Злоупотребление должностными полномочиями

Специалисты государственных или муниципальных учреждений, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности, не являются должностными лицами. Однако если наряду или в связи с осуществлением этих обязанностей на данных специалистов в установленном порядке возложено исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения они несут ответственность как должностные лица (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с направлением на госпитализацию, выдачей листков нетрудоспособности, оформлением других документов, участием в работе МСЭК, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии).

Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом преступления против интересов государственной или муниципальной службы лишь при условии, если указанные обязанности или полномочия были возложены на него в установленном законом порядке правомочными на то органами или должностными лицами.

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Судам следует отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена статьей 201 УК РФ (п. 11 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19). Частное лицо, а также лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации (см. примечание 1 к ст. 201 УК РФ), не может быть субъектом - исполнителем (соисполнителем) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 34 УК РФ вполне законным будет привлечение подобных лиц к ответственности за соучастие в таких преступлениях в качестве организатора, подстрекателя или пособника или же за участие в совершении некоторых из этих преступлений в составе организованной группы (п. «б» ч. 3 ст. 287, п. «а» ч. 4 ст. 290 УК РФ).

Понятие «должностное лицо» в УК РФ несколько изменено по сравнению с его редакцией, имевшей место в УК РСФСР 1960 г. Критерии отнесения лиц к данной категории обнаружили новые проблемы разграничения должностных лиц с такими параллельно существующими субъектами, как государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами, с одной стороны, и лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, с другой стороны. Вследствие чего круг лиц, привлекаемых к уголовной ответственности по статьям главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», а также по статьям 149, 169, 170, п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ, где субъектом составов преступлений является должностное лицо, зачастую не вполне адекватен его законодательному определению. Судебная практика в ряде случаев идет по пути расширительного толкования признаков данного специального субъекта преступления, что не является правомерным.

Понятие «должностное лицо» используется в праве для обозначения разных свойств субъекта.

Во-первых, оно определяет особый правовой статус субъекта административной юрисдикции (в административном праве). Должностное лицо в этом качестве выступает как субъект соответствующих административно-правовых отношений, в рамках которых реализуются его властные полномочия, либо осуществляются организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (см. рис. 2 в приложении). И в этом смысле понятие должностного лица вытекает из его правового статуса и соответствует ему.

В литературе дается следующее понятие должностных полномочий: «Должностные полномочия - это определенная нормативно-правовыми актами совокупность прав и обязанностей в их неразрывном единстве, которыми наделено должностное лицо для осуществления функций представителя власти либо выполнения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, реализация которых возможно только на основании и во исполнение законов» Беляев А. Превышение должностных полномочий и злоупотребление ими. Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2009. № 12. С. 32..

Существующие различия в трактовках рассматриваемого понятия, даваемых специалистами в области уголовного и административного права, обусловлены, прежде всего, особенностями предмета и метода правового регулирования в данных отраслях права. В уголовном праве понятие должностного лица определяется, исходя из того, что для данной отрасли права приоритетной и определяющей является охранительная функция. Именно в силу этого и в уголовно-правовой доктрине, и уголовном законе понятие должностного лица имеет практический смысл, в первую очередь, в качестве специального субъекта преступления, а точнее, в качестве субъекта уголовной ответственности. В этом смысле, уголовно-значимым является, во-первых, только общественно опасное поведение должностного лица, а во-вторых, только в том случае, когда преступление совершено им с использованием своего служебного положения.

Во-вторых, это понятие определяет должностное лицо в качестве специального субъекта преступления или иного правонарушения, совершенных с использованием своего служебного положения, то есть характеризует один из элементов состава преступления (иного правонарушения). В этом значении понятие должностного лица более емкое и включает не только определенные полномочия, которыми обладает данный субъект, но и их правовую связь с совершенным правонарушением.

Итак, в контексте новых условий экономической и политической жизни страны обнаружилась острая востребованность новой регламентации ответственности за должностные преступления, вообще, и за преступления, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями, в частности. Уголовно-правовые нормы гл. 30 УК РФ предусматривают ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст.ст. 285 - 293 УК РФ). Данная группа преступлений с учетом особенностей их совершения, а также содержания объективных и субъективных признаков их составов значительно отличается от иных преступных посягательств и именуется в теории уголовного права должностными преступлениями. К должностным лицам относятся две категории специальных субъектов: 1) постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти; 2) постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Превышение должностных полномочий представляет собой один из самых распространенных и опасных видов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

1.3 Злоупотребление должностными полномочиями в современном праве

злоупотребление должностной полномочие преступление

Специфика должностных преступлений состоит в их особой опасности. Совершая указанные преступления, должностные лица нарушают принцип законности - один из основополагающих принципов деятельности должностных лиц, государственных служащих, служащих органов местного самоуправления, предусмотренный п. 2 ст. 15 Конституции РФ, причиняя тем самым ущерб правам и законным интересам граждан, обществу и государству. Кроме того, такие действия умаляют авторитет государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений в обществе, а также подрывают у граждан уверенность в защищенности их прав, порождают у них недоверие к органам власти.

