Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

Получению более полного представления о взаимодействии местной и государственной власти, может способствовать выяснение соотношения государственных и самоуправленческих структур.

В этой связи отметим, что органы государственной власти и органы местной власти характеризуются рядом общих черт:

- являются формами народовластия, осуществляют публичную власть;

- в пределах своей компетенции принимают решения, имеющие обязательную юридическую силу;

- избираются населением в установленном законом порядке, который основан на одинаковых принципах;

- имеют в основном совпадающие организационно-правовые формы деятельности.

3. Наряду с названными общими показателями, можно назвать специфические черты органов местного самоуправления и органов государственной власти, способствующие их разграничению.

1. Названные структурные образования имеют различную политико-правовую природу. Если представительные органы государственной власти принимают законы, обладающие высшей юридической силой, то деятельность органов местного самоуправления всегда носит подзаконный характер.

2. Различен территориальный масштаб их деятельности: органы государственной власти действуют на территории государства либо государственного образования, являющегося субъектом Федерации, органы же местного самоуправления функционируют в городах, в пределах определенных поселений либо на территории группы населенных пунктов.

3. Существенно различаются содержание компетенции этих органов. Как видим, предметы ведения и круг полномочий органов государственной власти определяется и закрепляется в Конституции РФ и конституциях либо уставах субъектов федерации. Вопросы ведения и полномочия органов местного самоуправления отличаются своей спецификой. Они определяются и закрепляются в уставах муниципальных образований самим населением, реализующим право на местное самоуправление, и составляющие их вопросы имеют местное значение. Сказанное позволяет отметить следующее: местное самоуправление существенно отличается от государственной власти по особенностям формирования, по специфике функционирования, по уровню демократизма. Самоуправленческая власть осуществляется в интересах всего местного сообщества (населения конкретного муниципального образования или его части) и от его имени.

4. Согласно принципиально значимым законодательным положениям назовем следующие полномочия местного самоуправления:

- решение проблем местного значения на сходах небольших сельских поселений, а также организационных и иных решений в муниципальных образованиях городов и иных территориальных структур на основании общественного мнения населения;

- выборность органов местного самоуправления: глав муниципалитетов, представительных органов и их руководителей;

- образование муниципальных образований не только в районах (как это имеет место сегодня во многих регионах), но и городах и сельских поселениях;

- отсутствие непосредственной подчиненности между региональными и муниципальными образованиями;

- наличие определенных контрольных функций у субъекта РФ и федеральных органов государственной власти относительно деятельности муниципальных образований;

- оценка повседневных жизненных проблем людей, проживающих на территории определенного муниципального образования, в качестве приоритетных, находящихся в центре внимания каждого муниципального уровня власти;

- реализация принципа «выстраивания» вертикали власти, подразумевающего главенство Конституции РФ, координацию федерального, регионального законодательства и местных муниципальных правовых актов.

Можно сказать, что эти и иные положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны способствовать децентрализации системы управления в Российской Федерации, реализации права населения различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельноФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г.( в ред. от 10.01.2011 г.).

К определяющим признакам местного самоуправления в современной России наряду с названными выше также относятся следующие:

субъектами местного самоуправления признаются:

а) местное население, с учетом мнения которого решаются ключевые социально-правовые вопросы местного значения (распоряжения муниципальной собственностью и др.);

б) органы местного самоуправления (администрации городов, районов, поселков и др.), функции которых определяются целями их деятельности (основная цель - управление муниципальным образованием в соответствии с предметом ведения, установленным федеральным законом) реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также уставами муниципальных образований. Как правило, структуры органов местного самоуправления, соответствующие общей схеме федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматривают представительный орган и главу муниципального образования;

в)самостоятельно разрабатывает и принимает свой Устав, подлежащий государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В Уставе указываются: границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, виды, порядок принятия и вступление в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления Устав Нижегородской области от 20.11.2000 г. Ст.53-57. ( в ред. от 10.01.2012 г.) .

К числу вопросов местного значения относятся: порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжения, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, участие в охране окружающей среды, охрана общественного порядка, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и дрФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. .( в ред. от 10.01.2011 г.).

6. Признание социальной целостности и значимости местного самоуправления, как института, выполняющего определенные политические функции, не означает его идеализации. Дело в том, что становление органов местного самоуправления в современной России проходит медленно, непродуктивно. Это происходит, в частности, вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствием у граждан навыков необходимой социальной активности, связанной с затратой энергии в решении общих дел.

