Государственное регулирование отношений собственности (на примере Министерства имущественных отношений Российской Федерации)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Во всех развитых странах рыночный механизм хозяйствования дополняется инструментами государственного регулирования, соотношение которых зависит от доли государственного сектора, исторических особенностей и традиций, характера решаемых в данное время задач.

Государство способно создавать благоприятные и стабильные условия для развития наиболее эффективных форм крупного производства и его интеграции с финансовым капиталом; поддержать развитие предпринимательства, малого и среднего бизнеса. Минимущество РФ способно эффективно управлять государственной собственностью, переориентировать по критериям социально-экономической эффективности процесса приватизации, выстроить систему антимонопольного регулирования и стимулирования конкуренции и т.д.

Увеличение доходов на основе эффективного управления государственной собственностью и оптимизация ее структуры, повышение конкурентоспособности, улучшение конкурентоспособности, улучшение финансово-экономических показателей и прекращение выполнения несвойственных функций коммерческими организациями государственного сектора экономики, создание целостной системы управления государственной собственностью в условиях становления рыночной экономики -- вот главные цели одобренной государственной политики, осуществляемой Минимуществом РФ.

В условиях перехода к рыночной экономике наиболее важным условием построения здоровых экономических отношений является сохранение государственного регулирования и поддержка таких социально значимых видов деятельности (производства) как оборонная промышленность, здравоохранение, ЖКХ, образование, культура и т.д.

Государственные унитарные предприятия обеспечивают потребности государства, осуществляя зачастую нерентабельные, малоприбыльные виды деятельности, важность которых обусловлена социальной стороной жизни общества.

С другой стороны, даже такие, на первый взгляд, некоммерческие виды деятельности как культура, образование могут и должны приносить доход в государственный бюджет. Другим предметом регулирования государства в этой области являются имущественные комплексы ГУПов, их рациональное использование, получение прибыли от аренды, направление финансовых потоков в казну государства -- все это является значимым фактором построения здоровой полноценной социально ориентированной рыночной экономики, в которой ни одна из сфер жизнедеятельности человека не будет забыта, оставлена без внимания со стороны государства. Таким образом тема ВКР является особенно актуальной в условиях построения рыночной экономики.

Работа содержит введение, 3 главы заключение список литературы.

Предметом исследования ВКР является механизм государственного регулирования отношений собственности в системе национальной экономики. Объектом исследования является сфера государственной собственности, в частности государственные унитарные предприятия, их имущественные комплексы.

Цель ВКР -- на основе всестороннего анализа современного уровня развития государственного регулирования разработать предложения по совершенствованию управления государственной собственностью.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

ь Рассмотреть систему управления государственной собственностью; государственные унитарные предприятия в условиях рыночных отношений.

ь Исследовать законодательную базу в области управления государственной собственностью и государственными унитарными предприятиями.

ь Проанализировать государственный контроль за эффективностью использования имущества федеральных ГУПов.

Методологической базой для написания ВКР послужили:

ь Законодательство Российской Федерации;

ь Современные научные концепции в сфере управления государственной собственностью;

ь Научные статьи по вопросам совершенствования и повышения эффективности управления государственным сектором экономики;

ь Программа деятельности ФГУПов.

Информационные ресурсы включают:

ь Статистические ежегодники;

ь Статистика, публикуемая в периодических изданиях;

ь Интернет-сайты Министерства имущественных отношений, Правительства РФ; Российской газеты и т.д.

При написании ВКР использовались следующие методы исследования:

ь Системный анализ и синтез;

ь монографический;

ь сравнительный анализ;

ь нормативный;

ь программно-целевой.

Глава I. Теоретические основы государственного регулирования отношений собственности

1.1 Концептуальные основы построения системы управления собственностью

Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.

Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности, принято называть отношениями собственности. Это, с одной стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические процессы и интересы, с другой -- правовые отношения, так как они регулируются законами, прежде всего Гражданским кодексом РФ.

Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов составляет сущность управления собственностью.

Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, правовая, управленческая категория.

Отношения собственности проявляются в экономике двусторонним образом, имеют двустороннюю направленность. Это, с одной стороны, отношения, связывающие собственника с принадлежащим ему частично или полностью объектом собственности, имущественные субъектно-объектные отношения. Такие первичные отношения служат материальной предпосылкой отношений между субъектами собственности, то есть субъектно-субъектных отношений. Последние представляют экономические отношения, возникающие в связи с собственностью, отражают имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами. Данная группа отношений имеет социально-экономический характер и обусловливает прежде всего формы распределения имущества, продукции, товаров, доходов, других ценностей между собственниками, в соответствии с их правами и полномочиями, вытекающими из субъектно-объектных отношений в виде прав собственности субъекта на объект.

В процессах управления собственностью проявляются прежде всего субъектно-субъектные отношения, в которые вовлечены ряд субъектов собственности -- государственных органов и всех других субъектов, с которыми эти органы вступают в экономические и правовые отношения по поводу купли-продажи, передачи, использования, присвоения, преобразования объектов собственности, поддержания их сохранности. Но характер указанных взаимодействий и их результаты зависят от изначального состояния субъектно-объектных отношений, отражающих формы, степень, меру принадлежности объектов тем субъектам, между которыми возникают отношения по поводу сложившейся принадлежности объектов и ее последующих изменений.

