Правовое положение политических партий в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Правовое положение политических партий в Российской Федерации

Введение

Развитие конституционного процесса в современной России предполагает решение комплекса проблем, связанных с обеспечением конституционного принципа политического многообразия и условий для полноценной реализации политических прав граждан. Одним из приоритетных направлений научного анализа в этой сфере является исследование содержания, особенностей и тенденций правового регулирования отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий.

Не будучи институтом государственной власти, политические партии функционально включены в систему властных отношений, являются связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость политической системы. Зарубежный и отечественный конституционно-правовой опыт свидетельствует о возрастании роли политических партий как субъекта избирательного процесса и парламентской деятельности. Указанные обстоятельства должны учитываться законодателем в процессе их правовой институционализации - признания государством, создания правовых основ их деятельности. Особое значение приобретает всесторонняя комплексная проработка проблем конституционно-правового статуса политических партий, нормативного регулирования их создания, закрепления прав и обязанностей, основ внутреннего устройства, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» заложены правовые основы деятельности политических партий, созданы предпосылки к укреплению партийной системы России. Значительным шагом в этом направлении стали изменения, внесенные в 2002-2009 гг. в законодательство о выборах и об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменения, обеспечивающие политическим партиям возможность участия в выборах посредством выдвижения списков кандидатов, внесены и в законодательные акты субъектов Российской Федерации. В 2002-2009 гг. в целом сформирована система подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений политических партий с органами государственной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем, содержание правового положения политических партий не сводится к принятию соответствующих нормативных актов; не меньшее значение здесь имеет и правоприменительная практика, в ходе которой эти нормы проходят проверку на действенность и эффективность. Правовая основа создания и деятельности политических партий вбирает в себя положения нормативных актов, различных по своей форме и юридической силе, но связанных единым предметом правового регулирования. Перспективы дальнейшего совершенствования законодательства требуют адекватного научного знания о формирующихся правовых институтах, связанных с созданием и деятельностью политических партий (создание партий, государственная регистрация политических партий, государственная поддержка их деятельности, членство в партии и др.).

Актуальность и значимость дипломной работы обусловлены потребностью выделения в общем массиве норм, регулирующих деятельность политических партий, проблемных положений, пробелов, избыточных предписаний и правовых коллизий, требующих внесения изменений в действующее законодательство, его систематизации и обновления в соответствии с реалиями общественно-политической жизни.

Правовые проблемы становления института политических партий получили широкое освещение в научной литературе. Теоретико-методологические основы изучения политических партий заложены в трудах М. Вебера, В.М. Гессена, Г. Еллинека, Ю.С. Гамбарова, М.М. Ковалевского, Р. Михельса, М.Я. Острогорского, Т. Парсонса, Б.Н. Чичерина. Значительный вклад в разработку современных научных представлений о политических партиях и государственном регулировании порядка их создания и деятельности внесли М. Дюверже, К. Джанда, Дж. Лаполамбара, К. Лоусон, Д. Сартори, М.Дж. Холлер и др. Политико-правовые аспекты участия политических партий в избирательном процессе получили развитие в работах Р. Катца, Дж. Ламберта, Э. Дейкмана, Р. Таагеперы, М. Шугарта.

Сравнительному изучению зарубежных политических партий и партийных систем в 60-90-гг. XX вв. посвящены исследования Т.Б. Бекназар-Юзбашева, А.А. Галкина, В.Н. Даниленко, В.Б. Евдокимова, М.Н. Марченко, Б.А. Страпгуна, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина, в которых сформулирован ряд важных теоретических подходов к изучению политических партий, правовых основ их создания и деятельности. Правовые аспекты создания и деятельности российских политических партий, их участия в выборах и в работе представительных органов государственной власти исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Т.А. Анчуткиной, Р.Т. Биктагирова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, Е.П. Дубровиной, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.А. Краснова, В.В. Лапаевой, А.Е. Постникова, Д.В. Шутько, И.СЯценко. Историко-правовым аспектам становления политических партий посвящены работы Г.В. Голосова, В.Я. Гельмана, Б.И. Зеленко, З.М. Зотовой, Ю.Г. Коргунюка, В.И. Тимошенко, К.Г. Холодковского и других авторов.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу правового статуса и отдельных сторон деятельности политических партий, налицо определенный дефицит научных трудов, связанных с комплексным исследованием проблем конституционно-правового регулирования их создания и деятельности на новейшем нормативном материале. Недостаточно проработаны проблемы конституционно-правового статуса политических партий, основных форм их взаимоотношений с органами государственной власти. Требуют дополнительного всестороннего изучения правовые основы внутреннего устройства политических партий, их коалиционно-блоковой политики и участия в выборах на федеральном и региональном уровнях. Недостаточно изучены важнейшие организационные аспекты парламентской деятельности политических партий. Практика применения законодательства о политических партиях и процесс его совершенствования значительно опережают концептуальное осмысление его проблемных положений.

