Введение

Глава 1. Уголовно-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями

1.1 История становления и развития отечественного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями

1.2 Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

1.3 Злоупотребление должностными полномочиями в современном праве

Глава 2. Особенности квалификации злоупотребления должностными полномочиями

2.1 Элементы состава и квалифицированные виды злоупотребления должностными полномочиями

2.2. Критерии разграничения злоупотребления должностными полномочиями и смежных составов преступлений

1.1 История становления и развития отечественного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями

Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями в дореволюционном законодательстве России установлена не была. В качестве самостоятельного состава преступления злоупотребление должностными полномочиями впервые было установлено в ст. 105 УК РСФСР 1922 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] / под ред. Титова Ю.П. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2012. С. 448.. Вместе с тем, уже в одном из первых отечественных законодательных актах - Русской Правде Там же. С. 18. (IХ-ХII вв.), а также в судных и уставных грамотах (XIV-XV вв.) был закреплен принцип ответственности лиц, которые были призваны осуществлять публичную власть (князь, посадник, тиун и др.) Колосович О.С., Волколупова В.А. Основные тенденции развития системы уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за преступления, совершаемые с использованием служебного положения и перспективы ее совершенствования // Право и образование. 2010. № 11. С. 104..

Псковская Судная Грамота 1467 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] / под ред. Титова Ю.П. С. 48. выделяла среди других субъектов преступлений князей и посадников. Князь в Пскове был высшей правительственной и судебной инстанцией. Князь контролировал судебно-административные, финансовые и торговые отношения в городе. Он обеспечивал защиту города, охранял торговые интересы купцов, определял налоговую политику Пскова. Но все административно-судебные действия он совершал не один и не по личному усмотрению, а в присутствии выборного посадника. С согласия посадника псковский князь раздавал должности, которые не могли быть им отняты без суда. Также без посадника князь не мог осуществлять правосудие. То есть вся судебно-правительственная деятельность князя контролировалась выборным представителем Пскова - посадником. Посадник осуществлял гражданское управление городом с помощью целого штата подчиненных ему агентов. Таким образом, князь и посадник, занимая столь высокое служебное положение в псковском обществе, являлись носителями власти или представителями власти в современном понимании этого слова.

Следует отметить, что в Псковской Судной Грамоте отсутствует какая-либо регламентация должностных преступлений. Лишь в ст. 48 Псковской Судной Грамоты усматривается некое подобие ответственности за превышение служебных полномочий, когда насильственные действия по отнятию имущества со стороны князя, посадника приравнивались к грабежу. Иные неправомерные действия носителей власти запрещались под угрозой Страшного Суда во время второго пришествия Христа (ст. 4). За взяточничество не предписывалось никаких санкций, просто говорилось, что взятки брать нельзя: «А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику». Централизация государственного аппарата требовала упорядочения и ограничения прав властьимущих, что и нашло свое отражение в запрете тайных посулов - если посул давался с нарушением порядка его предоставления, то он рассматривался как взятка, которая лишь осуждалась Псковской Судной Грамотой, но не влекла какого-либо наказания.

Несмотря на уголовно-правовую бедность Псковской Судной Грамоты в части освещения вопросов уголовной ответственности за должностные преступления, этот документ свидетельствует о том, что к XV в. назрела необходимость государственной борьбы с незаконной деятельностью лиц, которых сегодня назвали бы должностными.

Дальнейшее развитие соответствующих норм отразилось в Судебнике 1497 г. и Судебнике 1550 г. В Судебнике 1497 г. Там же. С. 74. впервые на общегосударственном уровне в качестве субъекта запрета совершения должностного злоупотребления указывается лицо, призванное осуществлять судебные функции (боярин, окольничий, дьяк). Судебник 1550 г. Там же. С. 79. впервые установил меры уголовной ответственности и наказания для данных лиц. Появление особой группы норм собственно должностных преступлений последовало далеко не сразу, так как существовавшая долгое время система кормлений узаконила произвол исполнительной власти. Субъектами первых таких деяний явились воеводы, дьяки и «всякие приказные люди» - прообраз государственных служащих (Соборное Уложение 1649 г. Там же. С. 94.).