Выделение субъектно-объектной стороны отношений собственности обусловлено тем обстоятельством, что вне конкретизации субъектов, персонажей собственнических отношений не может быть рациональной организации хозяйственной системы. Хуже того, в условиях командно-распорядительной, чрезмерно огосударствленной, а также и рыночной экономики происходит подмена собственников, когда формально провозглашенный или скрытый собственник не является узаконенным хозяйствующим субъектом. Происходят вмешательства в отношения собственности, узурпация собственнических прав со стороны властвующих субъектов, политических структур в образе возглавляющих их лиц, олигархов и олигархических группировок, коррумпированных корпоративных объединений. Характерно, что многие из них, не будучи формально субъектами государственной собственности, полновластно распоряжаются объектами этой собственности в материальной и денежной формах и делают все возможное для частичного или даже полного, временного или постоянного присвоения объектов, отчуждения их от государственной собственности. Поэтому центральной предпосылкой рачительного ведения экономики служит четкое выделение субъектов и объектов собственности установление законодательно закрепленных прав, норм, правил, отношений между ними. Конечно, полностью легализовать отношения собственности не всегда удается.

Говоря о связях между субъектами и объектами, необходимо различать отношения владения, пользования, распоряжения, представляющие одновременно и юридические, правовые и экономические категории.

Владение -- начальная, исходная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности, либо факт реального обладания объектом.

Распоряжение -- наиболее явный способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность управлять объектом, поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Пользование означает применение объекта собственности в соответствии с его назначением по усмотрению и желанию пользователя.

Ответственность -- «бремя ответственности» означает как интерес к активному использованию объектов собственности, так и ответственность за них, за их судьбу, за их эффективное функционирование, возмещение ущерба, нанесенного объекту. Ответственность возникает прежде всего у пользователя перед распорядителем и владельцем или у распорядителя перед владельцем, делегировавшим ему права распоряжения собственностью, у любого собственника -- перед законом.

Передел созданной, существующей собственности означает изменение собственника, передачу прав владения и распоряжения собственностью из одних рук в другие. В связи с таким переделом возникают отношения между бывшими и новыми собственниками по поводу способов, масштабов, условий передачи прав собственности. Посредниками в подобных отношениях выступают законодательные, исполнительные, судебные органы, по инициативе и решению которых происходит переход объектов собственности к новым владельцам, распорядителям.

Наиболее типичны следующие способы изменения собственника:

ь продажа объектов собственности на товарных, фондовых рынках, с использованием аукционов, конкурсов;

ь приватизация объектов государственной и муниципальной собственности и национализация в форме обратного выкупа или иных способов деприватизации;

ь наследование, дарение, безвозмездная передача;

ь обмен одного объекта на другой на основе взаимных расчетов;

ь изъятие объекта собственности и передача его другому собственнику по решению суда в счет возмещения долгов, в силу незаконного присвоения, в связи с банкротством.

Частичное изменение прав собственности на существующие объекты происходит применительно к объектам общей долевой собственности посредством перераспределения собственнических функций, долей собственности между совокупными владельцами, распорядителями или привлечения новых, дополнительных владельцев.

Взаимоотношения потенциальных собственников по поводу права собственности на вновь созданные ими ценности, которые становятся новым объектом собственности. Наиболее типичная форма таких отношений -- отношения по поводу совместного производства и распределения производственных, ранее не существовавших продукции, товаров, услуг. В этом случае все участники создания нового объекта собственности имеют основания претендовать на право быть собственниками вновь созданной собственности, выполняя по отношению к ней функции владения, пользования, распоряжения. Претензии и даже права на новую собственность могут предъявляться и лицами, не принимавшими прямого участия в создании объекта, но управлявшими этим процессом. Свою долю вправе потребовать государственные органы в виде налогов, отчислений, платежей.

Еще один вид отношений собственности возникает в процессе управления функционированием, использованием объектов собственности. Это отношения между субъектами собственности -- владельцами и распорядителями объектов, с одной стороны, и пользователями не принадлежащих им объектов собственности, с другой стороны. По своей природе это управленческие отношения между собственниками и лицами, которым собственники передают объект во временное пользование.

Отношения такого вида возникают:

ь при сдаче объекта собственности в аренду, в условиях лизинга имущественных объектов;

ь при залоге имущества, в том числе -- ипотечном залоге;

ь при передаче имущества в доверительное управление;

ь при предоставлении денежных средств в кредит;

ь при передаче объектов в безвозмездное пользование.

Форма собственности -- это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности.

К частной форме собственности относят собственность частных лиц: граждан -- физических лиц и организаций -- юридических лиц, осуществляющих обособленную от государства деятельность в собственных целях и интересах.

