Каждая из предложенных в настоящей работе классификаций имеет важное значение как для теории административного права вообще, так и для юридической практики.

Глава 2. Благоприятствующие и обременяющие административные акты

2.1 Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие

Основанием выделения благоприятствующих (позитивных) и обременяющих (негативных) административных актов является правовое воздействие на граждан. Как отмечает Х.П. Булль, подобная классификация отражает отношения между гражданами и государственной администрацией в либеральном правовом государстве Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 298.. Такая классификация, по мнению Ф.Д. Пейне основывается на том, что существует государственная административная деятельность по возложению на граждан определённых обязанностей, выполняемых в общественных интересах и государственное вмешательство, а как следствие и благоприятствующее и обременяющее административное право F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 101...

Благоприятствующим, согласно предложению 1 абзаца 2 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (S.1 Abs.2 §48 VwVfG), является административный акт, который обосновывает или подтверждает наличие права или существенного правового преимущества. Право - в смысле легальной дефиниции - это обоснование или подтверждение правовой позиции, связанной для лица с определенными притязаниями. Существенное преимущество - признанный существующим правопорядком и подлежащий правовой защите индивидуальный интерес Kopp/Ransauer. VwVfG (Kommentar). 7.,ueberarbeitete Auflage. Beck. 2000. S. 1029.. Мерилом такого признания являются ценности существующего правопорядка. Примерами таких актов могут послужить предоставление земельного участка, назначение служащего, выплата стипендии.

Понятие обременяющего административного акта не получило легального закрепления. В теории под обременяющим административным актом понимается решение негативного (обременяющего) характера по отношению к гражданам H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 217.. Обременительный характер может также проявляться в отказе в предоставлении привилегий. Такими актами являются любые приказы и запреты, отстранение от должности.

Благоприятствующий и обременяющий административные акты могут существовать не только в «чистом» виде. В рамках классификации административных актов по влиянию на граждан выделяются административные акты с действием на третьих лиц. Классическим примером такого акта служит разрешение на строительство, которое предоставляет определенные блага строителю и несет с собой определенные негативные последствия для соседей H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 219.. Таким образом, актом с действием на третьих лиц является такое решение, которое несет правовые последствия не только для адресата, но и для третьих лиц. При этом то, что лицо не является адресатом административного акта, не является основанием неприменения средств правовой защиты. В России, исходя из положений АПК, право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными имеют граждане и организации, если полагают что такой ненормативный акт не соответствует закону или ограничивает или нарушает права заявителя в сфере предпринимательства и экономической деятельности (п.1 ст.198 АПК РФ). ГПК РФ расширяет круг лиц, имеющих право на подачу заявление в суд или в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) и указывает, что гражданин, организация вправе оспорить ненормативный акт в случае, если считают, что их права были нарушены (п.1 ст. 254 ГПК РФ). Таким образом, можно говорить о том, что российский законодатель также допускает, что лицо, не являясь адресатом ненормативного акта может применить средства правовой защиты исходя из нарушения его законных интересов.

Еще один случай в рамках данной классификации - административные акты двойного действия. В таких актах могут сочетаться и предоставление привилегий, и наложение обременений H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 220..

Третьим случаем является предоставление привилегий в ограниченном размере. К примеру, сниженная выплата компенсации за наем жилых помещений.

Ф.Д. Пейне объединяет приведенные выше случаи в два варианта административных актов с благоприятствующим и обременяющим действием F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 104.:

1. С действием благоприятствующего и обременяющего характера на одно лицо.

2. С действием благоприятствующего и обременяющего характера на нескольких лиц.

Ученый отмечает, что с введением законодателем в параграфе 80 а Закона об административно-судебном процессе Германии (§80 a VwGO) понятия административный акт с двойным действием, термин акт с действием на третьих лиц в настоящее время практически не употребляется и сохранилось только в теории административного права Там же. К административным актам с двойным действия относятся акты, благоприятствующие адресату и налагающие обременения на других лиц, а так же обременяющие адресата и благоприятствующие другим лицам. К первому варианту относится случай, когда лицо получает разрешение на строительство десятиэтажного здания, что, несомненно, благоприятствует этому лицу, однако соседи будут испытывать обременение, так как многоэтажное здание будет закрывать солнечный свет. Второй вариант - обратный: лицо получает предписание о сносе многоэтажного здания. Для лица такой административный акт будет обременяющим, а для соседей благоприятствующий - снова ничего не мешает проникновению солнечного света H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 221..

