Теоретичні проблеми законодавчого процесу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність 12. 00. 01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Теоретичні проблеми законодавчого процесу

Ющик Олексій Іванович

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Центрі теоретичних проблем законотворчості та порівняльного правознавства Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Сіренко Василь Федорович, народний депутат України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Орзіх Марк Пилипович, завідувач кафедри, Одеська національна юридична академія

доктор юридичних наук, професор Тодика Юрій Миколайович, завідувач кафедри, Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого

доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович, начальник кафедри, Національна академія внутрішніх справ України

Провідна установа - Львівський національний університет імені Івана Франка, юридичний факультет

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Тарахонич Т.І.

Анотація

Ющик О.І. Теоретичні проблеми законодавчого процесу.- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2005.

У дисертації досліджується місце законодавчого процесу в правовій реальності як одного з видів юридичного процесу. Розглядається становлення законодавчого процесу в історичній перспективі, визначається сутність даного явища, формулюються його загальне поняття та видові характеристики. Обґрунтовується положення, що законодавчий процес є процесом творення права в державно організованому суспільстві, який здійснюється на підставі рішення верховної державної влади, заінтересованої у зміні нормативного змісту або форми вираження законів держави шляхом специфічної юридичної діяльності державного апарату - законодавчої діяльності.

Аналізуються передумови і етапи становлення вітчизняного законодавчого процесу, особливості виявлення його загальної сутності в умовах незалежної України, досліджуються проблеми організації основних видів законодавчого процесу - конституційного, ординарного (парламентського) та субститутного законодавчого процесу. Формулюються наукові основи управління законодавчим процесом та методологічні підходи до його реформування.

Ключові слова: законодавчий процес, юридичний процес, юридична діяльність, законодавча діяльність, юридична техніка, сутність законодавчого процесу, види законодавчого процесу, управління законодавчим процесом, правова політика, правова реформа.

Аннотация

законодавчий правовий управління суспільство

Ющик А.И. Теоретические проблемы законодательного процесса. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений.- Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2005.

В диссертации исследуется место законодательного процесса в правовой реальности, как одного из видов юридического процесса, руководствуясь научной методологией формирования научного понятия - от исходного представления о нем через постижение сущности законодательного процесса к выявлению этой сущности в условиях современной Украины.

Исходное представление о законодательном процессе в работе связывается с юридическим процессом, как имманентным способом реализации государственного управления обществом; содержанием указанного процесса является юридическая деятельность госаппарата по осуществлению законодательной, административной и правоохранительной функций государства. Специфика этих функций обусловливает существование разных форм юридического процесса, его видовую дифференциацию на законодательный, административный и правоохранительный процессы, включающие в себя разнообразные юридические процедуры (законодательные, судебные и др.). Законодательным процессом является юридический процесс, подчиненный выработке законодательства.

Исходя их этого, в работе излагаются представления о законодательстве как особой форме воплощения юридического закона, дается оригинальная трактовка юридической нормы как правовой формы, при помощи которой государство превращает правила поведения индивидов в юридический закон, санкционируя их как необходимые. Исследуются вопросы соотношения юридической нормы и положений нормативно-правовых актов, противоречий между содержанием нормы и ее формальным внешним выражением, способ их разрешения; соотношение понятий нормотворчества, правотворчества, законотворчества, размежевание законотворчества и подзаконного нормотворчества, определение количественных и качественных характеристик законодательной деятельности как содержательной основы законодательного процесса.

Рассматривается становление законодательного процесса в исторической перспективе, сделан вывод о том, что законодательный процесс становится основным способом формирования права вместе с утверждением в обществе доминирующей роли законов государства, производство которых требует особенной юридической деятельности госаппарата, а именно, законодательной деятельности, ставшей систематической юридической деятельностью, специально направленной на производство юридического закона в форме законов государства. Этот период совпадает с утверждением в обществе буржуазии в качестве господствующего класса, подчиняющего себе государственную власть.

Исходя из этого, определяется сущность законодательного процесса, его общее понятие, анализируются его видовые характеристики. Обосновывается положение о том, что законодательный процесс - это правотворческий процесс в государственно организованном обществе, который осуществляется на основе решения верховной государственной власти, заинтересованной в изменении нормативного содержания или формы выражения законов государства посредством особенной юридической деятельности госаппарата - законодательной деятельности.

Рассматривается обусловленность законодательного процесса таким аспектом деятельности государства как внешнеполитический. Характеризуются основные виды законодательного процесса, которыми являются конституционный процесс, ординарный (обычний, в основном парламентский) процесс и субститутный (квазизаконодательный) процесс.

Значительная часть работы посвящена становлению и организации названных видов законодательного процесса в Украине. Анализируются предпосылки и этапы становления отечественного законодательного процесса, особенности выявления его общей сущности в условиях независимой Украины, исследуются проблемы организации основных видов законодательного процесса.

Отдельный раздел работы посвящен исследованию законодательного процесса Украины как системной целостности, проблемам управления этим процессом с использованием программно-целевого подхода. Предложена теоретическая модель комплексной системы управления законодательным процессом, пути ее внедрения в условиях осуществления необходимой Украине правовой реформы.

Ключевые слова: законодательный процесс, юридический процесс, юридическая деятельность, законодательная деятельность, юридическая техника, сущность законодательного процесса, виды законодательного процесса, управление законодательным процессом, правовая политика, правовая реформа.

Annotation

Yuschyk Oleksii. The Theoretical Problems of Legislative Process.- Manucscript.

The dissertation for gaining the scientific degree of the Doctor of Legal Sciences, the major 12.00.01 - The Theory and History of the State and Law ; the History of Political and Legal Studies.- The V.M. Koretsky State and Law Institute of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2005.