К тому же, следует иметь в виду, что уровень компетенции, необходимый для государственных дел неизмеримо выше, чем тот, который, как правило, существует в системе самоуправления. Участие населения в решении сложных государственных и общественных проблем в сегодняшних условиях осложняется отсутствием необходимых правовых знаний, негативными предубеждениями, правовой пассивностью, представлениями о никчемности, неэффективности самоуправления в целом. Отчужденности граждан от власти способствует мощная бюрократизация всех сфер государственной и общественной жизни, отбивающая какое-либо стремление населения к проявлению инициативы, самостоятельности в решении общих дел.

Вместе с тем проблема развития местного самоуправления в России - это не абстрактная идея, а практическая задача сегодняшнего дня.

Глава II. Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Органы местного самоуправления, их основные черты

Органы местного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятия Закона РСФСР от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращением деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства  Российской Федерации .   - 1993.  -  № 41. -   Ст.  3924.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn1#_ftn1) их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории с целью обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения Самохвалов  В.  Местное  самоуправление:  законодательное  регулирование  и  региональная  практика  //  РЮ. -   2010.  - № 6. -  С. 25-26.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn2#_ftn2. Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований, компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

Конституция РФ содержит основу всех правовых актов и закрепляет в главе VIII «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. В ст. 12 закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшие принципы. Следует отметить демократическое содержание этой статьи. В ней говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же направленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующей Конституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленности главы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.

Общепринятым является определение конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционным строем понимает «определенную форму или определенный способ организации государства, закрепленный в его Конституции» См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 2009. №6. С.144-145.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn3#_ftn3. Поэтому резким высказыванием с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая ее фраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которой совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить в главу VIII, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.

Во-вторых, нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставление государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению Там жеhttp://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn4#_ftn4. Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления» См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2004. С.16.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn5#_ftn5.

В рамках концепции противопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичной представляется конституционная норма, предоставляющая органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, даже при условии обеспечения этой процедуры соответствующими материальными и финансовыми средствами.

Стоит отметить, что и Европейская Хартия о местном самоуправлении не становится на позицию противопоставления, местного самоуправления государству, а исходит из необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май. 1990..

Появление указанной нормы в действующей в Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Именно это заставило их отказаться как от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе система Советов.

Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким образом, оказался выстроенным третий - нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или вытесняют - в зависимости от подхода в соответствующем субъекте Федерации) два верхних уровня - федеральная и региональная государственные власти.

При этом Конституцией РФ осуществлено разграничение вопросов ведения между федеральным и региональным уровнями государственной власти. А между государственной и муниципальной властями - Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Российская газета. 1995. 1 сентября.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn7#_ftn7. Поскольку, указанный закон был принят 12 августа 1995 г. (новый от 06.10.2003 г.), многие субъекты Федерации оказались перед необходимостью приведения своего законодательства о местном самоуправлении в соответствие с Федеральным законом. Однако большинство субъектов РФ из тех, у кого в противоречие с Законом пришли Конституция или Устав, отказались от этого процесса. Слишком сложной оказалась процедура изменения этих учредительных актов. Сказались здесь и более глубокие причины.

Во-первых, выделив вопросы местного значения, Федеральный закон еще раз продемонстрировал невозможность разделения этих вопросов на государственные и негосударственные, ибо в Законе пришлось отдельно «прописывать» полномочия федеральной власти, региональной власти и собственные полномочия местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

Во-вторых, были проигнорированы предложения тех ученых, которые настаивали на отнесении предметов местного самоуправления не к федеральной, а совместной концепции Федерации и ее субъектов с сохранением за Федерацией права определять общие принципы этой организации Этой позиции, в частности, придерживался А.Я.Слива (См.: Государство и право. 2009. №6. С. 145.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn8#_ftn8.

Если на конституционном уровне разграничение вопросов ведения между федеральной и региональной властями произведено как путем ее разделения, так и посредством выделения вопросов совместного ведения, то на уровне местного самоуправления такой подход оказался невозможен именно по причине противопоставления государственной власти и местного самоуправления, закрепленного действующей Конституцией Российской Федерации. Организационное обособление государственной власти и местного самоуправления лишило систему муниципальных органов возможности реализации еще одного конституционного принципа: разделения властей.

Местное самоуправление должно стать своеобразной школой демократии для граждан Путин В.В. Демократия, качество государства. Газета «Автозаводец» от 8 февраля 2012 г..В этом контексте уместно привести слова Александра Солженицына: «Только в таком объеме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям, и по душевным качествам. Здесь не удержаться ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации….Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл».