Еще в 1892 г. Н.И. Коркунов писал, что преступления должностных лиц «больше чем правонарушения частных лиц подрывают авторитет закона, колеблют прочность юридического порядка, они более непосредственно отзываются на интересы своего государства. Вместе с тем полномочия власти, которыми наделены должностные лица, дают им возможность с большей легкостью совершать правонарушения, делают их более опасными, ставят частных лиц в более беззащитное в отношении к ним положение. Наконец, пользуясь своей властью, должностные лица могут совершать и такого рода правонарушения, которые совершенно невозможны для частных лиц» Цит. по: Мекеня А.А. Специальные составы превышения должностных полномочий в условиях военной службы // Юридический мир. 2010. № 3. С. 61.. Данное высказывание актуально и в современных условиях.

В современной правовой литературе злоупотребление должностными полномочиями относится к коррупционной преступности Молчанов С. Принципы противодействия коррупции в современной России // Право и жизнь. 2009. № 128 (2). С. 33.. К коррупционной преступности относят данное преступление и многие нормативные акты. В соответствии со ст. 8 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» Принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225 - 260. злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности относятся к коррупционным преступлениям. Совершение этих преступлений наносит не только урон государственным органам, интересам государственной службы и службы в органах местного самоуправления, но и подрывает авторитет государственной власти как внутри государства так и на международном уровне.

Коррупционная преступность - это совокупность коррупционных преступлений, совершенных в данном регионе в данное время Малиновский И.Б. Коррупция и уголовный закон // Российский следователь. 2009. № 15. С. 20.. По определению А.Я. Аснис, коррупционная преступность - это преступления лиц, официально привлеченных к управлению (государственные и муниципальные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций), использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личной выгоды Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России: проблемы законодательного закрепления и правоприменения / А.Я. Аснис. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮрИнфоР - Пресс, 2012. С. 14. .

Дошедшие до нас правовые памятники позволяют заключить, что коррупция является «ровесником» человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III - II тыс. до н.э. См. об этом подробнее: Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. Г.А. Сатарова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2013. С. 21-26.. Распространенность и общественная опасность этого явления резко возрастают в периоды крупных социальных потрясений, приводят порой к полному уничтожению законности и одновременному росту зависимости населения от произвола чиновников. Не стала исключением и современная Россия. Сегодня коррупция в нашей стране уже вышла за рамки отдельных совершаемых в органах власти и управления преступлений и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих современное российское общество и государство и представляющих угрозу национальной безопасности.

Коррупция - это «черная тень» государства. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества. Индивид и бизнес не защищены от произвола чиновников, что отмечают многие ученые Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. Исследование Фонда «ИНДЕМ» // http://www.anticorr.ru/rute[t/2012.. Коррупция, выражающаяся во многом в совершении злоупотребления должностными полномочиями, стала существенным фактором, значительно снижающим эффективность осуществления верховенства закона, развития правового государства и создания гражданского общества.

В России сегодня действует комплекс законодательных актов, направленных на борьбу с коррупцией:

- Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 29 декабря 2012 г.) «О противодействии коррупции» Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7605.;

- Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 (ред. от 13 марта 2012 г.) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»;

- и др.

В 2006 г. Россия ратифицировала принятую в 2003 г. Конвенцию ООН против коррупции Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10. С. 7 - 54.. В то же время представляется любопытным и весьма небесспорным мнение С.В. Шошина о том, что некоторые нормы Конвенции не реализуются и реализовываться не будут. Российское государство относится к государствам административного (бюрократического) типа, т.е. в первую очередь реализует интересы класса управленцев, составляющих государственный аппарат. Высокая степень коррупции является неотъемлемым свойством государств такого рода, типичным способом получения управленцами доли общественного продукта. Конечно, государство и его руководители поддерживают меру коррупционности государства. Ежегодно какой-то процент мелких чиновников должен осуждаться за это преступление. Это похоже на «принесение жертвы» обществу ради продолжения коррупционной деятельности остальных. Бюрократия создает видимость проделанной работы во всех сферах своей деятельности Шошин С.В. Указ. статья. С. 25..

