Теоретичні проблеми законодавчого процесу

У роботі зазначається, що визначення належності юридичних норм до певної галузі, як більш загальне, повинно логічно передувати віднесенню їх до правових інститутів, оскільки останнє конкретизує визначення галузі, а не навпаки, як це пропонується в літературі. Разом з тим, поняття правового інституту не достатньо зводити до уявлення про абстрактну “сукупність правових норм”. Правові інститути є необхідними моментами інституціоналізації (institutionalization), що означає “процес, а також результат процесу, де соціальні дії впорядковуються у стійкі соціально-структурні особливості”; ці інститути є формою правового забезпечення вказаного процесу. Правовий інститут не слід відривати від його змістовної основи, яку становить відповідний суспільний інститут, правовому забезпеченню якого слугує даний правовий інститут в його зв'язку з іншими правовими інститутами.

Визначення суспільного інституту в правовій системі як правового інституту означає, що даний суспільний інститут розглядається державою як необхідне установлення, що його існування стає обов'язковим моментом правопорядку і відтак забезпечується санкцією держави. Виходячи з цього, правовий інститут визначається автором як нормативно-юридичний спосіб визнання (санкціонування) державою необхідності відповідного суспільного інституту.

У роботі робиться висновок, що нормативно-юридичне визначення певних суспільних інститутів виявляється ключовим моментом нормотворчої діяльності державного апарату, становить квінтесенцію цієї діяльності, зважаючи на те, що за суспільними інститутами стоять загальні, властиві багатьом суб'єктам інтереси, і тому саме взаємні відношення цих інтересів є визначальними в суспільному житті. Природно, що дана діяльність зосереджується найперше на врегулюванні протиріч між цими загальними інтересами. У підсумку одні інститути створюються та (або) підтримуються публічною владою, інші, навпаки, заперечуються або обмежуються нею, залежно від того, на боці якого з протилежних інтересів виступає дана влада. Суспільні інститути становлять об'єктивну передумову цілеспрямованої юридичної діяльності державного апарату, який не лише узаконює їх, але й через право змінює окремі суспільні інститути та умови їх функціонування, в тому числі шляхом соціальних, економічних, політичних, гуманітарних тощо реформ.

Основу дійсного правового інституту, як особливої нормативно-правової форми санкціонування державою певного суспільного інституту, становлять закони функціонування останнього, що зумовлюють існування відповідного позитивного права, яке передбачає необхідний набір юридичних норм. Отже, правовий інститут набуває свого якісного визначення в опосередкуванні функціонування відповідного суспільного інституту юридичною діяльністю державного апарату, що перетворює даний суспільний інститут в особливого суб'єкта позитивного права. Зміст юридичних норм, які опосередковують функціонування конкретного суспільного інституту, залежить від особливостей нормативної організації даного інституту, що виявляються не інакше як у взаємному відношенні юридичних норм. З цього випливає, що у правовій системі юридична норма та відповідні нормативні положення, в яких вона втілюється, не існують як автономні управлінські рішення державного апарату, що санкціонують те чи інше окреме суб'єктне право; юридична норма функціонує тільки як необхідна складова певної нормативної цілісності, деякого нормативного утворення, що фігурує як певне позитивне право.

Таким чином правовий інститут виступає як дещо особливе, як необхідний момент визначення позитивного права у правовій системі. Водночас він становить момент визначення змісту юридичних норм, що являють собою дещо одиничне. При цьому в процесі визначення юридичних норм реально виявляє себе “вертикальний” аспект нормотворчості, тобто процес конкретизації вихідних юридичних норм у законодавчих і підзаконних нормативних актах. Позитивне право, оскільки воно розглядається на рівні особливості й одиничності, як момент процесу конкретизації права, виступає як інституційне право, яке утворюють правові інститути, і як суб'єктне право. Тому у правовій системі будь-якої держави офіційне право набуває форми позитивного права, інституційного права та суб'єктного права, в їх єдності й суперечливості, в яких відбивається закон функціонування офіційного права.

Даний підхід до визначення права суттєво доповнює традиційний поділ права на “об'єктивне” і “суб'єктивне”, що піддавався критиці ще на початку минулого століття. Якщо спиратися на ідею “двох видів” права (“об'єктивне” і “суб'єктивне”), пов'язуючи правовий інститут лише з одним - об'єктивним - правом, визначаючи правовий інститут як деяку формальну сукупність норм, - це мало що дає для теорії права, оскільки залишається невизначеним загальне, особливе та окреме в праві, як моменти його поняття, особливість правового інституту та його наукове поняття.

У роботі в загальних рисах визначаються підходи до визначення змісту та видової диференціації правових інститутів, а також зазначається, що формування правової системи потребує не тільки усвідомлення дійсних законів функціонування суспільних інститутів, пізнання їх нормативної сфери, усвідомлення необхідності правового регулювання цієї сфери, але й пізнання взаємодії суспільних інститутів, що є передумовою створення цілісної системи позитивного права, вироблення законодавства як системного продукту нормотворчої діяльності. А це своєю чергою зумовлює певні вимоги до нормотворчої діяльності державного апарату, зокрема до вироблення норм і відповідних положень законодавчих актів.

Разом з тим, на процесі вироблення законодавства так чи інакше відбивається суперечливий характер самої нормотворчої діяльності. Це вимагає теоретичного осмислення нормотворчої діяльності як специфічної юридичної діяльності, що підпорядкована виробленню законодавства, пізнання її сутності й форм виявлення в конкретних умовах функціонування державного апарату конкретної держави.

Підрозділ 1.3 “Законодавча діяльність - предметна основа законодавчого процесу” присвячений розгляду законодавчої діяльності як особливої юридичної діяльності державного апарату, що “дає закони” суспільству. Ця діяльність за своїм змістом є нормотворчою діяльністю (нормотворчістю), яка не зводиться лише до вироблення окремих норм і формулювання їх у законодавчих актах, а передбачає формування цілісної системи законодавчих актів, котрі втілюють закони держави; а отже, ця нормотворча діяльність виступає як законодавча діяльність.