В этих словах заложена очень точная мысль: демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Местное самоуправление - это школа ответственности граждан. В то же время это «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих граждан.»Считаю, что профессиональную закалку политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления» Путин В.В. Демократия, качество государства. Газета «Автозаводец» от 8 февраля 2012 г..

Муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные средства для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолевать зависимость от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути - лишают смысла само существование муниципального уровня власти.

Неплохо бы передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Конечно, при этом необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен.

2.2 Принцип разделения властей в Российской Федерации

Согласно Конституции РФ (ст.10) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Перечисленные ветви власти самостоятельны и не зависимы друг от друга. Однако остается неясным, включают ли «выборные и другие органы местного самоуправления» перечисленные ветви власти, и какое взаимоотношение между ними. Конечно, было бы неправильным навязывать населению конкретную модель организации муниципальной власти, однако зарубежная практика показала эффективность и жизнеспособность разделения властей, в том числе и на местном уровне.

Неясность положений Конституции по этому вопросу дала основание федеральному законодателю отойти от принципа разделения властей на уровне местного самоуправления и наделить главу муниципального образования правом возглавлять всю деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16 Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”). Более того, рассматриваемый Закон предоставил главе муниципального образования право входить в состав представительного органа местного самоуправления и даже председательствовать не его заседаниях. Правда, конкретный способ осуществления этих полномочий должен быть определен уставом самого муниципального образования См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn9#_ftn9.

Большинство субъектов Федерации восприняли эту рекомендательную норму как императивный приказ См.,например.: ст.53 Устава г. Магадана ( в ред. от 10.12.2011 г.)http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn10#_ftn10, а Московская городская дума, например, пошла еще дальше, создав на муниципальном уровне симбиоз из законодательной и исполнительной властей - Районную Управу, в которую вошли районное Собрание - представительный орган муниципальной власти и Глава Управы - орган исполнительной власти муниципального уровня См.: Гл. 10 Устава г. Москвы, принятого городской Думой 28 июня 1995 г., а также закон города Москвы от 11 сентября 1996 г. “О районной управе в городе Москве”// Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 2007. С.110-130.http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn11#_ftn11. На практике Главами Управ стали, бывшие супрефекты, назначаемые мэром Москвы, а районные Собрания оказались в большинстве районов не сформированы. Естественно, что такой подход лишает население гарантированного Конституцией права самостоятельно решать вопросы местного значения.

Следующей проблемой, требующей конституционного решения, является проблема о наделения местного самоуправления самостоятельной собственностью. Как известно, Конституция РФ не только наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления - правом самостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Положения Конституции РФ о муниципальной собственности получили развитие в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, где, в частности, установлен перечень объектов данного вида собственности. Однако анализ этого обширного перечня показывает, что к доходным объектам муниципальной собственности могут быть, безусловно отнесены только муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации (созданные далеко не во всех регионах страны) и при благоприятных условиях - муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности Федеральный закон “О недрах” позволяет передавать в собственность муниципальным органам лишь небольшой перечень общераспространенных полезных ископаемых, эксплуатация которых вряд ли даст им большой доход (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 10. Ст.823).http://www.bestreferat.ru/referat-206869.html - _ftn12#_ftn12, муниципальные предприятия и нежилой фонд.

Все остальные объекты муниципальной собственности: муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта скорее следует отнести к затратным, нежели к доходным объектам.

Одним из направлений деятельности органов местного самоуправления специально выделенным Конституцией, является охрана общественного порядка, также требующая немалых затрат. Естественно, что для содержания муниципального имущества и решения иных вопросов местного значения требуются значительные средства, источником которых, по мысли авторов Конституции РФ, должен стать муниципальный бюджет. В свою очередь, основным источником этого бюджета должны быть местные налоги и сборы. В соответствии с проектом Налогового кодекса Российской Федерации в число местных налогов включаются: налог на землю, имущество физических лиц, налог на рекламу, местные регистрационные и лицензионные сборы, сбор за использование местной символики, налог на содержание муниципального жилищного фонда и других объектов инфраструктуры города (района), курортный и гостиничный сборы. Если исключить курортный и гостиничный сборы, которыми могут получить далеко не все муниципальные образования, то основным источником поступлений в местный бюджет, по мысли авторов проекта, должны стать средства самого населения. Конечно, рост его доходов в будущем, возможно, и составит основу местного бюджета, пока же подавляющему большинству муниципальных образований остается рассчитывать в основном на дотации из вышестоящего, то есть государственного бюджета, что прямо предусмотрено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Однако при таком подходе,

во-первых, нарушается принцип противопоставления государства и местного самоуправления, закрепленный Конституцией РФ;

во-вторых, население лишено возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью,

в-третьих, фактически осуществляется возврат к прежней системе характерной для Советов, от которой так стремились уйти авторы действующей Конституции Российской ФедерацииКак известно, 2/3 районных и почти все сельские и поселковые Советы в начале 90-х годов находились на дотации. (См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144)..