Государственная и муниципальная собственность делятся на три официально, статистически, разделяемые группы:

ь Государственная федеральная собственность (собственность Федерации);

ь Государственная собственность субъектов федерации (субфедеральная собственность);

ь Муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.

Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция, другие силовые структуры, правовая система. По этой причине невозможно разгосударствление собственности в более или менее широких масштабах без реформирования политической системы общества.

Установление рационального соотношения масштабов государственной федеральной, государственной субфедеральной, муниципальной, частной групповой, частной индивидуальной форм собственности с учетом возможностей их совмещения и преобразования из одной формы в другую представляет важнейшую часть социально-экономической политики государства.

Управление государственной собственностью представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны государства на все объекты принадлежащей ему собственности. На практике это означает, что государство как собственник устанавливает определенные правила и условия владения, пользования и распоряжения этими объектами.

Наибольший эффект реализация этих правил и условий достигается тогда, когда управленческое воздействие государства в лице уполномоченных им органов власти осуществляется системно, т.е. с применением комплекса мер, образующих систему управления государственной властью.

Система управления государственной собственностью (СУГС) базируется как на общих постулатах теории управления, так и на специфических особенностях, связанных с осуществлением правил и условий, устанавливаемых государством как собственником своего имущества. Так, общеизвестно, что главной целью частного собственника, использующего свое имущество в процессе предпринимательской деятельности, всегда является прибыль. В отличие от него ряд государственных предприятий могут быть сориентированы прежде всего не на получение максимума возможной прибыли, а на реализацию социальных или оборонных задач.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, принятой Правительством РФ в 1999 г. намечены следующие цели государственной политики в области управления собственностью:

ь Оптимизация структуры государственной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

ь Вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в хозяйственный оборот;

ь Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления федеральной собственностью;

ь Использование государственных активов в качестве инструмента привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

ь Повышение конкурентоспособности организаций государственного сектора экономики, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности за счет содействия внутренним преобразованиям в них и устранения несвойственных им функций.

Задачи:

ь Полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

ь Классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

ь Оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

ь Определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

ь Обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

ь Повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

ь Обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

ь Обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

1.2 Организация управления государственной собственностью

Как и любой другой полноправный собственник -- коммерческая компания, частное лицо -- государство в лице своих органов власти и управления, своих предприятий и уполномоченных лиц (например, представителей в акционерных обществах) может владеть, распоряжаться и пользоваться любыми материальными и нематериальными благами -- объектами собственности.

Однако в отличие от других участников экономической деятельности, основную массу собственности государства составляют воздух, вода, земля и все, что в земле и под ней (или под водою) находится -- природные объекты.

Ниже сгруппированы все категории объектов, которые являются или могут быть государственной собственностью (табл. 1).

Таблица 1

Классификация объектов государственной собственности

Категории объектов государственной собственности
Материальные: o природные объекты (воздушное и водное пространство, земля, недра, лесной фонд, сельскохозяйственные угодья) o экономические объекты (любые продукты производства, предприятия, недвижимость, пакеты ценных бумаг, денежная масса, золото-валютные резервы, коммуникации и т.д.) o объекты, обеспечивающие функционирование государства (здания и сооружения, используемые органами государственной власти и управления, военные объекты и вооружение и т.д.)
Нематериальные o духовные (сокровища культуры, находящиеся в музеях и запасниках, библиотеках, коллекциях, фондах, архивах, памятники, в том числе архитектуры, и т.д.) o интеллектуальная собственность (изобретения и открытия, программное обеспечение, ноу-хау, научная продукция и конструкторские разработки и т.д.) o информационные ресурсы

Способность существующего российского государства эффективно управлять своей собственностью по естественно-историческим причинам развивалась в 90-е годы неравномерно и поэтому в настоящее время по отношению к разным категориям собственности неодинакова.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации прописаны функции отраслевых органов исполнительной власти по управлению объектами государственной собственности и основы механизма их взаимодействия с Минимуществом России как главным координирующем и контролирующим федеральным органом в этой сфере. Так, например, при управлении государственными унитарными предприятиями это взаимодействие выглядит следующим образом.

Минимущества России наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями. В то же время отраслевые федеральные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителем унитарных предприятий.

Таким образом, происходит переход от преобладавшего на первом этапе экономических реформ приоритета отраслевого подхода, вносившего дисбаланс в систему управления госсобственностью, к рациональному сочетанию функционального и отраслевого аспектов управления государственным имуществом и приватизации.

Управление государственной собственностью, являясь важнейшей частью управления экономикой страны, в условиях многообразия форм собственности и существования значительного частного сектора не может ограничивать свое воздействие лишь объектами госсектора. Государственная и негосударственная собственность -- так же, как и экономика страны в целом -- представляет собой единую систему, в которой хозяйствующие субъекты связаны между собой и взаимодействуют друг с другом. До последнего времени этот аспект практически упускался из вида при принятии государственных решений: предполагалось, что предприятия негосударственного сектора не нуждаются в государственной опеке, поскольку обрели своих собственников. Отсюда выдвигалась известная альтернатива: либо изыскивать способы повышения эффективности государственных предприятий, либо свертывать государственный предпринимательский сектор.

