Правовое положение политических партий в Российской Федерации

Мерой конституционно-правовой ответственности за отклонения от требуемых правил поведения и неисполнение юридических обязанностей выступают конституционно-правовые санкции, цель которых - осуществление задач общей превенции в отношении субъектов конституционно-правовой ответственности и восстановление нарушенного конституционного порядка. В этой связи к политическим партиям в зависимости от отклонения от требуемых правил поведения может быть применен ряд правовых санкций.

Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее индивидуального правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, т.е. перестает существовать как легитимный политический институт. Суровость этой санкции сбалансирована сложностью организационно-правовой процедуры ее применения и исчерпывающим кругом юридически важных обстоятельств, делающих такое применение возможным и правомерным. Менее суровая санкция - изменение специального статуса партии (лишение ее какого-либо субъективного права или его ограничение, лишение законодательно установленных льгот и преимуществ). Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии ФРС России, регистрации ее федерального списка ЦИК России) вследствие несоблюдения установленного правового порядка (порядка создания политической партии, процедуры выдвижения списка кандидатов). В данном случае негативным последствием становится отсутствие ожидаемого партией юридически значимого результата.

Наряду с отказом в совершении юридически значимого действия к политическим партиям применяется и такая конституционно-правовая санкция как отмена юридически значимого результата, когда ранее принятое решение лишается своей юридической силы, последствием чего также может явиться утрата индивидуального статуса (например, при принятии решения об отмене регистрации партии). В ряде случаев к партиям могут применяться такие санкции, как возложение обязанности (например, возложение обязанности на политическую партию заявить о несогласии с экстремистскими высказываниями своего руководителя) и даже принуждение к ее исполнению. Так, Постановлением ЦИК России от 26 сентября 2003 года №30/251-4 был утвержден перечень политических партий, иных общероссийских общественных объединений, подпадающих под действие пункта 14 статьи 71 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В него вошли 7 партий (Партия Мира и Единства, Российская партия самоуправления трудящихся, Российская экологическая партия «Зеленые», общественная организация «Конгресс Русских Общин», общественные движения «За гражданское достоинство», «Промышленный союз», «Инженерный прогресс России»), не возместивших расходы на проведение бесплатной агитации и не допущенных к распределению бесплатного эфирного времени и печатной площади на выборах 2003 г.

Специфической формой санкций являются т.н. оценочные санкции: предупреждение, предостережение, исходящие от управомоченных государственных органов. Оценочная санкция может предусматривать и необходимость проведения оценочных действий самой партией (например, при совершении ею действий экстремистского характера).

Таким образом, конституционно-правовая ответственность партии представляет собой неотъемлемую составляющую ее правового статуса. Будучи субъектом публичной политики, партия неизбежно вступает в правоотношения, своими действиями приобретает и реализует права и создает обязанности. И то и другое немыслимо без способности субъекта права нести в необходимых случаях конституционно-правовую ответственность за злоупотребление первыми и несоблюдение вторых. Конституционно-правовая ответственность политической партии может рассматриваться в двух аспектах: как ответственность субъекта публичной политики, участвующей в системе властеотношений, и как ответственность организации, объединяющей своих членов на основе общности взглядов и для реализации совместных действий политического характера. Оба аспекта определяют как предметное поле конституционной ответственности партий, так и ее пределы.

Политическая партия как целое не может нести конституционно-правовую ответственность за индивидуальное противоправное поведение своих членов, которое не санкционировано партией в рамках ее публичной и внутрипартийной деятельности, при этом факт связи противоправного действия с деятельностью организации нуждается в доказывании. Вместе с тем, уклонение политической партии от оценки действий, совершенных от ее имени представителем руководящих органов партии, при определенных основаниях может рассматриваться как доказательство поддержки противоправных действий, что и закреплено Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».

4. Политические партии в избирательном процессе и парламентская деятельность политических партий

4.1 Политические партии в избирательном процессе

Становление института политических партий неразрывно связано с развитием избирательной системы. По словам М. Дюверже, «система партий и избирательная система - две реальности, неразрывно связанные друг с другом, подчас их трудно разделить даже с целью анализа: большая или меньшая адекватность политического представительства, например, зависит от избирательной системы и системы партий, рассматриваемых в качестве элементов одного и того же комплекса, и нередко эти элементы невозможно изолировать друг от друга».