Х. Маурер указывает на еще один случай действия благоприятствующего и обременяющего административного акта, когда обременяющий акт действует благоприятствующее тем, что ограничивает объем обязанностей гражданина по конкретному случаю. В качестве примера приводится предписание о выплате пошлины собственнику земельного участка в размере 5 000 Евро. При этом обременяющим является необходимость выплатить сумму, а благоприятствующим - то, что нужно выплатить только эту сумму и не больше Там же.

В. Медэ оговаривая теоретическую и практическую ценность данной классификации, указывает на несколько моментов Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrech mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 300.:

- различие средств правовой защиты: прямо благоприятствующий административный акт не может быть обжалован, так как отсутствует основание - нарушение права, чего требует абзац 2 параграфа 42 Закона об административно-судебном процессе Германии (Abs 2. §42 VwGO); в случае обременяющего административного акта адресат всегда имеет право на обжалование;

- различие в порядке отзыва и отмены административного акта.

Сравнивая с российской правовой системой можно сказать о том, что подобной классификации на сегодняшний день нет. Однако, определенные аналогии провести можно. Так существует классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, по основанию юридических последствий. По юридическим последствиям Д.Н. Бахрах выделяет акты обязывающие, запрещающие, управомочивающие, поощряющие и содержащие отказы. Так позитивными могут быть управомочивающие и поощряющие акты, а негативными - запрещающие, обязывающие и содержащие отказ административные акты. Еще одна отечественная классификация административных актов (индивидуальных), подлежащая сравнению - по содержанию и целям принятия. Так благоприятствующие и обременяющие административные акты сравнимы с актами административно-распорядительными. Причем не следует их разделять, т.к. в отечественной теории под актами административно-распорядительными понимаются акты, устанавливающие права и обязанности, то есть равно оказывающие позитивное и негативное влияние на граждан.

Следует отметить, что в отечественной практике наметилась тенденция рассмотрения государственных актов через призму влияния на заинтересованное лицо. Так, к примеру, Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 21.01.2010 г. №1-П отмечает, что участники правоотношений публичного характера должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, а также приобретенных прав и обязанностейПо делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие»Респиратор: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 г. № 1-П // Российская газета. февраль 2010. №27.. Такой принцип, называемый в указанном постановлении принципом формальной определенности, исключает отмену окончательных судебных актов, определяющих права физических или юридических лиц в их отношениях с государством в случаях, когда за ними признается право на получение определенных благ, кроме случаев, когда судебный акт вынесен в результате ненадлежащего отправления правосудия.

Данная правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации является предвестником появления, если не законодательно, то на практике, института благоприятствующих и обременяющих административных актов. Обосновывая свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации ссылается на Постановления Европейского Суда по правам человека, в которых, в частности, отмечается, что ретроспективный перерасчет полагаемой к выплате суммы (например, пенсии), установленной в окончательном судебном решении нарушает справедливый баланс между интересами лица, получающего определенные блага, и интересом публичным Постановление Европейского суда по правам человека от 18.11.2004 «Дело «Праведная» против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2005. № 5. С.47, 76-83. Таким образом, можно утверждать, что учитывая Постановления Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации тем самым указывая на возможности отмены окончательного судебного решения (акта) в зависимости от соотношения интересов затронутых сторон, а также от наличия правовых притязаний на определенные блага, установленных такими актами.