It is a place of legislative process in the legal reality as one of the kinds of legal process that is researched in the dissertation. There is treated the formation of the legislative process in the historic perspective, there is determined the essence of this event, there are stated its general notion and generic characteristics. There is substantiated the thesis that a legislative process is the process of creating the law in the governmentally organized society, which is realized on the basis of decision of the supreme State power interested in changing the normative content or the form of expressing the laws of the State by the way of specific legal activity of the governmental apparatus - the legislative activity.

There are analyzed the preconditions and stages of formation of the national legislative process, the peculiarities of finding out its general essence under the conditions of independent Ukraine, there are researched the problems of organizing the basic kinds of legislative process - the constitutional, ordinary (parliamentary) and substitutive legislative process. There are stated the scientific bases of legislative process management and the methodological approaches to its reformation.

Keywords : legislative process, legal process, legal activity, legislative activity, legal technique, essence of legislative process, kinds of legislative process, management of legislative process, legal policy, legal reform.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. У процесі становлення правової системи в Україні впродовж 90-х років сформувалося законодавство, яке належним чином не забезпечує ефективного правового регулювання суспільних відносин у більшості галузей. Недосконалість вітчизняної законодавчої бази є загальновизнаним фактом у нашій країні й за її межами, що негативно впливає на вирішення проблем економіки, державного управління, інших сфер суспільного життя.

Серед багатьох чинників, що впливають на формування недосконалої системи законодавства України, безпосередньо визначальним є законодавчий процес, в якому виробляються правові основи національного законодавства - законодавчі акти. Саме законодавчий процес є концентрованим виявленням усіх інших факторів впливу (політичних, економічних, соціальних, національних, ідеологічних, культурних, міжнародних тощо), від яких залежить якість правотворення. Якщо у кінцевому підсумку вдосконалення законодавчої бази залежить від підвищення рівня усіх зазначених факторів, то законодавчий процес повинен відігравати при цьому узагальнюючу, орієнтуючу роль, оскільки щодо нього інші фактори мають значення передумов. Відтак, необхідним стає системне змінення політичних, економічних, соціальних, управлінських та інших відносин у контексті законодавчого процесу, з одночасним реформуванням цього процесу, без чого досягти цілеспрямованого впливу на поліпшення якості законодавства неможливо.

Такий загальнометодичний підхід до вдосконалення існуючого законодавства не знаходить, однак, адекватного втілення на практиці, зокрема, через недостатнє усвідомлення суб'єктами законотворення дійсних проблем законодавчого процесу як виявлення сутності даного явища в конкретно-історичних умовах сучасної України. Досягти ж глибокого розуміння цих проблем можливо тільки на шляху наукового пізнання теоретичних основ законодавчого процесу, характеру та способів впливу даного процесу на формування законодавства. Лише на цій основі є реальним свідоме вироблення заходів, необхідних для впорядкування законодавчого процесу в Україні, його послідовного реформування.

Проте у науковій літературі досі бракує розгорнутих теоретичних досліджень, присвячених проблемам законодавчого процесу, а уявлення про даний предмет зводяться, як правило, до окремих визначень його формалізованих моментів, пов'язаних із діяльністю законодавчого органу держави; пізнання законодавчого процесу обмежують в основному розглядом процедур розроблення та розгляду законопроекту, прийняття закону парламентом і надання йому чинності.

Відсутність грунтовних спеціальних досліджень законодавчого процесу негативно позначається на розвитку загальної теорії держави і права, в якій фактично не знаходиться місця для хоча б короткої характеристики цього важливого феномена правового життя. Натомість одні автори обмежуються загальною характеристикою правотворчості, визначаючи її як діяльність компетентних державних органів, змістом якої є встановлення, змінення чи скасування юридичних норм, формування юридичного об'єктивного права. Інші взагалі уникають характеристики процесу правотворення, пропонуючи як окремі теми розгляд деяких складових останнього (джерела права, норми права, система законодавства тощо).

Відтак залишаються без відповіді принципові питання, важливі для наукового усвідомлення сутності названого явища та її виявлення в конкретних умовах існування нашої держави. А без цього законодавча діяльність позбавляється чітких теоретичних орієнтирів, здійснюється загалом стихійно, методом спроб і помилок; непродуктивно витрачаються інтелектуальні, психологічні тощо зусилля багатьох політиків, фахівців, учених, не кажучи про значні матеріальні втрати у даній сфері діяльності та негативні соціальні наслідки існування недосконалого законодавства.

Водночас невиправдано мало уваги приділяється теоретичному дослідженню таких актуальних проблем для теорії і практики як галузева побудова системи законодавства, визначення предмета закону, співвідношення понять нормотворчості, правотворчості та законотворчості, розмежування законодавчої та підзаконної нормотворчості, дослідженню питань юридичної та законодавчої техніки, питань організації управління законодавчим процесом, тощо. Важливо не лише знати, хто і як творить закони держави, але й чому саме у такий, а не інакший спосіб; чому саме такі, а не інші закони приймаються або не приймаються в той чи той період; нарешті, потрібно навчитися прогнозувати і планувати законотворення, ефективно управляти законодавчим процесом на основі пізнання його необхідності.

Вирішення цих завдань - справа не одного десятиліття, однак цілеспрямовано наближатися до нього можна лише за умови невідкладної розробки наукової теорії законодавчого процесу, актуальність якої є незаперечною; аж ніяк не меншою, ніж розробка теорії цивільного, кримінального чи адміністративного процесу, особливо в умовах здійснення в Україні широкомасштабної правової реформи.

