Понятие, признаки и юридические свойства административного акта, по российскому и немецкому административному праву
Виды административных актов в административном праве Германии и России. Их сущность, понятие и основные признаки. Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие. Особенности их отзыва и отмены в Германии и России.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.07.2013 |
| Размер файла | 83,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru
Содержание
- Введение 3
- Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России 5
- § 1. Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России 5
- § 2. Виды административных актов 19
- Глава 2. Благоприятствующие и обременяющие административные акты 35
- § 1. Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие 35
- Вывод 41
- § 2. Отзыв и отмена административных актов в Германии и России 41
- Вывод 48
- § 3. Отзыв и отмена благоприятствующего административного акта 48
- Вывод 57
- Заключение 58
- Список использованной литературы 60
- Введение
- Институт административного акта является одним из центральных в теории административного права. Административные акты составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и задач публичного управления. Однако до настоящего момента многие вопросы, связанные с понятием и видами административных актов, порядком их принятия, изменения и отмены, остаются в российском законодательстве неурегулированными, что порождает сложности как в управленческой, так и в судебной практике.
- В этом смысле интересным становится проведение сравнительно-правового анализа института административного акта России с институтом административного акта Германии, который получил легальное закрепление.
- Значительное количество работ посвящено теоретическим исследованиям проблем, связанных с институтом административного акта. Это работы российских и зарубежных авторов, относящихся как к современным, так и более ранним. Среди наиболее значимых работ, использованных в настоящей дипломной работе, следует отметить работы А.И. Елистратова, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, А.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, О. Майера, Х. Маурера, Ф.О. Коппа, Ф.Д. Пейне, Х. П. Булля, В. Медэ.
- Однако практически отсутствуют сравнительно-правовые исследования подходов к понятию административного акта, их признаков и свойств, классификации административных актов. Большинство работ носят общий ознакомительный характер. Отечественных исследований конкретных классификаций административных актов отдельно взятой страны, в данном случае Германии, почти не встречается. В то же время исследование классификации административных актов по характеру их воздействия на благоприятствующие и обременяющие представляется значимым в теоретическом и практическом плане, поскольку каждый вид административного акта имеет определенные правовые особенности. Так в немецком административном праве в связи с действием принципа защиты доверия граждан к государству установлен особый порядок отмены и изменения благоприятствующих административных актов, определены правила компенсации гражданину ущерба, причиняемого в результате отмены благоприятствующего административного акта. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации также признает действие принципа защиты доверия граждан к государству, однако его применение к административным актам пока остается затруднительным, так как данный принцип не учитывается в действующем законодательстве.
- Актуальность темы и ее теоретическая и практическая значимость обусловили выбор направления исследования, цели и задачи работы, ее объект и предмет.
- В рамках настоящей работы изучаются понятия, признаки и юридические свойства административного акта, по российскому и немецкому административному праву, выявляются сходства и различия в классификации административных актов по различным основаниям. Главной целью данной работы является анализ классификации административных актов по основанию влияния на граждан, в отношении которых непосредственно или опосредованно принимается этот акт, а так же влияние данной классификации на вопрос устранения (отмены/отзыва) административного акта, предоставляющего гражданам определенные блага.
Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России
1.1 Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России
В теории административного права как Германии, так и России институт административного акта (акта государственного управления) является одним из центральных, поскольку в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2009. С. 435.. В Германии административный акт называют классическим инструментом немецкого административного права Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 289.. Х.П. Булль отмечает, что административный акт имеет такое же значение для административного права как договор для права частного Там же. . административный акт право обременяющий
Административный акт является важнейшей правовой формой реализации управленческих действий, инструментом с помощью которого государственная администрация в рамках своих полномочий может дозволять, запрещать, требовать, предоставлять что-либо или отказывать в этом предоставлении F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 76..
Понятие «административный акт» в России встречается еще в дореволюционный период. Это понятие включало в себя в основном индивидуальный административный акт, т.е. направленный на разрешение конкретного единичного случая, не содержащий в себе правовой нормы Российское полицейское право (административное) право: Конец XIX - начало XX в.: Хрестоматия / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 554-556.. Как отмечает А.И. Елистратов, своим предметом административный акт имеет «установление, изменение или прекращение юридических отношений - прямую непосредственную задачу административного акта, определяющую самое его бытие» Там же. . Административные акты в этот период в России считались основной формой юридической деятельности административных учреждений и лишь в ограниченных случаях могли содержать в себе нормы права, т.е. быть нормативными.
Немецкие авторы (Х. Маурер, Л. Адамович, Х.У. Эриксен) указывают, что упоминание понятия административного акта в немецкой литературе о государстве и праве встречается с начала XIX века, а само выражение «административный акт» восходит к французскому acte administratif. С позиции французского права под acte administratif понималось любое действие администрации как в сфере публичного, так и частного права H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 188.. Немецкими учеными-административистами, однако, это понятие было ограничено лишь действиями в области публичного права.