Завершая анализ норм Конституции, посвященных местному самоуправлению, следует несколько слов сказать о территориальных основах местного самоуправления. Выше уже говорилось о “потерянном“ районном звене.

Теперь необходимо сказать о процедуре изменения границ территорий муниципальных образований. Последовательно развивая норму о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, Конституция РФ предусматривает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Однако процедура учета этого мнения, к сожалению, остается за рамками конституционного регулирования. С одной стороны, это дает возможность населению самому определить порядок решения этого вопроса, с другой, - приводит к нарушению принципа равноправия в реализации конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении. Так, например, уставом города Магадана предусматривается изменение границ города с согласия органов городского самоуправления и с учетом мнения населения, выраженного путем городского референдума.

Остается неясно, как в итоге будет решен вопрос, если органы городского самоуправления и населения придут к различным решениям См.: ст. 3 Устава г. Магадана.(в ред. от 10.01.12.2011 г.). А вот в г. Москве утверждение границ микрорайонов, в пределах которых создаются и осуществляют свою деятельность органы территориального общественного самоуправления, относится к компетенции вышестоящего органа муниципальной власти - районного Собрания. И могут ли повлиять на это решение сами жители микрорайона, остается не ясным См.: ст. 70 Устава г. Москвы.( в ред. от 10.01.2011 г.).

Похожая норма есть и в Уставе Нижегородской области. Так, в ст. 1 сказано: «изменение статуса м границ области не могут быть осуществлены без учета волеизъявления большинства граждан, проживающих в области и обладающих избирательным правом» См. ст. 1 Устава Нижегородской области (в ред. от 10.01.2012 г.).

Органы государственной власти области образуются и действуют, исходя из принципа единства системы государственной власти Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Государственная власть в Нижегородской области также осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную

Таким образом, Конституция РФ закладывает правовые основы новой модели местного самоуправления в России, однако некоторые ее положения отличаются внутренней противоречивостью и непоследовательностью.

2.3 Основные уровни правовой регламентации вопросов организации местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с федеральными законами. Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является уже упоминавшийся Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 6 октября 2003 г.

Данный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в РФ; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Во многом положения Закона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена глава «Переходные положения». В ней предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований - до принятия законов субъектов РФ; главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления, Правительству РФ предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона Закон Российской Федерации “О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 17. Ст. 1917..

В ст. 4 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства. Регулированию только федеральными законами подлежат вопросы определения общих принципов организации местного самоуправления; передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и передачи им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления таких полномочий.

Указанный закон обязывает высшие органы государственной власти у РФ устанавливать и гарантировать государственные минимальные социальные стандарты в области местного самоуправления. Такие стандарты должны разрабатываться в сферах: воспитания, образования, здравоохранения, обеспечения жильем малоимущих, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности, получения гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты среды обитания.

В соответствии с Конституцией РФ социальная политика государства в указанных сферах осуществляется по следующим направлениям: создание всем гражданам равных условий для получения материальных и духовных благ, развитие творческого, научного потенциала и т.д; установление в указанных сферах определенных социальных минимумов (прожиточный минимум, минимальная заработная плата, минимальный размер жилья, минимальная продолжительность отдыха) и т.д.; особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу физических или иных недостатков в полном объеме создавать для себя все необходимые условия для достойной жизни.

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами. Важную роль в становлении полноценной системы местного самоуправления в нашей стране призван сыграть Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.. Закон устанавливает (ст.1) правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных права граждан Российской Федерации и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях если:

- законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не принял закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

- не принят устав муниципального образования (представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме);

- в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

- истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Закон определяет (ст.2 п.1) территорию местного самоуправления в субъектах РФ, которые не приняли правовые нормы, регулирующие порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. Муниципальными образованиями в них являются (в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ) районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные территориальные или населенные пункты, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Закон (ст.3) устанавливает права граждан на осуществление местного самоуправления. Так, граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления граждан, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав местного населения на осуществление местного самоуправления. Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ.