На самом деле существует и третий путь: конструирование новых моделей предпринимательской деятельности государства, основанных на различных формах сочетания государственной и частной собственности, т.е. развитие экономики смешанного типа.

Сегодня даже в странах с развитой рыночной экономикой происходит переоценка функций и роли государственной собственности, направленного на синтез нового типа государственного регулирования, основанного на преобладании косвенных путей вмешательства государства в экономику и на более тесном, органическом переплетении государственных и частных интересов в ткани смешанной экономики.

Для России, решающей такую судьбоносную задачу, как подъем и развитие реального сектора экономики, интеграция потенциалов государственного и частного сектора является насущной потребностью. В этой связи возникает необходимость разработки и активного использования новых подходов в регулировании взаимодействия государственной собственности и негосударственного сектора российской экономики.

1.3 Формирование государственного сектора экономики в условиях рыночных отношений

Целью управления государственным имуществом является удовлетворение общественных потребностей и мобилизация доходов в бюджетную систему. Оно осуществляется на основе законодательства, указов Президента РФ (по вопросам, по которым не приняты законы) и включает отчуждение, сдачу в аренду передачу в залог, в доверительное управление и другие операции. Содержание процесса управления государственными предприятиями составляют принятие решений о их создании, реорганизации, ликвидации; утверждение уставов; назначение руководителей; контроль за финансовыми результатами; представление отчетности о работе.

В обычных условиях хозяйствования наблюдается процесс постоянного перехода собственности из одной формы в другую и обратно; частная собственность национализируется и становится государственной, государственная собственность приватизируется, т.е. становится частной. Интенсивность смены форм собственности повышается в период общественно-экономического переустройства. Национализация проводится на основе соответствующего закона и при наличии у государства средств для выкупа частной собственности.

Формирование целостной системы управления государственной собственностью в стране потребовало разработки новых подходов и в сфере приватизации.

Создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, вовлечение объектов государственной собственности в гражданский оборот, привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, привлечение к управлению эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления предприятиями, активизация фондового рынка, рациональное пополнение доходной части бюджета -- на законодательное обеспечение решения этих задач были направлены усилия при разработке нового закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего в силу в 2002 г.

Для формирования рыночных отношений, развития инициативы людей, индивидуального и коллективного предпринимательства, увеличения доходов бюджета в России с 1992 г. проводится приватизация государственного и муниципального имущества по решению уполномоченных на то государственных органов.

Приватизация по своей сути означает передачу или продажу в частные руки государственного имущества. Можно при этом говорить о частной собственности как о личной, принадлежащей одному лицу, так и находящейся в собственности определенного круга лиц.

В условиях рыночной экономики, конкурентной экономической среды частные предприятия, если их сопоставлять с государственными, показывают более высокие результаты работы, более высокую производительность труда, более гибкую и быструю реакцию на изменения спроса.

В условиях частной собственности права собственности четко определены и реально способствуют экономическому росту и созданию ценностей.

Таким образом, приватизация, как процедура перераспределения собственности должна служить решению следующих задач:

ь повысить эффективность использования активов;

ь усовершенствовать систему управления, сделав ее корпоративной;

ь расширить доступ предприятия к капиталам;

ь обеспечить конкурентоспособность предприятий за счет внедрения новых технологий и передового опыта;

ь сформировать новых владельцев, которые станут более эффективными собственниками;

ь увеличить поступления средств в казну за счет более эффективной работы предприятий;

ь обеспечить более справедливое распределение прибылей;

ь деполитизировать предприятия, ослабив их связи с государством.

Российская модель приватизации была воплощена в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Основным законодательным актом является закон о приватизации. Первый закон о приватизации был принят в 1991 г. в последующем, в 1997 г. и в 2001 г. были приняты новые редакции закона.

Таким образом, в Российской Федерации организованная приватизация началась с 1992 г.

В России уже начиналась спонтанная приватизация, в процессе которой руководители предприятий, используя принципы полного хозяйственного ведения, свободно распоряжались государственным имуществом и активами государственных предприятий, передавая их на балансы других предприятий, принадлежащим частным лицам.

В этих условиях правительство объективно было вынуждено ускорять процесс законной приватизации в поисках компромисса с оппозицией. В результате в основу программы приватизации были положены три варианта, в каждом из которых так или иначе рассматривались льготы работникам предприятий.

Одновременно с этим готовилась массовая ваучерная приватизация, которая предусматривала наделение каждого гражданина России приватизационным чеком (ваучером), оцененным в 10 тыс. руб., на который можно было приобрести акции приватизируемых предприятий на чековых аукционах, либо разместить их в специально создаваемых для этих целей инвестиционных фондах. Ваучер не был именным и его можно было продавать и покупать.

Три основных варианта приватизации предназначались для крупных предприятий числом занятых свыше 1 тыс. человек и основными фондами свыше 50 млн. руб.