Принцип защиты доверия граждан к деятельности государства и государственной администрации также неоднократно закреплялся в решениях Конституционного Суда. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда, реализуя свои полномочия, государственные органы при изменении установленных правил предоставления льгот и компенсаций населению должны руководствоваться принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.04.2010 №9-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 7 Федерального закона «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» в редакции Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» в связи с жалобами граждан А.А. Анохина и П.И. Зелинского и запросами Железнодорожного районного суда города Новосибирска и Кировского районного суда города Ростова-на-Дону» // Собрание законодательства РФ..2010. № 18. Ст. 2277. . При этом правовые позиции Конституционного суда принцип доверия рассматривают как сложное правовое явление, состоящее из нескольких элементов: принципа сохранения разумной стабильности правового регулирования, принципа правовой определенности, принцип недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм (принцип законности и обоснованности), принцип предсказуемости законодательной политики Там же..

Вывод: В данном параграфе были рассмотрены легальное и доктринальное понятия благоприятствующих и обременяющих административных актов, разобраны их подвиды и случаи, описанные в теории административного права Германии. Отделены благоприятствующие и обременяющие акты в «чистом» виде и их частные случаи. В качестве промежуточного вывода можно говорить о том, что на практике большинство административных актов существуют именно в виде частных случаев, а не в «чистом» виде.

2.2 Отзыв и отмена административных актов в Германии и России

В административном праве Германии выделяются отмена противоправного административного акта и отзыв правомерного административного акта с их частными процессуальными случаями Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrech mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 336..

Отзыв и отмена административного акта регулируются §§ 48 - 51 Закона об административном производстве Германии (§§48 - 51 VwVfG). § 48 содержит положения об отмене противоправного административного акта, § 49 - об отзыве правомерного административного акта, § 50 - об отзыве и отмене благоприятствующего (позитивного) административного акта с действием на третьих лиц (двойным действием) в случае обжалования, § 51 - о возобновлении административного производства по ходатайству заинтересованного лица. Эти положения, как отмечает Х. Маурер, действуют только в области, охваченной действием Закона об административной процедуре Германии H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 282.. То есть в законодательстве Германии существует ряд законов, регулирующих особые случаи административных актов, равно как и порядок их отзыва и отмены. К таким особым случаям относятся в частности действия государственной администрации в социальной сфере согласно Кодекса социального права том 10 (SGB X), Закона об атомной энергетике и атомной промышленности (AtomG), Закона о хранении оружия (WaffG), Закона о государственных служащих (BBG) Там же.

Некоторые специальные случаи решением Федерального административного суда Германии в настоящее время подлежат регулированию на общих основаниях. Так, например, правила отзыва решений, предусмотренных параграфом 44а Закона о федеральном бюджете (§44 a BHO) о социальных выплатах с 02.05.1996 года регулируются положениями абзаца 3 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (VwVfG).

В России отмена административных актов, как индивидуальных ненормативных правовых актов, по сути решений органов исполнительной власти, регулируется прежде всего нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ. Так глава 24 АПК РФ говорит о рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, в ГПК РФ этому вопросу посвящена глава 25. Как отмечает Д.Н. Бахрах, по общему правилу отменить административный акт (в терминологии автора - акт исполнительной власти) может сам орган (должностное лицо), его издавший, вышестоящий орган (должностное лицо) или суд. В первых двух случаях, указывает Д.Н. Бахрах, такая отмена происходит не только по признаку законности, но и по признаку целесообразности, тогда как в судебном порядке (равно такое правило действует и для вышестоящих исполнительно-распорядительных органов общей компетенции) основанием отмены может быть только противоречие акта закону. При этом Д.Н. Бахрах видит проблему в отмене ненормативных индивидуальных актов самим органом, если такой акт предоставляет определенные блага. Такая проблема в России не нашла общего нормативного разрешения, поэтому, по мнению ученого, она решается наличием отдельных специальных норм, правовых обычаев и общих принципов права.

Центральным понятием способов обеспечения законности административных актов является понятие прекращения действия административного акта. Прекращением действия административного акта, по мнению Х. Маурера, следует считать любую ликвидацию правового действия административного акта решением административного органа (должностного лица) или суда. Отзыв и отмена являются частными случаями прекращения H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 283.. Отменен может быть только противоправный административный акт, а отозван - только правомерный административный акт. Отзыв и отмена осуществляются административным органом (должностным лицом), издавшим административный акт вне производства по жалобе. Необходимо отметить, что прекращение осуществляется по инициативе должностного лица (административного органа), его издавшего, а не по инициативе адресата акта.