В комплексе субъективных прав и обязанностей политических партий, сопряженных с выборами, можно условно выделить три группы. Первую группу образуют правомочия по непосредственному участию партии в выборах в качестве коллективного субъекта, претендующего на доступ к власти ее представителей (право на выдвижение и на отзыв кандидатов и списков кандидатов, право на создание избирательных блоков). Вторую группу образуют правомочия по совершению определенных юридически значимых действий, опосредующих участие партии в выборах: право на ведение агитации за выдвинутых ею кандидатов, право формировать избирательные фонды, право назначать и отзывать доверенных лиц, уполномоченных партии и членов комиссии с правом совещательного голоса. Правомочия указанной группы имеют производный характер, в ряде случаев представляют собой не только права, но и обязанности партии. Наконец, третью группу составляют правомочия партии, осуществляемые в рамках избирательных отношений, реализация которых напрямую не связана с ее участием в выборах. Это право на направление наблюдателей в избирательные комиссии, на представление кандидатур в состав участковых, территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, а также право обращения с заявлениями и жалобами на нарушение избирательных прав. Реализация указанных правомочий возможна и в случаях, когда партия, воздерживаясь от непосредственно участия в выборах, проявляет активность в сфере контроля за их организацией и проведением.

Базовым, стержневым правом партий как субъектов избирательного процесса является их непосредственное участие в выборах посредством выдвижения кандидатов и списков кандидатов. К важнейшим параметрам, определяющим порядок участия партии в выборах, относятся процедура выдвижения ею кандидатов по федеральному списку и по одномандатным округам, основания и порядок отзыва (исключения из партийного списка), а также структура списка, выдвигаемого партией. Однако исходным пунктом здесь являются основания и порядок, определяющие возможность участия партии в выборах.

В российских условиях выдвижение кандидатов осуществляется либо от политических партий, либо в порядке самовыдвижения. Таким образом, с одной стороны зафиксировано право граждан, не имеющих отношения к политическим партиям, реализовать свое пассивное избирательное право, а с другой - партии являются единственным субъектом, имеющим право выдвижения кандидатов на федеральных, региональных и муниципальных выборах.

Решение об участии в выборах и определении форм такого участия политической партией принимается самостоятельно, однако возможность такого решения обусловлена наличием соответствующих материально-правовых и процессуальных предпосылок, необходимых для выступления партии в качестве субъекта избирательного процесса.

Основной материально-правовой предпосылкой участия партий в выборах является наличие у них права избирательного объединения. Политическая партия приобретает право участия в выборах и референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Другая предпосылка - организационный уровень политической партии (ее подразделения) не может быть выше уровня выборов. Региональные отделения политической партии могут участвовать в выборах лишь на соответствующем им либо нижестоящем уровне и в порядке, определенном самими партиями, а местные имеют право выдвигать список кандидатов только на муниципальном уровне.

К процессуальным предпосылкам относится, прежде всего, реализация права на выдвижение кандидатов лишь в период избирательной кампании, точнее - в установленные для этого жесткие временные сроки. Сроки выдвижения кандидатов варьируются в зависимости от уровня, вида выборов и характера избирательного округа.

Решение о выдвижении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы принимается высшим органом партии - ее съездом. Выдвинутые кандидатуры в обязательном порядке должны быть поддержаны на съезде тайным голосованием.

С соответствии с 1 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» для принятия решения о выдвижении кандидатов на съезде необходимо участие в его работе делегатов от региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Федеральный список кандидатов является закрытым: его состав, порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены после его заверения Центральной избирательной комиссией. Перечень средств, с помощью которых избирательное объединение или блок может правовыми средствами воздействовать на изменение состава кандидатов в списке после его заверения ЦИК России, довольно ограничен (исключение кандидата из списка, возможность отказа одного или нескольких избранных депутатов от своего мандата). Эти меры могут внести определенные коррективы в персональный состав списка кандидатов, но никак не изменить общий порядок размещения кандидатов и структуру региональных групп.

Порядок структурирования федерального списка кандидатов - важный момент в электоральной стратегии партии и одновременно существенное звено в правовом регулировании их участия в избирательном процессе. В его основу положено сочетание самостоятельности партии в определении персонального состава и порядка размещения в нем кандидатов с обязательными правовыми стандартами, закрепленными федеральным законом. При этом увеличение количества последних является характерной тенденцией правового регулирования предвыборной деятельности партий.

Особый правовой статус имеют и первые три кандидата общефедеральной части списка, сведения о которых включены в данные избирательного бюллетеня. Так, ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» относит к обстоятельствам, вынуждающим политическую партию, избирательный блок отозвать федеральный список кандидатов, выбытие по вынуждающим к тому обстоятельствам либо в связи со смертью или с признанием умершими кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов. Если после выборов от депутатского мандата отказывается зарегистрированный кандидат, занимающий одно из трех первых мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, его мандат передается иному федеральному списку.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выдвижение кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на выборные должности осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О политических партиях». В свою очередь Федеральный закон «О политических партиях» в этой части содержит отсылку к уставам политических партий. Однако детальный анализ уставов политических партий, выявляет отсутствие в большинстве из них детально прописанного порядка выдвижения кандидатов. В результате правоприменительная практика идет либо по пути поименного обсуждения кандидатов на съезде партии, либо - что бывает чаще - голосование за список фактически превращается в одобрение съездом проекта федерального списка, предложенного руководящим органом партии. При этом проект федерального списка делегатам не всегда доступен.