Собирание Русской земли великими князьями московскими и в последующем образование Московского государства требовали расширения штатов управленцев. Государственный аппарат состоял из великого князя, Боярской Думы и приказов. Служебную иерархию составляли служилые люди: бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки. Именно они вместе с великим князем утверждали новые уставы, налоги, осуществляли контроль за приказами, местным управлением, принимали решения по вопросам организации войска, территориальным делам. Бояре и дворяне не только принимали участие в гражданском и военном управлении в пределах всего Московского государства, но и непосредственно осуществляли властные функции в пределах своих вотчин и поместий. То есть бояре, дворяне, дьяки, окольничие выполняли функции должностных лиц Красновский М.В. Исторический аспект развития института юридической ответственности государственных служащих в России XV-XVII веков // История государства и права. 2007. № 19. С. 23..

Указанные обстоятельства и позволили Судебнику 1497 г. и Судебнику 1550 г. назвать в качестве особых субъектов ответственности бояр, окольничих, дьяков, дворян. Названные нормативные акты устанавливали ответственность этих лиц за получение взятки, злоупотребление властью без указания на конкретные репрессивные меры. Лишь взяточничество по Судебнику 1550 г. рассматривалось как уголовно-наказуемое деяние. Причем ответственность носила сословный характер: боярство выплачивало штрафы, дьяков наказывали тюремным заключением.

Впервые специальная норма, устанавливающая ответственность за превышение должностных полномочий, была сформулирована в Соборном уложении 1649 г. Смелова С.В. Уголовная ответственность за превышение должностных полномочий в российском законодательстве: исторический аспект // Юридические науки. 2007. № 2. С. 37., являвшегося «первым общим сводом законов русской земли» Акимова Н.В. Коррупция в России: история и современность // Юридический мир. 2008. № 12. С. 34.. В главах 7, 10 и 12 Уложения подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления.

В эпоху Империи (XVIII - начало XX в.) можно выделить несколько основных вех в развитии ответственности субъектов должностных преступлений:

- установление строгой иерархии должностей чиновников и подробная регламентация деятельности каждого (Генеральный регламент коллегии 1720 г. (который в главе 50 содержал достаточно подробный перечень видов злоупотребления властью), Табель о рангах 1722 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] / под ред. Титова Ю.П. С. 170.) в сочетании с попыткой выделения особой группы преступлений, совершаемых лицами, состоящими на государственной службе, вне зависимости от их принадлежности к какой-либо ветви власти (Указ от 23 декабря 1714 года «О запрещении лицам, состоящим на службе, брать посулы и подряды, вступать в торги с предписанием удовольствоваться положенным жалованием» Там же. С. 204.). В эпоху правления Петра I усиливается ответственность за корыстные преступления по должности;

- в период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 08 апреля 1782 г. Ст. 271 этого Устава преступления по должности разделяла на злоупотребление должности, неисполнение должности, упущение должности. Однако содержание этих видов преступлений не раскрывалось;

- системное выделение должностных правонарушений в самостоятельную группу, в основу которого был положен специальный статус субъекта - чиновника, должностного лица (раздел V тома XV Свода законов 1832 г. Там же. С. 209.; раздел V Уложения о наказаниях уголовных и исправительных редакции 1845, 1866, 1885 гг. Там же. С. 231.). Впервые в первой трети XIX в. в законодательной практике используется термин «должностное лицо», понимаемый как любое лицо, состоящее на должности государственной или общественной. Свод законов должностные преступления выделил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был посвящен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном оной бездействии», который находился после разделов, предусматривающих ответственность за преступления против веры, государственных преступлении и преступлении против правительства. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных оставило эти преступления на том же месте.

Анализ положений Устава о службе гражданской 1832 г. Там же. С. 234. позволяет сделать вывод, что право поступления на службу обусловливалось: происхождением лица, возрастом, имевшимися знаниями. Наличие образования предоставляло кандидату на государственную службу определенные преимущества, например, получение первого классного чина. Кроме того, право поступления на гражданскую службу нередко было связано и с полом лица, его подданством, отношением к воинской повинности, а также с обладанием гражданской честью (незапятнанность репутации). Особые правила устанавливались для чиновников, привлекавшихся к суду, и чиновников, уволенных по распоряжению начальства Торопов А. История законодательства об ответственности за взяточничество в Российской империи // Адвокат. 2008. № 9. С. 44.. Для поступления на службу в судебное ведомство препятствием, согласно циркуляру Министерства юстиции 1869 г., являлось отсутствие удостоверения в том, что, обучаясь в университете, данные студенты не были участниками противоправительственных беспорядков Долгих Д.Г. Регулирование уголовной ответственности за служебные преступления: Исторический анализ российского законодательства // История государства и права. 2009. № 1. С. 19..