Классическим, сохранившимся по сей день, является определение административного акта, которое предложил еще в 1895 году теоретик Отто Майер. Согласно его определению, административный акт - это одно из обычных решений органов государственного управления, в котором подвластным определяется, что им должно и что они вправе делать в том или ином конкретном случае O. Mayer. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1,1. Aufl. Muenchen, 1895. S. 64. . По мнению Майера, административный акт - это инструмент государственной администрации, с помощью которого осуществляются государственно-правовые требования правопорядка, а так же могут быть определены пути деятельности государства и сферы свободы его граждан в правовом понимании Там же..
Современное административное право России, впрочем как и административное право в послереволюционный и советский период, не знает легального определения понятия административного акта Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М. : Норма, 2002. Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 248.. Как результат - не только наличие множества определений, но и дискуссия о терминологии вообще. Так понятие «административный акт» не является общепринятым и традиционным для российского административного права. Большинство авторов склоняются к термину «акт государственного управления» Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 1996. С. 238. . Под актом государственного управления понимается подзаконное официальное решение, принятое органом управления в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия Козлов Ю.М. Административное право: учебник. 2-е изд. М., 2004. С. 253. . Д.Н. Бахрах заменяет традиционное понятие «акт государственного управления» понятием «акт государственной администрации» Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2004. С. 165.. Признаками таких актов, по мнению Д.Н. Бахраха, являются: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконность; 3) имеют официальный характер акта администрации; 4) реализуют властные полномочия при наличии односторонне-властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке; 6) влекут юридические последствия Там же. . Л.А. Мицкевич указывает на наличие еще одного термина - акт органа исполнительной власти Мицкевич Л.А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления / Л. А. Мицкевич // Административное право: хрестоматия. Красноярск. 2007. С. 113.. Л.А. Мицкевич поясняет, что термин «государственное управление» можно рассматривать в двух смыслах - «узком» и «широком» - и при использовании «узкого» подхода (государственное управление - управленческая деятельность органов исполнительной власти) акт государственного управления и акт органа исполнительной власти понятия тождественные. При использовании же «широкого» смысла этого термина существует опасность относить к административным актам (актам государственного управления) в том числе и внутриорганизационные акты, т.к. каждый орган осуществляет внутриорганизационную управленческую деятельность Там же..
Несмотря на различие терминов, можно выделить два признака, объединяющих все эти понятия.
Во-первых, управленческая сущность и природа правового акта.
Во-вторых, правовой характер или законность, т.е. акт обязательно должен опираться на законодательные акты, соответствовать им и приниматься в их исполнение.
Административное право Германии впервые получило легальное закрепление понятия «административный акт» в 1948 году в абзаце 1 параграфа 25 Постановления Военного совета Британской зоны Германии № 165 (Abs. 1 §25 MRVO Nr. 165), регулировавшего подсудность административных судов. В. Меде указывает, что в послевоенное время, как и в указанном выше акте, понятие «административный акт» отождествляется с понятиями - «решение», «распоряжение» (из полицейского права), «постановление» Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 291.. В. Меде отмечает, что для таких административных актов в то время практически отсутствовала возможность правовой защиты Там же..
Современное закрепление понятия административного акта содержится в предложении 1 параграфа 35 Закона об административном производстве Германии (S.1 §35 VwVfG) Здесь и далее: Verwaltungsverfahrensgesetz 25.05.1976 / Электронный ресурс http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/vwvfg/gesamt.pdf, в котором под административным актом понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.
В административном праве Германии административный акт понимается исключительно как действие, направленное на урегулирование конкретного единичного случая, т.е. имеет индивидуальный характер. Административное право России, в своем случае, к административным актам (актам государственного управления) относит так же, наряду с индивидуальными актами, и акты, содержащие правовые нормы, т.е. нормативные акты. В Германии же весь институт административного акта построен на противопоставлении нормативному акту Административное право зарубежных стран: Учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003. С. 199.. В рамках настоящей работы используется понятие административного акта как акта индивидуального характера. Несмотря на отсутствие легального закрепления понятия административного акта его определение все же содержится в судебной практике. Так, действовавшее до 20.01.2003 года Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», указывает, что: под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2000 №19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» // Российская газета. 01.06.2000. №105.. В Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее - ГПК) законодатель не использует понятие административного акта в «узком» смысле, обозначив его как «решение», «действие», «бездействие» Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ // Собрание законодательства РФ..2002., № 46. Ст. 4532.. Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009, № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета. 18.02.2009. №27. разъяснил, что под решением понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
Анализируя данное Постановление и легальное определение административного акта в Германии, можно сделать вывод о значительном сходстве понимания административного акта в правовых системах двух стран. И в закрепленном легально определении и в российской административной практике под административным актом понимается властное волеизъявление, однако следует отметить, что акценты расставлены иначе: если в немецком законе говорится о единичном случае регулирования, то в Постановлении говорится о конкретности лиц, в отношении которых совершено действие, вынесено решение. Также в отличие от российского законодательства, немецкое законодательство знает два вида административного акта: типичный и нетипичный административный акт, что будет рассмотрено ниже при анализе юридических свойств административного акта.
В науке административного права Германии выделение признаков и свойств административного акта не является проблемным вопросом, так как существует легальное определение административного акта под которым понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.