Как показывает отечественный исторический опыт борьбы с должностными преступлениями и передовой опыт зарубежных стран, уголовно-правовые меры охраны общественных отношений в рассматриваемой сфере при их должном политическом, социально-экономическом и нормативном обеспечении являются наиболее эффективными. П.С. Яни отмечает: «Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным. Честность чиновничества (не отдельного чиновника!) должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором. Особенно в России, где нищие служащие испытывают огромные искушения и не стеснены ни общественной, ни религиозной моралью» Яни П.С. Должностное злоупотребление - частный случай превышения полномочий [Текст] / П.С. Яни // Уголовное право. 2012. № 1. С. 133..

При этом указанные меры должны постоянно корректироваться, совершенствоваться и соответствовать изменениям условий внешней среды. В противном случае они утрачивают свою актуальность и эффективность. При построении санкций уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами с использованием своего служебного положения, целесообразно учитывать имеющийся позитивный опыт развитых зарубежных стран.

Уголовное законодательство стран Европы и США неоднозначно регулирует ответственность должностных лиц за совершение злоупотребления должностными полномочиями. В одних странах существует как обилие, так и лаконичность норм, содержащих описание рассматриваемого преступления. В других странах такие нормы вообще отсутствуют, а уголовное законодательство ограничивается лишь перечислением отдельных видов коррупционных преступлений. Наибольшее сходство в регламентации злоупотребления должностными полномочиями УК РФ имеет с уголовным законодательством стран СНГ.

Представляется возможной рецепция отдельных законодательных положений, содержащихся в уголовном законодательстве некоторых стран, например:

- регламентация состава бездействия власти, которое содержится в УК Республики Беларусь - умышленное вопреки интересам службы неисполнение должностным лицом действий, которые оно должно было и могло совершить в силу возложенных на него служебных обязанностей, сопряженное с попустительством преступлению либо повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам;

- дополнение такими квалифицирующими признаками при злоупотреблении должностными полномочиями, как «применение пыток или действий, унижающих достоинство потерпевшего» (УК Испании) Крылова Н.Е. Уголовное право зарубежных стран (Англии, США, Франции, Германии). Изд. 5-е, перераб. и доп. Учебное пособие [Текст] / Н.Е. Крылова, А.В. Серебренникова. М.: Проспект (ТК Велби), 2011. С. 139..

Также предлагается с учетом специфики общественно-опасного поведения должностных лиц включать в санкции соответствующих уголовно-правовых норм в качестве и основного, и дополнительного наказания такой его вид, как лишение права занимать определенную должность или заниматься служебной деятельностью в системе государственного и муниципального управления Рудый Н.К. Преступления, посягающие на служебную деятельность и личность представителей власти в уголовном законодательстве стран СНГ // Международное публичное и частное право. 2008. № 1. С. 38.. С учетом позитивного зарубежного опыта правовой регламентации данного вида наказания за должностные преступления (например, в УК Испании), следует значительно увеличить его максимальные сроки, а за тяжкие и особо тяжкие преступления предусмотреть в УК РФ новый вид данного наказания - пожизненное лишение права на занятие определенной деятельностью или должности (абсолютное поражение в правах), включив его и в систему наказаний, предусмотренную в Общей части УК РФ.

Итак, одним из наиболее распространенных среди должностных преступлений является злоупотребление должностными полномочиями. Ответственность за данное деяние предусмотрена ст. 285 УК РФ. Закон определяет его как «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Формулируя отправные признаки злоупотребления должностными полномочиями, содержание ст. 285 УК РФ претендует на роль основы механизма по предупреждению явления, именуемого коррупционной преступностью.

Глава 2. Особенности квалификации злоупотребления должностными полномочиями

Проблемы законодательного определения и вопросы квалификации рассматриваемого деяния - злоупотребления должностными полномочиями - целесообразно анализировать через призму объективных и субъективных признаков этого преступления.

Объект злоупотребления должностными полномочиями:

родовой - государственная власть (политическая публичная суверенная власть, управление обществом, осуществляемое в лице его специальных органов, именуемых государственным аппаратом);

видовый - интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Основным непосредственным объектом преступления выступают общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев.