В рассматриваемый период правительство применяло системный подход к вопросу формирования корпуса гражданских служащих в целях усиления их качественного состава. Однако решить главную задачу - привлечь на службу людей достойных, образованных, способных реализовать предоставленные им полномочия государственного органа - удалось не в полном объеме. Несмотря на законодательное закрепление поощрений и преимуществ для лиц, имевших образование, а также на открытие ряда учебных заведений, осуществлявших профессиональную подготовку государственных служащих, в большинстве государственных установлений должности замещались людьми, имевшими слабое представление о праве, государстве и способах управления;

- оформление и закрепление в законе (Уголовное Уложение 1903 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] / под ред. Титова Ю.П. С. 274.) и науке уголовного права общего понятия субъекта должностного преступления - «служащего» как лица, обладающего особыми полномочиями в сфере государственного и общественного управления в качестве должностного лица, полицейского, иного стража или служителя, лица сельского или мещанского управления Павлов А.В. Особенности нормативно-правового регулирования борьбы с должностными преступлениями в Российском государстве в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных // Право и жизнь. 2008. № 126 (9). С. 20.. Ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом Уложения «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности содержались и в других частях Уложения. При этом следует отметить, что Уложение было первым законодательным актом, разделившим преступления и проступки на виды и обозначившим объективные и субъективные признаки составов рассматриваемых деяний. Уложение стремится систематизировать должностные преступления, раздел пятый его состоял из одиннадцати глав, некоторые из них делились на отделения. Следует отметить, что специально выделялись главы, предусматривающие ответственность за неисполнение указов, предписаний и законных требований по службе, бездействие власти, превышение власти. Отдельно предусматривалась ответственность за преступления должностных лиц при управлении и распоряжении вверенным им по службе имуществом, подлоги, мздоимство и лихоимство.

Для ХIХ - начала ХХ в. характерно было признание ответственности как обязанности субъекта отвечать за свои противоправные действия, т.е. претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за эти деяния. Однако законы об ответственности должностных лиц являлись одной из самых слабых сторон законодательства императорской России Очаковский В.А. К вопросу о нормативном обеспечении института юридической ответственности государственных служащих в Российской Империи // Юридические науки. 2010. № 6. С. 14.. Институты ответственности чиновников характеризовались хаотичностью, наличием многочисленных пробелов в их законодательном регулировании. Одним из главных недостатков, мешавших поставить институт ответственности должностных лиц на должный уровень, являлась их зависимость от произвола начальствующих лиц. Наиболее полное законодательное оформление институт ответственности должностных лиц за правонарушения по должности получил лишь во второй половине ХIХ в. Под уголовной ответственностью должностных лиц понималась ответственность, которой эти лица подлежали в случае совершения ими преступления по службе, т.е. деяния, запрещенного под страхом наказания и составляющего нарушение служебного долга. Правительство применяло комплексный подход к решению проблемы должностных правонарушений, включавший в себя карательные меры, т.е. меры ответственности, ограничительные меры, препятствующие осуществлению определенных полномочий, а также меры предупредительного характера, призванные воздействовать на причины, порождающие правонарушения по должности Сулейманов Т.М. Борьба с коррупцией в России в IX - XIX вв.: историко-правовой анализ // История государства и права. 2010. № 7. С. 41..

Уголовно-правовое положение должностных лиц в Советском государстве (1917 - начало 1990-х гг.) базировалось на принципе всепоглощающего огосударствления. Во время действия первых актов Советской власти и первых уголовных кодексов (УК РСФСР 1922 г., 1926 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] / под ред. Титова Ю.П. С. 448, 512.) сущность понятия должностных лиц строилась на принадлежности их к учреждениям и организациям, выполнявшим общегосударственные задачи. Перечень организаций, которые наделялись такими обязанностями, был также достаточно объемен в связи с произошедшей национализацией промышленности (в годы нэпа даже некоторые коммерческие организации признавались реализовывавшими общегосударственные задачи), что и позволяло относить к категории должностных лиц весьма широкий круг граждан, как бы ни были незначительны их служебные обязанности. При этом позитивным следует признать тот факт, что в ст. 105 УК РСФСР 1922 г. впервые было установлено злоупотребление должностными полномочиями в качестве самостоятельного состава преступления.

Тенденция к ограничению круга лиц, признаваемых должностными, наметилась лишь с момента выработки нового функционального критерия: наделение функциями административно-хозяйственного или оперативно-распорядительного характера (Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 27 марта 1935 г. «О судебной репрессии в отношении должностных лиц на селе» Там же. С. 554.). Однако в то же время возникла проблема неоднозначности толкования данных служебных функций.