Немецкая доктрина административного права, в отличие от российской, не знает деления на признаки и свойства. В российской же литературе принято выделять и признаки административного акта и его свойства. Так под свойствами административного акта в российском административном праве понимают содержание в нем субъективных прав и обязанностей, действие на определенный самим актом круг лиц, регулирование конкретных отношений и однократность применения. Под признаками понимаются следующие характерные черты административного акта: административный акт является формой управленческого решения, носит официальный, подзаконный, односторонний и императивный характер, а также порождает правовые последствия.
Исходя из сложившихся в науке подходов к понятию административного акта в административном праве России и Германии выделяются следующие общие характерные черты административного акта:
- издание административным органом;
- административный акт - властное волеизъявление;
- публично-правовая сущность;
- административный акт порождает юридические последствия;
- непосредственное внешнее воздействие административного акта;
- регулирование единичного случая (признак конкретности);
1. Издание административным органом
В немецком административном праве под этим признаком подразумевается, что административные акты могут издаваться только государственным (административным) органом. Согласно пункту IV параграфа 1 Закона об административном производстве Германии (§1 IV VwVfG), административным органом по смыслу настоящего закона является любое учреждение, осуществляющее задачи публичного управления. Таким образом, как полагает Х. Маурер, к уполномоченным субъектам относится не только государственный аппарат, но и любая другая организация (лицо), наделенная государственно-властными полномочиями. При этом он отмечает, что не могут относиться к административным актам действия частных лиц, действия законодательных органов, правительств и судов H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 184..
В российской теории административного права этот признак напрямую зависит от подхода к понятию административного акта. Различные подходы в доктрине разводят субъект издания административного акта от органа исключительно исполнительной власти до юридического лица публичного права Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд. М., 2004. С. 135.. Различие терминологии встречается и в официальных текстах. Так Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК) в параграфе 2 главы 25 вводит термин «административный орган» Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.. Конституционный суд РФ в своих решения вводит новый термин, пришедший к нам из зарубежного права - «орган публичной власти» Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 № 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6. . Как отмечает Л.А. Мицкевич, термин «административный орган» не применяется ни в теории административного права, ни в административном законодательстве; в других же отраслях права, таких как гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное право, этот термин применяется как синоним наряду с терминами «государственный орган», «орган государственной власти», «государственные и иные органы».
2. Административный акт - властное волеизъявление
Под властным действием немецкие ученые понимают государственное административно-правовое волеизъявление. Как отмечает Ф.Д. Пейне данный признак обозначает не только то, что административный акт - элемент публично-правовой, но и то, что он имеет односторонне-властный характер F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 85.. Отмечается, что под действием следует понимать лишь действие в позитивном смысле, а так же конклюдентные действия. Бездействие никогда не может быть административным актом.
В отечественной литературе указанному признаку соответствует признак властности акта. Он заключается в одностороннем характере акта, обязательностью его исполнения всеми адресатами, обеспеченной организационными мерами, мерами убеждения и принуждения Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: в 2 т. Т.2. Свердловск, 1973. С. 24.. К немецкому признаку «властного действия» можно так же отнести следующий признак - административный акт есть управленческое решение, т.е. выражение властной воли. При этом одни ученые (Попов Л.Л.) рассматривают этот признак как самостоятельный Административное право России: учебник / под ред. Л.Л. Попова. С. 114. , а у других он входит в более широкий признак - управленческий характер (Л.А. Мицкевич), сочетающий в себе и понимание административного акта как формы внешнего выражения, и как содержания - волевой момент Мицкевич Л.А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления / Л. А. Мицкевич // Административное право: хрестоматия. Красноярск. 2007. С. 115..
3. Публично-правовая сущность
В немецкой литературе данный признак означает, что только решения (действия) в области публичного права могут быть приняты в форме административного акта. При этом отмечается, что это касается не всей области публичного права, а именно административного права. Таким образом, решения (действия) государственной администрации в немецкой правовой теории разводятся по смыслу с действиями в конституционно-правовой, процессуально-правовой, церковно-правовой и международно-правовой областях. Как указывает Х. Маурер, при этом нет зависимости от действующего органа, решающее значение имеет именно область действия акта. Так, например, Президент ФРГ может действовать в конституционно-правовой области при подготовке и обнародовании закона и в административно-правовой области, когда увольняет государственного служащего.
В отечественной литературе данный признак согласовывается с признаком властности акта, о котором указано выше, который включает в себя и действия государственной администрации в области публичного права и односторонний характер административного акта, т.е. те субъекты, которым адресован административный акт не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Однако, вместе с тем лица, в отношении которых был вынесен акт могут в процессе его действия могут выяснять степень обоснованности и законности Д.Н. Бахрах. Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2004. С. 241..
4. Административный акт порождает юридические последствия
В отечественной литературе, исходя из традиционного подхода к понятию административного акта (в «широком» смысле), данный признак имеет двойственную природу. Так административный акт в отечественной теории административного права определяет общеобязательные правила поведения, устанавливает нормы права в сфере публичного управления с одной стороны и наделяет субъективными правами, возлагает субъективные обязанности с другой. Причина такой двойственной природы заключается во включении в круг административных актов как актов нормативных, так и актов индивидуальных.
