 Местное самоуправление как политико-правовой институт

С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны. Это объясняется тем, что муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их неотложных проблем.

Местное самоуправление в современной России представляет собой весьма сложную социальную систему, относительно самостоятельную форму осуществления демократической публичной власти. В современном мире местное самоуправление стало неотъемлемой частью политической системы демократического типа. Это вполне объяснимо, если учесть, что в развитом цивилизованном обществе невозможно всеми делами управлять из единого государственного центра. В то же время местное самоуправление является институтом гражданского общества, в котором существуют общественные отношения, которые непосредственно независимы от государства, хотя неразрывно связаны с ним. В этой связи в правоведении и политологии идет активный процесс увеличения объема юридических и политических знаний, относящихся к местному самоуправлениюАвакьян С.А. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993 № 6; Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2006. № 1; Ежевский Д.О. Роль международных организаций в развитии местного самоуправления в Европе // Государство и право. 2009. № 4 ; Кутафин О.Е., Фадеев В.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2010. С. 118; Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы//Власть. 2009. №11; Муниципальное право. Учебник /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009. С. 34 и др..

Представляется целесообразным с позиции теоретического подхода раскрыть социальную природу и особенности местного самоуправления, соотнести его с государственной властью, определить значение в развитии политической системы общества. Оправданность такого подхода определяется тем, что огромный позитивный потенциал местного самоуправления используется в России крайне недостаточно. Обращает на себя внимание то, что даже среди государственных деятелей, известных политиков и правоведов высказываются противоположные точки зрения: от признания важности и необходимости дальнейшего развития местного самоуправления до полного свертывания ввиду утопичности самой его идеи.

В обычном понимании «самоуправление» - один из важнейших видов управления. Оно означает, что функционирование какой-либо социально политической, экономической подсистемы осуществляется не извне, а автономно, на собственной основе, при широком и активном включении ее структур и субъектов в решение внутренних проблем.

Под социально-политическим управлением понимается целенаправленное воздействие на тот или иной процесс, явления или общество в целом с целью планомерного их совершенствованияАнтипьев А.Г. Указ. работа. М., 2010. С. 118 .

По-видимому, всякое социальное явление, а тем более политическое, связано с властными отношениями и в той или иной степени с государством и политической системой общества. Это относится и к местному самоуправлению в современной России, поскольку оно представляет собой относительно самостоятельную форму осуществления публичной власти в смысле возможности управления определенной областью общественных отношений. Управление той или иной значительной сферой отношений включает политические компоненты. Анализ понятия «местное самоуправление» подтверждает, что оно объединяет две составляющие: «управление» и «самостоятельность». Напомним, толковые словари раскрывают смысл местного самоуправления, как «право на внутреннее управление своими местными делами». Как видим, акцент ставится на основополагающие параметры, составляющие корень происхождения термина «самоуправление». С одной стороны, это право на управление, право на осуществление каких-либо действий, с другой - это право реализуется только собственными, своими силами, т.е. без вмешательства извне.

Следовательно, самоуправление - это, прежде всего, «управление», т.е. организованное целенаправленное воздействие властвующего (управляющего) субъекта на членов сообщества для достижения определенного результата. Оно понимается как система отношений между теми, кто управляет и теми, на кого направлено управление (управляемые). Особенность местного самоуправления в том, что в его рамках субъекты и объекты в основном совпадают, т.е. в одном лице выступают и управляющий и управляемый субъект.

Примечательно, что вопросы этого плана привлекали внимание известных ученых-юристов дореволюционного периода. По мнению государствоведа А.И. Васильчикова, «самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества;… местным жителям предоставляется весьма обширный круг действий, преимущественно по тем предметам, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления»Васильчиков А.И.О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С.79.

Русский государствовед Н.И.Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1910. С. 52.

Эти выводы позволяют глубже уяснить особенности взаимодействия общества и государства, обоснованность идей местного самоуправления применительно к существующей действительности.Большую роль в развитии местного самоуправления играют исторические традиции, самобытность народа, география территорий и др. С этой точки зрения обратим внимание на некоторые исторические предпосылки.