Рисунок 1

В соответствии с первым вариантом работникам предприятия безвозмездно передавалось 25% привилегированных акций. Трудовой коллектив также имел возможность приобрести 10% обыкновенных акций, но на льготных условиях. Отдельные условия приобретения акций определялись руководителями. Администрация имела возможность приобрести 5% акций, 29% обыкновенных акций продавалось на ваучерных аукционах, а оставшийся 31% временно сохранялся в государственной собственности с последующей реализацией на денежных аукционах (рис. 1) В.И. Кошкин. Управление государственной собственностью -- М.: ЭКМОС, 2002..

Рисунок 2

Второй вариант приватизации предоставлял самые большие льготы коллективу: 51% обыкновенных акций на льготных условиях продавался работникам, 29% продавалось на ваучерных аукционах, а 20% временно сохранялось в государственной собственности с последующей реализацией (рис. 2).

И, наконец, третий вариант приватизации предусматривал продажу 30% обыкновенных акций группе работников предприятия, которые взяли на себя ответственность за реорганизацию предприятия. Еще 20% обыкновенных акций на льготных условиях продавалось работникам -- всем членам трудового коллектива, 29% обыкновенных акций продавалось на ваучерных аукционах, а оставшийся 21% временно сохранялся в государственной собственности с последующей реализацией за деньги (рис. 3).

Рисунок 3

Выбор варианта приватизации производился работниками на собраниях трудового коллектива предприятия. Практически во всех вариантах приватизации крупных предприятий 29% акций реализовывалось на ваучерных аукционах, тем самым осуществлялась схема участия всего населения страны в разделе государственной собственности. Одновременно для стратегических внешних инвесторов и будущих внешних владельцев резервировались пакеты акций от 20% до 31%.

Что касается малых предприятий с числом занятых до 200 человек и стоимостью основных фондов до 1 млн. руб., то для них предлагался единственный метод приватизации -- продажа на ваучерных и денежных аукционах. Средние предприятия -- с численностью работающих от 200 до 1 тыс. чел. -- могли выбрать любой из трех основных вариантов, либо приватизироваться через продажу на аукционах.

Уже к 1994 г. было приватизировано около 100 тыс. предприятий, производивших 40% ВВП России, а к 1997 г. этот показатель достиг 70%. При этом 75% предприятий было приватизировано по второму варианту; первый вариант был применен в 24% случаев, а третий -- лишь в 1% случаев. В.И. Кошкин. Управление государственной собственностью. -- М.: ЭКМОС, 2002

Отметим, что все три варианта приватизации предусматривали значительную распыленность акционерного капитала. Однако законодательством о приватизации не запрещалось концентрировать крупные пакеты акций в одних руках, чем немедленно воспользовались некоторые руководители предприятий, отдельные работники и внешние владельцы.

Со временем структура акционерного капитала существенно изменилась, и на долю работников предприятий приходилось к 1996 г. уже около 35% акций, руководителей -- 16%, внешних инвесторов -- 32% (рис. 4) В.И. Кошкин. Управление государственной собственностью. -- М.: ЭКМОС, 2002..

Рисунок 4

Система ваучерной приватизации подчинялась, следовательно, интересам накопления частного капитала не только по исполнению, но и по первоначальному замыслу.

Сведения о влиянии приватизации на экономические показатели деятельности предприятий в статистике приватизации отсутствуют. Данное обстоятельство трудно признать случайным упущением: это прямое следствие принятого в правительственной программе приватизации понимания ее задач.

Таблица 2 Б. Плышевский. «Частный капитал: образование и особенности». Экономист № 1 2004 г.

Количество приватизированных предприятий и поступление средств от приватизации

Год	Число приватизированных предприятий	Получено средств от приватизации в текущих ценах, %	Дефлятор ВВП, %	Получено средств от приватизации в сопоставимых ценах, %
1993	42924	100	100,0	100,0
1994	21905	237	407,7	58,1
1995	10152	357	278,2	74,6
1996	4997	85	144,1	59,0
1997	2743	811	114,5	311,0
1998	2129	67	116,2	179,0
1999	1536	70	164,6	76,3
2000	2274	340	140,6	184,5
2001	2287	40	117,9	63,1
2002	2557	136	113,1	120,6

Из таблицы 2 видно, что пик приватизации приходится на 1993 г., когда было приватизировано 42,9 тыс. государственных предприятий. В 1994-1997 гг. количество вновь приватизированных предприятий сокращалось ежегодно примерно в два раза. С 1998 г. в среднем за год приватизировалось около 2 тыс. предприятий. Эти данные относятся к общему числу объектов приватизации, включая наряду с крупными средние и малые предприятия. Пик активности приватизации, пришедшийся на первые года (1993-1995 гг.) объясняется прежде всего широкой приватизацией небольших предприятий, а также выделением из крупных предприятий отдельных производственных и вспомогательных подразделений. Это подтверждается структурой приватизированных предприятий по формам собственности и отраслям экономики (табл. 3)

Таблица 3

Распределение приватизированных предприятий по формам собственности (в %)