Пропоноване дослідження ґрунтується на теоретичних працях визначних представників філософської думки минулого: Г. Гегеля, І. Канта, А. Шопенгауера, К. Маркса, Ф. Енгельса, Г.В. Плеханова; філософсько-правових, історико-правових, політологічних і юридичних працях, а також працях у галузі теорії управління таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як: Алексеєв С.С., Андреєв І.Л., Анікевич А.Г., Атаманчук Г.В., Афанасьєв В.Г., Бачило І.Л., Братусь С.М., Венгеров А.Б., Гревцов Ю.І., Гомеров І.М., Даль Р., Денисов Ю.А., Дудін А.П., Думанов Х.М., Дюгі Л., Єскіна Л.Б., Зівс С.Л., Ігнатенко А.В., Ісаков В.Б., Каган М.С., Карбоньє Ж., Карташов В.М., Керімов Д.А., Кістяківський Б.О., Клочков В.В., Ковалевський М.М., Копалов В.І., Котляревський С.А., Кудрявцев В.М., Курашвілі Б.П., Лазарєв Б.М., Лукьянова О.А., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузов М.І., Медушевський А.М., Міцкевич А.В., Муромцев Г.І., Нерсесянц В.С., Новгородцев П.І., Нашиц А., Першиц А.І., Піголкін А.С., Поленіна С.В., Поляков А.В., Протасов В.М., Петражицький Л.І., Оріу М., Оборотов Ю.Н., Рассолов М.М., Саїдов А.Х., Сорокін В.Д., Спиридонов Л.І., Тарановський Ф.В., Тихомиров Ю.О., Трубєцькой Є.М., Халфіна Р.О., Чернобель Г.Т., Чиркін В.Є., Шайо А., Явич Л.С., Якушев В.С. та ін.

У роботі над темою дослідження були також значною мірою використані теоретичні праці відомих вчених-правознавців України: Авер'янова В.Б., Бабкіна В.Д., Грошевого Ю.М., Денисова В.Н., Журавського В.С., Зайця А.П., Зайчука О.В., Козюбри М.І., Копєйчикова В.В., Кривенко Л.Т., Котюка В.О., Колодія А.М., Кубка Є.Б., Максимова С.І., Мироненка О.М., Назаренко Є.В., Онищенко Н.М., Опришка В.Ф., Орзіха М.П., Панова М.І., Погорілка В.Ф., Рабіновича П.М., Селіванова В.М., Семчика В.І., Сіренка В.Ф., Скакун О.Ф., Тація В.Я., Тихонової Є.А., Тодики Ю.М., Фрицького О.Ф., Цвєткова В.В., Шаповала В.М., Шемшученка Ю.С., Юзькова Л.П. та інших вчених.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в Центрі теоретичних проблем законотворчості та порівняльного правознавства Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України відповідно до затвердженої рішенням Вченої ради Інституту (протокол № 3 від 20.02.2003 р.) науково-дослідної теми “Теоретико-правові засади удосконалення законодавчого процесу в Україні” (номер держ. реєстр. 0103U004301).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є вироблення теоретичних основ законодавчого процесу як феномена правового життя, визначення його сутнісних характеристик та особливостей їх виявлення в умовах сучасної України, а також з'ясування проблем здійснення національного законодавчого процесу, і на цій основі формування методологічних підходів до його удосконалення.

Відповідно до зазначеної мети в дисертаційному дослідженні вирішуються такі основні завдання:

визначити місце законодавчого процесу в правовій реальності, проаналізувати його як вид юридичного процесу;

розглянути становлення законодавчого процесу в історичній перспективі як важливого феномена правового життя; з'ясувати його сутність, сформулювати загальне поняття та видові характеристики законодавчого процесу;

проаналізувати передумови і етапи становлення вітчизняного законодавчого процесу, особливості виявлення загальної сутності цього явища в умовах незалежної України; розглянути окремі види вітчизняного законодавчого процесу, дослідити проблеми організації та здійснення кожного з них;

виробити наукові основи управління законодавчим процесом, сформулювати методологічні підходи до його системного комплексного реформування.

Об'єкт дослідження. Об'єктом дослідження є законодавчий процес як явище правової реальності й атрибут державного управління суспільством, його здійснення в сучасних умовах України. В такому розумінні цей феномен потребує комплексного багатоаспектного наукового дослідження для вироблення цілісної теоретичної конструкції його функціонування.

Предметом дослідження є теоретичне визначення поняття законодавчого процесу і виявлення загальної сутності даного явища в умовах сучасної України, а також визначення наукових основ управління національним законодавчим процесом та методологічних підходів до його системного комплексного реформування.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є філософсько-світоглядний метод, загальнонаукові та спеціально-наукові методи, застосування яких зумовлене комплексним характером об'єкта дослідження і потребою використання теоретичних досягнень у відповідних галузях знань, зокрема, філософських, юридичних, соціологічних, історичних, політологічних, теорії управління.

Основоположною методологією дослідження законодавчого процесу обрано матеріалістичну діалектику як об'єктивно необхідну логіку руху пізнання, що дає змогу розглядати законодавчий процес в його розвитку, зумовленому матеріальними умовами суспільного життя. Завдяки даному методу розкривається сутність такого складного явища, яким є законодавчий процес, а також особливості виявлення цієї сутності в конкретно-історичних умовах сучасної України.