Существующее положение в этой сфере правового регулирования, на наш взгляд, нельзя считать удовлетворительным, т.к. гарантии избирательных прав членов партии, по сути, сведены к двум положениям: 1) решение о выдвижении кандидата в составе федерального списка вправе принять только съезд партии; 2) решение по выдвижению списка кандидатов принимается большинством голосов от числа делегатов съезда тайным голосованием. Указанные положения являются крайне важными, однако, на наш взгляд, они не исчерпывают круга отношений, связанных с подготовкой списка и отбором кандидатов, остающихся вне законодательного регулирования.

Начиная с 1993 г., в избирательном законодательстве сохраняется норма о возможности избрания посредством партийных списков граждан, не являющихся членами выдвинувшей их организации. Подобный механизм открывает широкие возможности для «призвания варягов» в партийные списки, чем на практике пользуется абсолютное большинство избирательных объединений.

Привлечение, в партийные списки «варягов» объяснимо: участие популярных фигур в составе списка способствует притоку дополнительных голосов избирателей, в ряде случаев снимает проблемы финансирования (за счет включения части спонсоров в состав списка). Понимая мотивы принятия подобных решений, необходимо отметить, что они, по большому счету, направлены во вред политическим партиям. Во-первых, партия, рекрутирующая в свои списки посторонних кандидатов, тем самым признает отсутствие либо дефицит собственных кадровых ресурсов. Во-вторых, уступка (а фактически - продажа) части мест в партийном списке «под заем» электорального, административного и финансового ресурсов дискредитирует партию в общественном мнении. Наконец, подобная ситуация лишает стимулов к участию в предвыборной кампании руководителей среднего звена и рядовых активистов политических партий.

Оптимальным выходом, по нашему мнению, стало бы установление количественного ограничения на выдвижение сторонних представителей (не более 25% от числа выдвинутых кандидатов, в данное время не более 50% от числа выдвинутых кандидатов - п. 6 ст. 36 ФЗ «О выборах депутатов Госдумы ФС РФ») с одновременным запретом на выдвижение кандидатов по общефедеральной части списка.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство, предоставляют значительные преимущества крупным политическим партиям. Возможность упрощенной (т.е. без сбора подписей) регистрации кандидатов и списков кандидатов от избирательных объединений и блоков, списки которых по результатам предыдущих выборов были допущены к распределению мандатов. Изменение коснулись избирательного залога, с 9 февраля 2009 г. избирательный залог отменен на всех уровнях выборов.

Одновременно с принятием решения об участии в выборах политическая партия, избирательный блок назначают представителей, уполномоченных представлять их по всем вопросам, связанным с участием в выборах (в т. ч. уполномоченных по финансовым вопросам, имеющих особые права и особый статус). Уполномоченные представители могут быть назначены или решением съезда партии, или органа, уполномоченного на то съездом.

В отличие от выдвижения кандидатов, процедура которого достаточно подробно урегулирована избирательным законодательством, вопрос об основании отзыва кандидатов фактически передан в ведение самих партий. Сравнительный анализ данных показывает, что основанием для отзыва кандидата (исключения его из списка партии), как правило, служат нарушения требований законодательства, устава партии, а также норм корпоративной этики. Вместе с тем, в некоторых партиях нормы устава не определяют предметные основания отзыва: для его осуществления необходимо лишь решение уполномоченного партийного органа, без указания его мотивов. Отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отзыва кандидатов, выдвинутых партией, является уязвимым звеном действующей системы правового регулирования деятельности партий. В данном случае законодатель, делая отсылку к уставу партии как к локальному акту, несомненно, руководствовался благими намерениями. Однако нерешенность этого вопроса может стать причиной правового спора. Например, на выборах в Государственную Думу СФ РФ 2007 г. был исключен решением Президиума ЦС партии «Справедливая Россия» 3 номер общефедерального списка Сергей Шаргунов. По букве закона подобная практика не противоречит действующему законодательству. В дальнейшем, однако, целесообразно выработать более жесткие нормативные критерии, позволяющие политическим партиям и избирательным блокам принимать такие решения.

В рамках повышения роли политических партий в избирательном процессе особое значение имеют нововведения в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Данным законом предусмотрено два варианта выдвижения кандидата: самовыдвижение в порядке, предусмотренном статьей 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и выдвижение кандидата политической партией (статья 35), причем решение о выдвижении принимается на съезде партии. В соответствии с п. 3 статьи 35 политическая партия, вправе выдвинуть кандидатом лицо, не являющееся членом партии.