У пункті 1.3.1 “Законодавча діяльність і правотворчість” законодавча діяльність розглядається в аспекті творення позитивного права. Як нормотворча юридична діяльність, законодавча діяльність містить у собі творчий момент, що дає підстави називати її законотворчою діяльністю, або законотворчістю, на що вказується в літературі. Для позначення процесу створення законів поряд з терміном “законодавчий процес” автори використовують термін “законотворчий процес”, за аналогією з правотворчим. Проте між законотворчістю і законодавчою діяльністю є відмінність, яка нівелюється довільним використанням термінів “правотворчість”, “нормотворчість” тощо. Навіть такі споріднені терміни як “правотворчість”, “правотворча діяльність”, “правотворчий процес” використовуються в літературі неоднозначно. Щодо терміна “нормотворчість”, його звичайно вживають у літературі як синонім терміна “правотворчість”, без переконливих пояснень необхідності використання двох термінів однакового значення.

На думку автора, правотворчість і нормотворчість - це сфери, які певною мірою збігаються, однак не є тотожними. Якщо правотворчість буквально означає “творення права”, то нормотворчість буквально слід розуміти як “творення норм”. Враховуючи, що в суспільстві діють різні норми (технічні, санітарно-гігієнічні, граматичні, етичні тощо), з яких лише незначну частину становлять соціальні норми (до них належать також юридичні норми), - нормотворчість як така є поняттям більш загальним щодо правотворчості (у значенні творення норм права, юридичних норм), виступає як родове поняття щодо творення соціальних норм, тільки одним із різновидів якого є правова нормотворчість, поряд з нормотворчістю релігійною, мовною тощо.

Виходячи з того, що юридична норма - це атрибут права, який структурує правову матерію, надає праву формальної визначеності, правова нормотворчість держави здійснюється різними способами. Так, законодавча функція передбачає “законну” нормотворчість, адміністративна функція - підзаконну нормотворчість, а правоохоронна функція - “судово-прецедентну” нормотворчість (у тих правових системах, де остання має місце). Вироблення державним апаратом нормативно-правових актів за своїм змістом є правовою нормотворчістю, а за спрямованістю, призначенням даного процесу, підпорядкованості його формуванню правової матерії воно являє собою момент правотворчого процесу.

У роботі зазначається, що оскільки продуктом правової нормотворчості є закони держави, цю нормотворчість логічно розглядати як законотворчість, котра визначається, залежно від видів законодавчих актів (конституційних та ординарних законів або субститутних актів), відповідно як конституційна законотворчість, ординарна (звичайна, головним чином парламентська) та субститутна (найперше, делегована) законотворчість. Нормотворчість, продукт якої становлять підзаконні нормативно-правові акти, є відтак підзаконною (виконавчою, адміністративною) нормотворчістю, формою адміністративної правотворчості.

Проблема співвідношення законодавчих актів та підзаконних нормативно-правових актів у нормотворчій діяльності постає як проблема розмежування законотворчості та підзаконної нормотворчості різних органів державної влади. Об'єктивну основу вказаного розмежування слід шукати в характері продуктів законотворчості та підзаконної нормотворчості, у суттєвих відмінностях між законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами, які (відмінності) обумовлюються не так формально-юридичними властивостями зазначених актів, як специфічними властивостями їх змісту.

У роботі зазначається, що і законодавчі акти, і підзаконні нормативно-правові акти можуть набувати різноманітного змісту, залежно від змісту тих юридичних норм, положення яких формулюються в цих актах. Відтак ускладнюється уявлення про межі законотворчості, що відрізняють її від підзаконної нормотворчості. Законотворчість становить, образно кажучи, матеріальне наповнення законодавчого процесу, тому нечітка визначеність її меж ускладнює уявлення про законодавчий процес. Особливо це стосується таких суміжних сфер нормотворчості, як звичайна (парламентська) законотворчість, делегована законотворчість уряду, що набула досить значного поширення у багатьох сучасних правових системах світу, та підзаконна нормотворчість, яку здійснюють уряд або глава держави.

Відсутність чітких меж між ординарною та делегованою законотворчістю і урядовою підзаконною нормотворчістю зумовлює появу конфліктів нормотворчих повноважень у діяльності державного апарату, колізії юридичних норм, а з ними - труднощі у сфері правозастосування. У зв'язку з цим виникає потреба зняття суперечностей, які тут виникають, усунення існуючої невизначеності у правовій нормотворчості взагалі і особливо невизначеності у законотворчості. З метою зняття суперечностей у правотворчій діяльності державний апарат вимушений здійснювати цю діяльність у такий спосіб, який упорядковує співвідношення законотворчості й підзаконної нормотворчості, забезпечуючи системність юридичних норм.

У практиці зарубіжних країн з цією метою запроваджується конституційний механізм співвідношення закону та підзаконних актів, що визначає пріоритет закону і його сталість, допускає видання підзаконних актів лише на виконання законів, встановлює ієрархію підзаконних актів. Іншим елементом такого механізму стає визначення процедур тимчасового делегування законодавчих повноважень, а також юридичної природи “квазі-законів”, статусу урядових і відомчих актів тощо.

У пункті 1.3.2 “Законодавча техніка як необхідний спосіб законотворчості” даного підрозділу зазначається: той факт, що процес творення та реалізації права має складний, позбавлений видимих закономірностей характер, сприймається як результат відповідної діяльності державного апарату, де поряд із необхідним має місце також і “суб'єктивне” формулювання положень юридичних норм у різних джерелах права та їх застосування, за яким стоїть довільний характер втілення змісту юридичного закону в юридичних нормах. Цей випадковий характер втілення юридичного закону в нормах, а останніх - у нормативних положеннях законодавчих і підзаконних актів, виступає як передумова виникнення чогось іншого, такого, що надає втіленню закону необхідного характеру, а саме, характеру дійсно юридичної діяльності. Цим іншим стає юридична техніка, як необхідний спосіб здійснення юридичної діяльності.