Методологічну базу дослідження становлять також формально-логічний метод як необхідний метод наукового пізнання явищ природи і суспільства, та низка спеціально-наукових методів. Зокрема, історичний метод використано автором при дослідженні історичних передумов виникнення законодавчого процесу та його становлення в історичній перспективі, а також при дослідженні передумов і становлення законодавчого процесу в незалежній Україні; порівняльно-правовий метод дав змогу дослідити загальні риси та форми виявлення загальної сутності законодавчого процесу в різних правових системах, а також його особливості в Україні; метод системного та структурно-функціонального аналізу використано в частині дослідження законодавчого процесу як системного феномена, що дало змогу не лише окреслити його місце у правовій реальності, а й проаналізувати усі його основні складові як атрибута державного управління суспільством і виробити методологічні підходи щодо реформування існуючого в Україні законодавчого процесу; юридико-логічний метод застосовано, зокрема, при аналізі нормативно-правової бази дослідження, конституційно-правових джерел законодавства України, актів Конституційнгого Суду України тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці законодавчий процес розглянуто як багатоаспектне явище правової реальності - особливий вид юридичного процесу; досліджено необхідність виникнення і розвитку даного явища в історичній перспективі на основі власного авторського підходу до праворозуміння; здійснено аналіз сутності законодавчого процесу, вироблене його загальне поняття, визначені його видові характеристики. На цій теоретичній основі проаналізовано передумови й етапи становлення вітчизняного законодавчого процесу, особливості виявлення сутності даного явища в конкретних умовах незалежної України; сформульовано наукові основи управління законодавчим процесом, вироблено теоретико-методологічні підходи до його реформування в Україні.

Наукову новизну та особистий внесок автора у дослідження проблеми становлять такі основні положення, висновки та рекомендації:

розвинуто методологію пізнання законодавчого процесу та вироблення його наукового поняття, яке (пізнання) відбиває об'єктивну істину і має рухатися від вихідного уявлення про законодавчий процес через осягнення сутності даного явища до виявлення цієї сутності в конкретно-історичних умовах сучасної України;

уперше доведено, що законодавчий процес - це явище правової реальності, яке належить до сфери юридичного процесу, як діяльності державного апарату, підпорядкованої здійсненню державного управління суспільством. Законодавчий процес спрямований на формування системи законів держави шляхом вироблення особливих управлінських рішень - законодавчих актів, первинних нормативно-правових актів (“джерел права”), в яких втілюється юридичний закон як система санкціонованих державою в якості необхідних правил поведінки, структурованих в юридичні норми;

обґрунтовано, що відмінність законодавчого процесу від процесу підзаконної нормотворчості досягається шляхом використання юридичної техніки (зокрема законодавчої техніки) як необхідного способу здійснення юридичної діяльності державного апарату, що забезпечує перетворення юридичного закону в дійсний закон суспільних відносин;

уперше обґрунтовано, що законодавчий процес, як процес правотворення, пов'язується з творенням не будь-якого права взагалі, а з його особливою формою - юридичним правом, що є способом правового визначення політичної влади в класовому суспільстві; формою, іманентною державному управлінню суспільством, на відміну від форми звичаєвого права, властивої родовому управлінню первісним суспільством;

уперше визначено сутність законодавчого процесу, котра полягає в тому, що він є правотворчим процесом, який здійснюється на підставі рішення верховної державної влади, заінтересованої у зміні нормативного змісту або форми вираження законів держави шляхом специфічної юридичної діяльності державного апарату - законодавчої діяльності;

шляхом діалектичного аналізу розвинуто тезу, що вихідним фундаментальним визначенням законодавчого процесу є заінтересованість у ньому верховної влади, яка виявляється по-різному, залежно від особливої необхідності законодавчого процесу. На здійснення законодавчого процесу, крім об'єктивних, впливають також суб'єктивні особливості законодавчої діяльності: її ціль, рішимість верховної влади реалізувати цю ціль, ідея відповідного законодавчого процесу, рівень пізнання його необхідності тощо, та зовнішньополітичні фактори функціонування держави;

уперше запропоновано класифікацію видів законодавчого процесу, які можуть визначатися залежно від різних його аспектів; обґрунтовано положення, що дійсний законодавчий процес завжди пов'язується з реальною заінтересованістю в ньому верховної державної влади, а здійснення його під тиском “знизу” найчастіше має суперечливий, непослідовний, формальний характер поступкового процесу. Залежно від видів законодавчих актів запропоновано класифікувати розвинутий законодавчий процес на три основні види: конституційний процес, ординарний (звичайний) законодавчий процес та субститутний законодавчий процес;

розвинуто положення, згідно з яким цілісне уявлення про конкретний законодавчий процес, в тому числі законодавчий процес в Україні, наукове поняття останнього складається з усвідомлення його сутності, видових особливостей та індивідуальних рис, що вирізняють його з-поміж інших аналогічних явищ. Уперше вказано на загальну тенденцію розвитку вітчизняного законодавчого процесу, якою є відхід від радянського демократизму та поступове повернення до парламентської демократії, а також на те, що виявлення цієї тенденції, як і виявлення сутності законодавчого процесу в конкретних суспільно-політичних умовах України є суперечливим, набуває унікальних форм, надає процесу в цілому та окремим його видам специфічних визначень;

уточнено положення, що вітчизняний конституційний процес до прийняття нової Конституції України здійснювався у двох видах: як поточний і перспективний, а надалі - як новітній поточний конституційний процес; проте існує необхідність реформування останнього з огляду на недосконалість його правового визначення;

обґрунтовано положення, що ординарний (звичайний) законодавчий процес в Україні здійснюється як парламентський законодавчий процес, якому притаманні недоліки конституційного закріплення та концептуальні недоліки законодавчого і регламентного регулювання, що зумовлює необхідність удосконалення передусім правового забезпечення даного виду законодавчого процесу;