В немецкой литературе, учитывая исторически сложившийся подход к понятию административного акта и легальную дефиницию этого понятия, административный акт регулирует только конкретные правоотношения и порождает юридические последствия только для адресатов. Причиной тому является понятие административного акта как акта исключительно индивидуального характера, когда круг лиц, в отношении которых принимается административный акт определен или определим, а также разграничение административных актов с правовыми нормами (нормативными актами). Такое положение исходит из общего правила, по которому органы государственной администрации (административные органы, должностные лица) не вправе принимать акты подзаконного нормотворчества, ст. 86 Основного Закона Германии (Art. 86 GG).
5. Непосредственное внешнее воздействие административного акта
Административный акт адресован третьим лицам, лицам, не находящимся внутри органа. Особым случаем в российском и германском административном праве можно считать внутриорганизационные акты. Их отнесение к административным актам в доктрине считается дискуссионным. Как отмечает Д.С. Андреев, в отечественной науке сформировалось две позиции. Согласно первой, внешненаправленный и внутриорганизационные акты являются составными частями более широкого понятия - административный акт. Основанием такой классификации ученые считают адресата или сферу его действия. Согласно второй позиции, внешненаправленность - необходимый признак административного акта, то есть только внешненаправленный акты могут быть административными Андреев Д.С. Внешняя напрвленность как признак административно-правового акта / Д.С. Андреев // Статьи аспирантов и стажеров института государства и права. Отв. Ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2009. С. 35..
В немецкой литературе указывается, что административными актами могут быть только такие управленческие решения, действия которых распространяется вне органа, издавшего этот акт. Такое же положение закреплено легально в Законе об административной процедуре Германии (VwVfG). При исследовании данного признака ученые отмечают наличие двух проблемных моментов: вопрос о юридической природе внутренних распоряжений и вопрос о юридической природе согласования на принятие административного акта. Как отмечает Х.П. Булль, несмотря на управленческую сущность внутренних распоряжений, когда начальник дает указания своим подчиненным, признак внешненаправленности отсутствует, следовательно, такие акты (распоряжения) не могут приниматься в форме административного акта Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrech mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 304.. Что касается согласования на принятие административного акта, то Х. Маурер указывает, что большинство таких согласований не являются административными актами, а представляют собой внутриадминистративные разъяснения, однако есть случаи, когда согласование влечет юридические последствия непосредственно для гражданина. H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 171.
6. Регулирование единичного случая (признак конкретности)
В немецкой теории административного права не происходит разграничения юридических признаков и юридических свойств. Причиной этому является единое понимание и легальное закрепление понятия административного акта, согласно которым административный акт - только акт индивидуального характера. Также этот признак имеет два значения: регулирование конкретного единичного случая и конкретность адресата административного акта. Немецкий административист Х. Маурер определяет эти значения следующим образом:
А) Урегулирование конкретно-индивидуального характера, когда административный акт урегулирует конкретную ситуацию в отношении конкретного лица.
Б) Урегулирование конкретного характера в отношении конкретной ситуации, но не одного конкретного лица, а в отношении определенного круга лиц или определимого круга лиц. В качестве примера Х. Маурер приводит запрет проведения собраний, когда круг лиц может быть определен H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 187..
Таким образом Х. Маурер ставит вопрос о том, какой из критериев, исходя из многохарактерности регулирования следует ставить во главу угла, индивидуальность (позиция Ф. Обермауэра) или же конкретность урегулирования (Ф. Копп, У. Рамсауэр). Сам автор считает, что первый критерий в этом отношении имеет превосходство, т.к. исходя из самого акта легко определить, является ли он индивидуальным (в отношении определенного лица, определенного или определимого круга лиц). Однако, как отмечает Х. Маурер, законодатель пошел по второму пути и внес в параграф 35 Закона об административном производстве Германии положении о единичном случае, то есть конкретности регулирования Там же..
Федеральный административный суд же посчитал основной характеристикой административного акта именно персонифицированность, т.е. урегулирование конкретно-индивидуального характера BVerwGE 34, 304; 75, 146..
Х. Маурер отмечает что само урегулирование также имеет двойственное значение, как деятельность и как продукт этой деятельности H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 194.. Ученый указывает на то что S.1 §35 VwVfG понимает урегулирование в первом смысле, именно как деятельность (Massnahme zur Regelung - действие, направленное на урегулирование). Урегулирование конкретного единичного случая, Х. Маурер отмечает, что именно это свойство отделяет административный акт от нормативного акта (правовой нормы), который действует бесконечное количество раз на неопределенное числа лиц H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 196..