Юридична техніка розглядається автором як необхідний спосіб вироблення та реалізації юридичних норм в юридичній діяльності державного апарату, спосіб, що забезпечує перетворення юридичного закону в дійсний закон суспільних відносин. Юридична техніка визначається змістом зазначеної діяльності, а отже характером суб'єкта, цілі, засобів, матеріалу, технології (функцій, методів, прийомів) та продукта цієї діяльності. Відтак, юридична техніка вироблення та реалізації юридичних норм буде різною для кожного з цих видів діяльності державного апарату, оскільки останні передбачають різні суб'єкти юридичної діяльності, її особливі завдання, засоби, продукти тощо. Сказане означає, що юридична техніка нормотворення суттєво відрізняється від юридичної техніки нормозастосування; істотними відмінностями характеризуються законодавча, адміністративна та правоохоронна техніка, що, своєю чергою, набувають різних конкретних форм.

Уявлення про нормотворчу техніку досить часто в літературі й на практиці зводять до техніки законодавчої, а з іншого боку, ототожнюють з юридичною технікою взагалі. Нормотворча техніка як техніка законотворчості (законотворча техніка), “техніка” підготовки організаційно-правових передумов законотворчості, а також техніка перетворення названих вище текстів законопроектів у закони держави разом становлять законодавчу техніку. В Україні, як і в деяких інших країнах, частина юридико-технічних вимог закріплюється в нормативних актах, якими регламентується правотворча діяльність.

Автор вважає, що законотворчість являє собою квінтесенцію законодавчої діяльності, її, так би мовити, матеріальний субстрат, її змістовну основу, оскільки без вироблення й формулювання необхідного змісту законодавчих актів вказана діяльність є чимось безпредметним. Законодавча діяльність підпорядковується загальним вимогам техніки законотворчості, що є основою законодавчої техніки, визначаючи необхідні моменти у здійсненні законодавчої функції держави, за відсутності яких законодавча діяльність взагалі втрачає своє якісне визначення як така. Разом з тим рівень юридико-технічної досконалості законодавства у тій чи іншій країні значною мірою визначається конкретно-історичними тенденціями і проблемами його функціонування, що, своєю чергою, зумовлюються об'єктивними закономірностями розвитку суспільства, реальними умовами і потребами суспільного життя.

Навіть побіжний погляд на законодавчу діяльність в різних країнах, або, нехай в одній і тій самій країні, але в різні історичні періоди, показує, що ця діяльність, маючи дещо спільне, водночас характеризується певними відмінностями в частині або навіть в усіх своїх моментах (відрізняється складом суб'єктів, цілями, засобами, порядком здійснення, продуктами цієї діяльності тощо). Це означає, що реальний законодавчий процес, як дещо якісно визначене, деяка цілісність є скінченний у своїй предметній основі, підпорядкованій загальним вимогам законотворчої техніки, але разом з тим є мінливим, здійснюється неоднаково в різних історичних умовах, включаючи також зміни в законодавчій техніці. Ця мінливість законодавчого процесу ускладнює сприйняття даного явища правового життя в його чітко визначених межах, у його відмінності від інших правових явищ, зокрема, від процесу виконавчої (адміністративної) нормотворчості. Отже існує потреба скласти загальне уявлення про якісну та кількісну визначеність законодавчого процесу.

У пункті 1.3.3 “Реальне буття законодавчого процесу в законодавчій діяльності” зазначається, що витоки мінливості законодавчого процесу слід шукати насамперед у кількісній характеристиці законодавчої діяльності, оскільки дана діяльність складається з численних дій її суб'єктів, із багатьох фрагментів цієї діяльності, які разом утворюють законодавчий процес. Пов'язують їх між собою, об'єднуючи в один законодавчий процес, закони держави, виробленню яких підпорядковуються дії суб'єктів законодавчої діяльності.

Разом з тим сама лише спрямованість окремої дії суб'єкта на вироблення законодавчого акта не є достатньою підставою, щоб вважати її дійсною складовою законодавчої діяльності (приклад: непоодинокі факти перевищення нормотворчих повноважень владними суб'єктами при виданні законодавчих актів). Потрібно, щоб ця діяльність здійснювалась як особлива юридична діяльність певних суб'єктів та у певний спосіб, тобто в межах відповідної законодавчої техніки. Відтак у загальному перебігу юридичної діяльності, у безлічі управлінських актів посадових осіб та органів державного апарату законодавча діяльність набуває особливої визначеності у часі та в просторі. Ця визначеність вказує на межі, що вирізняють у єдиному масиві юридичної діяльності законодавчу діяльність як самостійний юридичний процес - законодавчий процес, надаючи цьому процесу кількісної визначеності певної цілокупності.

Якщо уявити часові межі законодавчого процесу, його початком є початок реалізації державним апаратом рішення про розроблення проекту відповідного законодавчого акта (актів); а закінчення законодавчого процесу пов'язується з діями цього апарату, якими відповідному законодавчому акту надається юридична сила. Законодавчий процес може бути незавершеним, перерваним у часі тощо, однак від цього він не перестає бути законодавчим процесом, якщо справа не завершується самим лише прийняттям рішення про розробку певного законопроекту.