При выдвижении кандидата избирательным блоком лицо, намеченное к выдвижению кандидатом от избирательного блока, должно быть поддержано на съезде политической партии, съезде (конференции) иного общероссийского общественного объединения, входящих в избирательный блок, тайным голосованием и с соблюдением иных требований, предъявляемых Федеральным законом «О политических партиях» к выдвижению кандидата.

Важнейшей правовой новеллой, повышающей роль и значение политических партий в президентских выборах, является освобождение от сбора подписей кандидатов политических партий, федеральные списки которых допущены к распределению депутатских мандатов на основании официально опубликованных результатов ближайших выборов депутатов Государственной Думы.

В соответствии с заложенной Конституцией Российской Федерации системой федеративных отношений субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок выборов в органы государственной власти, образуемые на их территории в соответствии с основами конституционного строя. Подобная децентрализация системы избирательного законодательства логически вытекает из положений статьи 77 Конституции Российской Федерации, закрепивших самостоятельность субъектов Федерации в вопросах установления системы органов государственной власти.

Проблема участия политических партий в региональных выборах до конца 1990-х гг. не имела большого прикладного значения, т.к. процент кандидатов в депутаты, выдвигаемых от политических партий по мажоритарным округам, был незначительным, а масштабы применения механизмов пропорционального представительства - крайне ограниченными.

На федеральном уровне вопрос о переходе к смешанной системе выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации впервые начал активно обсуждаться в 2000 г. в связи с подготовкой Федерального закона «О политических партиях». Это нашло отражение в п. 4 ст. 4 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и п. 16 ст. 35 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» - не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Так как федеральное законодательство устанавливает лишь минимальную долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, субъекты Российской Федерации могут принять решение об избрании всего депутатского корпуса, равной либо большей части парламентариев

В сложившейся качественно новой правовой ситуации политические партии самостоятельно определяют объем полномочий региональных отделений в части выдвижения кандидатов в депутаты органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи решение вопроса об участии в выборах региональных отделений политической партии может предусматривать различные варианты:

1. Наделение региональных отделений политических партий правом самостоятельного выдвижения кандидатов на своих собраниях либо конференциях. В настоящее время такой порядок предусмотрен уставами КПРФ, «Яблоко».

2. Закрепление порядка обязательного согласования выдвигаемых региональными отделениями кандидатур с вышестоящими партийными органами. В настоящее время такой порядок предусмотрен уставами «Единой России», «Патриоты России» «Справедливая Россия»

3. Выдвижение кандидатов (списка кандидатов), представленных вышестоящими партийными органами. В настоящее время такой порядок предусмотрен уставам ЛДПР.

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает обязательность участия политических партий в выборах: партии, не принимавшие участия в выборах в течение 5 лет, подлежат ликвидации в судебном порядке.

Общим критерием участия партии в выборах является голосование на них за выдвинутых политической партией и зарегистрированных кандидатов (список кандидатов). Обязательным условием является выдвижение кандидатов от партии либо от избирательного блока, в состав которого она входит.

Основанная на представительстве политических партий, пропорциональная система способствует политическому структурированию общества и выражению политического многообразия взглядов. Как отмечал в свое время Н. Коркунов, «…сила партии определяется не одним числом голосов в палатах, а также, и притом главным образом, той поддержкой, какую она находит себе в общественном мнении. При пропорциональных выборах парламентское большинство всегда и необходимо выражает собою действительное большинство избирателей. Поэтому между ним и общественным мнением не может быть разлада».

Пропорциональная система позволяет обеспечить представительство во власти женщин и молодежи (в мажоритарных округах их шансы на избрание минимальны). Она в большей степени способствует сохранению государственного единства страны, обеспечивает согласованность в постановке общенациональных, региональных, местных проблем и определении путей их решения. Достоинство пропорциональной системы заключается и в возможности избежать выборов в случае досрочного прекращения полномочий одного из депутатов и сопряженных с этим организационных и финансовых издержек: депутатский мандат переходит к следующему кандидату согласно очередности мест в партийном списке.

Вместе с тем, «партия как фильтрующий элемент в определенной мере ограничивает демократическое участие граждан в управлении делами общества» Механизм выдвижения кандидатов по федеральному списку и закрепления за ним соответствующего места в списке непрозрачен: зачастую в список попадают практически неизвестные избирателю кандидаты. Кроме того, смешанная мажоритарно-пропорциональная система породила проблему «антиизбранников», т.е. лиц, проигравших на выборах в одномандатных округах, но прошедших по списку избирательного объединения. В результате политик, которому избиратели отказали в доверии, имеет шанс стать депутатом по партийному списку.