Представляется неверной позиция авторов, полагающих, что родовой, видовой и непосредственный объекты рассматриваемого преступления совпадают и составляют один общий объект - нормальную деятельность органов государственного управления, государственной службы и местного самоуправления Хорава А.М. Интерес как категория, определяющая объект служебных преступлений в коммерческих и иных организациях // Вопросы гуманитарных наук. 2007. № 3. С. 219. . При такой трактовке нарушается общепринятое положение о том, что указанные объекты (родовой, видовой, непосредственный) должны находиться в плоскости одних и тех же общественных отношений.

Дополнительный объект составляют общественные отношения, охраняющие права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства. Отдельные авторы относят указанные общественные отношения к непосредственному объекту Корнеева Т.Р. К вопросу о понятии коррупции и злоупотреблении должностными полномочиями // Право и образование. 2010. № 9. С. 110.. Данная точка зрения представляется ошибочной. Поскольку непосредственный объект всегда лежит в плоскости видового (содержание которого определяется общественными отношениями, отраженными в названии соответствующей главы Особенной части УК РФ), следовательно, именно общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев, будут составлять содержание непосредственного объекта.

Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями характеризуется тремя обязательными признаками:

1) использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы;

2) наступление в результате этого общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства;

3) наличие причинной связи между использованием должностным лицом своих служебных полномочий и указанными вредными последствиями.

Преступление может быть совершено как путем действия, так и путем бездействия, когда должностное лицо сознательно не выполняет свои обязанности (например, попустительствует совершению преступления).

Состав злоупотребления полномочиями был обоснованно признан судом в действиях директора муниципального коммерческого предприятия, использовавшего не оприходованные денежные средства, полученные за сдачу в аренду магазинов и земель. «В., наделенная правом заключения договоров аренды, официально их не оформляла и деньги за аренду в кассу предприятия не вносила, а получала лично» Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 2. С. 13..

Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий следует понимать такие действия лица, которые непосредственно вытекали из его полномочий и являлись осуществлением прав и обязанностей, которыми наделялось это лицо в связи с занимаемой должностью, то есть составляющими его служебную компетенцию Кривоносов Д.А. Запреты и ограничения в системе государственной службы зарубежных государств // Право и жизнь. 2008. № 119 (2). С. 44..

В юридической литературе обращается внимание на наличие весьма разнообразных форм должностного злоупотребления, которые ещё не приведены в научно обоснованную систему. С.В. Вислобоков предлагает такую систему применительно к деятельности структур системы социальной защиты. Выделяются следующие формы злоупотреблений:

- формально-бюрократическое отношение должностных лиц к выполнению своих обязанностей;

- временное заимствование должностными лицами системы социальной защиты денежных средств, находящихся у них в подотчете;

- злоупотребления должностными полномочиями путем нарушения штатно-финансовой дисциплины;

- попустительство совершению преступлений лицами, находящимися в подчинении;

- нецелевое использовании должностными лицами имеющихся в их распоряжении бюджетных денежных средств и другие формы Вислобоков С.В. Структурные элементы криминалистической характеристики злоупотребления должностными полномочиями // Российский следователь. 2012. № 12. С. 2..

Полномочия должностного лица, обусловленные служебным положением, разнообразны. Чтобы установить, какие конкретно обязанности по службе были им нарушены, необходимо обратиться к нормативным актам, которые регулируют служебную деятельность тех или иных должностных лиц и определяют их права и обязанности Чирков А.П. Служащий как субъект преступлений, совершаемых с использованием служебного положения // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2010. № 9. С. 91.. В постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении в императивном порядке должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы вменяется ему в вину. Установление пределов полномочий должностного лица позволяет рассматривать определенные действия (бездействие) как злоупотребление должностными полномочиями.

Исключается уголовная ответственность за использование должностным лицом авторитета занимаемой должности, служебных связей, доверительных отношений с другими должностными лицами и т.п.

Введение в действующем УК РФ признака «использование служебных полномочий» вместо признака «использование должностного положения» положило конец многолетним спорам специалистов об узкой и широкой трактовке понятия «использование должностного положения» Об этой дискуссии подробнее см.: Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: Учебное пособие. - 2-е изд. М.: Норма, 2012. С. 90-91.. Закон однозначно решил эти споры в пользу узкого понимания данного признака рассматриваемого преступления. Представляется, что вполне обоснованно отказался закон и от двойного наименования этой статьи, исключив указание на злоупотребление властью, поскольку никаких принципиальных отличий между злоупотреблением властью или должностными полномочиями нет.