И в отечественном административном праве конкретность имеет несколько значений. Однако, учитывая сложившуюся теорию административного права, конкретность в отечественной литературе не является признаком административного акта, а является его свойством, позволяющим отграничить административный акт как акт индивидуального характера от нормативного акта. По мнению Ю.Н. Старилова, во-первых, конкретность проявляется в том, что с их (административных актов) помощью на основе законодательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры. Во-вторых, ученый видит проявление свойства конкретности предписания в персонифицированности административных актов, т.е. их адресованности конкретным лицам. В-третьих, конкретность предписания проявляется в том, что административный (индивидуальный) акт играет роль юридического факта, порождающего возникновение, изменение или прекращение правоотношений Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М. : Норма, 2002. Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 315..
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10 февраля 2009 года № 2 уточнил, что под решением (по сути, индивидуальным актом) понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета. 18.02.2009. № 27...
Вывод: В первом параграфе настоящей работы были рассмотрены основные подходы к понятию административного акта в России и Германии, разобраны и соотнесены характерные черты административного акта, выделяемые в отечественной и немецкой литературе. Также проведено соотношение терминологии, используемой в административном праве двух стран. На основании перечисленного выше, стало возможным указать на общие свойства и признаки административного акта, характерные как для немецкой, так и для отечественной теории и практики административного права, указать на основные тенденции развития института административного акта в Российской Федерации, использование законодателем и правоприменителем зарубежных наработок и опыта по данному вопросу.
1.2 Виды административных актов
Классификация административных актов, деление их на виды, имеет не только теоретическое - изучение института административных актов, но и практическое значение. Немецкие авторы отмечают, что из законодательства следует, что единой формы административного акта нет, они различны и многообразны, частично даже закрепленные законодательно Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 234.. Практическое значение такого разделения Р. Штобер видит в том, что в зависимости от вида административного акта изменяется такие его содержательные параметры как допустимость, правомерность, содержание, правовые последствия, правовое воздействие, а также вид и объем правовой защиты Wolf / Bachof / Stober/ Kluth. Werwaltungsrecht Bd. I. Beck. 2007. S.518.. Отечественные ученые, в частности Ю.Г. Арзамасов, указывают на три момента практического значения классификации административных актов. Грамотная классификация административных актов оказывает существенную помощь во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации) Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №5..
Далее будут отдельно рассмотрены основания классификации и предложена их характеристика.
В российской науке административного права наиболее значимым является разделение административных актов по юридическим свойствам. Однако, учитывая, что в рамках дипломной работы административный акт понимается только как акт индивидуального характера, будут приведены классификации только индивидуальных актов, принятые в российской и немецкой литературе.
Д.Н. Бахрах разделяет индивидуальные административные акты по юридическим последствиям на обязывающие, запрещающие, управомочивающие, поощряющие и содержащие отказы Д.Н. Бахрах. Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2004. С. 184.. Также Д.Н. Бахрах, следуя предложенной С.С. Алексеевым классификации, отмечает, что большинство индивидуальных актов являются правонаделительными, оперативно-распорядительными и правоохранительными С.С. Алексеев. Теория права. М. 1999. С. 96.. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина предлагают классифицировать индивидуальные административные акты по содержанию и целям принятия Попов Л.Л., Студеникина М.С. Административное право и административный процесс: М., 2004. С.160.. Их делят на административно-распорядительные, административно-удостоверительные, административно-принудительные, административно-защитные (в том числе, административно-арбитражные акты).
Административно-распорядительные акты - это акты, устанавливающие права, обязанности, поощрения или в целом правовой статус индивидуально определенных физических или юридических лиц. В качестве примера можно привести Распоряжение Губернатора Красноярского края от 10.08.2009 года № 314-рг «О присуждении государственных премий Красноярского края в области профессионального образования» Распоряжение Губернатора Красноярского края от 10.08.2009 года № 314-рг «О присуждении государственных премий Красноярского края в области профессионального образования» / Электронный ресурс: http://www.krskstate.ru/docs/0/doc/1868/.
Административно-удостоверительные -- это акты, подтверждающие наличие тех или иных прав и обязанностей, правового статуса у индивидуально определенных физических или юридических лиц либо наличие иных юридических фактов, имеющих значение для разрешения конкретных юридических дел. Эти акты в отличие от административно-распорядительных актов не предоставляют конкретному субъекту какие-либо новые права, не устанавливают для него какие-либо новые обязанности, не определяют его новый правовой статус. Они лишь официально подтверждают факт возникновения, изменения или прекращения у субъекта соответствующих прав, обязанностей или правового статуса либо наличие иных юридических фактов. К категории административно-удостоверительных актов можно, в частности, отнести акты регистрации фактов рождения, смерти, брака. Л.А. Мицкевич Л.А. Мицкевич. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления / Л. А. Мицкевич // Административное право: хрестоматия. Красноярск. 2007. С. 116. указывает, что подвергается сомнению отнесение актов регистрации к административным актам в виду того, что отсутствует сам факт порождения, изменения или отмены прав или обязанностей для конкретных лиц. Такие акты в доктрине называют актами «связанной» администрации, когда воля, издающего акт субъекта, минимальна, однако все признаки административного акта как властного акта присутствуют.