уперше визначено субститутний законодавчий процес в Україні, який здійснювався в різних формах, залежно від конкретної необхідності та суб'єктів зазначеного виду процесу; однак після набуття чинності новою Конституцією України субститутні законодавчі акти мають бути приведені у відповідність до Конституції України;

розвинуто положення, що вітчизняний законодавчий процес - це системний феномен, тому необхідним є системний підхід до його пізнання та здійснення, даний процес потребує системного комплексного управління. При цьому пропонується розрізняти продукт законодавчого процесу, яким є законодавчі акти в їх системному зв'язку, та результат управління даним процесом, яким є нова якість самого законодавчого процесу;

уперше в юридичній науці, спираючись на висновок, що найбільш повно втілює вимоги комплексності та системності управління програмно-цільовий підхід, запропоновано методологію розроблення ефективної моделі комплексної системи управління законодавчим процесом (КСУ ЗП) як складової єдиної системи державного управління суспільством. Запровадження КСУ ЗП потребує формування та здійснення відповідної правової політики в рамках широкомасштабної правової реформи, як необхідного в даних умовах способу визначення та реалізації державою стратегії й тактики правової політики;

поглиблено висновок, що в Україні існує об'єктивна необхідність правової реформи, адекватним способом здійснення якої в сучасних умовах виявляється компроміс політичних сил навколо деякого інтегрального варіанту державно-правових перетворень. При цьому пріоритетним напрямом правової реформи є парламентська реформа, а ключовою проблемою парламентської реформи - удосконалення законодавчої діяльності та перехід до комплексного управління законодавчим процесом.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання їх для:

а) поглиблення теоретико-методологічних і прикладних засад законотворчості та розроблення відповідних організаційно-політичних і правових заходів щодо удосконалення законодавчого процесу та здійснення правової реформи в Україні;

б) розробки сучасної системи управління законодавчим процесом в Україні;

в) розвитку наукових досліджень у галузі теорії та філософії права, а також ряду проблем конституційного права і теорії управління;

г) навчально-методичних цілей в освітянському правознавчому процесі.

Окремі теоретичні положення дисертації використані автором при роботі у Верховній Раді України над Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 роки, роботі над проектами Господарського та Цивільного кодексів України, над проектом закону “Про закони і законодавчу діяльність”, при розробленні програми законодавчих робіт на період до 2002 року, знайшли своє втілення в реформуванні структури апарату Верховної Ради України тощо.

Дисертаційне дослідження виконано дисертантом особисто, всі результати даної роботи і сформульовані в ній висновки, положення та рекомендації обґрунтовані на основі особистих досліджень автора. Для аргументації окремих положень використано праці інших вчених, на які зроблено посилання.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана автором у Центрі теоретичних проблем законотворчості та порівняльного правознавства Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України як пошукова науково-дослідна робота; її результати були предметом обговорення відділу теорії держави і права та відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького. Теоретичні висновки та основні положення дисертації доповідалися на вітчизняних і міжнародних науково-практичних конференціях: “Державно-правова реформа в Україні” (м. Київ, листопад 1997 р.; тези доповіді опубліковані), “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (м. Київ, жовтень 1999 р.; тези опубліковані), “Парламентаризм в Україні: теорія і практика” (м. Київ, 26 червня 2001р.; тези опубліковані), на засіданні Круглого столу “Проблеми вдосконалення господарського законодавства України” (м. Київ, 17-18 квітня 2001р.; тези опубліковані), на методологічному семінарі “Цивільний та Господарський кодекси України: проблеми теорії та практики реалізації” (м. Київ, 3 червня 2003 р.; тези виступу опубліковані).

Публікації. Основні теоретичні положення дисертації викладені в публікаціях автора, серед яких індивідуальна монографія “Теоретичні основи законодавчого процесу” (2004 р.), індивідуальні монографії “Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні” (1997 р.) і “Галузі та інститути правової системи: міфи і реальність” (2002 р.), а також розділи і параграфи в колективних монографіях та понад 20 статей у журналах і збірниках, що належать до переліку наукових фахових видань ВАК України.

Структура дисертаційного дослідження. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, які поділяються на підрозділи та пункти, списку використаних джерел ( 247 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 396 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробки проблеми, визначаються мета і завдання дослідження, об'єкт, предмет і методи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, висвітлюється практичне значення результатів дисертаційного дослідження, особистий внесок дисертанта, наводяться дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації.

Розділ перший “Законодавчий процес як вид юридичного процесу” присвячений визначенню місця законодавчого процесу як окремого феномена в розмаїтті явищ юридичної реальності, відмежування його від інших правових явищ, формуванню загального уявлення про законодавчий процес як предмет дослідження.

У підрозділі 1.1 “Юридичний процес - необхідна форма реалізації функцій держави” вирішується завдання вибору наукової методології дослідження законодавчого процесу, зокрема визначається відправний пункт дослідження, яким є вихідне загальне уявлення про законодавчий процес, виділення його як цілісного явища. Автор виходить з того, що маючи перед собою уявлення про законодавчий процес як явище, потрібно осягнути сутність цього явища, пізнати законодавчий процес в його необхідності, а отже, розглянути його з точки зору логічної форми поняття, тобто моментів загальності, особливості й одиничності. Аналіз повинен допомогти сформулювати загальне, родове поняття законодавчого процесу, яке потім конкретизується шляхом розрізнення його особливих видів у реальних одиничних процесах законотворення окремих держав, що мали місце в історії або існують сьогодні, зокрема в реальному законодавчому процесі в Україні.