Отзыв и отмена могут осуществляться как в отношении всего административного акта, так и в отношении его части, то есть частично ограничивать действие административного акта. Выделяется два типа ограничения административного акта - ограничение по существу и временное ограничение.

Ограничение по существу касается самого предмета регулирования. На практике это является изменением административного акта. Например, изменение суммы выплат F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 121..

Временное ограничение касается только административных актов временного действия и касается сроков этого действия. Таким образом, административный акт может быть отозван или отменен с момента своего издания (ex tunc), с момента вынесения решения об его отмене или отзыве (ex nunc) или в любой другой срок, указанный в таком решении F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 122..

Отзыв и отмена могут касаться как обременяющих, так и благоприятствующих административных актов. Как отмечается в литературе, интерес затрагиваемых административным актом лиц по понятным причинам различен: так лицо будет одобрять отмену или отзыв негативного (обременяющего) административного акта и возражать по поводу отзыва или отмены позитивного (благоприятствующего) административного акта, так как лицо верило в его справедливость и обоснованность.

Таким образом, в литературе административного права Германии Wolf / Bachof / Stober/ Kluth. Werwaltungsrecht Bd. I. Beck. 2007. S.589. выделяют четыре случая прекращения административного акта:

- отмена благоприятствующего административного акта;

- отмена обременяющего административного акта;

- отзыв благоприятствующего административного акта;

- отзыв обременяющего административного акта;

В основу такого разделения положен классический случай прекращения, когда в ущерб гражданину может быть отозван или отменен благоприятствующий административный акт, и когда на пользу гражданину может быть отозван или отменен обременяющий административный акт. Изменение же административного акта может привести к совершенно иному исходу, так изменение обременяющего административного акта может быть и в ущерб гражданину. Например, изменение части административного акта по поводу выплаты пошлин коснулось увеличения этой пошлины.

Таким образом, в случае изменения части административного акта интерес, затрагиваемых административным актом лиц, касается уже не того какой акт изменяется - благоприятствующий или обременяющий - а сам характер изменений, они так же могут быть позитивными и негативными W. Schmidt. Vertrauensschutz im oefentlichen Recht. JuS 1973, S. 529 ff. .

Отзыв и отмена касаются только действительных административных актов, то есть не подлежат отзыву и отмене ничтожные административные акты, в отношении которых действуют: положения параграфа 44 Закона об административной процедуре Германии (§44 V VwVfG) - установление ничтожности административного акта самим должностным лицом (административным органом), его издавшим; положения параграфа 43 Закона об административно-судебной процедуре (§43 I VwGO) - установление ничтожности административного акта по ходатайству в судебном порядке, если у заявителя имеется правомерный интерес.

Большое внимание в учебной литературе административного права Германии уделяется теории правомерности и противоправности административного акта Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии: Красноярск. 2002. С. 80..

Так выделяется две группы требований правомерности административного акта: формально-правовые требования (процессуально-правовые) и материально-правовые требования F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 133..

Формально-правовые (процессуально-правовые) требования включают в себя:

1. Требования компетенции должностного лица (органа), принимающего административный акт.

2. Требования соблюдения процедуры принятия административного акта.

3. Требования соблюдения формы административного акта.

4. Требования обоснованности принятия административного акта.

5. Требования разъяснений по поводу обжалования.

Требования компетенции должностного лица (органа), принимающего административный акт, включают в себя:

- территориальную компетенцию, то есть в пределах какого территориально-административного образования может действовать должностное лицо (орган). Такую компетенцию еще называют горизонтальной;

- предметную компетенцию, то есть круг вопросов, по поводу которых то или иное должностное лицо правомочно принимать решения;

- инстанционную компетенцию, то есть какое должностное лицо (орган) в системе административных органов должно принимать решения по данному вопросу - вертикальная компетенция;

Требования соблюдения процедуры принятия административного акта исходят из наличия двух видов административного процесса в Германии, согласно Закона об административной процедуре - общего административного производства параграфы 10-30 Закона об административной процедуре Германии (§§10-30 VwVfG) и особого административного производства, параграфы 63-78 указанного закона (§§63-78 VwVfG). Причем в особом производстве выделяется два случая:

1. Формальное производство.