Заметим, что высшая судебная инстанция среди субъектов, терпящих ущерб от злоупотребления, не называет физических лиц. Совершают исследуемое преступление, как правило, должностные лица, наделенные административно-хозяйственными функциями, предполагающими «...полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий...» Там же. С. 91.. Из сказанного следует, что применительно к гражданам можно говорить об имущественном ущербе лишь в виде упущенной выгоды, поэтому собственно поборы не могут образовывать корыстного злоупотребления должностными полномочиями.

По мнению В.А. Аксюк, если должностное лицо получает незаконную выгоду имущественного характера за оказание им воздействия на других должностных лиц своим служебным авторитетом или использование личных связей, то налицо должностное злоупотребление. Автор считает, что в данной ситуации лицо явно вопреки интересам службы использует обусловленные его должностными полномочиями возможности по службе Аксюк В.А. К вопросу о специальном субъекте воинского должностного преступления // Черные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 2. С. 95.. Очевидно, подразумеваются ситуации, когда между должностными лицами отсутствуют отношения субординации и подконтрольности.

Сам факт получения ценностей при данных обстоятельствах не может рассматриваться как злоупотребление должностными полномочиями. Полномочий на совершение описанных В.А. Аксюк действий не существует в природе, они не могут вытекать из компетенции ни одного должностного лица.

В соответствии с диспозицией нормы деяние должно быть совершено вопреки интересам службы. Это означает, что оно объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и задачам, выполняемым отдельными управленческими системами и звеньями, нарушает основные принципы и методы работы.

Судебная практика неоднократно сталкивалась со случаями, когда должностное лицо допускало нарушения служебных инструкций, но делало это ради достижения успехов в деятельности соответствующего учреждения.

Так, К. заключил договор с бригадой строителей, завысив в нем сумму оплаты, и для того, чтобы выплатить эти деньги, составлял фиктивные наряды на невыполнявшиеся работы. Суд не признал в действиях К. состава злоупотребления должностными полномочиями, установив, что он действовал в интересах службы, поскольку за меньшую оплату строителей найти было невозможно Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 4. С. 6 - 7..

В другом случае Ж. вопреки интересам службы, из иной личной заинтересованности, выраженной в стремлении создать видимость благополучия на вверенном участке работы, утвердил заведомо незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлениям граждан Грачева П.Н., Ермоловой З.А. и Корнейчук И.И., чем существенно нарушил их права и законные интересы. Верховный Суд РФ указал, что совершение Ж. указанных действий при таких обстоятельствах может расцениваться как злоупотребление должностными полномочиями, что свидетельствует о наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 2. С. 16..

Момент окончания преступления связан с наступлением последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом государственных и общественных интересов.

Понятие «существенное нарушение» является оценочным. При его установлении необходимо учитывать количество потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда, степень отрицательного влияния на нормальную работу государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, других структурных звеньев государственного аппарата.

Данное последствие может выражаться в причинении морального и материального вреда (в том числе в виде упущенной выгоды), нарушении конституционных прав и свобод граждан, создании помех и сбоев в работе органов государственной власти и государственного управления, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п. Иногамова-Хегай Л.В. Нарушение должностных обязанностей государственными гражданскими служащими как основание юридической ответственности // Труд и социальные отношения. 2010. № 4. С. 78..

С субъективной стороны злоупотребление должностными полномочиями - умышленное преступление. Умысел может быть как прямым, так и косвенным.

Представляется ошибочной точка зрения авторов, считающих, что анализируемое деяние может совершаться только с прямым умыслом Коростелев В.С. К проблеме субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2010. № 73. С. 98.. Учитывая то, что данное преступление по конструкции объективной стороны является материальным, в нем необходимо учитывать психическое отношение лица не только к выполнению деяния (действия или бездействия), но и к наступившим общественно опасным последствиям. Если по отношению к своему деянию виновный действительно действует только с прямым умыслом (подтверждением чему является указанный в законе мотив - корыстная либо иная личная заинтересованность), то по отношению к наступлению общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства вполне допустим и косвенный умысел.

Таким образом, субъективная сторона преступления выражается в том, что субъект осознает, что использует свои должностные полномочия вопреки интересам службы, предвидит возможность или неизбежность наступления последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и желает их наступления или сознательно допускает эти последствия либо относится к ним безразлично.

В науке и на практике довольно долго обсуждался вопрос о том, может ли рассматриваемое деяние совершаться с двойной формой вины - умыслом по отношению к действиям и неосторожностью по отношению к последствиям. За такую конструкцию высказывались многие авторы. Представляется, что в настоящее время эта дискуссия утратила свою актуальность, так как законодатель в ст. 27 УК РФ принял такую трактовку состава преступления с двойной формой вины, которая касается только составов с квалифицированными обстоятельствами в виде тяжких последствий, и определил, что «в целом такое преступление признается совершенным умышленно» Уголовное право. Общая часть. Учеб. для бакалавров [Текст] / Чучаев А. и др. М.: Проспект (ТК Велби), 2012. С. 144..