Просторові межі законодавчого процесу визначаються колом повноважних органів і посадових осіб державного апарату і складом їх юридичної діяльності, а також діяльності інших суб'єктів, безпосередньо спрямованої на формування змісту законодавчого акта, які є необхідними й достатніми для вироблення потрібних законодавчих актів. Тому, наприклад, розробка окремими науковцями або науковою установою, в тому числі державною, проекту законодавчого акта й опублікування його в науковому виданні хоч зовнішньо й виглядає як фрагмент творення закону (законотворча діяльність), однак це не законодавча діяльність, вона здійснюється не як юридична діяльність державного апарату, а тому відбувається за межами законодавчого процесу. Так само за межами законодавчого процесу знаходиться діяльність різних громадських організацій, засобів інформації тощо, предметом якої є ініціативне обговорення законопроекту, що розглядається законодавчим органом. Проте якщо законопроект винесено на обговорення громадськості за рішенням законодавчого органу, таке громадське обговорення стає складовою відповідного законодавчого процесу, адже з ним пов'язується наступна законодавча діяльність щодо даного законопроекту.

Законодавча діяльність співвідноситься з іншими фрагментами діяльності державного апарату, виступаючи як особлива якість певної кількості юридичної діяльності цього апарату. Така якісна визначеність певної кількості законодавчої діяльності являє собою її міру, завдяки якій законодавчий процес є тим, чим він є, тобто процесом правоустановлення, на відміну від адміністративного процесу (процесу правоутвердження) та правоохоронного, зокрема судового, процесу.

Разом з тим, розглядаючи законодавчий процес як тільки деякий визначений певними межами фрагмент законодавчої діяльності, ми маємо перед собою лише дещо якісно зовнішнє, що має своїм субстратом нерозрізненість, так би мовити “матерію” цієї діяльності, позбавлену внутрішніх відмінностей, її приховане для дослідника у-собі-буття. Відтак залишаються без відповіді запитання: чому саме такий, а не інший законодавчий процес існує в даній країні у даний час, чому приймаються ті або інші законодавчі акти, чому законодавчий процес зупиняється або припиняється без вироблення відповідного акта, в чому причини змін у законодавчій техніці, зрештою, яка необхідність існуючого в даній країні у даний час законодавчого процесу?

У роботі відзначається, що традиційні уявлення про законодавчий процес обмежуються сферою наявного буття останнього, найчастіше законодавчий процес розглядають формально, як процес здійснення певними органами і посадовими особами державного апарату у певний спосіб нормотворчої (законодавчої) діяльності, підпорядкованої виробленню законодавчих актів, що не дає можливості пояснити необхідність цього феномена. Однак визначення поняття законодавчого процесу вимагає пізнання сутності даного явища з точки зору рефлексії, “занурення” в буття законодавчого процесу.

Розділ другий “Становлення і сутність законодавчого процесу” складається з двох підрозділів, у яких досліджуються передумови виникнення, становлення та сутність законодавчого процесу, визначається його загальне поняття, характеризуються види законодавчого процесу.

У підрозділі 2.1 “Право і держава як передумови законодавчого процесу” зазначається, що законодавчий процес не існує від самого початку в тих розвинутих формах, яких він набув у сучасному світі. Як явище правового життя законодавчий процес виникає на певному етапі розвитку суспільства, за наявності відповідних історичних передумов, які визначають необхідність його виникнення та специфічну природу цього феномена.

Пункт 2.1.1 “Правові витоки законодавчого процесу” присвячений дослідженню права як першооснови законодавчого процесу в контексті розвитку управління первісним суспільством. Оскільки основою життєдіяльності людей є суспільне виробництво, їх самоорганізація здійснюється у виробничих відносинах як необхідних формах діяльності людських індивідів, об'єднаних у первісні колективи, в яких формуються їх потреби та реалізуються їх інтереси. Життєдіяльність членів первісного колективу відбувається як тотожна у відношенні їх до об'єктивних умов існування як до своїх власних та відмінна - у характері їх трудової діяльності. Способом утвердження тотожності та заперечення індивідуальних відмінностей членів колективу стає власність, що виступає як загальноколективний інтерес; натомість, праця виявляється необхідним способом розвитку їх індивідуальності. Вирішування протиріччя між власністю і працею, панування інтересу власника над інтересом трудящого забезпечує влада; остання ґрунтується на привласненні первісним колективом індивідуальної волі його членів і підкоренні її загальній волі.

Таким чином сутність первісного суспільного виробництва від самого початку виявляється у загальному відношенні власності і влади до праці й підкорення, в якому панування визначається залежністю трудящого від власника. Суперечливий характер трудової діяльності зумовлював також суперечливий характер реалізації влади. Якщо свідома активність первісної людини, виявлення вільної людської суб'єктивності передбачає особистий вибір цілей і засобів діяльності, виступає як свобода, то, з іншого боку, ця вільна суб'єктивність залежить від предметних умов діяльності, вона визначається природною та соціальною необхідністю. Остання виявляє себе у спілкуванні індивіда, в якому визначаються форми та зміст його активності, межі його свободи, одночасно як суспільної істоти і як окремого індивідуума з власними потребами.

Необхідним способом реалізації свободи індивідів стає право. При цьому зміст волевиявлень індивідів у їх спілкуванні набуває значення суб'єктивного домагання та його задоволення. Взаємне відношення суб'єктивного домагання і його задоволення завдяки особливій практичній діяльності підпорядковувалося реалізації загальноколективного інтересу, стаючи правилом. Цією діяльністю було управління, що виступало як необхідний спосіб реалізації влади шляхом інтелектуально-вольового впливу первісного колективу на волевиявлення його членів. Відтак право виявляється необхідним моментом здійснення управління.