Пункт 1.1.1 даного підрозділу “Місце законодавчого процесу в юридичній реальності” присвячений визначенню вихідного уявлення про законодавчий процес, яке звичайно пов'язується з існуванням законодавства, виробленням останнього в процесі функціонування держави, тобто із здійсненням державного управління суспільством за допомогою права. У даній роботі термін “державне управління” вживається в значенні управління, здійснюваного державою, фігурує як один із видів соціального управління, як цілеспрямована зміна державним апаратом стану суспільства в умовах життєдіяльності останнього, що змінюються. Необхідною формою діяльності державного апарату є правова форма, а здійснення державних функцій у рамках правової форми надає діяльності державного апарату особливої, юридичної природи.

Цілеспрямована діяльність державного апарату, змістом якої є вироблення законодавства як засобу встановлення правопорядку в суспільстві, становить законодавчу функцію держави. Ця функція, реалізуючись у діяльності державного апарату разом з адміністративною та правоохоронною функціями держави, виступає як юридична діяльність, змістом якої є правове оформлення державного управління суспільством, вироблення й реалізація права цим апаратом. Відтак, законодавчий процес у розмаїтті явищ правової реальності виявляється складовою юридичної діяльності, підпорядкованою виробленню законодавства.

У пункті 1.1.2 “Юридична діяльність і юридичний процес” даного підрозділу шляхом конкретизації поняття юридичної діяльності визначається родове поняття, особливим видом якого є “законодавчий процес”. Юридична діяльність є важливим інструментом суспільно-політичного, державного і правового будівництва, а отже процесуальна форма будь-якого виду юридичної діяльності має суттєве значення.

В літературі поняття процесу нерідко підміняється поняттям процедури або не досить чітко співвідноситься з останнім. Дані поняття або ототожнюються, або процесуальна форма розглядається як сукупність процедур. Між тим, пізнання процесуальної форми слушно вважається однією з фундаментальних проблем як процесуальних галузей правознавства, так і загальної теорії права. На думку автора, термін “процес” позначає більш широкий зміст, ним охоплюється як сфера свідомої діяльності людей, так і різноманітні явища природи. Навпаки, термін “процедура” стосується лише свідомо встановленого порядку людської діяльності, до того ж пов'язаного з якимось окремим фрагментом цієї діяльності.

Процес і процедуру об'єднує те, що вони є формами виявлення руху матерії, тобто змінення існуючого стану речей, явищ тощо. Разом з тим, якщо у формі процесу виявляється будь-яка зміна явищ (як та, котра не зачіпає тип структури об'єкта, так і розвиток, внаслідок якого в об'єкта з'являються якісно нові зв'язки і функції, відбувається його суттєве ускладнення або спрощення), то у формі процедури виявляє себе момент певної стабільності, стійкості явища, рівноваги, спокою в русі матерії. Це означає, що процедура безпосередньо пов'язана з формальною стороною явищ, тоді як процес важко уявити відірвано від змістовної зміни останніх.

Практичне здійснення юридичної діяльності, яке передбачає послідовну зміну її змісту і форм, становить юридичний процес, що виступає як іманентний спосіб організації державного управління суспільством, необхідна форма реалізації функцій держави. Різні функції зумовлюють істотні відмінності в порядку їх здійснення, відрізняючи законодавчий процес від адміністративного, судового тощо; відмінності, що визначають диференціацію певних видів правоохоронного процесу (різні форми судочинства тощо). Юридичний процес у сфері юридичної діяльності, яка “дає закони” суспільству, виступає як законодавчий процес.

В роботі зазначається, що суперечливість юридичного процесу зумовлює об'єктивну потребу його упорядкування, стабілізації, утвердження таких форм, які забезпечують нормальний перебіг даного процесу, досягнення його мети і, водночас, заперечення інших форм, що так чи інакше заважають досягненню вказаної мети. Тому виникає необхідність в особливих технологіях і засобах юридичної діяльності, в особливому способі організації юридичного процесу, яким є юридична процедура.

Уявлення про межі законодавчого процесу в рамках юридичного процесу, про необхідність видового визначення юридичного процесу як процесу законодавчого, на думку автора, не знаходить у літературі задовільної відповіді, хоча проблемам відмежування законодавства від урядового управління, визначення законодавчої волі, меж законодавчої влади тощо здавна приділяється помітна увага. Оскільки здійснення державним апаратом юридичної діяльності зводиться до вироблення законодавства, його реалізації й приведення у відповідність з ним діяльності суб'єктів у разі правопорушень, то саме у законодавстві, навколо якого формується зміст юридичної діяльності, треба шукати фактори, що зумовлюють необхідність здійснення юридичного процесу як процесу законодавчого.

Підрозділ 1.2 “Законодавство як продукт юридичної діяльності” містить три пункти, в яких формується уявлення про законодавство. Цільове спрямування юридичної діяльності на вироблення законодавства, підпорядкування цієї діяльності встановленню й реалізації закону означає, що як зміст, так і форми усієї діяльності державного апарату визначаються специфікою юридичного закону, як особливого роду управлінського рішення. Тому розуміння юридичного закону стає необхідним моментом пізнання законодавчого процесу.

Закон у сфері права, як специфічний (нормативний) спосіб закріплення суспільством правил поведінки людей, у різних країнах втілюється в різних видах правових нормативних актів. Дійсності ж юридичного закону даний спосіб набуває тільки в усій сукупності нормативно-правових актів, що існують у державі. Тому автор розглядає законодавство як особливу форму виявлення юридичного закону. У нормативно-правових актах правила поведінки людей формуються в різноманітні юридичні норми, що співвідносяться до юридичного закону як частини до цілого. Цілісність змісту закону визначається єдиним цільовим спрямуванням юридичної діяльності державного апарату на встановлення єдиного правопорядку в суспільстві. Отже поза юридичними нормами юридичний закон не існує, не може виявити себе як така цілісність; навпаки, стійкого існування він набуває лише в багатоманітності цих норм, що мають у собі юридичний закон як свій момент.