Обязательным признаком субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является мотив - корыстная или иная личная заинтересованность.

«Термин "мотив" употребляется не для обозначения переживания потребности, но... как обозначающий то объективное, в чем эта потребность конкретизируется в данных условиях и на что направляется, как побуждающее ее» Синельников А. Иная личная заинтересованность как мотив должностного преступления [Текст] / А.В. Синельников // Уголовное право. 2011. № 5. С. 23.. Это определение позволяет глубоко исследовать содержательную сторону мотивов действия, в том числе и преступных действий должностных лиц, государственных служащих и служащих органа местного самоуправления. Мотив преступления субъективно выражается в переживаниях, стремлениях, но прямо, непосредственно в них не содержится, что создает впечатление, будто бы сами переживания побуждают поведение.

Корыстная заинтересованность выражается в стремлении виновного, используя свои служебные полномочия, извлечь для себя или других лиц незаконную имущественную выгоду.

Так, за злоупотребление своим служебным положением из корыстных побуждений был осужден старший инспектор С., который под видом уплаты штрафа получил от задержанной гражданки Л. деньги и присвоил их Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 11. С. 4..

В другом случае из судебной практики старший государственный инспектор Ханкайской рыбоохраны Приморрыбвода У-в был обвинен в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ. Предварительное следствие квалифицировало содеянное У-вым, как злоупотребление должностными полномочиями, совершенное из корыстной и иной личной заинтересованности. Однако суд, исследовав обстоятельства дела, не согласился с предъявленным обвинением и исключил из него квалифицирующий признак «совершение злоупотребления из корыстной заинтересованности». В приговоре указывается: «В качестве премии У-ву было выплачено 190 руб. 88 коп., исходя из этого суд считает, что, составляя ложный протокол, он не преследовал корыстной заинтересованности. У-ву ничего не мешало внести заведомо ложные сведения во все протоколы и получить большую премию, но он не сделал этого» Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 10. С. 14..

Рассмотрим объем содержания понятия «иные личные побуждения».

Прежде всего подчеркнем, что этот признак носит недостаточно определенный характер и имеются трудности в уяснении его уголовно-правового смысла. Личные побуждения - это любые побуждения, поскольку каждый акт субъекта, опосредованный сознанием и волей, всегда носит личный характер. В случае если в деянии отсутствует волевое проявление побуждений, оно теряет уголовно-правовое значение. М.В. Талан делает, как представляется, верный вывод, «что закон имел в виду не всякие личные побуждения, а только те, которые наряду с корыстными также направлены на извлечение какой-либо нематериальной выгоды для себя» Талан М.В. Преступления в сфере экономической деятельности, совершаемые должностными лицами, как проявление коррупции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 12. С. 3.. При такой формулировке под мотивами служебного подлога надо понимать всякие, кроме корыстных (они названы отдельно), стремления, направленные на получение выгоды неимущественного характера: стремление получить награду, стремление скрыть свои упущения в работе, желание помочь родственникам, знакомым, получить взаимную услугу и т.п.

Итак, понятием «иная личная заинтересованность» охватываются все иные противоречащие интересам службы побуждения личного характера (карьеризм, протекционизм, месть, зависть, подхалимство и т.д.).

По результатам специально проведенного исследования, при злоупотреблении должностными полномочиями корыстный мотив имел место в 82,4% дел, а иные личные побуждения в 17,6. Лиц, совершивших преступления, предусмотренные ст. 285 УК РФ, из интересов ложно понимаемой служебной необходимости, по изученным в процессе упомянутого исследования делам к ответственности не привлекались Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. Исследование Фонда «ИНДЕМ» // http://www.anticorr.ru/rute[t/2012.. Как видно из приведенных данных, преобладающим мотивом должностного злоупотребления выступает корыстный мотив.

В соответствии с положениями ст. 27 УК РФ вина субъекта по отношению к тяжким последствиям может выражаться в форме неосторожности (т.е. здесь имеет место т.н. двойная вина). В целом же рассматриваемое преступление будет являться умышленным.

Поскольку норма о злоупотреблении должностными полномочиями открывает главу 30 УК РФ «Преступления против интересов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», законодатель сформулировал к ней четыре примечания, которые распространяют свое действие на все деяния, закрепленные в данной главе. Все они посвящены субъектам должностных преступлений.