Уголовно-правовая доктрина, нормотворческая и правоприменительная практика в бывшем СССР с первых лет Советской власти, исходя из этатических начал, пошли по пути возведения в особый статус (с повышенной ответственностью, а иногда одновременно и с определенными привилегиями) не только субъектов, выполняющих функции государственной власти, но и иных лиц, входящих в инфраструктуру этой власти. В результате такого подхода должностными лицами в течение многих десятилетий признавались номенклатурные работники партийных, профсоюзных и общественных организаций, представители общественности, до членов добровольных народных дружин включительно, а также граждане, выполняющие свой общественный долг, и даже рядовые рабочие и колхозники. Судебная практика тех лет знала многочисленные случаи привлечения к ответственности за должностные преступления сторожей, пастухов, трактористов и т.п. Басова Т.Б., Лешунов Ф.С., Харченко А.Н. Становление понятия должностного лица в советском уголовном законодательстве // История государства и права. 2010. № 14. С. 22..

В УК РСФСР 1960 г. соответствующий состав назывался «Злоупотребление властью или служебными полномочиями». Понятие субъекта должностного преступления было сконструировано на основе функционального и формального критериев. Закрепленные в нем виды исполняемых должностным лицом функций - представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные - были впоследствии восприняты в УК РФ Старостин К.В. Сравнительно-правовой анализ уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за должностные преступления по УК РСФСР и УК РФ // Закон и право. 2009. № 5. С. 56.. Однако ст. 170 УК РСФСР 1960 г. в УК РФ разделена на две статьи: 285 и 201, относящиеся к разным главам уголовного законодательства. Кроме того, в УК РФ сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавших в прежнем уголовном законодательстве.

Спорные вопросы квалификации долгое время оставались на усмотрение судов. Лишь Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебными полномочиями, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» Утратило силу. внесло ясность по поводу толкования признаков, на которых строилось определение должностного лица, вобрав в себя теоретические наработки правоведов. Оно стало той направляющей линией, в соответствии с которой строилась судебная практика, в частности по поводу ответственности за злоупотребления должностными полномочиями Акимова Н.В. Указ. статья. С. 35.. Вместе с тем, следует отметить, что ряд вопросов, касающихся субъекта должностных и служебных преступлений, предмета преступления и ряда других положений в названном Постановлении Пленума являлись дискуссионными, а некоторые из них вызывали несогласие Кругликов Л.Л., Егорова Н.А., Гордейчик С.А. Управленческие или служебные преступления? // Российский ежегодник уголовного права. 2008. № 2. С. 168..

Итак, опыт исторического прошлого развития уголовных норм о должностных преступлениях в целом и о злоупотреблении должностными полномочиями в частности, показывает, что данные составы преступлений отражают все политические преобразования и изменения, происходящие в государстве. Поэтому нормы о злоупотреблении должностными полномочиями эволюционируют в зависимости от конкретной политической обстановки, сложившейся в стране.

1.2 Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Уголовно-правовые нормы гл. 30 УК РФ предусматривают ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст.ст. 285 - 293 УК РФ).

Родовым объектом названных преступлений является совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Непосредственным объектом данной группы преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование отдельных звеньев государственного аппарата, органов местного самоуправления. В некоторых составах дополнительным объектом могут выступать законные интересы граждан или организаций (ст.ст. 285, 286 УК РФ); здоровье (ч. 3 ст. 286 УК РФ); жизнь (ч. 2 ст. 293 УК РФ); собственность (ст.ст. 285, 286, 293 УК РФ).

В ряде преступлений этой группы в качестве обязательного признака выступает предмет преступления, например: информация (документы, материалы, аудио- и видеозаписи), предоставляемая Федеральному Собранию РФ (ст. 287 УК РФ); деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера (ст.ст. 290, 291 УК РФ); официальные документы (ст. 292 УК РФ).

С объективной стороны должностные преступления характеризуются деянием в форме действия или бездействия, которые связаны со служебной деятельностью лиц, их совершивших, и нарушают нормальную деятельность государственного аппарата.

В самом обобщенном виде анализируемую группу преступлений можно определить как общественно опасные деяния (действия или бездействие), совершаемые представителями власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, с использованием занимаемого ими должностного (служебного) положения, вопреки интересам службы, причиняющие существенный вред охраняемым уголовным законом интересам органов государственной власти, государственной службы, службы в органах местного самоуправления.