Объект исследования включает в себя общественные отношения, связанные с правовым положением российских политических партий, правовым регулированием образования и деятельности политических партий современной России в условиях формирования правового государства, структурирования и совершенствования системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях, развития базовых институтов избирательной системы и конституционной модели федеративных отношений.

Предметом исследования является нормативно-правовые акты, регламентирующих создание и деятельность политических партий их взаимодействие с государственными и общественными институтами, участие в избирательном процессе и работе органов государственной власти и местного самоуправления, а также формы и механизмы государственного контроля за их деятельностью. В частности такие как: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О политических партиях», «Об общественных объединения», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и др.

Цель дипломной работы состоит в комплексном, углубленном и систематизированном исследовании правового положения политических партий в Российской Федерации для формирования законодательных предложений направленных на повышение эффективности правового регулирования статуса политических партий в Российской Федерации.

К задачам дипломной работы относится:

дать общую характеристику политических партий;

комплексный конституционно-правовой анализ порядка создания и государственной регистрации политических партий, оснований и процедуры ликвидации политических партий;

исследование прав, обязанностей и ответственности политических партий;

- изучение политических партий в избирательном процессе;

исследование правовых основ парламентской деятельности политических партий;

авторская оценка эффективности системы правового регулирования деятельности политических партий, а также выработку соответствующих рекомендаций по ее совершенствованию, выявление пробелов и правовых коллизий и подготовку предложений по их устранению.

Сложность и многоплановость объекта исследования потребовала обращения к общенаучным методам познания (диалектическому, сравнения, анализа и синтеза, моделирования и др.). Комплексная постановка задач дипломной работы обусловила использование частнонаучных и специальных методов: структурно-функционального, социологического, конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-правового, технико-юридического и др. Их применение позволило всесторонне рассмотреть объект исследования в соответствии с определенными целями и задачами.

Настоящая дипломная работа состоит из введения, четырех глав, подразделенных на параграфы, списка использованных нормативных актов и научной литературы.

1. Общая характеристика политических партий

1.1 Понятие, принципы организации и деятельности политических партий

политический партия правовой конституционный

Сущностные признаки политической партии находят свое сжатое выражение в ее различных определениях. При этом общепризнанного определения политической партии в правовой и политической науке нет, как отсутствует и единство подходов к пониманию ее сущности и характерных признаков. По данным З.М. Зотовой, только в отечественных научных работах насчитывается более двухсот определений политической партии. Среди множества этих определений в современной политической и правовой науке наибольшее распространение получили электоральное (Д. Сартори и др.), структурное (М. Дюверже, М. Острогорский), функциональное (К. Лоусон и др.), структурно-функциональное (К. Нойман). К примеру, Д. Сартори определяет политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти». В данном случае сущность политической партии видится, прежде всего, в ее связи с электоральным процессом, обеспечивающим приход к власти определенной группы политиков.

Сторонник функционального подхода К. Лоусон исходит из того, что «политическая партия - это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением». Показательно, что лаконичность своего определения К. Лоусон мотивирует отсутствием возможности разработки комплексной дефиниции партии. Исторически подобный подход был присущ и ряду отечественных исследователей политических партий, например, П.А. Берлину, определявшему партии как «свободные организации массы для достижения определенной социальной или политической цели».

Электоральное определение партии, фактически являющееся разновидностью функционального определения, основано на выделении электоральной функции как наиболее значимой из всех функций, осуществляемых партией. В среде отечественных исследователей подобного подхода придерживается Г.М. Михалева, определяющая политические партии как «общественные объединения, участвующие в выборах на различном - федеральном, региональном и местном уровне, формулирующие политические цели и стремящиеся к участию в органах власти».

Современной науке известны также структурные определения, выводящие сущность партии из специфики ее организационного устройства. Традиции структурного подхода восходят еще к работам М.Я. Острогорского и Р. Михельса, исследовавших закономерности структурной динамики современных им политических партий и тенденции их олигархизации в условиях демократического общества. В современной науке это направление представлено, прежде всего, М. Дюверже, выделившим в качестве важнейших атрибутов партии такие характеристики, как особенности их структуры, длительность существования, факторы организационного устройства. Оригинальное структурное определение предлагает Р.Ф. Матвеев, рассматривающий партию как организацию, соединяющую общественное движение и течение общественно-политической мысли.