Известно, что идеи общинного управления стали складываться в Европе еще в средние века, получили распространение в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. Предпосылкой формирования этих идей было осознание того, что между местными интересами и интересами государства нередко возникали и возникают существенные противоречия, требующие разрешения. Можно предположить, что отдельные влиятельные социальные группы местного уровня, не имеющие доступа к централизованной власти, при решении вопросов локальной направленности стремились проявить независимость, самостоятельность, «отгородиться» от произвола центральной власти, обрести определенную автономию, самодостаточность.

В России с ее обширной географией, сложными политическими условиями и спецификой государственного управления, проблема решения вопросов местного значения была актуальной и в прошлые исторические периоды. Об этом свидетельствуют земская (1864) и городская (1870) реформы, создавшие условия (основы) для формирования децентрализованной системы местного самоуправления.

Реформы, в частности, предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или Городской Думы и управы, получивших достаточно широкие полномочия. Земские и городские структуры не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя, в общем, действовали под его контролем. Это позволяет отметить то, что в дореволюционной России на местном уровне существовало и самоуправление и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия из-за несовпадающих интересов.

В послеоктябрьский период в нашей стране была установлена жесткая централизованная государственная система управления. Очевидно, в этих условиях местное самоуправление не соответствовало формированию иерархических государственных структур, основанных на жесткой соподчиненности, и было ликвидировано. Его возрождение в нашей стране было связано с процессами реформирования, с принятием в 1990 году союзного и в 1991 году российского законов о местном самоуправлении. Соответственно в 1993 г. были изданы указы Президента РФ, которые прекращали деятельность прежних местных советов, выполняющих определенные самоуправленческие функции, наряду с другими.

Конституция РФ 1993 г. устанавливает основы организации местного самоуправления, закрепляет этот институт в качестве одной из важнейших форм народовластия. Как видим, в отличие от иерархической системы советов в период СССР, органы местного самоуправления автономны. Это органы населения определенных административно-территориальных единиц, которые, согласно действующему законодательству, ориентированы на сознательную инициативу, ответственность и творчество населения.

Для более полного выявления социально-политической значимости местного самоуправления в нынешней российской действительности рассмотрим трактовку этого понятия, содержащуюся в современных исследованиях.

По мнению одних авторов, местное самоуправление - в РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через избираемые ими органы (органы местного самоуправления) вопросов данной территории, исходя из своих интересов, исторических и иных местных традицийАвакьян С.А. Местное самоуправление //Российская юридическая энциклопедия/ Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 2009. С. 535. Думается, что данный вывод представляет теоретический интерес, может способствовать разработке национальной модели местного самоуправления и механизмов его взаимодействия с государством.

Другие ученые полагают, что местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территорииФадеев В.И. Муниципальное право России. М. 2008 С. 57. Как видим, это положение основывается на том, что самоуправление - есть самоорганизация общества, не совпадающая с государственным управлением.

Имеет место утверждение, что местное самоуправление - это власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной властиБарабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России. //Сегодня 2002. .№1.С.13. Отсюда следует, что муниципальная власть - власть подзаконная действующая на основе законов, ответственная и перед государством и перед местным сообществом.

Представляет интерес следующее суждение: относительно местного самоуправления речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления, а тем более - о противопоставлении их друг другу. Необходимо иметь в виду, что и то, и другое - составные части единого конституционного механизма. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 2009. С.5. По-видимому, основная мысль автора в том, что необходимо не противопоставлять государственную и муниципальную власти, а попытаться определить их общие моменты (властный и публичный характер, правовой характер деятельности и др.).

В справочной литературе акцент сделан на том, что «местное самоуправление - система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения, решающих вопросы местного значения».Популярный юридический энциклопедический словарь/Ред. коллегия О.Е. Кутафин и др. М., 2010. С.387. Или: «Местное самоуправление - 1) представленное Конституцией или иными государственными актами право местных органов власти самостоятельно решать круг вопросов, отнесенных к их компетенции; 2) деятельность местных органов власти по реализации представленных им полномочий»Политология: Энциклопедический словарь/Общ. ред. и сост.: Ю.И. Аверьянов. М., 2008. С.346..