Форма собственности	1993	1995	1998	2002
Федеральная	16,4	18,5	12,4	3,4
Субъектов федерации	22,2	13,0	15,1	8,8
Муниципальная	61,4	68,5	72,5	87,8

В составе приватизированных предприятий преобладали муниципальные -- свыше 61,4% в 1993 г. и 87,8% -- в 2002 г. Это, как правило, малые и средние предприятия. Крупные предприятия являлись преимущественно объектами федеральной собственности. Удельный вес предприятий, находящихся в федеральной собственности, снижался и в 2002 г. составлял 3,4% общего числа приватизированных предприятий. Сокращалась также доля предприятий, принадлежавших субъектам Федерации, на них в 2002 г. приходилось менее одной десятой части общего числа приватизированных предприятий. Всего за 1992-2002 гг. было приватизировано 140,3 тыс. предприятий.

В ходе приватизации отношения собственности кардинально изменились -- экономика стала многоукладной, уже к середине девяностых годов преобладающая часть государственных предприятий превратилась в частные (табл. 4).

Таблица 4

Распределение предприятий и организаций по формам собственности (на начало года) (в %)

	1996 г.	1998 г.	2003 г.
Всего:	100,0	100,0	100,0
В том числе формы собственности: государственная	14,3	5,4	4,1
муниципальная	8,8	6,5	6,2
частная	63,4	73,9	76,9
общественных организаций (объединений)	4,2	5,8	6,4
прочие	9,3	8,6	6,4

Доминирование в экономике частных предприятий представляется в официальных правительственных материалах и публикациях сторонников либеральной экономической политики как стратегический успех реформ, решающее свидетельство достижений в создании рыночной инфраструктуры. Указанные оценки, однако, существенно корректируются при их сопоставлении с изменением основных макроэкономических показателей.

О снижении ВВП как итоговом параметре уровня экономической деятельности в стране говорилось выше. Возьмем другой показатель, характеризующий результаты созидательной деятельности частного капитала -- динамику основного капитала, наличие и качественные признаки которого составляют материально-техническую основу развития экономики.

С 1995 г. рост основных фондов прекратился, и до 1998 г. происходило уменьшение их объема; с 1999 г. отмечается небольшое увеличение, не достигающее одного процента в год. В 2001 г. основные фонды увеличились на 0,6% и в 2002 г. -- на 0,7%. Такая динамика в конечном счете объясняется резким сокращением инвестиций, темпы которого в 1992-1998 гг. в 2,5 раза превышали темпы снижения ВВП (в сопоставимой оценке). В течение длительного периода уменьшающиеся инвестиции полностью шли на возмещение выбывающего основного капитала, их рост возобновился лишь в последние годы. Большинство качественных показателей основного капитала (технический уровень, обновление, надежность, сроки окупаемости инвестиций и др.) по сравнению с дореформенным периодом ухудшились. Б. Плышевский «Частный капитал: образование и особенности». Экономист № 1. 2004 г.

Форсированная приватизация не сопровождалась, следовательно, активизацией инвестиционной и инновационной деятельности. В инвестиционной сфере эффект приватизации до последнего времени был минимальным и приватизация отбросила российскую экономику назад от последних лет советского периода, которые по качественным показателям также во многом выглядели не удовлетворительно.

Иначе говоря, прямым результатом приватизации явилось накопление частного капитала главным образом на базе присвоения им государственной собственности, созданной в советское время. Обещанный созидательный потенциал приватизации в части увеличения национального богатства страны на данный момент не реализован.

Этап массовой приватизации закончился, изменилась политика государства в области управления отношениями собственности.

Новая цель приватизации как элемента системы управления государственным имуществом: кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Глава II. Анализ системы управления государственной собственностью

2.1 Государственная собственность как объект управления

Другим отражением приватизации экономики является процесс формирования акционерных обществ (АО) как современной коллективной формы частного капитала. Пик создания новых АО приходится на 1993 г. как начало массовой приватизации. В 1996 г. было зарегистрировано 1123 новых АО, в 1997 г. -- 496, в 2001 г. -- 125. Увеличивался соответственно и их уставный капитал, рост которого носил отчетливо выраженный инфляционный характер и происходил неравномерно по годам (табл. 5).

Таблица 5

Основные характеристики акционерной формы капитала

Год	Создано АО, ед.	Уставный капитал на одно АО в текущих ценах, %	Уставный капитал на одно АО в сопоставимых ценах, %	Эмиссия акций, %	Реализовано акций, % к эмиссии
1993	13547	--	--	--	--
1994	9814	207,3	50,8	162,6	45,8
1995	2816	271,0	97,4	75,8	19,9
1996	1123	225,3	156,3	50,2	38,4
1997	496	145,2	126,8	61,4	58,0
1998	360	18,0 раз	15,5 раз	14,4 раз	17,4
1999	258	57,6	35,0	60,5	70,3
2000	199	117,0	83,2	265,5	31,5
2001	125	117,2	99,4	22,0	39,3
2002	125	70,9	62,7	72,2	46,2

Примечание: показатели динамики уставного капитала в расчете на одно АО и эмиссии акции в процентах приведены по отношению к предшествующему году.