Управління в первісному колективі від самого початку виявляє себе як дещо двоїсте, як самоуправління та владарювання (авторитет), що зумовлювалося двоїстим характером первісної колективної власності. Самоуправління передбачало властивість управління визначати межі діяльності індивідів, виступаючи як його нормативність, у спосіб, яким виявляється соціальна норма. Завдяки нормативному упорядкуванню різноманітні діяльності індивідів організуються у певний суспільний порядок. Реальне утвердження в первісному колективі певного суспільного порядку означало, що загальноколективний інтерес набув значення владного інтересу, став панівним над інтересами окремих його членів, що колектив став єдиним владним суб'єктом, уособленням якого виступала його верховна влада. При цьому засобом, який остання використовує для реалізації цілей управління, стає звичай, в якому втілюються правила поведінки членів колективу. Сукупність даних правил складає первісну нормативну систему - первісне звичаєве право, що стало найпершою формою нормативного регулювання суспільних відносин.

Розвиток суспільного виробництва зумовлював істотне розширення сфери індивідуальної свободи, в основі якого було становлення нового - приватного - способу присвоювання предметів природи, приватна власність. Остання потребує нового способу правового визначення, якісно нового способу реалізації влади в суспільстві. Відбувається політизація суспільних відносин, складається принципово новий суспільний порядок, що виступає як політичний режим. У цих умовах суспільна влада набуває характеру політичної влади, стає способом панування певної соціальної групи (класу) приватних власників над іншими класами і соціальними групами суспільства.

Правове визначення індивідуальних воль при цьому набуває нової форми, передбачаючи підкорення волі індивідів не загальноколективній волі, як раніше, а індивідуальній волі суб'єкта права як окремому індивідуальному праву. Особлива властивість права індивіда здобувати задоволення суб'єктивному домаганню виступає як правосильність (рос.- правомочность), правова сила, за якою стоїть суспільна сила у вигляді держави. Ця сила виявляє себе в суб'єктних правах та відповідних обов'язках як юридична сила відповідних актів державної влади, якими санкціонуються ці права.

У пункті 2.1.2 “Державність - необхідна передумова законодавчого процесу” дається характеристика державності як особливої форми реалізації політичної влади у класовому суспільстві, яке через внутрішні протиріччя первісно-колективного виробництва вступило у фазу свого розкладу. Разом з цим звичаєве право поступово витискається новою, іманентною державному управлінню формою, якою стає юридичне право. Останнє являє собою перетворену форму права, властиву суспільству, в якому панує приватна власність і в якому соціальні норми втілюються замість звичаю в юридичному законі. У зв'язку з цим виникає потреба в особливій - законодавчій - функції держави, що передбачає якісно новий спосіб нормативного визначення суспільних відносин, при якому норми права фігурують як юридичні норми. Ці норми втілюються в особливих актах - законах держави, вироблення яких потребує специфічної юридичної діяльності державного апарату, а саме - законодавчої діяльності, з якою розпочинається становлення законодавчого процесу як особливого явища правового життя.

Пункт 2.1.3 “Становлення законодавчого процесу” даного підрозділу присвячено характеристиці процесу виникнення та утвердження в історичній перспективі законодавчого процесу. Окремі елементи законодавчого процесу виникають ще в перехідних формах правового регулювання, в умовах вростання державності в родовий устрій; однак у цей період вказаний процес має ще нестійкий, непослідовний і суперечливий характер. Законодавчий процес набуває визначеності як панівний спосіб формування права лише з утвердженням у суспільстві домінуючої ролі законів держави. Відтак, становлення законодавчого процесу як цілісного стійкого явища правового життя пов'язується з переходом держави до зрілого етапу її розвитку, коли законодавча діяльність виявляється систематичною юридичною діяльністю державного апарату, спеціально спрямованою на вироблення юридичного закону у формі законів держави. Цей період збігається з утвердженням буржуазії як панівного класу громадянського суспільства, який підпорядковує собі державну владу.

Законодавчий процес - це продукт класового суспільства, що передбачає функціонування у суспільстві юридичного права й держави, як необхідної форми організації політичної влади, в діяльності апарату якої, спрямованій на вироблення законів держави, відбувається цей процес. Узагальнена дефініція законодавчого процесу, як діяльності повноважних органів і посадових осіб державного апарату, спрямованої на вироблення системи законодавчих актів, що становлять основу законодавства держави, охоплюючи даний феномен як деяку цілісність, стає вихідним пунктом рефлексії, зверненої до осягнення його сутності.

Підрозділ 2.2 “Сутність і види законодавчого процесу” даного розділу складається з трьох пунктів, у яких досліджуються сутність законодавчого процесу, визначається його загальне (родове) поняття, зовнішньополітичне визначення та характеризуються види законодавчого процесу.

Пункт 2.2.1 “Сутність законодавчого процесу” підрозділу 2.2 присвячений дослідженню сутності законодавчого процесу. В ньому зазначено, зокрема, що законодавчий процес постав перед нами вище як особливий фрагмент правотворчої діяльності державного апарату, яка здійснюється на підставі рішення верховної державної влади, заінтересованої у цьому процесі, з огляду на потребу в удосконаленні існуючого законодавства. Ця діяльність підпорядковується даному рішенню і полягає у виробленні певного законодавчого акта, яким змінюється нормативний зміст або форма вираження законів держави, шляхом юридичної діяльності певної частини державного апарату, якою стає законодавча діяльність.

Як вихідне фундаментальне визначення законодавчого процесу автором розглядається заінтересованість у ньому верховної влади, що виявляється в різних умовах як особлива заінтересованість, підпорядкована кожного разу особливій необхідності законодавчого процесу. Залежно від конкретних суспільних умов виникають як необхідність такого законодавчого процесу, в якому заінтересована сама влада, так і необхідність у такому процесі, до якого змушують владу інші політичні сили. Усе залежить, зрештою, від характеру і стадії розвитку вихідного базисного протиріччя суспільства та зумовлених ним інших суспільних протиріч.

Водночас, в дисертації зазначається, що на здійсненні законодавчого процесу суттєво відбиваються суб'єктивні особливості законодавчої діяльності (її ціль, рішимість верховної влади реалізувати цю ціль, характер рішення останньої про вироблення певного законодавчого акта, ідея відповідного законодавчого процесу, рівень пізнання його необхідності та практика його реалізації). Кожний з цих моментів так чи інакше впливає на визначення конкретного законодавчого процесу, його хід і результат.