Таким образом, можно сказать так: местное самоуправление - это основанное на демократизме управление делами муниципального образования, реализуемое силами самих граждан. Демократизм местного самоуправления наиболее отчетливо проявляется в том, что оно непосредственно приобщает граждан к участию в управлении делами общества, направлено против неоправданного сосредоточения дел в государственных органах Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей - также показатель демократизма местного самоуправления в современной России. Очевидно, на принципах самоуправления могут функционировать и различные ассоциации корпорации, объединения. В этой связи самоуправление можно понимать и как способ организации и функционирования различных объединений, корпораций. Однако этот корпоративный тип самоуправления имеет специфическое основание и особый отличительный характер социальной регламентации посредством корпоративных норм. Поэтому местное самоуправление понимается именно как форма организации местной власти, т.е. власти, осуществляемой в РФ на уровне городов, районов (уездов), сельсоветов (волостей, сельских округов), отдельных поселков и сельских населенных пунктов.

В этой связи смысл любой предполагаемой дефиниции «местное самоуправление» обоснованно связывается с местным регулированием управленческих отношений. Каковы нормативные законодательные основы местного самоуправления в современной России? Очевидно, конкретная деятельность субъектов самоуправления основывается на определенной законодательной основе. В этой связи возникает необходимость в ее рассмотрении. Наиболее обобщенная характеристика местного самоуправления дана в «Европейской хартии о местном самоуправлении», принятой 15 октября 1985 г., закрепляющей важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. «Под местным самоуправлением, - утверждается в статье 3 Хартии, - понимается право и реальная способность органов местного самоуправления управлять отдельной территорией, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения»Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»//Российская газета.1998. 15 апреля..

Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.

Рассмотрим более предметно правовые предпосылки местного самоуправления в России, что необходимо для последующего анализа. Прежде всего, обратим внимание на то, что Конституция РФ 1993 г. не содержит определения «местное самоуправления», но устанавливает основы организации этого института. Так, согласно ст. 3, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, что позволяет рассматривать данный институт в качестве политического, принимающего участие во всех избирательных кампаниях в стране, реализации Закона о призыве на военную службу молодого пополнения, в иных политических мероприятиях.

В Конституции Российской Федерации в главе 8 «Местное самоуправление» определяются в самом общем виде формы, уровни, задачи, функции, полномочия местного самоуправления. Это способствует определению методологических ориентиров, способствующих системному подходу к исследованию природы и назначения местного самоуправления в современной России. В ч. 1 ст. 130 провозглашается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В ч. 2 этой же статьи утверждается, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 131-132) местное самоуправление в России осуществляется гражданами в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эти органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

Конституция РФ (ст. 72) отнесла «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению РФ и субъектов РФ».

В соответствии с этим приняты ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) и новая редакция данного закона (2003), дополняющие конституционные положения о местном самоуправлении. В федеральном законе, принятом в 1995 г., в ст. 2 содержится следующая формулировка: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) определено, что «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». Именно поэтому особую актуальность приобретают вопросы формирования местного самоуправления в настоящее время, оптимального сочетания управления и самоуправления, углубления демократизации всей общественной жизни См. Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления // Российская газета. 2001. 28 февраля..

Приведенные законодательные предпосылки и положения, содержащиеся в научных исследованиях, позволяют обратить внимание на ряд существенных моментов.

1.В научной литературе до сих пор спорным признается положение ст. 12 Конституции РФ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Фактические данные подтверждают то, что идея организационного и функционального обособления государственных и местных органов неодинаково оценивается не только в теоретических исследованиях, но и в субъектах федерации. И если края, области в основном солидаризируются с конституционной нормой, относительно местного самоуправления, то российские республики нередко отступают от нее.