Отдельными западными исследователями (С. Нойман и др.) предпринимались довольно удачные попытки формулирования комплексного структурно-функционального определения партии как «уставной организации политических агентов общества, которые связаны с контролем правительственной власти и которые соревнуются за народную поддержку с другой группой или группами». Близким к структурно-функциональному является и определение Ю.С. Гамбарова, содержащееся в его известной работе «Политические партии в их прошлом и настоящем» («свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного действия на почве общих всем объединяемым индивидам интересов и идей»).

Таким образом, на наш взгляд, под политической партией понимается устойчивое во временном отношении общественное объединение, выражающее интересы части общества и ставящее целью борьбу за обладание властью, характеризуемое уставной дисциплиной, общностью ценностей и корпоративных интересов.

Различные теоретико-методологические подходы к определению понятия политической партии формируются как юристами-государствоведами, так и политологами. Безусловно, научные определения политической партии, хотя и не несут нормативной нагрузки, тем не менее находят свое отражение при разработке и закреплении в нормативных актах правовой конструкции политических партий. При этом в ходе ее разработки происходит операционализация понятия политической партии: в нем находят свое отражение, прежде всего, юридически значимые признаки, факт наличия или отсутствия которых может быть с достоверностью установлен. В этой связи значительную методологическую ценность представляет позиция Т.Б. Бекназар-Юзбашева, предлагавшего четко разграничивать общее государственно-правовое значение понятия партии (с позиций рассмотрения политических партий в контексте их взаимодействия со всей системой государственных, общественно-политических и правовых институтов) и конкретно-правовое определение в законе, форму конкретного выражения партии в праве.

Невозможность полного отождествления юридического понятия политической партии с понятиями, сформулированными политической и правовой науками, неоднократно отмечена в новейших исследованиях, посвященных политическим партиям, поскольку «перевод соответствующих теоретических положений в нормативный акт требует учета специфики правового регулирования».

Вопрос о критериях юридической значимости признаков понятия политической партии имеет важное прикладное значение. Однако так было не всегда. До середины XX в. деятельность политических партий в большинстве стран конкурентной демократии регламентировалась в основном в рамках избирательного процесса, соответственно в отсутствие законодательства о партиях научное понятие политической партии было тождественно его правовому определению. По выражению исследователя политических партий начала XX в. Ю.С. Гамбарова «политические партии представляют собой не юридический, а только социальный факт, лишенный всякой юридической санкции». Однако, по мере развития системы источников права и становления института партий как самостоятельной организационной формы общественного объединения, вопрос о выделении юридически значимых критериев партии приобрел актуальность.

Современная правовая наука располагает различными вариантами выделения юридически значимых критериев политической партии. По мнению Ю.А. Юдина, анализ современного законодательства позволяет выделить три основных квалифицирующих признака, при отсутствии хотя бы одного из которых общественное объединение теряет юридическое качество партии. Это завоевание политической власти (в рамках и на основе Конституции Российской Федерации) как главная цель участия в политическом процессе, объединение индивидов на основе общности политических взглядов, признания определенной системы ценностей, находящих воплощение в партийной программе, и наличие формализованной постоянно действующей партийной структуры.

А.С. Автономов определяет политическую партию как общественное объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государственную власть, осуществления ее, участия в ее осуществлении или оказания максимально возможного в конкретных условиях воздействия на ее осуществление, находясь в оппозиции в составе государственного органа или вне их. Т.В. Шмачкова указывает на четыре образующих партию признака: идеологическая направленность партийной деятельности, длительный и многоуровневый характер объединения, нацеленность на завоевание и осуществление власти, апелляция к поддержке народа.

В работах российских исследователей, посвященных сравнительному государствоведению, встречаются и более детализированные варианты перечня юридически значимых признаков политической партии. В частности, В.Е. Чиркин в числе существенных признаков политической партии, находящих отражение в законодательстве, выделяет ее добровольный, самоуправляемый, устойчивый и автономный характер, общность убеждений и целей ее членов как фактор образования партии, отсутствие целей извлечения прибыли, содействие формированию и выражению политической воли народа путем участия в выборах, осуществляемое на демократических принципах и на основе гласности, публичности и открытости.