Разом з тим, при визначенні сутності законодавчого процесу як явища, що належить до сфери державного управління окремим суспільством, орієнтування на внутрішньополітичний бік діяльності держави слід доповнити зовнішньополітичним аспектом цієї діяльності, який так чи інакше специфікує законодавчий процес.

У пункті 2.2.2 “Зовнішньополітичне визначення законодавчого процесу” даного підрозділу зазначається наступне. Засобом реалізації зовнішньої політики держави виступає міжнародне право. Останнє утворює єдину наднаціональну міжнародну правову систему, що забезпечує єдиний світовий правопорядок, в якому міжнародно-правові норми виступають як результат узгодження воль суверенних суб'єктів міжнародного права. Вказані норми становлять зміст актів міжнародного права, які або застосовуються безпосередньо державами в їх взаємовідносинах, без породження певних правовідносин у державі, або потребують їх трансформації в норми внутрішнього права. В останньому випадку від держави вимагається прийняття особливих заходів щодо імплементації положень міжнародно-правових актів у внутрішньодержавному праві, яка може передбачати видання законів та інших нормативних актів, що змінюють чинне право. Відтак виникає додаткова політико-юридична підстава для здійснення законодавчого процесу, з якою пов'язується його певна специфіка.

Процедуру імплементації міжнародно-правових норм встановлює передусім національне законодавство. При цьому визначальним є характер і зміст міжнародно-правової норми, що трансформується в національне право, від чого залежить вибір джерела права та орган, до компетенції якого належить здійснення даної процедури. Специфіка останньої зумовлює особливості законодавчого процесу, визначає коло його суб'єктів, певні процедурні операції та порядок їх здійснення у законодавчому процесі тощо. Отже, законодавчий процес підпорядковується певним чином процесам гармонізації законодавства, які відбуваються в міжнародно-правовій системі, що є особливо помітним на прикладі процесів європейської інтеграції.

Існуюча міжнародно-правова система справляє зростаючий вплив на розвиток окремих національних правових систем. Способами такого впливу стають, зокрема, орієнтація держави на загальноцивілізаційні цінності, визнання пріоритету норм міжнародного права над національним правом, визначення процедур імплементації, включення ратифікованих міжнародних договорів у національну правову систему, формування колізійного права тощо. Разом з тим зазначений вплив не є прямим і однозначним, він опосередковується зовнішньополітичним вибором даної держави, реалізацією нею певної зовнішньої політики, що, своєю чергою, визначається її внутрішньою політикою та залежить від існуючої в державі правової системи.

Без урахування зовнішньополітичного визначення законодавчого процесу осягнення його дійсної сутності, його конкретного поняття залишається неповним, викривленим. Особливо на дану обставину потрібно зважати при дослідженні законодавчого процесу сучасних держав, які нещодавно стали на шлях самостійного розвитку, в тому числі законодавчого процесу України.

Пункт 2.2.3 “Види законодавчого процесу” даного підрозділу розкриває підходи автора до визначення основних видів законодавчого процесу. Будь-який законодавчий процес характеризується взаємодією двох начал - об'єктивного і суб'єктивного, що суттєво визначають його характер, той чи той вид законодавчого процесу. При цьому дійсний законодавчий процес пов'язується з реальною заінтересованістю в ньому верховної державної влади, в той час як здійснення його під тиском “знизу” найчастіше має суперечливий, непослідовний, формальний характер. Основними видами розвинутого законодавчого процесу є конституційний процес, ординарний (звичайний, передусім парламентський) та субститутний законодавчий процес. Зважаючи на це, даний пункт дослідження поділяється на три підпункти: 2.2.3.1 “Конституційний процес”, 2.2.3.2 “Ординарний (звичайний) законодавчий процес”, 2.2.3.3 “Субститутний законодавчий процес”.

Кожний з названих видів має свої особливості, що зумовлюються передусім специфікою законодавчих актів, виробленню яких вони підпорядковані. Зокрема, у здійсненні конституційного процесу помітну роль відіграє народне волевиявлення. Специфіка парламентської законотворчості потребує спеціально визначеної процедури, існування регламентів. При цьому світова практика являє нам як дещо спільне в регламентації парламентської законотворчості, так і багате різноманіття форм здійснення зазначеного процесу. Характерним різновидом субститутного процесу є делегована законотворчість.

Разом з тим, крім видових особливостей, будь-який законодавчий процес має безліч індивідуальних рис, які вирізняють кожний окремий законодавчий процес серед аналогічних процесів. Однак без усвідомлення сутності законодавчого процесу, як такого, його загального поняття неможливо зрозуміти жодного окремо взятого процесу, що мав місце в історії або відбувається сьогодні. Цілісне уявлення про кожний законодавчий процес, його наукове поняття передбачає усвідомлення його сутності, включаючи характер зв'язків національного процесу з міжнародно-правовим процесом, видових особливостей та індивідуальних ознак даного процесу.

Розділ третій “Розвиток законодавчого процесу в Україні” присвячений розкриттю теоретичних положень і висновків, одержаних у попередніх розділах, при визначенні конкретного поняття законодавчого процесу в Україні. Даний розділ складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 3.1 “Передумови та етапи розвитку національного законодавчого процесу” висвітлює загальні моменти й етапи розвитку державності та національної правової системи як передумов становлення вітчизняного законодавчого процесу.