4.2 Парламентская деятельность политических партий

Одним из ведущих направлений деятельности политических партий является их участие в работе законодательных (представительных) органов государственной власти. В ходе парламентской деятельности положения партийных программ получают практическое воплощение в законодательных и иных решениях, принимаемых представительными органами, а обретенное в ходе выборов представительство политической партии в законодательных органах находит продолжение в деятельности депутатских объединений. Создаваясь по партийному признаку, но вместе с тем действуя в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатское объединение обладает высокой степенью организационной автономии от политической партии. В правовом отношении эта автономия предопределяется:

- отличиями по кругу источников правового регулирования деятельности политических партий и депутатского объединения (деятельность последних в значительной степени предопределяется положениями регламентов законодательных органов);

- различиями в основаниях и порядке создания, организации и прекращения деятельности политической партии и депутатского объединения (фракция создается исключительно из числа лиц, являющихся депутатами того или иного законодательного органа);

- двойственностью статуса депутатов, входящих в состав объединения, одновременно являющихся парламентариями и членами политической партии (первое обстоятельство по общему правилу имеет приоритетное значение).

В целом, если политическая партия представляет собой общественную организацию, интегрированную в систему властных отношений, то фракция представляет собой партийно-политическое объединение, создаваемое в рамках законодательного органа. Если партия создается на длительный неопределенный срок, то временные рамки деятельности ее депутатского объединения жестко ограничены сроком его выборных полномочий.

Автономность депутатского объединения от политической партии объективно обусловлена и в определенной мере необходима для эффективного ведения парламентской деятельности. По мнению В.В. Лапаевой, фракция как часть партии, продвинутая в сферу государственно-властных отношений, должна иметь такую меру самостоятельности, которая позволит вынести основной накал межпартийной борьбы за рамки парламента. Автономия депутатского объединения от политической партии должна осуществляться в допустимых пределах, не прерывающих организационного и программно-политического единства партии и ее депутатского объединения.

Как уже отмечалось, деятельность депутатских объединений в значительной степени регулируется нормами законодательства и положениями регламентов. В отличие от ряда стран Западной Европы, в Российской Федерации отсутствует специальный закон, регулирующий деятельность депутатских объединений, а также законодательно закрепленное понятие депутатского объединения и его разновидностей - фракций и депутатских групп. Вместе с тем, депутатские объединения как субъекты права фигурируют в ряде федеральных законов. Так, статья 7.1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» дает следующее определение фракции - фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе.

Деятельность депутатских объединений в органах государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательными актами субъектов Российской Федерации, регламентами соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не исключено, что в дальнейшем федеральный законодатель может предпринять определенные шаги в направлении унификации требований, предъявляемых к депутатским объединениям.

Кроме того, отдельные стороны организации и деятельности парламентских фракций могут регламентироваться и уставами партий. В большинстве уставов политических партий нормы, затрагивающие различные аспекты парламентской деятельности, даны лишь фрагментарно. В некоторых партиях (например, Российской объединенной демократической партии «Яблоко»), уставы содержат целые разделы, посвященные регулированию деятельности депутатов и фракций партии в законодательных (представительных) органах власти и в органах местного самоуправления.

Таким образом, правовая основа деятельности депутатских объединений выстраивается на основе сочетания законодательных, регламентных и внутренних (корпоративных) норм, причем налицо определенный дефицит законодательного регулирования, восполняемый регламентными и корпоративными нормами, а также политическими обыкновениями, формирующимися в процессе парламентской деятельности. В этой связи, является перспективным направлением нормотворчества расширение предметного поля законодательного регулирования деятельности депутатских объединений, в т.ч. в части, касающейся взаимодействия политических партий и образуемых ими парламентских фракций. Необходимость более полного законодательного регулирования определяется особой ролью депутатских объединений в общественно-политической жизни страны, потребностью в выработке общих правовых подходов к регулированию политического представительства партий на федеральном, региональном и местном уровнях.

В числе наиболее важных проблемных положений, требующих законодательного урегулирования в федеральном законодательстве, на наш взгляд, особо следует выделить:

- определение правовых основ статуса (понятия, порядка образования, структуры) депутатского объединения в Государственной Думе, что может быть реализовано посредством внесения дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;

закрепление рамочных основ правового статуса депутатского объединения в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

определение порядка участия политических партий в создании депутатских объединений, их структуры и состава руководящих органов, функционально-ролевого взаимодействия в решении текущих вопросов, форм партийного контроля (задача может быть решена посредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О политических партиях»).