Это подтверждает то, что система местного самоуправления в Конституциях и законах субъектов РФ представлена достаточно разнообразно. Так, Конституция Республики Бурятия не содержит нормы, относящейся к самоуправлению и его статусу. В Кабардино-Балкарской Республике, Республике Ингушетия, Республике Татарстан местные органы получили статус органов государственной власти и управления на местах См. Выдрин И.В. К вопросу об организации местной власти в субъектах Российской Феде-рации // Правовая реформа в России: проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2008. С. 67.. В некоторых республиках, например, Коми, Башкортостан и др. на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление.

По-видимому, концепция негосударственной природы местного самоуправления, изложенная в Конституции РФ, связывается со стремлением преодолеть излишнее огосударствление местной власти. Есть все основания согласиться с этой позицией, в пользу которой в юридической литературе приведены убедительные аргументы. «Местное самоуправление, - отмечал Б.Н. Топорнин, - не составляет и по своей природе не может составить компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление»Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 2002. С. 74..

2.В юридической литературе обоснованно предлагается рассматривать местное самоуправление в следующих трех аспектах:

- одну из основ конституционного строя;

- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

- одну из форм народовластияКовешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2010. С. 171. .

Последний из названных аспектов может служить основанием для более полного анализа роли и функций самоуправления в современной России. Это предполагает выделение основных его черт в системе народовластия.

1. Местное самоуправление - одна из форм народовластия, проявляемого в самостоятельном решении вопросов населением (непосредственно или через создаваемые ими органы) достаточно широкого круга вопросов, в основном связанных с интересами жителей городских и сельских поселений Устав г. Н. Новгорода от 01.01. 2006. /(в ред. от 30.01.2011 г. ) .

2. Местное самоуправление - составная часть демократии, занимает особое место в демократическом механизме управления обществом. Этот вывод основывается на следующих конституционных положениях: местное самоуправление в пределах своих полномочий автономно; оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий и д Там жер.

3. Согласно действующему законодательству, субъектами местного самоуправления признаются: а) местное население, с учетом мнения которого решаются ключевые социально-правовые вопросы местного значения (распоряжения муниципальной собственностью и др.); б) органы местного самоуправления (администрации городов, районов, поселков и др.), функции которых определяются целями их деятельности (основная цель - управление муниципальным образованием в соответствие с предметом ведения, установленным федеральным законом) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г.// с изм. и дом по состоянию на 10.10.2012 г..

4. Местное самоуправление имеет свой объект управления. Очевидно это вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

5. Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также уставами муниципальных образований. Как правило, структуры органов местного самоуправления соответствуют общей схеме федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматривают представительный орган и главу муниципального образования .

6. Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой Устав, подлежащий государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФУстав Нижегородской области от 20.11.2000 г. Ст.53-57. ( в ред. от 10.01.2012 г.). В Уставе указываются: границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Сказанное позволяет отметить следующее: местное самоуправление существенно отличается от государственной власти по особенностям формирования, по специфике функционирования, по уровню демократизма. Самоуправленческая власть осуществляется в интересах всего местного сообщества (населения конкретного муниципального образования или его части) и от его имени.

Особенность здесь в том, что сравнительно небольшое количество людей, составляющих местное сообщество, посредством самоуправленческой власти, может более или менее точно определить общую волю, относительно легко выработать согласованную позицию по конкретному вопросу.

Иначе обстоят дела с государственной властью. Необходимо учитывать то, что на формирование государственных органов, на принимаемые ими государственные или иные решения воля индивида (частного лица) мало оказывает воздействие.

В юридической литературе признается, что эту ситуацию не меняет и то, что в демократическом обществе представительная государственная власть формируется различными слоями населения. Дело в том, что общая воля народа с помощью избирательных технологий может быть определена более или менее приблизительно. Надо учитывать и то, что «на деле государственная власть почти везде и всюду ... осуществляется в интересах, прежде всего, политической элиты» Ковешников Е.М. Местное самоуправление - особый специфический уровень власти». М., 2010. С. 189. .