Незначительная часть должностных преступлений по своей законодательной конструкции относятся к числу материальных. Данные преступления признаются оконченными с момента наступления последствий, указанных в правовой норме. К их числу относятся состав злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), присвоения полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), халатность (ст. 293 УК РФ), преступными последствиями которых признается существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, охраняемых интересов общества или государства либо причинение крупного ущерба. Обязательным признаком объективной стороны преступлений с материальным составом является обязательное наличие причинной связи между действиями (бездействием) и наступлением указанных общественно опасных последствий.

Остальные составы относятся к числу формальных: отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной Палате РФ (ст. 287 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), получение (ст. 290 УК РФ) и дача взятки (ст. 291 УК РФ), должностной подлог (ст. 292 УК РФ), которые признаются оконченными с момента совершения самого преступного действия.

Совершение деяния вопреки интересам службы состоит в том, что должностное лицо выполняет действия, которые противоречат как в целом интересам и нормальной деятельности органов власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, так и нормальной деятельности отдельных структурных звеньев этих органов и управлений, поскольку нарушают их деятельность, причиняют им существенный вред, ущемляют законные права и интересы граждан.

При совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 293 УК РФ, необходимым последствием является причинение физического вреда (вред здоровью различной тяжести, смерть потерпевшего). Содержание физического вреда и его правовая оценка затруднений в судебной практике не вызывает, он может быть выражен в имущественном вреде и вреде здоровью, жизни. Сложнее определить такой вид вреда, как «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций». Понятие это оценочное. В каждом конкретном случае необходимо учитывать все факторы и обстоятельства.

При оценке существенности нарушения прав и законных интересов следует учитывать совокупность обстоятельств дела: к таковым можно относить число потерпевших, чьи права нарушены; размер и характер вреда, его существенность для потерпевшего; наличие убытков и упущенной выгоды для гражданина, государственной либо коммерческой организации; создание обстановки, затрудняющей деятельность организации; срыв рабочего процесса и т.д.

Субъективная сторона преобладающего большинства преступлений данной категории характеризуется умышленной формой вины, содержание и сущность которой зависит от законодательной конструкции конкретного состава преступления. В качестве обязательного признака субъективной стороны данной группы преступлений законом предусмотрены «корыстная» или «иная личная заинтересованность», отсутствие которых, в том числе и не наступление указанных в законе последствий, позволяет относить такие деяния к числу дисциплинарных проступков.

Субъектом большинства должностных преступлений (кроме дачи взятки и присвоения полномочий должностного лица) признаются должностные лица, представители власти. «Должность» в современном русском языке - это служебная обязанность, служебное место Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 11-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, 2013. С. 169.. По В.И. Далю, «должность» - от слова «долг»; должностной человек - служащий, кто на государевой или частной службе, обязанный должностью Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М.: Рус. яз.; Медиа, 2003. С. 462..

Понятие должностного лица раскрыто в примечании к ст. 285 УК РФ (по мнению автора настоящей работы, определение должностного лица целесообразно дать в специальной статье Общей части УК РФ), понятие представителя власти дано в примечании к ст. 318 УК РФ. Признаки должностного лица представлены схематично на рис. 2 в приложении.

Для правильного решения вопросов уголовной ответственности за должностные преступления необходимо четкое знание функциональных обязанностей должностных лиц, которые сформулированы в различных нормативных актах, в связи с чем диспозиции многих статей гл. 30 УК РФ носят бланкетный характер.

Согласно примечания 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации См. также: п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12 (далее - Постановление ВС РФ от 16.10.2009 № 19)..

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 2 к ст. 285 УК РФ).

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, в статьях УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 3 к ст. 285 УК РФ).

Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (примечание 4 к ст. 285 УК РФ).

Иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями главы 30 УК РФ, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации (примечание 5 к ст. 285 УК РФ).

Закон выделяет две группы граждан, подпадающих под понятие должностного лица.

Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти.

Содержание понятия представителя власти, применительно ко всем случаям использования этого понятия в статьях УК РФ, раскрыто в примечании к ст. 318 УК РФ: представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Более полное и удачное разъяснение понятия представителя власти содержится в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 (ред. от 22 мая 2012 г.) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4; 2012. № 7. (далее - Постановление ВС РФ от 10.02.2000 № 6), согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности.

Примечание к статье 318 УК РФ, содержащее определение представителя власти, предлагается изложить так:

«Примечание. Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается лицо, наделенное в законодательной, судебной, исполнительной (в том числе правоохранительной, контролирующей, надзорной) сферах деятельности распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности (п. 3 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении, зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан (например, следователь, налоговый инспектор, сотрудники полиции и т.д.).