У пункті 3.1.1 “Україна як суверенна і незалежна держава” дається характеристика становлення сучасної української державності, основних державних інститутів після прийняття Декларації про державний суверенітет України. Автором виділяються три етапи в розвитку незалежної української держави. Процес набуття Україною державної незалежності пов'язується передусім із прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України, конституційними змінами, спрямованими на утвердження статусу України як незалежної суверенної держави, суттєвої зміни конституційних основ законодавчої системи України і формування національної правової системи. Впродовж першого року після прийняття Декларації про державний суверенітет України відбулися суттєві зміни у державному устрої Української РСР та її правовій сфері; це дає підстави розглядати вказаний період як перший етап у розвитку незалежної української держави. Другий етап становлення самостійної держави пов'язується з актом проголошення незалежності України у 1991 р., всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 р. і обранням першого Президента України, а також загостренням політичної боротьби різних політичних сил за владу в період 1992-1994 рр., достроковими виборами народних депутатів України та глави держави, з укладенням Конституційного договору 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України і, нарешті, з прийняттям Конституції України 1996 р. Змістом третього етапу в розвитку української державності стає формування системи державної влади та національної правової системи на засадах нової Конституції України;

Пункт 3.1.2 “Формування національної правової системи” присвячено характеристиці становлення самостійної правової системи України, починаючи від згаданої Декларації. У розвитку національної правової системи виділяється також три етапи, що відповідають етапам розвитку сучасної української державності. На першому етапі національна правова система являла собою суміш різнородних елементів єдиної союзної та республіканської, що народжувалася, систем законодавства. Найважливіші сфери правового регулювання були позбавлені конституційної основи, тому на цьому етапі розвитку ще не склалася якісно нова, самостійна національна правова система. Лише на другому етапі свого розвитку правова сфера в Україні виступає як самостійна правова система, дальший розвиток якої відбувався уже на її власній основі. Однак утвердження національної правової системи в умовах загострення політичної боротьби в суспільстві йде непослідовно, хаотично. Внаслідок цього правова система, яка сформувалася в Україні впродовж вказаного періоду, не забезпечувала належного захисту прав і свобод людини, створювала умови для політичного протистояння різних структур влади; вона не становила належної політико-правової передумови для реформування економіки, не забезпечувала фінансової стабільності та соціального захисту населення. Третій етап становлення національної правової системи починається з прийняттям нової Конституції України, разом з яким набув більш певного юридичного визначення конституційний лад України. Разом з тим фактична організація і функціонування державної влади істотно впливають на процес розвитку правової системи України, модифікуючи її законодавчий процес, становлення якого відбувалося одночасно з утвердженням самостійної державності та формуванням правової системи в Україні.

У пункті 3.1.3 “Загальне та особливе у національному законодавчому процесі”, зокрема, зазначається, що витоки законодавчого процесу в Україні слід шукати в надрах єдиного законодавчого процесу Союзу РСР, коли законодавча діяльність союзної республіки мала значною мірою формальний характер, не була по суті законодавчим процесом. Законодавчий процес пов'язувався в радянській правовій системі з радянським демократизмом, що принципово відрізнявся від парламентської демократії. Цим зумовлені відмінності радянської законотворчості від парламентської. З проголошенням державної незалежності України виникає необхідність пристосувати радянську законотворчість до процесу утвердження самостійної держави, підпорядкувати її формуванню національної правової системи. Реалізація вказаної необхідності відбувається в рамках становлення самостійного національного законодавчого процесу, як справа самої верховної державної влади.

У загальному ході становлення національного законодавчого процесу роль суб'єктів законотворення змінювалася залежно від умов політичної боротьби, у зв'язку з чим виділяються шість етапів у його розвитку. Однак становлення національного законодавчого процесу виявилося позбавленим цілеспрямованості, відбувалося хаотично, спонтанно, що зумовлювалося аналогічним характером політичного розвитку українського суспільства та умовами боротьби за владу. Загальною тенденцією розвитку вітчизняного законодавчого процесу є поступове повернення до парламентської демократії, зростання у кінцевому підсумку ролі парламенту як єдиного органу законодавчої влади в державі. Виявлення загальної тенденції, як і виявлення сутності законодавчого процесу в конкретних суспільно-політичних умовах України є вкрай суперечливим, набуває різноманітних, часом унікальних форм, надаючи як вітчизняному законодавчому процесу в цілому, так і окремим його видам специфічних визначень.

Підрозділ 3.2 “Конституційний процес в Україні” присвячений характеристиці загального та особливого в національному конституційному процесі. В роботі зазначається, що конституційний процес в Україні є характерною складовою світового конституційного процесу, головною тенденцією якого стає універсалізація демократичних принципів та інститутів, що становлять основу сучасних конституцій.

У пункті 3.2.1 “Два способи реалізації вітчизняного конституційного процесу”, який включає два підпункти, зазначається, що потрібно розрізняти два способи (форми) реалізації вітчизняного конституційного процесу - поточний конституційний процес і перспективний конституційний процес. Поточний процес конституційних змін був по суті підпорядкований потребам юридичного супроводження поточної політичної боротьби за владу, являв собою реакцію законодавця на перебіг цієї боротьби. Завдяки йому було запроваджено основні державні інститути, відбувалася перевірка їх життям, вдосконалювалася законодавча діяльність, що знайшло дальше втілення у новій Конституції України. Загальна періодизація перспективного конституційного процесу включає два періоди в його розвитку, у ньому виділяються шість етапів, як кроків наближення до кінцевої мети - прийняття Конституції: три етапи у першому періоді та три - у другому. Вироблення нової Конституції було процесом непослідовним, позбавленим внутрішньої цілісності, логічного змістовного зв'язку, що, зрештою, зумовило значною мірою компромісний характер остаточної редакції Конституції України, яка містить цілу низку внутрішніх суперечностей.

У пункті 3.2.2 “Проблеми новітнього конституційного процесу в Україні” зазначається, що суперечності нової Конституції України надалі виявили себе у здійсненні новітнього конституційного процесу, пов'язаного із внесенням змін до неї. Все більш помітну роль у даному процесі почав відігравати Конституційний Суд України. Зіткнувшись з перших кроків новітнього конституційного процесу з правовою невизначеністю останнього, законодавчий орган фактично виявився позбавленим належних політико-правових передумов здійснення даного процесу. Відтак виникає необхідність у реформуванні конституційного процесу в Україні.