Субъектом злоупотребления должностными полномочиями может быть только должностное лицо, понятие и признаки которого определены в примечании 1 к ст. 285 УК РФ (подробнее субъект рассматриваемого преступления был рассмотрен выше).

Часть 2 ст. 285 УК РФ содержит квалифицирующий признак преступления, относящийся к личности субъекта, - совершение деяния, предусмотренного основным составом, лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта Федерации, или главой органа местного самоуправления. К 1-й категории относятся лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президенты республик, губернаторы или другие главы субъектов РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Ко 2-й категории следует относить лиц, должности которых установлены конституциями и уставами субъектов РФ (главы администраций, мэры и пр.).

В ч. 3 ст. 285 УК РФ предусмотрена ответственность за деяния, предусмотренные чч. 1 или 2 ст. 285 УК РФ, повлекшие тяжкие последствия. Это - особо квалифицированный вид злоупотребления должностными полномочиями. К тяжким последствиям обычно относят крупные аварии, дезорганизацию работы государственного или муниципального органа либо учреждения, причинение смерти или тяжкого вреда здоровью хотя бы одному человеку и др. Понятие «тяжкие последствия» является оценочной категорией. Однако эти последствия должны обладать такими свойствами, которые дают возможность определить их размер, величину, степень.

В соответствии с положениями ст. 27 УК РФ вина субъекта по отношению к тяжким последствиям может выражаться в форме неосторожности (т.е. здесь имеет место т.н. двойная вина Полякова О.В. Субъективная сторона в преступлениях с двойной формой вины // Право и государство: теория и практика. 2010. № 7 (67). С. 112.). В целом же рассматриваемое преступление будет являться умышленным.

Представляется необходимым внесение в качестве квалифицированного состава рассматриваемого преступления совершение действий характера злоупотреблений группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.

Итак, с объективной стороны злоупотребление должностными полномочиями характеризуется: 1) использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы; 2) наступлением в результате этого общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства; 3) наличием причинной связи между использованием должностным лицом своих служебных полномочий и указанными вредными последствиями. С субъективной стороны злоупотребление должностными полномочиями - умышленное преступление. Умысел может быть как прямым, так и косвенным. Обязательным признаком субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является мотив - корыстная или иная личная заинтересованность. Субъектом злоупотребления должностными полномочиями может быть только должностное лицо, понятие и признаки которого определены в примечании 1 к ст. 285 УК РФ.

2.2 Критерии разграничения злоупотребления должностными полномочиями и смежных составов преступлений

Особое значение имеет разграничение злоупотребления и превышения должностных полномочий.

Злоупотребление должностных полномочий отличатся от превышения должностных полномочий прежде всего тем, что при злоупотреблении должностное лицо действует в рамках предоставленных ему полномочий, а при превышении - явно выходит за их пределы. Кроме того, обязательным признаком субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является корыстная или иная личная заинтересованность, что не является обязательным для состава превышения должностных полномочий Яни П. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. 2007. № 12. С. 11..

При квалификации преступлений по статьям, предусмотренным главой 30 УК РФ, ст. 285 УК РФ следует рассматривать по отношению к другим статьям как общую, поэтому по правилам конкуренции норм (ст. 17 УК РФ) квалифицировать такие деяния необходимо только по специальной статье В системе Особенной части УК РФ содержатся нормы, которые находятся в отношениях конкуренции общей и специальной нормы. Иными словами, преступное деяние субъекта одновременно охватывается и общей, и специальной нормой. .

В отношении общей и специальной норм находятся, например, нормы ст. 286 и ст. 299 УК РФ, предусматривающие ответственность за превышение должностных полномочий и за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, которое есть не что иное, как частный случай превышения должностных полномочий, например следователем. В этом соотношении ст. 286 УК РФ является общей нормой, а ст. 299 УК РФ - специальной.

При применении закона часто возникает вопрос о конкуренции общей и частной норм, в частности, какой из них должно быть отдано предпочтение при квалификации содеянного. Примером подобной конкуренции является превышение должностным лицом служебных полномочий (ст. 286 УК РФ) и таких преступлений против правосудия, как незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ) и принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ). По этому поводу общая теория квалификации преступлений выработала правило: при конкуренции общей и специальной норм применению подлежит специальная норма Плехова О.А. О злоупотреблениях властью и превышениях должностных полномочий // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2010. № 1. С. 134..