С учетом вышеприведенных точек зрения можно выделить следующие основные признаки политической партии:

1. Партия является разновидностью общественного объединения. Это означает, что партии, равно как и иные виды общественных объединений (профсоюзы, молодежные, национально-культурные и иные объединения) представляют собой добровольные, самоуправляемые формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей. В российской правовой системе юридическая значимость соотнесения политической партии с родовым понятием общественного объединения выражается в том, что на партии распространяются требования законодательства об общественных объединениях в части, не урегулированной специальным законом о политических партиях.

По своей организационно-правовой форме партия представляет собой общественную организацию, основанную на членстве. В основе партийной организации лежит система взаимоотношений между членами политической партии, предусматривающая наличие определенных иерархических связей между различными звеньями организации, партийной дисциплины и субординации, добровольно соблюдаемых ее членами. Партию отличает устойчивость организации во времени - она создается на длительный, неопределенный срок.

Партия является субъектом публичной политики, которому присущ идеологический образ действий. Цели и задачи партии формулируются в программных документах и предвыборных платформах и реализуются в ее политической деятельности. Сочетание программно-мировозренческого и активно-деятельностного компонентов отличает политическую партию, с одной стороны, от сообществ единомышленников (клубов, кружковых объединений), а с другой - от лоббистских структур, руководствующихся в основном конъюнктурными интересами.

4. Партия нацелена на обретение своего политического представительства в органах государственной власти посредством выборов, на участие - через своих представителей - в управлении государством. Способом, обеспечивающим политическое влияние партии, является обращение к поддержке граждан, осуществляемое открыто и на состязательной основе.

Юридическое определение политической партии обычно существует только в законодательстве тех государств, где имеется законодательство о партиях. Анализ конституционно-правовой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, обычно отсутствуют, а деятельность партий регулируется в рамках гражданского законодательства либо законов о выборах. В частности, законы о политических партиях отсутствуют в Австралии, США (на федеральном уровне) и Швейцарии. В Великобритании закон о политических партиях был принят лишь в 2000 году. Во Франции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций.

Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традициями правовое регулирование партийной деятельности более предметно. Законы, регулирующие деятельность политических партий, приняты в большинстве стран СНГ: Азербайджане, Беларуси, Кыргызстане, Казахстане, Молдове, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Необходимость в этом очевидна: в странах с тоталитарным и авторитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал создания правовых предпосылок для обеспечения участия граждан в общественной жизни и предметного регулирования деятельности партий.

Определение статуса политических партий содержится в большинстве конституций, принятых во второй половине XX века. В ряде зарубежных государств (Австрии, Бельгии, Испании, Нидерландах, Португалии, Финляндии, Швеции) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением в конституциях основ избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике - федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Греция, Италия, Испания, Швеция, Финляндия) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий.

С принятием закона «О политических партиях» юридическое определение партии появилось и в российском законодательстве. В соответствии со статьей 3 данного закона партией является общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Как видно из определения, в основе правовой конструкции политической партии заложены статусные функциональные критерии, отличающие ее от иных организационно-правовых форм общественных объединений, а именно:

публично-правовой характер целей деятельности, выражающийся в обеспечении участия граждан в политической жизни общества;

специфические средства реализации этих целей (формирование и выражение политической воли граждан, участие в политических акциях, выборах и референдумах, представление их интересов в органах государственной власти и местного самоуправления).

Кроме того, содержащаяся в пункте 1 статьи 3 комплексная функциональная дефиниция политической партии дополнена в пункте 2 статьи 3 закона указанием на ряд структурных признаков - требований, которым в обязательном порядке должна соответствовать партия, претендующая на конституционно-правовое закрепление своего статуса. Это:

- наличие у политической партии региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации;

- наличие у политической партии не менее 50 тысяч членов;

установление минимальной численности региональных отделений политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации на уровне 500 членов (в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов);

нахождение руководящих и иных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений на территории Российской Федерации.

Правовая конструкция политической партии является важнейшим элементом ее правового статуса. Однако, правовая конструкция партии - лишь базовая основа для закрепления ее статуса в системе политических институтов. Более подробно статус политической партии раскрывается в принципах деятельности политических партий, представляющих собой основные правовые ориентиры, которыми она должна руководствоваться в своей деятельности. Приоритетное значение принципов деятельности политических партий заключается в том, что они ориентируют правоприменителя, позволяя найти нужное решение даже при наличии в пробелов и правовых коллизий.

Принцип добровольности, основанный на положении части второй статьи 30 Конституции РФ, означает, что создание партий, их деятельность и членство в них осуществляется на основе свободного волеизъявления. Принуждение к участию в деятельности политических партий, равно как и насильственное удержание в рядах политической партии, не допускается.