Административно-принудительные - акты, определяющие меры дисциплинарного и административного принуждения, применяемые к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, совершившим дисциплинарные или административные правонарушения либо не исполняющим добровольно возложенные на них законодательством обязанности или предъявляемые к ним в установленном порядке компетентными административными органами требования. В качестве примера можно привести решения и предписания Федеральной антимонопольной службы об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
К административно-защитным актам можно отнести приказ руководителя вышестоящего органа об отмене приказа руководителя нижестоящего органа о наложении административного взыскания, например, приказ командира дивизии об отмене приказа командира полка об объявлении военнослужащему выговора.
Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н., Хазанов. С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С.3. также предлагает ввести в данную классификацию по юридическим свойствам (юридическому содержанию) так называемые общие акты. Общие акты - акты, содержащие общие кратковременные предписания, либо содержат общие требования, либо разъясняют что-либо.
Как мною уже было сказано в первой главе дипломной работы, в Германии, в соответствии с предложением 1 параграфа 35 Закона об административной процедуре Германии (S.1 §35 VwVfG), административный акт носит исключительно индивидуальный характер и противопоставляется нормативному акту (Rechtsnorm). В связи с этим деление административных актов на нормативные и индивидуальные не находит места в административном праве Германии. Однако, считаю возможным, классифицировать административные акты Германии по юридическим свойствам. Х. Маурер указывает на наличие и в немецкой административной практике смешанных актов, в которых содержится как регулирование отдельного единичного случая, так и общее регулирование, характерное для нормативного акта H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 214.. К таким случаям относятся правовые планы, дорожные знаки и разъяснения к тарифному соглашению. Федеральный административный суд Германии в своих решениях четко разделил эти случаи и дал разъяснения по поводу их классификации. Так правовые планы следует относить частично к административным актам, частично к нормативным BVerwGE 44, 332, 338 ff., дорожные знаки относить к специальному случаю административного акта - общему предписанию (распоряжению) BverwGE 27, 181; 59, 221, 224 ff., а разъяснения к тарифному соглашению - к толкованию правовой нормы H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 194..
Еще одним видом административного акта по юридическим свойствам можно назвать особый случай административного акта. В Германии таким случаем ученые (Ф.Д. Пейне, Р. Штобер) называют общие распоряжения F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 80., закрепленные в предложении 2 параграфа 35 Закона об административном производстве Германии (s.2 §35 VwVfG). Общим распоряжением является административный акт, который обращен к определенному или определимому общими признаками кругу лиц либо касается публично-правовых свойств вещи или пользования ею со стороны общества. В комментарии к упомянутому закону под редакцией Ф.О. Коппа, У. Рамсауэра в качестве примеров приводится акт о создании новой автобусной остановки, об изменении наименования улицы, установке дорожных знаков F.O. Kopp, U. Ramsauer. Verwaltungsverfahrensgesetz. Beck. 2000. S. 680.. Ф.Д. Пейне указывает, что в отличие от «нормального» случая административного акта, в общем предписании невозможно говорить о числе лиц, в отношении которых действует административный акт. Однако, круг этих лиц определен или же определим. Например, все владельцы собак или же все те, кто пользуется велосипедом для передвижения по определенным местам и территориям. Этот случай Ф.Д. Пейне называет общим предписанием с привязкой к адресату F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 82.. Второй случай - общее предписание с привязкой к вещи. В качестве примера приводится придание вещи публичного значения, например отрезку земли на дороге Там же.. Третий случай общего предписания - общее предписание, связанное с пользованием публично-правовой вещью. В качестве примера Пейне приводит случай, когда правила пользования юридической библиотекой Берлинского университета будут действовать и для студентов других юридических высших учебных заведений Там же..
По юридическому содержанию в немецкой литературе выделяют акты-приказы, правоустанавливающие акты и акты-установления. К актам приказам относятся акты, содержащие приказ или запрет, они обязываю к вступлению в определенные правоотношения (действие, допущение, воздержание от совершения действий), например - полицейское предписание. К правоустанавливающим актам - акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие конкретные правоотношения. Например - приказ о зачислении в высшее учебное заведение. Акты-установления устанавливают правовое свойство (положение) для отдельного лица. В качестве примера В. Медэ приводит получение гражданства Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrech mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 289..