2. Производство по утверждению планов.

Требование соблюдения формы административного акта регулируется абзацами 2-4 Закона об административном производстве Германии (§§2-4 VwVfG). Так согласно положений указанных норм, административный акт может издаваться в письменной, устной, электронной, а так же иных формах. Под иными формами, по указанию Ф.Д. Пейне F.-J. Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg. 2006. S. 141. следует понимать конклюдентные действия, к примеру - сигнал светофора, действия регулировщика на дороге, а так же дорожные знаки. Требование обоснованности принятия административного акта, исходя из положений параграфа 39 Закона об административной процедуре Германии (§39 VwVfG), состоит в необходимости приведения всех существенных фактических и юридических оснований, побудивших должностное лицо (орган) принять решение. При действии должностного лица (органа) по собственному усмотрению, параграфы 68, 114 Закона об административно-судебном производстве Германии (§§ 68, 114 VwGO), обоснование должно содержать исходные положения, мотивирующие осуществление административным органом права собственного усмотрения.

Закон об административной процедуре предусматривает случаи, когда обоснование не требуется. К таким случая относятся:

- административные акты, удовлетворяющие ходатайство либо следующие волеизъявлению, не затрагивающие права третьих лиц;

- лицу, которому предназначен административный акт либо интересы которого он затрагивает, уже известна оценка фактических и юридических обстоятельств дела, данная ему административным органом, либо же такая оценка известна лицу без обоснования;

- административный орган издает административные акты в большом количестве либо издает административные акты с использованием технических средств и предоставлять обоснование по каждому конкретному случаю не требуется.

- объявление общего распоряжения публично;

- отсутствие обоснования предусмотрено правилами;

Вопрос включения требования разъяснений по поводу обжалования является дискуссионным, так как в Законе об административной процедуре такое требования не нашло своего закрепления. Ф.Д. Пейне отмечает, что такое требование является конституционно-правовым и исходит из принципа правового государства, а так же абзаца 4 статьи 19 Основного Закона Германии (Abs. 4 Art. 19 GG).

Материально-правовые требования включают в себя:

1. Требования соответствия административного акта законодательству об административном производстве.

Это требование включает в себя требование определенности содержания административного акта, являющимся материальной предпосылкой правомерности административного акта, а так же требование правомерности действия административного органа (должностного лица) по усмотрению.

2. Требования соответствия конституционно-правовым положениям: это требование включает в себя требование верховенства права, соответствия административных актов основным правам, а также запрет излишних административных препятствий.

Вывод

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о правовой природе отмены и отзыва административных актов.

Отзыв и отмена не только действуют в отношении административных актов, но и являются самостоятельными административными актами. Они так же должны соответствовать требованиям, предъявляемым административным актам в части формы, содержания и порядка принятия. И отзыв и отмена административного акта полностью, в части или по временному фактору также обладают своим правовым действием и так же действуют как обычные административные акты.

2.3 Отзыв и отмена благоприятствующего административного акта

Как отмечает Х. Маурер, раньше существовал правовой принцип, согласно которому противоправный позитивный (благоприятствующий) административный акт мог быть отменен в любой момент. Противоправность административного акта была главным обоснованием отмены. Примечательно, что терминологический аппарат также разнился с нынешним, то, что сейчас называется обоснованием отмены, ранее называлось обоснованием отзыва H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 280.. С середины пятидесятых годов практика высших судов привела к введению иного принципа. Возможность отмены противоправного благоприятствующего административного акта была ограничена действием принципа защиты доверия BVerwGE 19, 188..

Вопрос отмены позитивного административного акта с того времени основывается на действии двух принципов - законности деятельности государственной администрации и защиты доверия Там же..