Підрозділ 3.3 “Парламентський законодавчий процес в Україні” складається з трьох пунктів, що розкривають основні проблеми цього виду процесу.

У пункті 3.3.1 “Конституційні засади парламентського законодавчого процесу” зазначено, що конституційне визначення парламентського законодавчого процесу охоплює три основних етапи у виробленні законів: розгляд закону, його ухвалення та набрання ним чинності. Однак у цьому визначенні мають місце непослідовність, суперечливість і неповнота, що відбивається на законодавчому регулюванні та регламентарному визначенні цього виду процесу.

Пункт 3.3.2 “Регламентне визначення парламентського законодавчого процесу” присвячено характеристиці Регламенту Верховної Ради України. Проблема парламентського регламенту набуває особливого значення на етапі становлення в Україні парламентаризму, проте чинний Регламент виявився, по суті, засобом ситуативного регулювання внутрішніх парламентських відносин в умовах гострої боротьби різних політичних сил за владу. Неякісне регламентне визначення законодавчої процедури не лише потребує удосконалення чинного Регламенту, а й виявляє вади концептуального підходу до правового регулювання законодавчого процесу, вказує на потребу в окремому регулюванні законодавчої діяльності та встановленні нормативних вимог до самого закону.

У пункті 3.3.3 “Закон про закони і законодавчу діяльність” зазначається, що вирішенню вказаної вище проблеми мало б сприяти прийняття спеціального закону про закони і законодавчу діяльність, вироблення раціональної структури законодавчого регулювання парламентського процесу - від конституційного до регламентного визначення останнього. Важливе значення має теоретична розробка процедур і стадій законодавчого процесу, їх нормативно-правове закріплення. Однак у вітчизняній практиці здійснення законодавчого процесу в цій сфері стійко виявляється загальна суперечлива сутність вказаного процесу.

Підрозділ 3.4 “Субститутний законодавчий процес в Україні” присвячено загальній характеристиці даного виду законодавчого процесу. В Україні поряд із конституційним та парламентським законодавчим процесом відбувався ще один вид законодавчого процесу - субститутний законодавчий процес. У ході становлення національної правової системи змінювалася необхідність цього процесу, внаслідок чого змінювалися також форми його реалізації, залежно від суб'єктів законодавчих повноважень: Президії Верховної Ради УРСР (України), Президента України та Кабінету Міністрів України. Розгляду цих форм присвячено відповідно пункт 3.4.1 “Нормативні укази Президії Верховної Ради України. Субститутні укази Президента України”, і пункт 3.4.2 “Делегування законодавчих повноважень Кабінету Міністрів України”. Після прийняття нової Конституції України низка субститутних законодавчих актів зберігають чинність повністю або частково, у зв'язку з чим існує необхідність привести у відповідність з вимогами Конституції субститутні акти глави держави й декрети Кабінету Міністрів України, оскільки Конституція України не допускає існування таких різновидів законодавчих актів.

Розділ четвертий “Проблеми удосконалення законодавчого процесу в Україні” складається з двох підрозділів, присвячених аналізу проблем управління законодавчим процесом і питанням його реформування.

У підрозділі 4.1 “Організація управління законодавчим процесом” законодавчий процес розглядається як системний феномен, що вимагає системного підходу до пізнання та здійснення цього процесу. Протидія стихійним факторам, які спричиняють непродуктивні витрати людських сил і ресурсів у процесі вироблення законів держави, гальмують розвиток і вдосконалення даного процесу, зумовлює необхідність управління законодавчим процесом; а останнє передбачає застосування системного підходу, як втілення специфічної методології та методики дослідження змішаних систем. Одним із актуальних і перспективних напрямів є програмно-цільовий підхід, що найбільш повно втілює об'єктивні вимоги комплексності та системності управління. При цьому в роботі наголошується, що треба відрізняти результат управління законодавчим процесом, яким є нова якість процесу, від продукту самого законодавчого процесу як такого, яким є законодавчі акти в їх системному зв'язку.

Використання програмно-цільового підходу дає можливість запропонувати орієнтовну модель комплексної системи управління законодавчим процесом (КСУ ЗП), як складової єдиної системи державного управління суспільством. У першому наближенні КСУ ЗП уявляється як деякий “управлінський механізм”, що забезпечує узгоджену й ефективну роботу всіх учасників національного законодавчого процесу для досягнення його цілей. Вказаний “механізм” включає: визначення цільових орієнтирів (побудову “дерева цілей”) управління законодавчим процесом та його функціональної структури, формування організаційної структури управління, а також застосування комплексу методів і технологій управлінської діяльності, які мають забезпечувати цілеспрямованість, системність та економічність управління законодавчим процесом, сприяючи підвищенню рівня наукової обгрунтованості управлінських рішень, втілюючи світовий досвід у сфері управління, раціонально сполучаючи рекомендаційні та обов'язкові вимоги до законотворення.

Підрозділ 4.2 “Правова реформа - визначальний фактор удосконалення законодавчого процесу” висвітлює методологічний підхід до вирішення проблеми переходу від існуючої практики здійснення в Україні законодавчого процесу до комплексного системного управління даним процесом, який вбачається в рамках реалізації спеціальної цільової програми. Запровадження КСУ ЗП передбачає формування відповідної правової політики та прийняття верховною державною владою відповідних владних рішень. Проте, зазначається в роботі, досі відсутнє чітке теоретичне уявлення про цей вид політики та практика формування цілісної правової політики держави. Тому існує потреба у виробленні Загальної концепції правової політики України, з визначенням у ній напрямку законодавчої політики.