Закрепленный в законе принцип равноправия, основанный на положениях части четвертой статьи 13 и части первой ст. 19 Конституции РФ, означает как равенство прав граждан, объединившихся в политическую партию, так и равенство партий перед законом. Государство в своей деятельности создает гражданам, входящим в партии, равные возможности для реализации конституционного права на объединение, на выражение своих политических взглядов и на участие в выборах. Принцип равноправия не отрицает внутрипартийную иерархию, которая существует в политической партии, как и в любой другой организации. Ведь внутреннее организационное единство политической партии предполагает, помимо наличия общих целей и задач, также и иерархическую структуру власти, наличие системы норм и правил регулирования ее деятельности. Соответственно, принцип правового равенства проявляется в том, что отношения вертикальной соподчиненности между членами партии и ее руководством основаны на закрепленных в уставе партии общих для всех членов нормах партийной дисциплины, которым они подчинены в равной мере и на добровольной основе.

Принцип самоуправления, основанный на положении части первой статьи 30 Конституции РФ о свободе деятельности общественных объединений, означает, что партии самостоятельно и под свою ответственность осуществляют деятельность, связанную с реализацией уставных целей и задач. Государство и его органы не вправе вмешиваться во внутренние дела партий, навязывать им определенную линию политического поведения, кооптировать в руководящие органы партии своих представителей и др., т.е. использовать неправовые средства воздействия на партии. Вместе с тем, рассмотрение и разрешение государственными органами (судами, органами, осуществляющими контроль за деятельностью партий согласно пункту 1 ст. 38 Федерального закона «О политических партиях») споров между членами партии и ее руководящими органами, касающихся нарушения прав и свобод граждан, не является вмешательством государства во внутрипартийные отношения.

Принцип законности, основанный на положении части 2 статьи 15 Конституции РФ, означает, что политические партии в своей деятельности обязаны соблюдать требования, установленные действующим законодательством, обеспечивать соответствие этим требованиям своих программных и организационно-уставных документов.

Принцип гласности партийной деятельности подразумевает ее открытость для общественности, доступность информации о ее деятельности, публичный характер партийных мероприятий и необходимость обнародования важнейших учредительных и программных документов.

Система принципов, приведенная в настоящем исследовании, базируется на положениях Федерального закона «О политических партиях». В то же время в ряде исследований, посвященных проблеме правового статуса партии, приводятся и иные принципы, предметно не обозначенные законодательством, но как бы подразумеваемые по системной связи его норм. В частности, рядом исследователей выделяется и принципы плюрализма и конкуренции, что, по нашему мнению, вполне оправданно, т.к. последний базируется на положениях частей 1 и 3 статьи 13 Конституции Российской Федерации, признающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в качестве основ конституционного строя.

1.2 Функции и цели политических партий

Одной из ключевых проблем в изучении политических партий является проработка вопросов касающихся их функционального назначения, целей и направлений деятельности. Под функцией партии обычно понимают одно из главных направлений деятельности этой организации, обусловленное ее внутренней сущностью и целями деятельности. «Создание законченного портрета политической партии требует полного учета не только всех особенностей окружающих их организаций, но и формирования всестороннего представления о функциях, которые партии выполняют в политической системе общества», - это замечание Ф. Сорауфа, специалиста по сравнительному изучению политических партий, приобретает особую важность применительно к анализу деятельности российских партий.

Практическая важность этого направления исследования политических партий продиктована потребностью выделить из всего комплекса общественных отношений, связанных с их деятельностью, те, что являются юридически значимыми, нуждающимися в регулировании нормами права. Деятельность политических партий, будучи специфичной формой социального взаимодействия в сфере публичной политики, требует оптимального правового регулирования, с одной стороны - не препятствующего реализации в обществе идеологического и политического многообразия, а с другой - придающего этой деятельности упорядоченность, устойчивость, новые импульсы к развитию.

В структуре общественно-политических процессов политические партии выполняют двоякую роль: необходимого элемента политической системы, обеспечивающего воспроизводство политической элиты, организованное участие в выборах, и института политического представительства интересов определенной части общества. Тот факт, что политическая партия по своей внутренней сущности является организацией полифункциональной, объясняется, прежде всего, многомерностью института партии, выступающего как в роли выразителя интересов части гражданского общества, так и в роли организации, включенной в отличие от других общественных объединений (профсоюзов, молодежных организаций, экологических движений и т.д.) в систему властных отношений.

В современной науке сложилось несколько подходов к функциональному назначению партий в политической системе. Так, К. Лоусон понимает назначение партий предельно расширительно, считая, что в зависимости от политической системы и региональной специфики их функции широко варьируются. Альтернативные точки зрения сводят роль политических партий в основном к завоеванию политической власти путем участия в выборах. Большинство же исследователей разделяют тезис о множественности функций политических партий, расходясь, однако, в определении их количества и в классификационных схемах. Например, Клаус фон Бейме выделяет четыре основные функции политических партий: определение целей; легитимизацию социальной общности в пределах системы, выражение и определение общественных интересов; мобилизацию и социализацию граждан; рекрутирование элиты и формирование правительства. П. Меркл помимо этих функций выделяет также функцию «выработки мер по оказанию влияния партий на окружающие их институты и социальную среду», а также на «решение внутрипартийных споров и всякого рода внутренних проблем».

К.Г. Холодковский, основываясь на мнении ряда западных исследователей, выделяет функции агрегирования политических интересов, мобилизации и ориентации граждан, политической социализации, выдвижения программ, списков кандидатов в депутаты, ведения избирательных кампаний, легитимации власти, отбора и ротации ее кадров. К. Гаджиев предлагает выделять 4 группы функций: превращение множества частных интересов в совокупный общественный интерес; реализация представительства социальных групп в политической системе; институционализация политического участия граждан; выдвижение кандидатов, проведение выборов.

На основе анализа различных точек зрения, высказанных в научной литературе, можно выделить следующие функции политических партий:

Электоральная функция - т.е. деятельность, направленная на продвижение кандидатов в органы представительной и исполнительной власти посредством их выдвижения и поддержки на выборах.

Функция политического рекрутирования и социализации, посредством которой в политическом процессе осуществляется вовлечение, первичная селекция и последующая циркуляция политически активной части граждан.

Инновационная функция - выработка политическими партиями альтернативных предложений о возможном решении тех или иных проблем, а также методов реализации предлагаемых решений.

Аккумулятивная функция - усвоение, синтез и последующее политическое выражение интересов социальных, этнических, возрастных категорий населения в разрабатываемых партией идеологических доктринах и политических программах.

Конституирующая функция - обеспечение институциональных гарантий идеологического и политического многообразия, а также мирного разрешения социальных противоречий посредством деятельности по формированию политической воли граждан, участия в формировании и деятельности органов государственной власти.

В качестве еще одной функции может быть рассмотрена и интегрирующая функция, выражающаяся в объединении людей на основе общности целей и интересов политического характера. Она одновременно является и важной составляющей аккумулятивной функции, однако имеет свое предметное наполнение, т.к. находит свое выражение не в синтезе идей и точек зрения, а в объединении граждан в единую структуру, вследствие чего появляется новый коллективный субъект публичной политики.

Перечисленный комплекс функций, реализуемый политическими партиями, в обобщенной форме отражает фактическое содержание общественных отношений, в той или иной степени опосредуемых правом. Это выражается в закреплении в действующем законодательстве положений, определяющих основные цели политических партий, необходимые для их реализации субъективные права и корреспондирующиеся с ними обязанности. Указанные цели являются юридическим выражением наиболее значимых в правовом отношении функций политических партий, а также - средством выделения важнейших объектов правоотношений, на которые направлена деятельность партий как субъектов права.

Общие требования к основным целям политической партии содержит российский Федеральный закон «О политических партиях». Так, в п. 1 ст. 3 указанного закона закреплено, что политические партии создаются «в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Кроме того, в ч. 4 указанной статьи уточнено, что основными целями политической партии являются:

формирование общественного мнения;

политическое образование и воспитание граждан;

выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

Необходимо отметить, что содержащийся в п. 4 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» перечень основных целей партии не полностью согласуется с целями, определенными в пункте 1 той же статьи и являющейся составной частью дефиниции политической партии. В частности, обозначенные в п. 1 функции формирования политической воли граждан и представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления в п. 4 сведены, соответственно, к реализации задач по формированию общественного мнения, политическому образованию и воспитанию граждан, к участию в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления и в деятельности указанных органов. Между тем нетождественность данных понятий очевидна.

Более обстоятельный анализ положений вышеназванных статей Федерального закона «О политических партиях» выявляет и иные недостатки. К таковым, на наш взгляд, относится постулирование в качестве целей партии таких направлений ее работы, как «формирование общественного мнения» и «формирование политической воли граждан», поскольку в данном случае налицо подмена причинно-следственных связей между убеждениями граждан и деятельностью образуемых ими политических партий. Вместо политических партий как выразителей интересов граждан законодательная конструкция политической партии фиксирует некую институционально отделенную от них субстанцию, «формирующую» их мнение и даже волю. Между тем, очевидно, что политическая партия как своего рода посредник между гражданами и институтами публичной власти может лишь оказать содействие в формировании такой воли, а не моделировать процесс ее формирования.

Несмотря на отмеченные недостатки, обусловленные, на наш взгляд, причинами юридико-технического характера (разорванность положений вышеназванных статей создает видимость внутреннего противоречия), указанные в законе цели в целом корреспондируются с общепринятой классификацией функций политических партий. Вместе с тем, следует признать справедливость критических замечаний ряда отечественных исследователей политических партий, в т.ч. Е.П. Дубровиной, отметившей определенную несбалансированность целей политических партий и предложившей использовать двухуровневую схему правовой дефиниции функций политической партии: через определение общей цели партии (содействие в формировании и выражении политической воли граждан) и форм и методов ее достижения в конкретных направлениях деятельности.

2. Порядок создания, приостановления и прекращения деятельности политических партий в Российской Федерации

2.1 Создание и регистрация политических партий

Российской Федерации признание правового статуса политической партии осуществляется в явочно-регистрационном порядке. Суть его в том, что создание политической партии не требует предварительного разрешения от органов государственной власти. Вместе с тем, для обретения правового статуса партия должна пройти процедуру государственной регистрации. С момента регистрации она становится полноценным участником политических отношений и обладателем целого комплекса субъективных прав и обязанностей; ее существование получает нормативное измерение, отражающее спектр потенциальных возможностей, средств и методов, с помощью которых она может добиваться поставленных политических целей.

В соответствии с международными правовыми стандартами, закрепленными в международных документах, создание политических партий носит свободный характер и не требует разрешения со стороны государственных органов. Статья 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. закрепила право на свободу ассоциации, отметив, что его осуществление «не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». Европейский суд по правам человека постоянно ссылается на эту статью в случаях, прямо относящихся к свободе ассоциации в рамках политических партий. Однако, как специально было зафиксировано в «Руководящих принципах запрета и роспуска политических партий», подготовленных Венецианской комиссией, «обычная практика, существующая в ряде европейских государств, которая требует регистрации политических партий, даже если ее рассматривать как ограничение права на свободу ассоциации и свободу выражения мнения, сама по себе не является нарушением прав, гарантируемых статьями 11 и 10 Конвенции».

В Российской Федерации к созданию политической партии предъявляются требования по следующим основаниям. Так, общая численность создаваемой партии не должна быть менее 50000 членов (при этом численность региональных отделений партии более чем в половине субъектов Российской Федерации должна быть не менее 500, а в остальных - не менее 250). Партии могут иметь только общероссийский статус: создание и деятельность региональных и межрегиональных партий законом не предусмотрено. И, наконец, Федеральные законы «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривают, что партии становятся единственной разновидностью общественных объединений, имеющих право самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований.

Законом предусмотрено два способа создания партий, и в зависимости от выбора одного из них установлены различные требования к порядку и процедуре создания и регистрации партий: образование ее на учредительном съезде и создание партии путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

В первом случае инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан: в целях подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее 10 человек. В состав оргкомитета могут входить только граждане, имеющие право быть членами политической партии.

Закон не уточняет круг лиц, правомочных принимать участие в образовании организационного комитета, а также порядок формирования его персонального состава. Так, возможны варианты, при которых в состав организационного комитета входят все граждане, изъявившие готовность принять участие в создании партии. Вместе с тем закон, не содержит и запрета на возможность формирования оргкомитета путем делегирования его членов из числа граждан - инициаторов создания партии. Определяя состав оргкомитета, закон оговаривает лишь минимально необходимый состав его членов - 10 человек. Ряд исследователей (И.В. Выдрин, В.А. Захаров, В.Н. Карпов), констатируя этот факт, оценивают его как правовой пробел и полагают необходимым установление минимальной численности числа участников собрания (на уровне 25 человек), так и предъявление к последним тех же требований, что и к членам оргкомитета (гражданство России, достижение 18-летнего возраста). Что же касается максимальной величины организационного комитета, то данный вопрос отдан законом исключительно на усмотрение самих инициаторов создания партии.

О своем намерении создать партию оргкомитет обязан уведомить Федеральную регистрационную службу. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются:

- сведения о не менее чем 10 членах организационного комитета с указанием их данных (Ф.И.О., гражданство, контактные телефоны);

- протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (не более года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, подробные (с указанием паспортных данных) сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть счет для формирования средств оргкомитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности.

Если оргкомитет создан не в Москве, а в каком-либо ином субъекте Российской Федерации, обращение членов оргкомитета непосредственно в ФРС не требуется, достаточно подать соответствующие документы в территориальный орган по месту нахождения оргкомитета.

В целях обеспечения беспрепятственной реализации конституционного права граждан на объединение ФРС вменено в обязанность обеспечить выдачу документа о получении уведомления непосредственно в день получения им уведомления о создании оргкомитета. Единственным возможным основанием отказа является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов. После чего оргкомитет в течение месяца обязан опубликовать в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в регистрирующий орган соответствующих документов.

Организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. В течение срока своих полномочий он должен выполнить главную задачу - провести учредительный съезд партии. В этих целях комитет осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах Российской Федерации региональных отделений создаваемой партии, в том числе проводит собрания ее сторонников для избрания делегатов на учредительный съезд. Кроме того, организационный комитет через определенное им уполномоченное лицо открывает расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации. Открытие такого счета является не только правом, но и обязанностью оргкомитета.

По своему правовому статусу оргкомитет не является юридическим лицом. Вместе с тем, он де-факто обладает отдельными признаками юридического лица, определенными в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это, прежде всего, наличие у него самостоятельного баланса и сметы расходов, что вытекает из наличия у него расчетного счета в одном из кредитных учреждений. Кроме того, по смыслу пункта 3 статьи 13 ФЗ «О политических партиях», оргкомитет имеет в распоряжении не только денежные средства, но и иное обособленное имущество. Однако, вещные права оргкомитета по владению, пользованию и распоряжению имуществом носят ограниченный характер. В частности, оргкомитет обязан в случае создания партии передать ей денежные средства, иное имущество и финансовый отчет об их использовании с указанием источников их поступления. Источник средств организационного комитета - пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических лиц. Несмотря на то, что оргкомитет не является политической партией, сбор средств осуществляется им с учетом требований и ограничений, установленных для пожертвований политическим партиям.

Предельный срок деятельности оргкомитета не может превышать одного года. Вместе с тем, оргкомитет правомочен определить и иной, более короткий период своей деятельности (10 и даже 5-6 месяцев). Если организационным комитетом в течение установленного срока его полномочий не будет проведен учредительный съезд партии, он прекращает свою деятельность. Оставшиеся денежные средства оргкомитета передаются жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям, иное имущество возвращается им же, а в случае невозможности возврата деньги и имущество обращаются в доход Российской Федерации.

По состоянию на момент завершения переходного периода по вступлению в силу Федерального закона «О политических партиях» июнь 2003 г. Минюстом России зарегистрировано более 90 оргкомитетов по созданию политических партий; 40 из них провели учредительные съезды, 45 оргкомитетов продолжали функционировать, а около 10 ранее созданных оргкомитетов так и не смогли выйти на финишные рубежи и по истечении года с момента образования де-юре прекратили свою деятельность. Относительно невысокий процент выживания «партийных эмбрионов», однако, следует оценить скорее как позитивный фактор, подтверждающий действенность установленных законодательством «фильтров».

Вместе с тем, практика образования оргкомитетов политических партий выявила значительное количество проблем при совершении сделок гражданско-правового характера. Так, из закона не ясно, кто отвечает по обязательствам оргкомитета - оргкомитет или лицо, управомоченное на заключение сделок от его имени, а также, каков может быть предмет договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета (в частности, можно ли считать таковым приобретение бытовой техники, автомобиля или объекта недвижимости). В этой связи целесообразно законодательно определить, что члены оргкомитета несут солидарную гражданско-правовую ответственность по обязательствам, заключенным от его имени.

В этом плане создание политической партии путем ее преобразования из общероссийской общественной организации или общественного движения более удобен, так как позволяет опираться на уже имеющиеся и функционирующие оргструктуры. В то же время выбор такого варианта требует поддержки внутри преобразуемого общественного объединения, а также отказа от коллективного членства, что опять-таки не всегда возможно.

Обязательной стадией создания партии является проведение учредительного съезда, который считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. Таким образом, делегирование от субъекта Российской Федерации граждан, постоянно проживающих в ином субъекте Российской Федерации (например, жителя г. Москвы от Приморского края) не допускается. Критерием участия в работе съезда является официально подтвержденное наделение делегата соответствующими полномочиями и его яичное присутствие на нем. Полномочия делегата должны быть официально признаны съездом.