Как мною уже отмечалось, принцип защиты доверия не имеет легальной дефиниции. В практике административных судов он провозглашается как сочетание принципа правовой защиты, принципа правового государства, принципа веры и доверия из права частного. В учебной литературе принцип защиты доверия также связывают помимо вышеуказанных с принципами социального государства и положениями Основного закона Германии, а именно статей 1, 2, 3, 14 (Art. 1, 2, 3, 14 GG) K. Lange. Probleme des Vertrauensschutzes im Verwaltungsrecht. WiVerf. 1979. 15 ff..

Как отмечает Х. Маурер, отмена административного акта должна основываться не только на принципе законности действий государственной администрации, который в свою очередь является составляющей частью принципа публичного интереса, но и на принципе защиты доверия, именно их сочетание, определение, какой из принципов наиболее применим в конкретной ситуации, решается вопрос об отмене противоправного административного полностью или в части, или же о невозможности такой отмены H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 285..

Именно на этот основе Федеральный административный суд Германии в своих решениях выработал дифференцированную практику отмены противоправных административных актов. Согласно этой практике, противоправный благоприятствующий административный акт может быть отменен только в том случае, когда это не противоречит принципу защиты доверия BverwGE 104, 289, 300 f. . Принцип защиты доверия в административном праве сводится к следующему K. Lange. Probleme des Vertrauensschutzes im Verwaltungsrecht. WiVerf. 1979. 15 ff.:

1. Выгодоприобретатель верит в действительность и законность административного акта;

2. Такое доверие подлежит защите;

3. Интерес защиты доверия в отличии от публичного интереса устанавливает законность действий государственной администрации.

Защита доверия не имеет места, когда выгодоприобретатель добился издания такого административного акта противоправными действиями, когда он знал о противоправности такого административного акта или должен был о ней знать, а также когда издание противоправного акта связано с личной ответственностью выгодоприобретателя, например при предоставлении ложных сведений.

Этот принцип Федеральный административный суд Германии прежде всего относит к решениям по поводу денежных выплат BverwGE 104, 289, 300 f..

Такую позицию в Германии подвергли критике некоторые теоретики, в особенности представители германской школы конституционного права. По их мнению, такое толкование принципа защиты доверия приводит к альтернативе «все или ничего» при принятии решения об отмене или не-отмене благоприятствующего противоправного административного акта.

Все это привело к тому, что законодатель предложил развитие практики административных судов Германии с применением политико-правового подхода. Так параграф 48 Закона Германии об административной процедуре (§48 VwVfG) включил в себя и старые положения - о существовании административных актов с необходимостью защиты доверия, но и новые - учел возможности возмещения убытков, связанные с отменой благоприятствующего административного акта.

Согласно предложению 1 абзаца 1 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.1 S. 1 §48 VwVfG), справедливому как для благоприятствующих, так и для обременяющих административных актов, противоправный административный акт может быть отменен в любой момент полностью или в части, с последствиями, наступающими в будущем или имеющими место в прошлом.

Такая отмена происходит по усмотрению административного органа (должностного лица) в какой части, с каким временным действием будет отменен административный акт.

Ограничение этого положения содержится в абзацах 2 и 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.2,3 §48 VwVfG), основываясь на принципе защиты доверия. В. Медэ Bull / Mehde. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg. 2009. S. 340. указывает, что исходя из этих положений, существуют две группы административных актов:

- противоправные акты, являющиеся основанием или гарантией для единовременного либо текущего денежного обязательства или делимого вещного обязательства;

- иные противоправные позитивные административные акты, например разрешение.

Сочетание принципа защиты доверия и принципа соблюдения публично интереса привели к появлению в абзаце 2 параграфа 48 Закона об административной процедуре условий, при которых выгодоприобретатель не может ссылаться на право доверия. Эти условия стали продолжением и развитием принятой судебной практики административных судов, о которой я говорил ранее. Такими условиями законодатель установил:

- выгодоприобретатель добился издания административного акта умышленным введением в заблуждение, угрозой или подкупом;

- выгодоприобретатель добился издания административного акта, предоставив сведения, которые в большей части являются ложными или неполными;

- выгодоприобретатель знал о противоправности административного акта, либо не знал вследствие грубой неосторожности;

Законодатель также отметил, что в указанных случаях отмена административного акта влечет последствия для прошлого.