В связи с переходом к смешанной мажоритарно-пропорциональной модели избирательной системы на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации объективно возрастает роль политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов. В этой связи непрямые выборы члена Совета Федерации становятся и показателем соотношения партийно-политических сил в законодательном органе. Партии и блоки, таким образом, смогут воздействовать - хотя и в опосредованной форме - на формирование состава Совета Федерации.

Увеличение представительства политических партий в Совете Федерации, возрастание их реальной роли в процессе принятия парламентских решений вступает в определенное противоречие с традиционным игнорированием партийно-политической составляющей в нормативных актах, регулирующих порядок и процедуру формирования и деятельности палаты. В этой связи ряд правовых аспектов парламентской деятельности политических партий нуждаются в уточнении. Так, в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» целесообразно внести изменения, закрепляющие право депутатских объединений на выдвижение кандидатур на должность члена Совета Федерации, что позволило бы существенно повысить роль политических партий в процессе формирования состава Совета Федерации, обеспечить состязательность процедуры избрания его членов, представляющих законодательные (представительные) органы государственной власти.

Еще одним вопросом парламентской деятельности является возможность создания структур политических партий в рамках Совета Федерации. В настоящее время Регламент Совета Федерации не допускает создания в Совете Федерации фракций и парламентских объединений, а Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не относит участие в них к основным формам деятельности членов Совета Федерации. Вместе с тем, Федеральный закон «О политических партиях» допускает возможность осуществления ими политической деятельности в представительных органах государственной власти, в т.ч. и посредством создания структур политических партий.

Заключение

Полтора века назад выдающийся российский конституционалист Б.Н. Чичерин писал о том, что «партии составляют необходимое условие всякого правления, которое допускает в себе начало политической свободы и требует содействия народного представительства». За прошедшие годы справедливость этих слов неоднократно подтверждена политической практикой. Признание политического многообразия и плюрализма интересов, существующих в обществе, неотделимо от политических партий, обеспечивающих их политическое выражение и создающих конкурентную среду в сфере властных отношений.

В соответствии с поставленными целями и задачами проведено системное комплексное исследование правового положения политических партий в Российской Федерации. Проведенное исследование позволяет в его заключительной части выделить и сформулировать наиболее важные выводы и предложения.

На основе анализа и критического осмысления основных подходов, выработанных политико-правовой мыслью, сформулировано определение политической партии как устойчивого во временном отношении общественного объединения, выражающего интересы части общества и ставящего целью борьбу за обладание властью, характеризуемого уставной дисциплиной, общностью ценностей и корпоративных интересов. К важнейшим юридически значимым признакам политической партии относится видовая принадлежность к общественным объединениям, наличие в ней членства, публично-политический характер и идеологический образ действий, их нацеленность на обретение политического представительства в органах государственной власти посредством выборов и на участие - через своих представителей - в управлении государством. К важнейшим функциям политической партии можно отнести электоральную функцию, функцию политического рекрутирования и социализации, инновационную, аккумулятивную и конституирующую функции. Юридическим выражением наиболее значимых в правовом отношении функций политических партий, а также средством выделения важнейших объектов правоотношений, на которые направлена деятельность партий как субъектов права, является законодательное закрепление целей деятельности политических партий.

Правовое положение политической партии представляет собой юридически закрепленное место партии в системе государственных и общественных организаций и обусловленный этим положением комплекс юридически значимых взаимоотношений. Структуру правового положения политической партии образуют ее правовая конструкция, принципы организации и деятельности, права и обязанности, определяющие ее конституционно-правовую и гражданско-правовую правосубъектность, юридическая ответственность, а также правоотношения общего (статусного) типа (вопросы взаимоотношений государства и политических партий, принципы деятельности политических партий и правовые гарантии их субъективных прав).

Констатируя увеличение числа законодательных актов, регулирующих деятельность политических партий, можно сделать вывод о формировании подотрасли законодательства о политических партиях в рамках особой комплексной отрасли законодательства об общественных объединениях.

В рамках настоящей работы проведен анализ субъективных прав политических партий, предложены различные способы их классификации, уточнено содержание юридической ответственности политической партии, раскрыты основные формы их взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

На основе анализа порядка создания и регистрации политических партий уточнено содержание и очередность правовых действий по созданию и регистрации политической партии. Предметно проанализированы основы внутреннего устройства, порядок образования, осуществления и прекращения деятельности партии; основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Оценивая последствия реализации правовой реформы партийной системы, отмечается возрастание роли политических партий в деятельности органов государственной власти. Анализ правоприменительной практики в целом подтверждает эффективность и действенность правовых норм, высокую степень согласованности содержащихся в различных нормативных актах требований, регламентирующих различные аспекты деятельности политических партий.