В таблице 5 приведены данные о динамике уставного капитала вновь созданных обществ в расчете на одно АО в ценах соответствующих лет и сопоставимой оценке (сделана путем пересчета капитала из текущих цен в сопоставимые по дефлятору ВВП) Б. Плышевский «Частный капитал: образование и особенности» Экономист 2004 № 1.. В текущих ценах уставный капитал на одно АО непрерывно увеличивался (кроме 1999 г.); наибольший рост имел место в 1998 г. В сопоставимых ценах его увеличение отмечалось лишь в 1996-1998 гг.; в остальные годы происходило снижение. Неравномерность динамики прослеживается и в выпуске акций. О росте величины капитала, необходимого для учреждения новых АО, и происходящей концентрации акционерного капитала можно говорить, следовательно, лишь в отношении его номинальных размеров. Увеличение эмиссии акций отмечалось в 1993, 1998 и 2000 гг., а в остальные годы она сокращалась. Высокой, в течение ряда лет преобладающей оставалась доля непроданных акций. Особенно большим был удельный вес нереализованных акций по отношению к общей их эмиссии в 1997 г. и 1999 г.; в 2002 г. не было размещено 46,2% выпущенных акций. Имеющаяся статистика показывает далее крупные и разнонаправленные по годам изменения в размещении выпущенных акций. В 1993 г. 47,5% выпущенных акций было размещено среди работников вновь образованных АО, в 1997 г. эта доля сократилась до 5,9% и затем вновь росла (в 2002 г. -- 32,5%). В государственной собственности в 1994 г. было закреплено 32,0% выпущенных акций, в 1997 г. -- 3,0; 1998 г. -- 73,6; в 2002 г. -- 15,4%. Значительное количество акций в 1995-1996 гг. было передано в доверительное управление, затем его доля уменьшилась до 1%, с 2000 г. передачи прекратились. Продажа акций населению составляла к их выпуску в среднем 14% в 1993-1994 гг., 7 -- в следующие два года, 1,5 -- 1998-1999 гг., 16,2 -- в 2000 г., 5,9% -- в 2002 г.

В таблице 6 представлены количество и доля фирм с государственными пакетами акций разного статуса и размера. Размер большинства пакетов акций не превышает 50%; только 19% компаний государство обладает большей долей. Имеются существенные различия между пакетами акций РФФИ и Минимущества России. Во-первых, размер большинства пакетов акций последнего (61%) попадает в диапазон от 25 до 50% акций, в то время как размер почти 2/3 пакетов РФФИ меньше 25% акций. Размер закрепленных пакетов больше 25% в 85% случаев, а размер остаточных пакетов больше 25% только в 66% случаев.

Таблица 6

Количество и доля фирм с государственными пакетами акций разного статуса и размера

	Всего	Менее 25%	25-50%	Более 50%
	Количество	Доля (%)	Количество	Доля (%)	Количество	Доля (%)	Количество	Доля (%)
Все государственные пакеты	3055	100	1257	41,1	1206	39,5	592	19,4
Все пакеты Минимущества России	1673	100	381	22,8	1018	60,8	274	16,4
Закрепленные пакеты Минимущества России	653	100	95	14,5	428	65,5	130	19,9
Остаточные пакеты Минимущества России	1115	100	376	33,7	600	53,8	139	12,5
Остаточные пакеты РФФИ	1660	100	1076	64,8	381	23,0	203	12,2

Еще одна область имущественных отношений, регулируемая государством -- управление интеллектуальным капиталом -- настолько нова и динамична, что не вполне разрешенными остаются не только вопросы практического управления, но и базовая проблема источника прав собственности. Другими словами, сами права государства находятся под сомнением.

В современной России широко распространены две крайние точки зрения относительно прав государства на результаты выполненных по заказам государства научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ.

Первая точка зрения основана на последовательном проведении принципа: «Кто платит, тот и владеет правами».

Другая крайняя точка зрения основана на прямолинейном толковании права и традиций, сложившихся в мировой практике -- сфера интеллектуальной собственности относится к частному праву. Роль государства в этой области весьма ограничена. Не случайно в статье 138 ГК РФ «Интеллектуальная собственность» говорится лишь об исключительных правах гражданина или юридического лица. В специальных законах, таких, как Закон «Об авторском праве и смежных правах» или Патентный закон, говорится об авторе, работнике, работодателе и т.д., причем вол всех случаях это может быть либо физическое лицо, либо юридическое лицо. Возможность прямого участия государства в таких отношениях не предусмотрена.

На самом деле обе крайние точки зрения не выдерживают критики, если смотреть на вопрос широко.

Любые имущественные права, включая права на ИС, принадлежат государству, если они входят в состав имущественного комплекса государственного унитарного предприятия. Но управлять надо не правами на ИС как таковыми, а всем комплексом, или интеллектуальным капиталом. В том числе необходимо правильно оценивать структуру ИК и роль отдельных элементов этой структуры. Нельзя, например, отрывать права на технологию от подразумеваемого знания, которое неизбежно остается там, где технология разработана.