Исполнение отмены противоправного позитивного административного акта производится исходя из пяти требований H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrechtt. Beck. 2004. S. 298.:

1. Компетенция. По общему правилу, административный орган (должностное лицо), ответственный за издание административного акта производит и его отмену. Проблемным моментом здесь является принятие административного акта неуполномоченным административным органом (должностным лицом). Решением административного суда лицом ответственным в таком случае за отмену административного акта будет лицо, которое на момент издания административного акта имел на это полномочия.

2. Срок отмены. Законодатель установил срок отмены позитивного противоправного административного акта в один год с момента выявления фактов, указывающих на противоправность такого акта (Abs.4 §48 VwVfG). Возникшую на практике и в литературе путаницу разрешил Верховная Палата Федерального административного суда Германии, истолковав три проблемных вопроса: об области применения данного положения, о начале течения срока и понятие административного органа (должностного лица) в рамках данного положения BVerwGE 70, 356..

Так областью применения Федеральный административный суд определил каждый случай, когда административный орган (должностное лицо) узнает о фактах, которые определяют административный акт как противоправный.

Ранее в своих же разъяснениях по поводу сроков Федеральный административный суд указывал, что срок начинает течь с момента, когда административному органу (должностному лицу) стало известно об оговоренных выше фактах BVerwGE 66, 61.. Позже Федеральный административный суд несколько раз менял свое толкования, в частности началом срока считался момент издания административного акта. В итоге, Верховная Палата вынесла решение, согласно которому началом течения срока следует считать момент получения административным органом (должностным лицом) всех сведений о противоправности акта, а также исследования административного акта на предмет использования принципа защиты доверия.

Административным органом (должностным лицом) по смыслу указанного положения Верховная Палата предлагает понимать любого компетентного служащего, получившего такие сведения.

3. Возврат в первоначальное положение.

Параграф 49 а Закона об административной процедуре Германии (§49 a VwVfG), введенный в действие в 1996 году, закрепил общие правила притязаний на возмещение осуществленного исполнения. В соответствии с положениями указанного параграфа, если административный акт отменен или отозван с последствиями, наступающими в будущем, или утратил силу в связи с наступлением отменительного условия, то уже осуществленное исполнение должно быть возмещено. Несомненно, в случаи отмены части благоприятствующего административного акта, возмещению подлежит исполнение в части, отмененной новым административным актом.

4. Возмещение.

Возмещению, согласно абзацу 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.3 §48 VwVfG), подлежит имущественный ущерб, вызванный отменой позитивного административного акта полностью или в части, понесенный заинтересованным лицом, вследствие доверия к содержанию административного акта, поскольку такое доверия, принимая во внимание публичный интерес, подлежит защите. Такой имущественный ущерб, его размеры, устанавливается административным органом (должностным лицом) таким образом, чтобы возмещение не превышало выгоду, которую заинтересованное лицо могло получить в случае исполнения административного акта.

5. Процедура.

Претензия о возмещении, основанная на положениях абзаца 2 параграфа 48 и параграфа 49 а Закона об административной процедуре Германии (Abs.2 §48, §49 a VwVfG), равно как требование уплаты компенсации на основании абзаца 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.3 §48 VwVfG), имеет публично-правовую природу, поэтому вопрос об их решении решается в порядке процедуры, предусмотренной параграфом 40 Закона об административно-судебной процедуре (§40 VwGO).

Принцип защиты доверия в вопросе отзыва правомерного административного акта, по мнению ряда ученых, имеет гораздо более важное значение, нежели в вопросе отмены акта противоправного. Причиной тому служит не вступление принципа защиты доверия в противостояние с принципом законности деятельности государственной администрации H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 300.. Так, согласно положениям абзацев 2 и 3 параграфа 49 Закона об административной процедуре(Abs.2, 3 §49 VwVfG), отзыв правомерного благоприятствующего административного акта возможен только при наличии особых условий такого отзыва. По мнению Р. Штобера, законодатель обозначил достаточно абстрактные условия такого отзыва, причем даже в этих случаях защита доверия административному акту подлежит защите Wolf / Bachof / Stober/ Kluth. Werwaltungsrecht Bd. I. Beck. 2007. S. 616.. В связи с этим был введен абзац 6 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (Abs.6 §49 VwVfG), возможность возмещения имущественного ущерба, понесенного лицом вследствие доверия к административному акту по заявлению такого лица, поскольку такое доверие подлежит защите.