Государство осуществляет как законодательную деятельность в области местного самоуправления, так и контроль за соблюдением действующего законодательства. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такого рода контроль связывает, прежде всего, с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением законности органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472. органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления законов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. Прокурор при осуществлении такого рода функций вправе:

- по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения, в том числе органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

- проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

- по основаниям, установленным законом, возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор или его заместитель, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления наделен полномочиями освобождать, своим постановлением лиц незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, опротестовать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными и ряд других полномочий.

Третий уровень нормативно-правового регулирования вопросов организации местного самоуправления составляют собственные акты местного самоуправления, прежде всего - Уставы муниципальных образований. Уставом муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (представительный орган местного, самоуправления, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления) могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, и должностные лица местного самоуправления См. Устав г. Нижнего Новгорода. Наименования органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Следуя логике распространения принципа разделения властей и на организацию местного самоуправления, исполнительными органами местного самоуправления считаются глава местной администрации и ее структурные подразделения, возглавляемые соответствующими должностными лицами Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы//Власть. 2010. №11. С. 39 .

Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления является подготовка и издание правовых актов, которые принимаются и издаются ими по вопросам своего ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Вместе с тем органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Специфические предметы ведения местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, а также вопросы, не отнесенные законодательством ни к ведению других муниципальных образований, ни к ведению органов государственной власти, - все это составляет предметы ведения органов местного самоуправления и обеспечивает децентрализацию государственного управления, призванного установить оптимальный режим публичного управления на территории всей страны и улучшить жизнедеятельность и обеспеченность муниципальных образований Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы//Власть. 2010. №11. С. 34 . Специфические функции местного самоуправления и полномочия его органов установлены в главном нормативном правовом акте, регулирующем основные вопросы в области местного самоуправления, - в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г., который дал возможность региональным органам государственной власти разрабатывать и принимать собственные законодательные акты о местном самоуправлении.

В п. 2 ст. 6 этого Закона приводятся следующие полномочия органов государственной власти Субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанности и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации; Муниципальные образования имеют право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Глава III. Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

3.1 Особенности разрешения проблем в деятельности органов местного самоуправления

При закреплении, идей и принципов местного самоуправления в Конституциях и Уставах субъектов РФ отразилось многообразие и неординарность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Почти все республики и субъекты Российской федерации приняли свои законы, о местном самоуправлении. Хотя, очевидно, что необходимо направлять усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти (как это имело место в Удмуртской Республике; Республике Алтай и др.), а на строго правовое финансовое обеспечение их деятельности, но применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство. Пока же законодательством ряда республик-субъектов РФ допускается «вторжение» в сферу полномочий местного самоуправления, а также устанавливается подотчетность и подконтрольность одного муниципального образования другому Чепунов О.И. Исполнительная власть в Р.Ф.и ее субъекты: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дисс… канд. юридич. наук. - М., 2010. - С. 17. .

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных причин нарушения соотношения органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправленияАндрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления//Власть. 2010. № 1. С. 26 . Проведение систематизации нормативных актов субъектов РФ заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

По итогом проведенного Министерством юстиции анализа действующего в субъектах РФ законодательство по вопросам местного самоуправления, из рассмотренных 76 законов субъектов Федерации, признаны в полной мере соответствующими федеральному законодательству только 4 законодательных акта субъектов Федерации. Таким образом, вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления требуют дополнительного специального исследования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, в числе которых:

а) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их исполнением;

б) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности РФ в муниципальную собственность;

в) регулирование отношений между бюджетами: субъектов РФ и местными бюджетами;

г) наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

д) защита прав граждан на местное самоуправление;

е) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

ж) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

з) ответственность за принятые решения.

Приведенный, далеко не полный, перечень полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления свидетельствует о том, что законодатель связал становление местного самоуправления в России с волей субъектов Федерации. Федеральный закон устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления//Власть. 2010. № 1. С. 29.

Вместе с тем следует отметить, что как показывает судебная практика, наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ.

Судам следует анализировать установленные нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий должностного лица; они должны оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или высшего должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами и устранены состоявшимися судебными решениями.

3.2 Роль органов государственной власти в развитии муниципального образования

Развитие гражданского общества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшего условия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть только личность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их адекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этого необходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методов осуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом - функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правовая оценка. Местное самоуправление нельзя полностью изолировать от государственных органов, поскольку,