При совершении двух и более преступлений, предусмотренных разными главами УК РФ, квалификация производится по правилам реальной совокупности. Так, сотрудниками ГАИ Каменского ГОВД было применено табельное оружие с целью остановить автомобиль под управлением находившегося в состоянии опьянения гр. К. В результате огнестрельного ранения причинен тяжкий вред его здоровью. Потерпевший не смог вспомнить, при каких обстоятельствах ему было причинено ранение. Сотрудники ГАИ пояснили, что преследовали нарушителя, создававшего опасность для участников движения, на высокой скорости и стреляли по колесам автомобиля, но случайно попали в водителя. Сотрудники ГАИ были привлечены к уголовной ответственности по п. «б» ч. 3 ст. 286, п. «а» ч. 3 ст. 111 УК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 4. С. 21..

Вот другой пример из следственной практики. Бывшего сотрудника полиции С-ской области обвиняют в злоупотреблении и превышении должностных полномочий. Следственными органами Следственного комитета по С-ской области завершено расследование уголовного дела в отношении бывшего полицейского 2 взвода 2 роты полка патрульно-постовой службы полиции УВД по городу С. 29-летнего Аскара М., обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных п. «г» ч. 2 ст. 161 УК РФ (открытое хищение чужого имущества, с применением насилия не опасного для жизни и здоровья), ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), п. «а» ч. 3 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий, с применением насилия и угрозой его применения). По версии следствия, 27 августа 2012 г. сотрудник полиции, находясь на маршруте патрулирования улицы в П-ном районе города С., под предлогом проверки документов незаконно задержал гражданина, доставил его в кабинет отдела полиции, где при личном досмотре, применяя насилие, изъял и не вернул денежные средства в размере 25 тысяч рублей. Следствием собрана достаточная доказательственная база, в связи с чем уголовное дело после утверждения обвинительного заключения направлено в суд для рассмотрения по существу http://news.bcm.ru/doc/16972 (30.03.2013)..

Следует отметить, что некоторые авторы Курбанова П.М. Проблемы определения признаков должностного лица в составе превышения должностных полномочий // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2008. № 89. С. 303. полагают, что в действующем уголовном законодательстве имеют место две сходные, но не идентичные по содержанию правовые категории: «преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения должностных полномочий» и «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий».

К первой группе эти авторы относят широкий круг преступлений, расположенных в различных разделах и главах УК РФ, субъектом которых исключительно, или наряду с другими лицами, выступает должностное лицо, обязательным признаком их объективной стороны является использование служебного положения, одним из возможных способов которого является превышение полномочий (преступления против конституционных прав граждан, совершаемые должностными лицами, преступления в сфере экономической деятельности, совершаемые должностными лицами и т.д.). В отличие от этого, полагают названные авторы, должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий, - деяния, родовым объектом которых выступает государственная власть в части интересов государственной и муниципальной службы, включая специальные виды службы (служба в правоохранительных органах, в частности). Они совершаются исключительно должностными лицами, а основным способом выполнения объективной стороны выступает превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ, преступления против правосудия, совершаемые должностными лицами).

Выявленное соотношение категорий «преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения должностных полномочий» и «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий» позволяет предложить общее правило их квалификации. Если деяние одновременно подпадает под признаки двух или более преступлений, относящихся к разным группам, содеянное требует квалификации по совокупности (например, ст. 169 и ст. 286 УК РФ). Преступления же, входящие в группу «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий», находятся в соотношении общего (ст. 286 УК РФ) и специальных составов (преступления против правосудия, совершаемые должностными лицами): по правилам ч. 3 ст. 17 УК РФ предпочтение в этом случае отдается специальным нормам.

Рассмотрим проблемы отграничения злоупотребления должностными полномочиями от получения взятки (ст. 290 УК РФ).

С точки зрения О.С. Капинус, получение взятки является специальной нормой по отношению к норме, содержащей ответственность за злоупотребление должностными полномочиями Капинус О.С. Изменения в законодательстве о должностных преступлениях: вопросы квалификации и освобождения взяткодателя от ответственности // Уголовное право. 2011. № 2. С. 21.. А.В. Лупенков не исключает возможность совершения преступлений, предусмотренных ст.ст. 285, 286, 292 УК РФ, путем получения взятки, считая все перечисленные нормы общими по отношению к ст. 290 УК РФ Лупенков А.В. Некоторые вопросы соучастия во взяточничестве // Черные дыры в Российском законодательстве. 2011. № 2. С. 119.. Данная позиция требует комментария.