Учитывая достаточную абстрактность, тем не менее, закрепленных легально условий, при которых правомерный благоприятствующий административный акт может быть отозван, считаю необходимым разобрать их немного подробнее.

1. Правомерный позитивный административный акт может быть отозван, если отзыв допускается согласно правилам, либо это оговорено в административном акте.

Допустимость таких правил, а также законность наличия оговорки в административном акте устанавливается параграфом 36 Закона об административной процедуре (§36 VwVfG).

Такие правила и оговорки допустимы, и административный акт может быть отозван при наличии двух условий:

- если оговорки следуют из самого правового акта, следовательно, они правомерны;

- отзыв административного акта является обоснованным;

2. Правомерный позитивный административный акт может быть отозван, если с административным актом соединено предписание, и выгодоприобретатель не выполнил его либо не выполнил в установленный срок.

3. Изменение фактического или юридического положения, легшего в основу административного акта. Это положение понимается рядом административистов в следующих элементах:

- должностное лицо (орган) был бы в вправе не издавать административный акт по обстоятельствам, возникшим позднее;

- без отмены пострадает публичный интерес;

- выгодоприобретатель еще не распорядился предоставленным благом либо в отношении выгодоприобретателя никаких действий еще не последовало;

4. Невозможность целевого использования исполнения благоприятствующего правомерного административного акта.

В качестве примера можно привести субвенции, получаемые предпринимателями на определенные цели H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 302.

5. Угроза публичным интересам.

Под такой угрозой законодатель понимает закрепленное в предложении 5 абзаца 2 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (S.5 Abs.2 §49 VwVfG) положение, согласно которому правомерный позитивный административный акт может быть отозван полностью или в части с последствиями, наступающими в будущем, только если необходимо предотвратить либо устранить причинение тяжкого вреда общему интересу.

Исполнение отзыва правомерного позитивного административного акта производится исходя из трех требований H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. Beck. 2004. S. 305:

1. Срок.

Положения о сроке, указанное для отмены благоприятствующего противоправного административного акта, справедливо и для отзыва правомерного административного акта. Таким образом, законодатель еще раз подтверждает и усиливает значимость принципов защиты доверия и принципа правовой защиты (правопорядка).

2. Возврат.

Согласно положению параграфа 49 а Закона об административной процедуре Германии (§49 VwVfG), гражданин обязан возвратить положенные ему административным актом блага в случае нецелевого использования этих благ.

3. Процедура.

Решение вопросов, возникающих по поводу возмещения вреда, на основании предложения 1 абзаца 6 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (S1. Abs.6 §49 VwVfG), не относятся административно-судебной процедуре, а подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Вывод: Во второй главе моей дипломной работы был рассмотрен достаточно широкий круг вопросов, связанных с благоприятствующими и обременяющими административными актами, в частности вопросы теории правомерности и противоправности административных актов, вопросы, связанные с отзывом и отменой административных актов, вопрос сочетания принципа защиты доверия, а также принципа законности деятельности государственной администрации и публичного интереса. Центральное место данной главы занимает вопрос отзыва и отмены благоприятствующих (позитивных) актов. Причиной тому является в теоретическом научном плане - отсутствие подобного законодательно закрепленного института в российской правовой системе, в практическом плане - в различии процедуры, условий и правовых последствий отмены или отзыва таких административных актов. Однако судебная практика Конституционного суда Российской Федерации идет по пути признания необходимости соблюдения баланса интересов сторон, в связи с предоставлением лицу определенных благ и зависимости возможности отмены государственных актов, речь пока идет только об окончательных судебных актах, от последующего состояния лица Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 №1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие»Респиратор» // Российская газета. 10.02.2010 № 27. .