Таким образом, классификация, предложенная немецкими административистами частично совпадает с классификацией индивидуальных административных актов, предложенной Л.Л. Попопвым и М.С. Студеникиной. Так административно-распорядительные акты устанавливают правовое положение для отдельных формально определенных лиц, что совпадает с актами-установлениями. Однако, в качестве примера для административно-распорядительных актов в отечественной литературе приводится зачисление в высшее учебное заведение (приказ ректора) Л.А. Мицкевич. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления // Административное право: хрестоматия. Красноярск. 2007. С. 117.. В германской же литературе этот же пример Х. Маурер приводит для правоустанавливающих актов H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 214.. Таким образом, можно говорить о том, что понятие административно-распорядительных актов шире и включает в себя как правоустанавливающие акты, так и акты-установления. Административно-распорядительные акты, выделяемые в отечественной литературе, соответствуют принятому в Германии виду правоустанавливающего административного акта. Этот вывод можно сделать из анализа примера, приводимого Х. Маурером - предоставление земельного участка Там же.. Однако, в данном случае понятие правоустанавливающего акта шире, т.к. речь идет не только о подтверждении права на недвижимое имущество, но и на отношения, возникающие в связи с таким предоставлением. Акты-приказы из немецкой теории административного права можно с большой долей условности соотнести с административно-принудительными актами в отечественной теории. Как отмечает А. Виттерн, акты-приказы проявляются в форме запретов или предписаний, а суть их состоит в том, что они принуждают граждан к определенному поведению. Такое поведение выражается в действии или воздержании от действий. В качестве примера А. Виттерн приводит дорожные знаки A. Wittern. Grundri? des Verwaltungsrechts 19. Auflage. Kohlhammer. 2007. S. 85.. Таким образом, административно-принудительные акты принятые в отечественной теории служат прежде всего для оказания мер принуждения, а акты-приказы по немецкому административному праву прежде всего возлагают обязанность совершать или не совершать определенные действия
Ю.Г. Арзамасов Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления . // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5. предлагает разделение административных актов по форме. В качестве обоснования автор указывает на то, что административный акт должен быть воплощением единства философских категорий «содержание» и «форма». На основе этого критерия акты управления следует подразделять на акты-документы и акты-действия. Характерным признаком актов-документов является их письменная форма, что объективно способствует стабильности и упорядочению общественных отношений. Это объясняется тем, что в письменных актах содержится не только описательная и резолютивная части, но и реквизиты документа, дата, место издания, указываются исполнители и конкретные сроки исполнения управленческого решения. Акты-документы, в свою очередь, согласно утвердившейся в науке концепции, следует подразделять на нормативные акты и акты применения права Там же. .
Тем не менее акты управления на практике не всегда облекаются в письменную форму, поскольку иной раз возникает необходимость в быстрой управленческой команде, приказе, распоряжении, которые передаются прямо подчиненным, по селектору, на планерке, по телефону. Такие распоряжения являются необходимыми, так как они способствуют повышению эффективности управленческой деятельности в целом. В связи с этим следует отметить, что акты-действия еще мало исследованы по сравнению с юридическими документами, которые неоднократно подвергались формально-юридическому анализу, поэтому существует потребность в их самостоятельном исследовании.
Еще одно основание классификации - по форме. В Германии акта в абзаце 2,3 § 37 Закона об административной процедуре Германии (Abs. 2,3 §37 VwVfG) законодательно закреплено четыре формы административного: устная, письменная, электронная и иные формы. В комментарии к Закону об административной процедуре указывается, что под иной формой могут также пониматься и конклюдентные действия, сигналы светофора, а также телефонные или телеграфные передачи, передачи по средствам телетайпа .O. Kopp, U. Ramsauer. Verwaltungsverfahrensgesetz. Beck. 2000. S. 684..
Некоторые ученые (Х.П. Булль, В. Медэ) выделяют такие виды административных актов как административные акты со свободной формой и административные акты, связанные формой Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrech mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 295.. Так по общему правилу административный акт может быть выражен в любой форме (§37 Закона об административной процедуре - §37 VwVfG). Но для некоторых актов законом может быть предусмотрена особая форма. В качестве примера Л.А. Мицкевич приводит акт о назначении на должность Л.А. Мицкевич. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления // Административное право: хрестоматия. Красноярск. 2007. С. 81..
Следующее основание классификации - в зависимости от функциональной роли и значения административного акта.
В отечественной литературе по данному основанию выделяют Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2009. С. 457.:
- акты информационного обеспечения, т.е. направленные на сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;
- акты прогнозирования и моделирования;
- акты планирования;
- акты организации;
- акты оперативного регулирования;
- акты-руководства;
- акты координирования (акты согласования деятельности);
- акты надзора и контроля;
- акты регуляторы;
В немецкой литературе такой классификации нет, т.к. она подразумевает собой акт не как инструмент государственного управления, направленный на сам процесс управления, а на решение конкретного единичного случая.
В зависимости от действия в пространстве в отечественной административной науке выделяют Там же.:
- административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);
- административные акты локального характера;
Однако, второй вид актов, выделяемых в данной классификации, следует считать дискуссионным, т.к. к таким актам авторы относят те, которые направлены на регламентацию внутриорганизационных отношений, т.е. внутриорганизационные. Вопрос о принадлежности внутриорганизационных актов к актам административным является неоднозначным и в зависимости от подхода ставится вопрос о допустимости данной классификации.
В связи с тем, что в немецкой доктрине административного права одним из главных признаков административного акта является его непосредственная внешняя направленность, данная классификация, применительно к германскому понятию административного акта будет неприменима.
Некоторыми авторами проводится разделение административных актов по территориальному признаку (по принимающим органам) на национальные и транснациональные F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 83..
К транснациональным административным актам, как указывает Ф.Д. Пейне, относятся акты, принимаемые органами стран-участниц Европейского Сообщества, признаваемые другими странами и, следовательно, имеющими юридическую силу на их территории. Признание таких актов странами-участницами, как отмечает Ф.Д. Медэ, зависит от схожести административной практики, законодательных стандартов и правомерности самого акта Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 301..