Представители власти выполняют функции федеральной государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственной власти субъектов Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления.

Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня (Федерации и субъектов Федерации). В муниципальных образованиях законодательную власть также осуществляют депутаты представительного органа местного самоуправления.

Исполнительную власть представляют Правительство РФ и правительство субъектов Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, руководители органов местного самоуправления (главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30 декабря 2012 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7614.), а также оперативные работники тех властных структур, правоохранительных и контролирующих органов, которые осуществляют надзор за исполнением законов, поддержанием общественного порядка, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают государственную, радиационную, пожарную и иную безопасность и т.п.

Судебная власть осуществляется судьями Конституционного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов всех уровней, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировыми судьями.

Представителями власти являются также руководители, аудиторы и инспекторы Счетной палаты РФ.

Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной и исполнительной власти, прокурорско-следственных, судебных, иных контролирующих и надзирающих органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических отделов, бухгалтеры, секретари, референты, консультанты и т.п.), не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию.

В числе лиц, выполняющих функции представителей власти временно или по специальному полномочию, можно назвать присяжных заседателей в судах, различных представителей общественности, официально в соответствии с законодательством привлекаемых к осуществлению властных полномочий по борьбе с преступностью или выполняющих различные надзорные функции, и др. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении ВС РФ от 10.02.2000 № 6 отнес к числу представителей власти также военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Вторая группа должностных лиц характеризуется наличием у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций непосредственно в самих государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Необходимо четко отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Директор муниципального унитарного предприятия, осуществляющего в нем управленческие функции, как указала Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу Э., не относится к должностным лицам, указанным в примечании к ст. 285 УК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 7. С. 12..

Однако на практике лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в муниципальных организациях, иногда признавались должностными лицами Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 10. С. 21; 2011. № 1. С. 11.. Например, С., директор муниципального унитарного предприятия, злоупотребляя своими полномочиями, принял на производство недоброкачественную продукцию, причинив предприятию ущерб на сумму в несколько миллионов рублей. Уголовное дело было возбуждено по ч. 1 ст. 285 УК РФ. Но, согласно примечанию 1 к ст. 201 УК РФ, С. является не должностным лицом, а лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой организации, и в его действиях содержатся признаки состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 201 УК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 4. С. 22.. То есть С. нельзя было признать должностным лицом, поскольку муниципальное предприятие не относится ни к государственным, ни к общественным предприятиям.

Н.А. Егоровой был проведен опрос 217 человек, в числе которых следователи органов внутренних дел, работники прокуратуры (прокуроры, помощники прокурора), судьи, преподаватели и научные сотрудники юридических вузов. Егорова сообщает, что 189 (87,1%) респондентов выступили за то, чтобы считать руководителей государственных и муниципальных предприятий должностными лицами в уголовном праве, т.е. субъектами преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ Егорова Н.А. Постановление Пленума Верховного Суда РФ о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий // Уголовное право. 2010. № 2. С. 33..

В п. 11 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19 говорится о необходимости разграничения преступных действий должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ. По этому поводу С.В. Шошин отмечает, что сегодня часто высшие должностные лица государства входят в состав органов управления фактически государственных (загримированных под акционерные общества) компаний и распоряжаются их имуществом как своим Шошин С.В. Новации в квалификации преступных злоупотреблений должностными полномочиями и превышения должностных полномочий // Советник юриста. 2010. № 2. С. 23.. В подобных случаях даже потенциально возможная квалификация весьма осложняется.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением людьми, а административно-хозяйственные - с распоряжением и управлением имуществом. Поэтому всякий работник государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, служащий Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, который имеет в своем служебном подчинении других людей, руководит их деятельностью, направляет и организует их работу (службу), является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Соответственно, лица, распоряжающиеся и управляющие в названных органах, учреждениях и войсках имуществом, материальными ценностями, учитывающие выполненную работу, начисляющие вознаграждение за труд и т.п., - должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Таким образом, не всякий государственный служащий и служащий органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является должностным лицом.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии) (п. 4 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием) (п. 5 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Применительно к работникам государственных и муниципальных учреждений важным критерием для отнесения их к категории должностных лиц является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять или прекращать правовые отношения, т.е. имеющие организационно-распорядительный характер. Следовательно, должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу. Поэтому, в частности, должностным лицом является нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе.