Правовое положение политических партий в Российской Федерации

Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя делегатами.

По смыслу норм, определяющих порядок работы съезда партии, участие делегатов в его работе должно быть личным и непосредственным: в противном случае невозможно полноценное участие делегата в обсуждении и избрании персонального состава руководящих органов, принятии программы и устава партии и т.д.

Закон достаточно сжато регламентирует порядок работы съезда и в этом отношении большое значение имеет опыт, накопленный в ходе правоприменительной практики по организации и проведению съездов. Так, функционально необходимым (но юридически необязательным) является создание рабочих органов съезда - президиума, мандатной комиссии, счетной и редакционной комиссий, секретариата, каждый из которых обеспечивает выполнение определенных задач (президиум - представительскую функцию и обеспечение ведения съезда, мандатная комиссия - проверку легитимности полномочий делегатов).

Как уже говорилось, закон не регулирует во всех деталях процедуру проведения учредительного съезда. Вместе с тем, он определяет исчерпывающий перечень условий, при выполнении которых партия считается созданной. В случае создания партии на учредительном съезде такими условиями являются принятие следующих решений: 1) о создании политической партии; 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии. Если не будет принято хотя бы одно из этих решений, партия не может считаться созданной. Все перечисленные выше решения правомочен принимать исключительно учредительный съезд: иные субъекты (в т.ч. и избранные на съезде руководящие органы) таким правом не обладают. Соответственно, съезд не вправе делегировать кому-либо свои полномочия по принятию решений.

Делегаты учредительного съезда политической партии одновременно являются ее учредителями. Таким образом, факт участия гражданина в учреждении новой партии не требует специального подтверждения на съезде: признание его полномочий как делегата съезда само по себе служит достаточным основанием признания его одним из учредителей партии. Вместе с тем, действующее законодательство о политических партиях, следуя за законодательством об общественных объединениях, различает правовые статусы учредителя партии и члена партии, как минимум, в трех аспектах.

Различие между членами партии и учредителями партии

Ключевым моментом легитимации политических партий, в ходе которой ее правовой статус получает официальное подтверждение, а партия приобретает права юридического лица, является их государственная регистрация.

Регистрация осуществляется после проведения учредительного съезда партии. Определенный законом предельный срок представления документов, необходимых для государственной регистрации партии, составляет шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо общероссийского об

щественного объединения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Несоблюдение этого срока является основанием для отказа в приеме документов, что может привести к необходимости проводить процедуру создания партии «по новой».

Определенный в статьях 16 и 17 Федерального закона «О политических партиях» перечень требуемых для регистрации документов имеет исчерпывающий характер - орган юстиции не вправе требовать предоставления иных документов для регистрации. В то же время при рассмотрении вопроса о регистрации орган юстиции обязан провести проверку на предмет соблюдения партией установленного законом порядка ее создания и соответствия специальным требованиям в части наличия региональных отделений и численности членов партии. Соответственно, для реализации этих задач необходимы документальное подтверждение численности делегатов съезда, наличие у них подтвержденных мандатов, а также перечень региональных отделений и списки членов партии.

При принятии решения об отказе в государственной регистрации политической партии заявителю сообщается об этом в письменной форме не позднее чем через месяц со дня получения представленных на регистрацию документов с указанием оснований, повлекших отказ в государственной регистрации партии. Отказ в государственной регистрации партии может быть обжалован в судебном порядке. В этом случае суд обязан рассмотреть заявление политической партии в течение месяца со дня его поступления.

Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает ряд оснований для отказа политической партии в государственной регистрации.

Первое основание - противоречие положений устава партии Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Вторым основанием является несоответствие наименования и символики политической партии требованиям, установленным законом «О политических партиях». По этому основанию было отказано в регистрации Христианско-демократической партии.

Третье основание - непредставление необходимых документов. Следует отметить, что формулировка подпункта «б» части 1 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» несколько отличается от формулировки нормы пункта 1 статьи 23 ФЗ «Об общественных объединениях», согласно которой общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации, «если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке». В этой связи возникает вопрос о трактовке термина «непредставление документов», т.к. смысл его не вполне ясен и не исключает разночтений в правоприменительной практике.

На первый взгляд, данную норму следует трактовать расширительно, понимая под ней не только отсутствие полного комплекта предусмотренных законом документов, но и представление документов, при составлении которых нарушены правила оформления. Однако более выверенной является точка зрения В.В. Лапаевой и Д.В. Шутько, полагающих, что поскольку «законодатель сознательно не применил здесь более точную формулировку нормы ч. 1 ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях», можно сделать вывод, что он не имел в виду включать в число оснований для отказа в регистрации партии ненадлежащее оформление представленных документов. Отсюда следует, что непредставление требуемых законом документов надо толковать лишь как непредставление полного перечня документов и что ненадлежащее оформление документов не может быть основанием для отказа в регистрации».

Четвертое основание - несоответствие содержащейся в представленных документах информации требованиям Федерального закона «О политических партиях». Например, в случаях, когда по итогам проверки представленных на регистрацию документов выяснялось, что численность членов партии составляет менее 50000 членов, численность региональных отделений меньше требуемой для регистрации, или когда на основе анализа протоколов региональных отделений партии устанавливалось, что председатели региональных отделений не избраны тайным голосованием. Подчас несоответствие содержащейся в представленных документах информации требованиям закона обусловлено ее недостоверностью.

И, наконец, пятое основание - нарушение сроков представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии, например, когда уполномоченные лица политической партии не уложились в шестимесячный срок со дня проведения учредительного съезда партии. В этом случае отказ в регистрации может быть вынесен лишь по этому формальному основанию, без детальной проверки содержания представленных для регистрации документов.

Итоги применения нового порядка государственной регистрации политических партий в целом подтвердили действенность и эффективность предусмотренных законом процедур. Вместе с тем, по ряду из них выявились и определенные вопросы, требующие уточнения и детализации.

Так, очевидным правовым пробелом является невозможность отказа в регистрации партии, представившей недостоверные данные как о своей численности, так и о численности созданных региональных отделений. Поскольку в действующей редакции закон, не позволяет требовать от политических партий документальных подтверждений названных сведений, то в рамках установленной законом процедуры представление сведений о численности партии и ее региональных отделений фактически имеет уведомительный характер. Кроме того, закон не предусматривает юридической обязанности учредителей партии являться по вызову в орган юстиции для дачи объяснений по подтверждению подлинности представленных ими данных. Единственной возможностью проверить соответствие заявленных сведений является проверка численности ее региональных отделений по истечении семи месяцев с момента регистрации партии Минюстом России (в этом случае численность членов партии, состоящих на учете в региональных отделениях, суммируется, за счет чего можно исчислить общее количество ее членов). Однако проверить такие сведения в месячный срок нереально.

2.2 Основание и порядок приостановления и прекращения деятельности политических партий

Обретение партией официального статуса не является гарантией ее бессрочного существования. Деятельность политических партий может быть прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Существование политических партий в условиях правового государства предполагает решение вопросов о прекращении их деятельности исключительно в судебном порядке. Не случайно при принятии в 2002 г. Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» законодатель, допустив возможность упрощенного досудебного приостановления деятельности общественных объединений, в которой усматриваются признаки экстремизма, сделал специальное изъятие в отношении партий.

Прекращение деятельности политических партий возможно в двух формах: приостановление (временное прекращение ее деятельности) и ликвидация. Основания и юридические последствия их применения имеют принципиально важные различия.

Так, основанием для приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения может стать нарушение ею Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. В этом случае уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения (не менее двух месяцев). Если нарушения партией не были устранены, а предупреждение не обжаловано в судебном порядке, ее деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации, принятым на основании заявления с уполномоченного органа.

Другим основанием для приостановления является несоответствие деятельности партии положениям ее устава. В данном случае закон предусматривает в качестве необходимой предпосылки для возбуждения вопроса о приостановлении наличие не менее двух предупреждений, которые не были обжалованы в суд или не были признаны судом не основанными на законе. Заявление федерального или территориального уполномоченного органа в суд о приостановлении деятельности партии либо ее регионального отделения или иного структурного подразделения не может быть внесено в период рассмотрения судом жалоб на вынесенные предупреждения.

Приостановление деятельности политической партии, регионального отделения, иного зарегистрированного структурного подразделения носит исключительно временный характер: оно устанавливается на строго определенный судебным решением срок (до шести месяцев), по истечении которого либо партия, региональное отделение, иное зарегистрированное структурное подразделение устраняет имевшие место нарушения и возобновляет свою деятельность, либо начинается процедура ее ликвидации. Устранение нарушений до истечения отведенного решением суда срока не является основанием для досрочной отмены такого решения.

В случае приостановления деятельности политической партии или ее регионального отделения они утрачивают ряд своих субъективных прав. В частности, приостанавливаются их права как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, уличные шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах. Операции по банковским вкладам могут вестись лишь для осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения, возмещения причиненного их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов и штрафов и расчетами по трудовым договорам (контрактам).

Легко заметить, что права политической партии в период приостановления ее деятельности ограничены не полностью: партии сохраняют вещные и обязательные права, право защищать свои права и представлять законные интересы своих членов, устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями. Партии вправе пропагандировать свои взгляды, цели и задачи в негосударственных средствах массовой информации и посредством распространения агитационных печатных материалов (листовок, прокламаций и т.д.) Внутренняя жизнь партии в этот период также не прекращается: могут проводиться съезды партии, конференции ее региональных отделений, продолжают действовать руководящие органы, может проводиться обновление их состава. Ведь для того, чтобы партия могла устранить допущенные нарушения, подчас необходимо решение съезда партии.

В целях обеспечения правовых гарантий многопартийности действующее законодательство оговаривает ряд обстоятельств, при наличии которых деятельность политической партии не может быть приостановлена. Так, деятельность политической партии, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть приостановлена в связи с обнаружившимся отсутствием необходимой численности региональных отделений либо членов политической партии. Срок, в течение которого действует данный запрет - четыре года со дня голосования на указанных выборах, безотносительно к тому, продолжают ли осуществление полномочий депутаты данного созыва Государственной Думы или же их полномочия прекращены в связи с роспуском нижней палаты по основаниям, предусмотренным статьей 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, не допускается приостановление деятельности политической партии в ходе избирательных кампаний по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Данная норма распространяется на все политические партии вне зависимости от их фактического участия в выборах и действует со дня официального решения о назначении (проведении) выборов до официального опубликования их результатов. Не допускается также приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации и высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации. Это ограничение не распространяется на случаи, когда цели или действия политических партий направлены на осуществление экстремистской деятельности либо когда политические партии неправомерно осуществляют свою деятельность по производственному признаку, в органах государственной власти и местного самоуправления, в армии, правоохранительных органах, вмешиваются в учебный процесс образовательных учреждений.

Вопрос об основаниях и порядке приостановления деятельности партий в условиях военного и чрезвычайного положения конкретизирован федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» (пункт «в» статьи 12) и «О военном положении» (часть 5 пункта 2 статьи 7). Закон содержит и ряд правовых гарантий, обеспечивающих законность применения данной меры.

Во-первых, приостановление деятельности партий возможно лишь, когда введение чрезвычайного положения обусловлено такими обстоятельствами, как попытки насильственного изменения конституционного строя, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные основания (стихийное бедствие, эпидемия, эпизоотия и др.) к ним не относятся.

Во-вторых, приостановление деятельности как правовая санкция в условиях чрезвычайного положения возможна лишь в отношении тех партий, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. К таким действиям, на наш взгляд, можно отнести участие партии в создании условий, вызвавших необходимость во введении чрезвычайного положения, а также активное воспрепятствование деятельности органов государственной власти по устранению кризисных проявлений. В условиях военного положения может быть приостановлена деятельность партий, ведущих пропаганду и агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую оборону и безопасность Российской Федерации.

В-третьих, приостановление деятельности политических партий как временная мера и ограничение может быть предусмотрено исключительно решением Президента Российской Федерации. Перечисленные правовые ограничители в совокупности образуют систему защитных мер от возможных злоупотреблений в связи с введением чрезвычайного и военного положения.

В научной литературе рядом исследователей (Е.П. Дубровина, Д.А. Малый и др.) высказано мнение, что введение установление возможности приостановления деятельности партии указом Президента Российской Федерации в условиях военного, положения антиконституционно. Данный тезис обосновывается двумя аргументами: отсутствием в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 56) указания на возможность ограничения прав граждан в условиях военного положения и невозможности ограничения прав подзаконным актом, каким является указ главы государства.

Вне зависимости от обстоятельств, послуживших основанием приостановления партий, важно, что их деятельность прекращается лишь на определенное время: окончательно утратить статус партия может только в результате ликвидации. При этом если приостановление деятельности политической партии возможно только по инициативе управомоченных на то органов государственной власти, то ликвидация может быть проведена как в добровольном, так и в принудительном порядке.

В случаях, когда ликвидация партии носит добровольный характер, решение принимается на съезде партии в соответствии с ее уставом. Для того, чтобы решение съезда о ликвидации имело силу, в его работе должны принимать участие представители региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Что же касается регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии, то их добровольная ликвидация возможна в двух случаях: если такое решение примет руководящий орган партии, управомоченный на то ее уставом, а также в случае ликвидации самой политической партии (добровольная самоликвидация регионального отделения не предусмотрена).

В соответствии с требованиями п.п. 2 и 3 ст. 62 ГК РФ одновременно с принятием решения о ликвидации политической партии должна быть назначена ликвидационная комиссия или ее ликвидатор, на которых возлагается обязанность опубликовать извещение о ликвидации, о порядке и сроках, в течение которых кредиторы могут заявить свои требования, а также принять меры к выявлению кредиторов, письменному уведомлению, а также дебиторской задолженности.

Принятое решение о ликвидации политической партии направляется в Минюст России. Поскольку федеральное законодательство не определяет мотивы, по которым партия может принять решение о самороспуске, пределы предварительной проверки, проводимой в этих случаях Минюстом России, ограничиваются вопросами соответствия фактических обстоятельств принятия партией решения о прекращении деятельности нормам ее устава. Если в ходе проверки нарушений не выявлено, Минюст России принимает решение о государственной регистрации факта ликвидации партии.

Политическая партия может добровольно утратить свой статус и в случае реорганизации. В соответствии со ст. 57 Гражданского кодекса РФ под реорганизацией юридического лица понимается разделение, слияние, присоединение, выделение и преобразование юридического лица.³¹¹ Однако реорганизация политической партии возможна только путем преобразования ее в иной вид общественного объединения, не имеющего статуса политической партии. На начальном этапе реформы партийной системы реорганизация партий в общественные объединения имела место в случаях, когда партии, ранее зарегистрированные в качестве политических общественных объединений, принимали решение о реорганизации в общественные объединения (так, в марте 2003 г. была реорганизована Русская партия).

Ликвидация в судебном порядке является правовой санкцией, применяемой в отношении партий, деятельность которых осуществляется с нарушением федерального законодательства или не отвечает требованиям, предъявляемым Федеральным законом «О политических партиях». Решение о ликвидации политической партии может быть принято в следующих случаях:

1. Невыполнение требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях». В случаях выявления признаков указанных правонарушений соответствующие государственные органы вправе либо предлагать в качестве меры ответственности приостановление деятельности партии, либо ставить вопрос о ее ликвидации.

2. Неустранение нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии в срок, установленный решением суда. Реализация этой нормы возможна только при условии предварительного применения к ним правовой санкции в виде приостановления деятельности.

3. Неучастие политической партии в выборах в течение пяти лет. Критерии участия партии в выборах определяются в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О политических партиях».

4. Отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее 500 человек более чем в половине субъектов Российской Федерации.

5. Отсутствие необходимого числа членов политической партии.

В соответствии со ст. 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение по первой инстанции дел о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий относится к ведению Верховного Суда Российской Федерации, а дел о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии - к ведению верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области и автономного округа. При этом заявление о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения управомочен вносить как федеральный, так и территориальный орган

От того, как ликвидирована партия - в добровольном или в принудительном порядке - зависит возможность осуществления ею дальнейшей политической деятельности и судьба ее имущества. В случаях, когда ликвидация осуществлена по решению съезда партии, имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, передается на цели, предусмотренные ее уставом и программой. В случае ликвидации политической партии по решению суда ее имущество обращается в доход Российской Федерации. Эта норма является правовой санкцией, применяемой к партиям вне зависимости от того, чем обусловлена ликвидация - экстремистской деятельностью, нарушением положений федерального законодательства или несоответствием требованиям, предъявляемым к партиям в части их численности и количества региональных отделений.

По нашему мнению, в зависимости от основания прекращения деятельности политических партий целесообразна и дифференциации юридических последствий такого прекращения: применение одной и той же процедуры ликвидации партии (хотя и различающейся по юридическим последствиям) к партиям, ликвидируемым в связи с обнаружившимся несоответствием статуса их реальному состоянию и к экстремистской партии, не вполне корректно. По нашему мнению, в первом случае целесообразнее ввести такую санкцию как утрату общественным объединением статуса партии с исключением ее из перечня политических партий (при этом деятельность ее как общественного объединения не должна прекращаться). В отношении же экстремистских партий имеет смысл установить особую, не предусмотренную действующим законодательством, санкцию - роспуск партии, последствием которого наряду с ликвидацией могло бы стать прекращение деятельности депутатских объединений, представляющих партию в законодательных (представительных) органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Также следует дополнить нормы по реорганизации политических партий, т.к. действующая редакция закона «О политических партиях» допускает одну форму реорганизации политических партий как преобразование в общественное объединение. Между тем правоприменительная практика показала, что такие нормы необходимы. Многие политические партии в данное время прошли путь объедения по следующей схеме: первый вариант - одна политическая партия присоединяет другие путем ликвидации или преобразования присоединенных партий (например, политическая партия «Единая Россия» присоединила «Аграрную партию», которая приняла решение о ликвидации); второй вариант - слияние нескольких политических партий в одну, путем создания на базе одной партии с изменением наименования, и ликвидация или преобразования других (например, 2006 г. путем объединения трех партий «Родина», «Партия Жизни», «Партия пенсионеров» была создана партия «Справедливая Россия». На самом деле речь идет о переименовании партии «Родина» в «Справедливую Россию», две другие партии были преобразованы в общественные объединения «Пенсионеры России» и «Хартия жизни»). Необходимость урегулировать данную норму вытекает из статуса реорганизуемых политических партий, комплексом их прав и обязанностей после реорганизации.

3. Права, обязанности и ответственность политических партий в Российской Федерации

3.1 Права и обязанности политических партий

Реализация статусных характеристик и функционального назначения партий обеспечивается посредством закрепления за ними комплекса субъективных прав и обязанностей. В научной литературе права общественного объединения оцениваются как его возможности по организации своей внутренней деятельности, по влиянию на дела общества, государства, а также по информированию о своих целях и делах. В более широком раскрытии субъективное право партии - это возможность: а) практически осуществлять уставную деятельность в рамках, очерченных законодательством; б) требовать соответствующего поведения от правообязанных лиц (органов государственной власти, иных физических и юридических лиц); в) при необходимости обеспечивать правомерные притязания в надлежащем юрисдикционном порядке; г) пользоваться на основе этого права определенными благами и ресурсами.

По своей природе права политических партий тесно связаны с правами человека и гражданина, закрепленными в Конституции, т.к. базируются на комплексе политических прав личности (на объединение, на выражение своего мнения, на свободу слова) и призваны обеспечить их полноценную реализацию. Вместе с тем, носителем прав, закрепленных за партией, является сама партия как коллективный субъект, а не совокупность граждан, состоящих ее членами. Соответственно, необходимо различать политические права граждан, включая право на объединение в политические партии, и комплекс субъективных прав политических партий.

В зависимости от содержания права политических партий разделяются на те, что принадлежат партии с момента ее создания, те, которые возникают у нее с момента государственной регистрации и те, которые возникают с момента регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Так, право распространять информацию о своей деятельности у политической партии по смыслу п. 3 ст. 11 Федерального закона «О политических партиях» возникает непосредственно с момента ее создания. Тогда же партия впервые получает право на бесплатный доступ к средствам массовой информации. С момента своего создания политическая партия приобретает и право на проведение организационной и информационно-пропагандистской работы по формированию своих региональных и иных структурных подразделений. Очевидно, к указанной категории прав относится и право политической партии создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица (пп. «з» ст. 26).

Обретение партией гражданских прав и обязанностей, связанных со статусом юридического лица, происходит с момента принятия решения о регистрации партии в уполномоченном государственном органе (Федеральная регистрационная служба). С момента регистрации политическая партия имеет право учреждать информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; осуществлять предпринимательскую деятельность и др. После регистрации политическая партия приобретает гражданскую правосубъектность и вправе в полном объеме осуществлять деятельность по защите своих прав и представлению законных интересов своих членов, а также устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. И, наконец, с момента регистрации региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации партия приобретает право на участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

В зависимости от содержания правоотношений законом может быть предусмотрено наделение определенным правом как всех без исключения политических партий (общие права), так и отдельных категорий партий, удовлетворяющих определенным законом специальным требованиям (дополнительные права). К общим относятся права, перечисленные в статье 26 Федерального закона «О политических партиях» и ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях». В этом случае основанием для возникновения прав служит наличие статуса политической партии (общий статус). Вместе с тем, для отдельных категорий партий (партий с т.н. специальным статусом) закон предусматривает дополнительные права (например, на государственное финансирование, освобождение от сбора подписей в ходе избирательной кампании и т.д.). Основанием для использования данных преференций является наличие конкретных юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение у партии соответствующего субъективного права.

В качестве общественного объединения политическая партия является обладателем ряда субъективных прав, закрепленных в статье 27 Федерального закона «Об общественных объединениях». Кроме того, политическая партия имеет ряд присущих лишь ей прав, которые, наряду с основными правами, присущими всем общественным объединениям, закреплены в ст. 27 Федерального закона «О политических партиях». В перечне субъективных прав можно с высокой долей условности выделить две группы, первую из которых составляют права на осуществление основных направлений уставной деятельности, а вторую - права на обеспечение, защиту и практическую реализацию в определенных правоотношениях.

К первой группе субъективных прав политических партий можно отнести следующие нижеперечисленные субъективные права.

1. Право свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи. Это право основано на положениях ч. 1 ст. 34 Конституции, гарантирующей свободу мысли и слова, и конкретизировано в ряде положений текущего законодательства, в т.ч. в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологий и защите информации», определившем информацию как «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления». Реализация политической партией данного права способствует формированию и выражению политической воли граждан.

2. Право свободно участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этом праве воплощается электоральная функция партии, которая предметно раскрывается в законодательстве о референдуме, в избирательном законодательстве и реализуется через ряд предоставленных политическим партиям прав, в т.ч.:

- на выдвижение и отзыв кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц;

- Политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

- на выдвижение кандидатур в состав избирательных комиссий различного уровня, а также направление наблюдателей на выборах.

3. Право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Порядок, объем и пределы такого участия устанавливаются соответствующими нормами Федерального закона «О политических партиях» и нормами иных законов и нормативных актов (в избирательного законодательства, законодательства о референдуме, регламентах палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления). Сочетание структурной отдаленности партии от государственного аппарата и возможности ее участия в работе органов государственной власти требуют особой точности в их определении.

Право создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица. Коалиционно-блоковая стратегия и тактика является важнейшей составляющей деятельности любой партии. Реализация этой правовой нормы обеспечивает правовую легитимацию межпартийных объединений и союзов, в том числе не имеющих статуса избирательных блоков. Предусматривая возможность создания межпартийных объединений и союзов без образования юридического лица, законодатель учитывал практику партийного строительства, в соответствии с которой основой для заключения межпартийных союзов и объединений служат нерегистрируемые договоренности между партиями.

Право создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации. Самостоятельность партии в вопросах внутреннего устройства предполагает ее право решать вопрос о создании местных либо первичных отделений, определять критерии их оптимальной численности и территориального масштаба деятельности, наделять их статусом юридического лица, определять порядок реорганизации и ликвидации региональных местных и первичных отделений.

6. Право устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. Данное право раскрывает статус политической партии как субъекта международных связей. Подобная международная деятельность осуществляется по линии межправительственных организаций и не относится к сфере межгосударственных отношений.

Ко второй - обеспечивающей - группе субъективных прав политических партий можно отнести следующие:

Право организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия. Это право основывается на положениях ст. 31 Конституции РФ, закрепляющей право граждан Российской Федерации собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данное право обеспечивает возможности партии публично выражать и пропагандировать свою позицию по актуальным проблемам общественно-политического характера, организовывать партийные мероприятия по обсуждению общественно значимых вопросов, осуществлять агитацию в период проведения выборов и референдумов, так и в период между выборами.

Политическая партия имеет право учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых. Данное право обеспечивает право политической партии свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели, задачи и реализуется в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Создание образовательных учреждений дополнительного образования взрослых, осуществляемое на основе положений Федерального закона «Об образовании» делает возможным политическое просвещение граждан и их активное участие в подготовке партийных кадров.

3. Партии вправе пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации. В целях обеспечения гарантий этого права Федеральным законом «О политических партиях» на «Российскую газету» возлагается обязанность публикации на безвозмездной основе сведений об организационных комитетах по созданию партий, о местах и датах проведения учредительных съездов или съездов общественных объединений, преобразуемых в партии, а также основных положений партийных программ.

В рамках выборов и референдумов принимающие в них участие партии наделяются дополнительными правами на доступ к средствам массовой информации. В частности, государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам, в т. ч. для представления избирателям предвыборных программ, а инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума - равные условия проведения агитации по вопросам референдума в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иным законом, регулирующим порядок проведения соответствующих выборов.

4. Партия имеет право защищать свои права и представлять законные интересы своих членов. Политическая партия, будучи юридическим лицом, вправе быть истцом и ответчиком в суде, самостоятельно осуществлять самозащиту своих прав допустимыми законом способами, в т.ч. совершать действия, предпринимаемые в целях защиты, обеспечения законных прав своих членов, в т.ч. при рассмотрении в суде гражданского дела, по которому она не является стороной.

5. Право осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии. Предпринимательская деятельность является отдельным направлением уставной деятельности политической партии. Однако она имеет обеспечивающий характер: партия может осуществлять эту деятельность лишь в целях создания финансовых и материальных условий для реализации задач, предусмотренных уставом и программой партии.

При этом закон предусматривает исчерпывающий перечень видов предпринимательской деятельности, которую вправе осуществлять политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения. В их числе:

информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих целей, взглядов, задач и обнародования результатов своей деятельности;

изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;

продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности партии движимого и недвижимого имущества.

Доходы от предпринимательской деятельности партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений не могут перераспределяться между членами партии и должны использоваться только в целях, предусмотренных партийным уставом. Правоспособность политической партии как субъекта предпринимательской деятельности имеет не общий, а специальный характер, ограниченный как целями, так и видами деятельности.

6. Права партии как собственника имущества. Партия самостоятельна в решении вопросов получения и использования денежных средств и иного имущества. В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения деятельности, предусмотренной ее уставом и Федеральным законом «О политических партиях»: законодатель сознательно не зафиксировал исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в ее ведении, ограничившись указанием, что все объекты собственности должны предназначаться для обеспечения деятельности партии. Соответственно, партия вправе отчуждать имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать его в залог и иным образом распоряжаться им на основании решения соответствующего органа управления.

Собственником имущества политической партии, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является политическая партия в целом. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения обладают правом оперативного управления имуществом, имеют самостоятельный баланс или смету.

Комплекс субъективных прав политических партий немыслим без установления обязанностей, в принудительном порядке определяющих линию необходимого должного поведения политических партий. При этом всему корпусу нормативных правовых актов, регулирующих деятельность общественных объединений, присущ определенный дисбаланс предметно обозначенных прав и обязанностей, фиксируемых в законодательстве. В рамках этой уже успевшей сложиться правовой традиции юридические обязанности в основном реализуются за счет норм, закрепляющих юридическую необходимость действий определенным образом: обязанности политических партий предстают как продолжение их прав, законодательно закрепляющих определенную возможность их действий, однако обязанностям присущ момент императивности, что отличает их от субъективных прав. Данная императивность проявляется в необходимости: а) совершать определенные действия либо воздерживаться от них; б) реагировать соответствующим образом на правомерные требования управомоченных субъектов; в) в установленных случаях нести ответственность за неисполнение этих требований. В частности, политическая партия обязана:

- соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;

- ежегодно представлять в уполномоченные органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах, а также копию представляемого в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году;

- допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями;

- заблаговременно информировать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на эти мероприятия.

Приведенный перечень обязанностей, содержащихся в положениях статьи 27 Федерального закона «О политических партиях», не охватывает всего комплекса правовых обязанностей, сопряженных со статусом политической партии и включенных в содержание правоотношений, в которых последние выступают в качестве субъектов. Нередко такая обязанность предметно не прописана, но, тем не менее, как бы подразумевается, сопровождая то или иное субъективное право, закрепленное за партией (например, право учреждать средства массовой информации одновременно означает возложение на партию обязанностей учредителя). Хотя Федеральный закон «О политических партиях» не требует (буквально) участия партий в выборах, фактически такая обязанность имеет место, т.к. в случае неучастия партии в выборах в течение более 5 лет законом предусматривается применение правовой санкции в виде ее ликвидации. Так права и обязанности политических партий тесно переплетаются между собой в процессе их реализации.

3.2 Конституционно-правовая ответственность политических партий

С проблемой правосубъектности политических партий неразрывно связан вопрос об их юридической ответственности. Этот вопрос имеет несколько важных аспектов, связанных с тем, что политическая партия является, с одной стороны, субъектом публичной политики, а с другой - хозяйствующим субъектом. Соответственно, необходимо различать конституционно-правовую, гражданско-правовую и административную ответственность политических партий. Указанные виды ответственности существенно различаются по основаниям, признакам и возможным правовым санкциям. Вместе с тем, установление мер гражданско-правовой и административной ответственности в отношении политических партий зачастую имеет отчетливую конституционно-правовую мотивацию (например, в вопросах гражданской ответственности политических партий, набравших незначительное число голосов в свою поддержку на выборах).

Традиционно ретроспективное понимание юридической ответственности как одной из форм государственно-принудительного воздействия, применяемой к нарушителям правовых норм уполномоченными государственными органами в виде предусмотренных законом санкций (мер юридической ответственности), на наш взгляд, не охватывает всех граней данного явления. При таком подходе государственно-принудительные меры превентивного и регулятивного характера не могут быть отождествлены с юридической ответственностью, поскольку не отвечают вышеназванным признакам.

Очевидно, что данный подход, возможно до известной степени и оправданный в рамках отдельных отраслевых дисциплин, не является продуктивным применительно к общей категории юридической ответственности. Не менее важен для понимания содержания этого понятия и позитивный аспект юридической ответственности, суть которого заключается не в наступлении юридически неблагоприятных последствий за правонарушение, а в необходимости надлежащего исполнения своих юридических обязанностей. При подобном подходе юридическая ответственность неизбежно вытекает из правового статуса субъекта, в т.ч. из правового статуса политической партии. Не случайно начиная с 1970-1980-х гг. тема позитивной ответственности активно разрабатывается в работах отечественных исследователей (Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской, О.Э. Лейста, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузова и др.). Так, по мнению Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, позитивная ответственность есть «мера социально-правовой ответственности субъекта». При этом позитивный и негативный аспект ответственности тесно взаимосвязаны и в реальной правовой практике тесно переплетаются между собой.

Расширение восприятия концептуальных основ юридической ответственности явилось важной предпосылкой на пути развития категории конституционно-правовой ответственности. В последние несколько лет тема конституционно-правовой ответственности стала предметом развернутых научных исследований, в т.ч. в работах В.А. Виноградова, А.А. Кондрашева, Н.М. Колосовой и др. В них значительно расширены представления об ответственности субъектов конституционного права, конституционно-правовых санкциях и основаниях их применения. В частности, В.А. Виноградов предложил развернутое понятие конституционно-правового деликта как деятельности субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующей должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущего за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовая ответственность всегда носит политический характер, поскольку распространяется на субъекты, непосредственно участвующие в публично-правовых отношениях, и так или иначе связана с вопросами организации и функционирования политической власти. В этой связи субъектами конституционно-правовой ответственности являются не только органы государственной власти, но и политические партии, т.к. последние участвуют в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти и воздействуют через своих представителей в органах государственной власти на выработку и принятие управленческих решений.