Стратегия осуществляемой в стране политики управления государственной собственностью получила подтверждение в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной»: «…прямая обязанность государства -- создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью… Нашей экономике неэффективный государственный сектор ничего, кроме дополнительных расходов и проблем, не даст. Это не значит, что его не должно быть, -- я говорю только о неэффективном секторе. Полагаю, мы должны четко и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности» -- эти положения послания Президента Российской Федерации определяют первоочередные задачи в сфере управления государственным имуществом.

Унитарное предприятие является организационно-правовой формой юридического лица, восходящей своими корнями во времена социалистической экономики. Возникновение этой формы обусловлено необходимостью, с одной стороны, сохранить государственную собственность на средства производства, а с другой -- обеспечить более эффективное управление этим имуществом. Эта задача была решена путем создания особых, неизвестных странам с рыночной экономикой вещных прав -- права оперативного управления и права полного хозяйственного ведения (в последствии права хозяйственного ведения). Суть их состоит в том, что унитарное предприятие выступает в качестве «как бы» собственника закрепленного за ним имущества, но его правомочия по использованию и распоряжению этим имуществом ограничены действительным собственником -- государством или муниципальным образованием.

Унитарное предприятие самостоятельный субъект права, который может иметь и своими действиями приобретать собственные права и обязанности, т.е. обладает гражданской правосубъектностью. Основной целью деятельности унитарного предприятия является извлечение прибыли, поэтому унитарное предприятие относится к коммерческим организациям.

Унитарное предприятие учреждается и реорганизуется по решению уполномоченного государственного органа или органа муниципального образования. Органом, уполномоченным создавать казенные предприятия, является только Правительство РФ.

Орган, учреждающий унитарное предприятие, утверждает его устав.

Уставный фонд унитарного предприятия формируется за счет имущества, передаваемого учредителем. Причем уставный фонд унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, должен быть оплачен до его регистрации.

Унитарное предприятие имеет так называемую специальную правоспособность, то есть может заниматься только теми видами деятельности, которые указаны в его учредительных документах. Этим унитарное предприятие отличается от других коммерческих организаций. В том случае если унитарное предприятие заключит сделку в противоречии с целями деятельности, указанными в его учредительных документах, такая сделка может быть признана недействительной по иску самого унитарного предприятия, уполномоченного органа учредителя (государства или муниципального образования), прокурора или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью унитарного предприятия (например, отраслевого ведомства, в ведении которого оно находится).

Согласно ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В отношении имущества, приобретенного унитарным предприятием, у самого унитарного предприятия возникает право хозяйственного ведения или право оперативного управления (в зависимости от вида унитарного предприятия), а у государства или муниципального образования -- право собственности.

Исходя из вида вещного права, принадлежащего унитарному предприятию, различают два вида унитарных предприятий:

ь унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;

ь унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

При этом в форме казенного предприятия могут создаваться только унитарные предприятия, имущество которых находится в федеральной собственности.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом являются вещными правами, производными от права собственности. Как было указано выше, право хозяйственного ведения и право оперативного управления максимально приближаются к праву собственности. По общему правилу унитарное предприятие осуществляет в отношении принадлежащего ему имущества все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение) с ограничениями, установленными законом. Сделки по распоряжению имуществом унитарного предприятия в нарушение этих ограничений ничтожны, то есть, недействительны независимо от признания их таковыми судом и не порождают никаких правовых последствий. В зависимости от степени ограничения права распоряжаться имуществом и различаются право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Статья 295 п. 2 ГК РФ Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, в том числе денежными средствами, оно распоряжается самостоятельно.

Объем правомочий унитарного предприятия в отношении имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления, значительно уже. Самостоятельно такое унитарное предприятие (казенное предприятие) вправе распоряжаться лишь производимой им продукцией. Любым иным принадлежащим ему имуществом казенное предприятие может распорядиться лишь с согласия собственника этого имущества, т.е. РФ.

Еще одним существенным отличием права оперативного управления от права хозяйственного ведения является право собственника имущества, закрепленного за казенным предприятием, изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Государство или муниципальное образование, помимо указанных выше случаев, вправе также распорядиться всем имуществом унитарного предприятия как имущественным комплексом. Например, РФ может передать имущественный комплекс федерального унитарного предприятия субъекту федерации или муниципальному образованию. Субъект федерации может передать такой комплекс РФ, другому субъекту федерации или муниципальному образованию и т.д. При этом право хозяйственного ведения унитарного предприятия на это имущество сохраняется. Поскольку унитарные предприятия могут быть только государственными или муниципальными, передать имущественный комплекс унитарного предприятия можно только РФ, субъекту федерации или муниципальному образованию.

По этой же причине возможность смены собственника имущественного комплекса унитарного предприятия существует только в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Чтобы передать имущественный комплекс казенного предприятия субъекту федерации или муниципальному образованию, необходимо сначала преобразовать казенное предприятие в унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, а уже затем передавать имущественный комплекс вновь созданного унитарного предприятия.

...