Зважаючи на це, пункт 1.2.1 “Юридичні норми - необхідна форма втілення юридичного закону” присвячено аналізу поняття юридичної норми.

Автор розглядає юридичні норми як правову форму, за допомогою якої державний апарат перетворює дещо тотожне в поведінці (правило поведінки) індивідів у юридичний закон; форму, що її змістом є правило поведінки, санкціоноване державою як необхідне. Визнання державою того чи іншого правила поведінки за необхідне, надання йому значення юридичної норми означає, що остання містить у собі всі моменти процесу необхідності, а саме: умови, предмет і діяльність, в якому (процесі) через численні юридичні норми реалізується дійсний зміст юридичного закону як такого. Виходячи з цього, трьохелементна “логічна структура” норми має бути пояснена з точки зору її необхідності. Автор розвиває в роботі своє розуміння юридичної норми як єдності трьох моментів процесу, в якому юридичний закон необхідно стає дійсним законом; моментів, що виступають як гіпотеза, диспозиція і санкція юридичної норми. Ці моменти будь-якої юридичної норми взагалі являють собою абстрактну юридичну норму, а не її конкретне вираження в положеннях окремого нормативного акта.

Юридична діяльність, спрямована на вироблення законодавства, зводиться по суті до вироблення юридичних норм, тобто є нормотворчою діяльністю, що здійснюється шляхом формулювання нормативних актів. Вироблення юридичних норм, що формулюються в нормативних актах, підпорядковується необхідності втілення у сукупності цих норм дійсного змісту юридичного закону як певної нормативної цілісності, спрямованої на встановлення єдиного правопорядку у суспільстві. Таке цільове спрямування вимагає, щоб юридичний закон втілювався передусім у нормативних актах загального характеру, якими стають закони держави, що в усій сукупності нормативно-правових актів виступають як особлива форма безпосереднього вираження юридичного закону.

Проте для дійсності юридичного закону недостатньо обмежитися його втіленням у юридичні норми лише на загальному рівні законів держави, а повинна відбуватися конкретизація юридичного закону в таких нормативних актах, в яких юридичний закон знаходить більш конкретне втілення, ніж у законах держави, якими є підзаконні нормативні акти. Юридичний закон втілюється в підзаконних нормативних актах не безпосередньо, як у законах держави, а опосередковано, через останні. Відтак, поза законами держави підзаконні нормативні акти не мають логічного сенсу. У зв'язку з цим у роботі розглядається проблема співвідношення законів держави та підзаконних нормативних актів, яке є неоднаковим для різних правових систем світу. Зважаючи на те, що романо-германська правова система є найбільш розвиненою порівняно з іншими правовими системами, відповідні правові проблеми розглядаються в роботі з орієнтацією на романо-германське право, включаючи проблему співвідношення законів і підзаконних актів.

У пункті 1.2.2 “Джерела права. Законодавчі акти” даного підрозділу розглядається співвідношення законів держави з підзаконними нормативними актами як співвідношення різних форм виявлення юридичного закону. Юридичні норми, у сукупності яких втілюється юридичний закон, “розсіюються” у вигляді різних фрагментів змісту цих норм по різних нормативних актах, як формах їх втілення; через це останні фігурують як різноманітні джерела юридичних норм, або, за традиційною термінологією,“джерела права”.

Закони держави і підзаконні нормативні акти істотно різняться. Закони держави, як нормативні акти загального характеру, виступають як первинні “джерела права” (те, що іноді називають “закони у спеціальному значенні”), незалежно від їх конкретної форми (закон, указ, декрет тощо). Саме закони держави стають панівними джерелами права, на відміну від усіх інших джерел права, підзаконних нормативних актів, оскільки останні є вторинними джерелами права. Рішення верховної державної влади, її нормативні акти суттєво відрізняються від рішень усіх інших державних органів за своєю юридичною силою. Виступаючи як суверен, верховна державна влада надає своїм нормативним актам загального характеру законів держави, наділяючи їх найвищою юридичною силою.

З точки зору співвідношення загального, особливого і окремого - загальний характер у законодавстві мають закони держави, сферу особливого складають підзаконні нормативні акти, а форми окремого законодавство набуває у практиці органів державної влади. Саме із законами держави пов'язується уявлення про законодавчий процес.

Закони держави (як акти верховної державної влади) фігурують у різних правових системах в різноманітних формах, які узагальнено можна звести до трьох видів: а) конституційні закони; б) ординарні (звичайні) закони; в) субститутні законодавчі акти, або “квазі-закони”. Усі названі види законів держави становлять сукупність законодавчих актів.

У роботі зазначається, що загальний характер змісту юридичних норм, які втілюються у законах держави, виявляється тільки у співвідношенні з особливим характером змісту норм підзаконних актів. У такому разі норма закону держави і норма підзаконного акта, зміст яких зіставляється як загальний і особливий, передбачають однаковий предмет, тобто мають бути чимось змістовно однорідним. Якби це було не так, то між ними взагалі не існувало б відношення загального й особливого. У співвідношенні законів держави і підзаконних актів йдеться по суті не про різні юридичні норми, а про різні форми визначення однієї й тієї самої юридичної норми, що міститься в законі держави та підзаконному акті; йдеться про різні форми, яких набуває норма в кожному з цих видів актів у процесі своєї конкретизації.