Вместе с тем, итоги функционирования политических партий в условиях обновленной нормативно-правовой базы их деятельности выявили ряд проблем, связанных с недостаточно четкой проработанностью вопросов правовых гарантий внутрипартийной демократии, а также порядка их создания и государственной регистрации. В достаточно серьезной детализации нуждается и определяемый законодательством порядок выдвижения кандидатов по спискам политических партий, основания и процедура отзыва выдвинутых ими кандидатов. Определенные правовые пробелы на сегодняшний день имеют место в нормативной базе парламентской деятельности политических партий.

К наиболее перспективным направлениям дальнейшего совершенствования законодательства о политических партиях относится оптимизация порядка создания и государственной регистрации политических партий; уточнение правовых основ их информационно-пропагандистской деятельности; дальнейшую регламентацию порядка в работе представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В среднесрочной перспективе также являются актуальными вопросы об основных параметрах избирательной системы России.

На основе исследования сформированы следующие законодательные предложения, направленные на повышение эффективности правового регулирования статуса политических партий в Российской Федерации:

1. Постулирование в качестве целей партии таких направлений ее работы, как «формирование общественного мнения» и «формирование политической воли граждан», в данном случае налицо подмена причинно-следственных связей между убеждениями граждан и деятельностью образуемых ими политических партий. Вместо политических партий как выразителей интересов граждан законодательная конструкция политической партии фиксирует некую институционально отделенную от них субстанцию, «формирующую» их мнение и даже волю. Между тем, очевидно, что политическая партия как своего рода посредник между гражданами и институтами публичной власти может лишь оказать содействие в формировании такой воли, а не моделировать процесс ее формирования.

В пункте 1 ст. 3 Закона «О политических партиях» «посредством формирования и выражения их политической воли» изложить в следующей редакции: «посредством содействия в формировании и выражении их политической воли».

Пункт 4 ст. 3 Закона «О политических партиях» «формирование общественного мнения» изложить в следующей редакции: «содействие в формировании общественного мнения».

2. Закон «О политических партиях» не уточняет круг лиц, правомочных принимать участие в образовании организационного комитета, а также порядок формирования его персонального состава. Так, возможны варианты, при которых в состав организационного комитета входят все граждане, изъявившие готовность принять участие в создании партии. Вместе с тем закон, не содержит и запрета на возможность формирования оргкомитета путем делегирования его членов из числа граждан - инициаторов создания партии. Определяя состав оргкомитета, закон оговаривает лишь минимально необходимый состав его членов - 10 человек. Необходимо установление минимальной численности числа участников собрания (на уровне 25 человек), так и предъявление к последним тех же требований, что и к членам оргкомитета.

3. Практика образования оргкомитетов политических партий выявила значительное количество проблем при совершении сделок гражданско-правового характера. Так, из закона не ясно, кто отвечает по обязательствам оргкомитета - оргкомитет или лицо, управомоченное на заключение сделок от его имени, а также, каков может быть предмет договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета. В этой связи целесообразно дополнить ст. 13 пунктом 5 в следующей редакции: «члены оргкомитета несут солидарную гражданско-правовую ответственность по обязательствам, заключенным от его имени».

4. Также следует дополнить нормы по реорганизации политических партий, т.к. действующая редакция закона «О политических партиях» допускает одну форму реорганизации политических партий как преобразование в общественное объединение. Между тем правоприменительная практика показала, что необходимы такие формы реорганизации политических партий как, слияние и присоединение. Необходимость урегулировать данную норму вытекает из статуса реорганизуемых политических партий, комплексом их прав и обязанностей после реорганизации.

5. Привлечение, в партийные списки не членов партии объяснимо: участие популярных фигур в составе списка способствует притоку дополнительных голосов избирателей, в ряде случаев снимает проблемы финансирования. Понимая мотивы принятия подобных решений, необходимо отметить, что они, по большому счету, направлены во вред политическим партиям. Во-первых, партия, рекрутирующая в свои списки посторонних кандидатов, тем самым признает отсутствие либо дефицит собственных кадровых ресурсов. Во-вторых, уступка (а фактически - продажа) части мест в партийном списке «под заем» электорального, административного и финансового ресурсов дискредитирует партию в общественном мнении. Наконец, подобная ситуация лишает стимулов к участию в предвыборной кампании руководителей среднего звена и рядовых активистов политических партий. В этой связи целесообразно пункт 6 ст. 36 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ» «указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов» изложить в следующей редакции: «указанные лица могут составлять не более 25 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов».

6. В связи с переходом к смешанной мажоритарно-пропорциональной модели избирательной системы на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации объективно возрастает роль политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов. В этой связи непрямые выборы члена Совета Федерации становятся и показателем соотношения партийно-политических сил в законодательном органе. Партии и блоки, таким образом, смогут воздействовать - хотя и в опосредованной форме - на формирование состава Совета Федерации.