...Подобные документы
Специфические черты институтов особенной части административного права Федеративной Республики Германии, их тесная связь с общей частью административного права. Полезный опыт полицейского права Германии применительно к российскому административному праву.
реферат [12,5 K], добавлен 26.05.2010Понятие, виды и основные черты ответственности по административному праву. Наказательная функция, общее и индивидуальное превентивное (предупредительное) значение административных мер. Виды юридической ответственности. Состав административного проступка.
контрольная работа [18,8 K], добавлен 05.03.2010Понятие административного правоотношения. Основные черты административного правоотношения. Структура административного правоотношения. Юридические факты в административном праве. Виды административных правоотношений.
реферат [12,7 K], добавлен 13.04.2004Изучение административных отношений, сложившихся в странах с континентальной правовой системой. Основы института административной юстиции в Германии. Организационно-правовые и процессуальные особенности рассмотрения административных споров в Германии.
контрольная работа [54,1 K], добавлен 13.01.2017Основные признаки и содержание административного процесса. Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса. Виды административного процесса. Понятие, назначение и виды административных процедур. Современные проблемы юстиции в России.
курсовая работа [54,3 K], добавлен 10.11.2013Понятие и признаки сделки в гражданском праве. Виды гражданско-правовых сделок. Характеристика условий, обуславливающих действительность сделки. Понятие и основания недействительности сделок. Отграничение сделки от подобных административных актов.
курсовая работа [1,1 M], добавлен 25.11.2016Понятие, признаки, сущность, задачи и функции государства. Теория плюрализма Ласки, Дюверже, Дарендорда. Понятие и признаки нормативно-правового акта. Система нормативных правовых актов в Российской Федерации. Роль чрезвычайных и обыкновенных актов.
контрольная работа [132,9 K], добавлен 01.04.2014Понятие и признаки нормативно-правового акта как официального документа. Виды нормативных правовых актов. Особенности закона и его основные виды. Значение подзаконных актов. Действие нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц.
курсовая работа [78,4 K], добавлен 07.05.2014Юридическая природа нормативного акта, его признаки. Нормативный акт как источник права, его отличия от поднормативного. Иерархия нормативных актов, их классификация и характеристика основных видов. Признаки подзаконных нормативных актов, их виды.
курсовая работа [62,4 K], добавлен 29.04.2014Понятие и признаки административного правонарушения. Структура и состав правонарушения. Основные виды административного правонарушения и их профилактика. Деление вины на умышленную и неосторожную в административном праве. Общественно вредные последствия.
курсовая работа [35,2 K], добавлен 23.07.2014Определение общетеоретических основ системы административных наказаний, её признаков, элементов, которые входят в неё, их особенности и специфика. Классификация и понятие видов административных наказаний. Понятие, виды и цели административного наказания.
курсовая работа [57,3 K], добавлен 02.11.2008Понятие и основные признаки административного правонарушения и административной ответственности. Понятие административных взысканий и их наложение. Производство по отдельным видам административных правонарушений.
дипломная работа [47,6 K], добавлен 03.12.2003Понятие административного судопроизводства. Производство по делам об оспаривании нормативно правовых актов. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. Порядок рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций.
контрольная работа [16,8 K], добавлен 06.08.2010Понятие и цели, классификация, история развития административных наказаний, а также правовое регулирование отдельных их видов. Количество должностных лиц, подвергнутых административному наказанию в виде дисквалификации судами общей юрисдикции России.
дипломная работа [91,0 K], добавлен 10.05.2014Правовые основы административного процесса. Понятие и сущность административного процесса. Принципы административного процесса. Понятие и признаки административного правонарушения. Порядок производства по делам об административных правонарушениях.
дипломная работа [67,7 K], добавлен 02.10.2008Понятия и признаки правовых актов управления. Их виды, классификации, юридическое значение. Порядок их принятия, вступление в силу, действие и утрата силы. федеральные органы исполнительной власти, участвующие в создании правовых актов управления.
курсовая работа [51,8 K], добавлен 09.03.2010Общая характеристика дисциплинарной ответственности согласно российскому трудовому праву, ее понятие и признаки, соотношение с другими видами юридической ответственности. Виды и правовые критерии классификации общей и специальной ее разновидности.
дипломная работа [130,0 K], добавлен 06.02.2015Система законодательства об административных правонарушениях в современной России. Понятие административного правонарушения и ответственности. Характеристика системы законодательства об административных правонарушениях и полномочия субъектов РФ.
курсовая работа [393,7 K], добавлен 19.03.2014Совершение административных правонарушений, понятие и основные признаки. Объект и субъект административного правонарушения. Особенности ответственности для отдельных видов субъектов. Основные причины, побуждающие виновного к совершению правонарушения.
реферат [20,9 K], добавлен 23.09.2013Административное наказание - форма государственного и разновидность административного принуждения за совершение правонарушения. Виды административных наказаний, правила их применения. Признаки, которым должна отвечать система административных наказаний
курсовая работа [32,2 K], добавлен 15.08.2011