Втілення певної юридичної норми у законах держави та підзаконних актах відбувається не безпосередньо, а опосередковується нормотворчою діяльністю державного апарату; тому від цієї діяльності залежать, яким чином зміст норми розподіляється між різними видами нормативних актів, у різних “джерелах права”. Зміст окремої юридичної норми формулюється у законодавчих та підзаконних актах у вигляді численних нормативних положень різного рівня узагальнення або конкретизації, що фігурують як статті закону або їх частини, пункти чи окремі приписи підзаконного нормативного акта.

Відтак властиві нормотворчій діяльності суперечності відбиваються на визначенні змісту кожної юридичної норми в законах держави та підзаконних нормативних актах, породжуючи неузгодженості, прогалини, суперечності в законодавстві. Ці обставини настільки ускладнюють сприйняття юридичної норми в її структурній цілісності, в єдності її гіпотези, диспозиції та санкції, що деякі автори взагалі вбачають у юридичній нормі саме лише її зовнішнє текстуальне вираження.

Оскільки як органічна цілісність норма не знаходить цілісного текстуального виявлення в нормативному акті, виникає протиріччя між змістом норми та її формальним зовнішнім вираженням. Вирішення цього протиріччя відбувається в нормотворчій юридичній діяльності, у формулюванні юридичної норми як ряду логічно узгоджених нормативних положень, що містяться в багатьох нормативних актах, пов'язаних між собою єдиним змістом даної норми, єдністю її структури.

Законодавство будь-якої держави - не довільне, хаотичне, безсистемне зібрання численних нормативних положень різноманітних актів законодавства. Останні так чи інакше пов'язані одне з одним, складають певні нормативні сукупності, становлять деяку системну цілісність; а відтак у теорії всю сукупність актів законодавства, що містять безліч різноманітних положень юридичних норм, розглядають як систему законодавства. Система законодавства - це не суцільний нормативний моноліт, в ній виокремлюються відносно цілісні утворення, органічні нормативні сукупності, відбувається певна диференціація, визначаються окремі законодавчі галузі, інститути тощо. Логічною основою вказаної диференціації є тотожність і відмінності окремих юридичних норм і груп (сукупностей) цих норм. Зважаючи на це, у пункті 1.2.3 “Система законодавства: галузі та правові інститути” розглядається феномен законодавства, як певний системний продукт юридичної діяльності. Автором пропонується власний підхід до розуміння системи законодавства та його системоутворювальних основ.

В роботі, зокрема, зазначається, що у норм, які утворюють певну нормативну сукупність, існує деяка спільна ознака, за якою дана група вирізняється серед інших норм. Ця ознака є саме ознакою юридичної норми, властивою кожній нормі даної сукупності, а не ознакою чогось іншого (суспільних відносин, які регулюються нормами, або ознакою абстрактної “групи норм” тощо). Особливостями суспільних відносин зумовлюються специфічні ознаки норм, однак галузь права утворюють безпосередньо юридичні норми, а не ці відносини.

Разом з тим, фактичне вираження змісту юридичних норм у нормативних положеннях різних нормативних актів ніколи повно не охоплює кожний з моментів юридичної норми (гіпотезу, диспозицію або санкцію). Через це законодавство стає неповним, неточним, викривленим відбиттям змісту юридичного закону, втіленого у системі юридичних норм. Тому не випадково дослідники сучасних правових систем знаходять у них найрізноманітніший склад правових галузей. Причина цього, на думку автора, полягає в тому, що питання про кількісну та якісну визначеність галузі правової системи в їх органічній єдності не досліджується теоретиками, хоча без його вирішення говорити про теоретичне визначення будь-якої правової галузі як окремого предмета немає чітких логічних підстав. Оскільки галузь утворюється певною сукупністю юридичних норм, то саме особливостями цих норм визначається самостійний характер тієї або тієї правової галузі. Це означає, що предметне визначення галузі безпосередньо зводиться до предмета у правовому регулюванні (тобто предмета юридичної норми), а не “предмета правового регулювання” у значенні зовнішнього об'єкта, на який орієнтується норма (абстрактні “суспільні відносини”, “поведінка” тощо).

Предметом у правовому регулюванні автор вважає диспозиції юридичних норм (суб'єктні права та відповідні обов'язки), тому саме певне коло вихідних прав, на думку автора, становить основу утворення тієї або іншої правової галузі. Об'єднує різні вихідні права, визначені диспозиціями певних юридичних норм, в окрему галузь права узагальнена ( родова) форма вихідного права, що виступає як конституційне, сімейне, земельне, трудове, адміністративне, цивільне, кримінальне, фінансове, комерційне, сільськогосподарське, лісове, транспортне, повітряне, морське право, право соціального забезпечення, міжнародне право, церковне право тощо. Вказана узагальнена форма вихідного права стає консолідованим вираженням сукупності окремих вихідних прав (отже, відповідних юридичних норм), пов'язаних однією специфічною суттєвою ознакою, що об'єднує змістовно дану сукупність прав навколо їх спільного визначення.

Отже, якщо це вихідні права, наприклад, членів сім'ї, то усе коло юридичних норм, предмет яких становлять ці права, утворює сімейне право; права, пов'язані з працею, формуються у трудове право; права держави на застосування кримінальних санкцій за злочини в різних сферах суспільного життя утворюють єдине кримінальне право тощо. Як такі консолідовані узагальнені вираження, вказані права набувають форми позитивного права (законного права), утворюючи кожного разу особливу галузеву структуру єдиної правової системи.