Увеличение представительства политических партий в Совете Федерации, возрастание их реальной роли в процессе принятия парламентских решений вступает в определенное противоречие с традиционным игнорированием партийно-политической составляющей в нормативных актах, регулирующих порядок и процедуру формирования и деятельности палаты. В этой связи ряд правовых аспектов парламентской деятельности политических партий нуждаются в уточнении. Так, в федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» целесообразно внести изменения, закрепляющие право депутатских объединений на выдвижение кандидатур на должность члена Совета Федерации, что позволило бы существенно повысить роль политических партий в процессе формирования состава Совета Федерации, обеспечить состязательность процедуры избрания его членов, представляющих законодательные (представительные) органы государственной власти.

Дополнить статью 3 абзацем 4 Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и статьей 26.2 Закона «О политических партий» следующей редакции: «Политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации».

7. Связи с внесением изменений от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ в ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» признать утратившим силу подпункт «г» пункта 1 ст. 37. Закона «О политических партиях». Пункт 7 ст. 39 Закона изложить в следующей редакции: «7. Не допускается приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации до дня официального опубликования результатов указанных выборов, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 4 и 5 статьи 9 настоящего Федерального закона».

Литература

1. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.;

2. Автономов А.С. Основные проблемы формирования партийной системы в России // Формирование политической системы России: Сб. ст. / Ред. А.В. Кортунов. Центр конституц. исслед. Моск. науч. общ. фонда - М., 1996.;

3. Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. / Автореф. дисс…. канд. юридич. наук. - М., 2003.;

4. Баранчиков В.В. Государство и право. 2003. №11.;

5. Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. М.: Наука, 1988.;

6. Берлин П.А. Политические партии на западе. СПб., 1907. С. 5.

7. Биктагиров Р.Т. Предвыборная агитация: понятие, правовое регулирование и порядок проведения // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. - М.: Изд-во НОРМА, 1999.;

8. Бобрсва Н.А. Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

9. Васильев В.И., Постников А.Е. Развитие федерального и регионального законодательства о выборах и референдумах // Выборы в Российской Федерации / Под общ. ред. А.В. Иванченко, А.А. Вешнякова, В.И. Васильева, В.И. Лысенко. - М.: Изд-во «ВЭЛТИ», 1998.;

10. Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Избранные произведения. - М., 1990.;

11. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. N5.;

12. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М, 2000;

13. Выдрин И.В, Захаров В.А., Карпов В.Н. Политические партии в России: от создания до ликвидации. - М. - Екатеринбург, 2003.;

14. Гаджиев К.С. Политическая наука. М., 1994.;

15. Галкин А.А. Партийная система на Западе и в России: проблемы и перспективы // Под общей ред. Г.Ю. Семигина. - М.: ИСПИ РАН, 2002.;

16. Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. - СПб., 1905.;

17. Гельман В Л. О становлении российской партийной системы и практиках политических коалиций // Полис. 1997. №3.;

18. Голосов Г.В. Партийные системы России и стран Восточной Европы. - М.: Весь Мир, 1999.;

19. Грибанов В.П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей. М., 1973.

20. Даниленко В.Н. Правовой статус политических партий буржуазных стран: Учеб. Пособие / Моск. гос. ин-т междунар. отношений. - М., 1986.;

21. Джанда К. Сравнение политических партий: исследования и теория // Современная сравнительная политология. М., 1997.;

22. Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации. Дисс. канд юр. Наук. - М.: МГЮА, 2004.;

23. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. - М.: Академ, проект, 2007.;

24. Евдокимов В.Б. Политические партии в зарубежных странах: (Полит.-правовые аспекты). Учеб. пособие / Свердл. юрид. ин-т. - Екатеринбург, 1992.;

25. Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. М., 1993 С. 152.

26. Заславский С.Е. Политические партии России: процесс правовой институционализации. Дисс. Докт. юр. наук. М., 2004. С. 82

27. Зеленко Б.И. Политические партии и развитие гражданского общества в России. Полит.-правовые аспекты. - М., 2001.;

28. Зотова З.М. Политические партии и избирательный процесс. - М., 2002.;

29. Иванченко А.В. Выборы и реальная многопартийность // Выборы: законодательство и технологии. 2000. №12.;

30. К. фон Бейме. Партии // Политология вчера и сегодня Вып. 4. М., 1992.;

31. Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Государство и право. 2002. №7,8. С. 24

32. Колосова К.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000;

33. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». - М., 2002

34. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность: вопросы теории и законодательного регулированиям в Российской Федерации. М., 2001.