Государственное регулирование отношений собственности (на примере Министерства имущественных отношений Российской Федерации)

По общему правилу унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам, во-первых, само, во-вторых, всем принадлежащим ему имуществом. Однако с учетом ограниченного характера вещных прав унитарного предприятия на его имущество, специальной правоспособности унитарного предприятия и особого контроля над деятельностью унитарного предприятия со стороны учредителя законом установлены исключения из этого правила. Исключения состоят в возложении на учредителя унитарного предприятия так называемой субсидиарной ответственности. Суть субсидиарной ответственности в данном случае заключается в том, что если имущества унитарного предприятия оказалось недостаточно для удовлетворения требований кредиторов, они имеют право обратиться с иском к собственнику имущества, т.е. к государству.

Применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, субсидиарная ответственность предусмотрена п. 3 ст. 56 ГК РФ. (К казенным предприятиям это правило не применяется, поскольку по закону в отношении них не может быть возбуждено дело о банкротстве.)

В случае, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителем (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательное для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Учредителем, собственником имущества унитарного предприятия и лицом, которое имеет право давать обязательные для унитарного предприятия указания и возможность иным образом определять его действия, является государство или муниципальное образование.

Поэтому, если будет доказано, что несостоятельность унитарного предприятия вызвана учредившим его государством или муниципальным образованием, на учредителя будет возложена субсидиарная ответственность.

Что касается собственника имущества казенного предприятия -- РФ, то она всегда субсидиарно отвечает по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. При этом не надо доказывать причинно-следственную связь между недостаточностью имущества казенного предприятия и действиями собственника этого имущества.

Унитарное предприятие является единственным видом коммерческих организаций, имеющим не общую, а целевую (специальную, уставную) правоспособность. Следовательно, анализируя материалы отчетности предприятия, прежде всего необходимо обратить внимание на характер сделок, совершенных за отчетный период, чтобы выявить неправомерные действия, в первую очередь с недвижимым имуществом предприятия, и для того, чтобы оценить использование средств от подобных операций.

Полномочия предприятия по отношению к закрепленному за ним государственному имуществу, его объем и порядок принятия решений по распоряжению им фиксируются в уставе предприятия.

Устав предприятия утверждается его учредителем, и устанавливается минимум вопросов, которые должен отражать устав. Статья 52 Гражданского кодекса РФ В то же время функции по управлению федеральным имуществом принадлежат правительству. Статья 114 Конституции РФ. Таким образом, Правительство РФ использовало свое право, обязав Минимущества России не только разработать и утвердить примерный устав федерального ГУПа, но и предусмотреть в нем наличие следующих необходимых положений:

ь направление федеральными унитарными предприятиями в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей части прибыли от использования имущества, находящегося в его хозяйственном ведении;

ь проведение ежегодных аудиторских проверок ФГУПа.

Примерный устав федерального ГУПа был утвержден Минимуществом России в феврале 2000 г. На основе этого устава с учетом отраслевых особенностей должны быть переутверждены уставы всех федеральных ГУПов, которые могут продолжать свою работу в этой организационно-правовой форме.

При этом в процессе переутверждения уставов неизбежно будут проконтролированы виды уставной деятельности, объем перешедших прав в случае реорганизации и правопреемства, перечень представительств, филиалов и дочерних предприятий, а также имущество, перешедшее к ним. На момент утверждения устава будут зафиксированы величина уставного капитала, стоимость чистых активов предприятия, объем и характер закрепленного за предприятием недвижимого имущества, а также уточнены права предприятия на земельный участок, на котором оно расположено. Все это позволит отраслевому органу управления и органу по управлению имуществом, да и самому предприятию актуализировать всю базу данных о своей деятельности и начать как бы новый отсчет в истории своего развития.

Единственным органом управления ГУПа является его руководитель. Именно он совершает либо определяет порядок совершения сделок, в результате которых унитарное предприятие приобретает свои права и обязанности. Поскольку, как уже отмечалось, движимым имуществом предприятие распоряжается самостоятельно, к его руководителю собственником имущества предъявляются повышенные требования. Так, Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 введены: порядок назначения руководителей федеральных ГУПов на конкурсной основе; обязательное заключение с ними контрактов; проведения один раз в три года аттестации. Именно через контракт представители собственника имущества в лице отраслевого органа управления и органа по управлению имуществом могут проконтролировать выполнение норм действующего законодательства, регламентирующих функционирование предприятия, очертить те или иные границы его самостоятельности, заложить мотивацию его самоотдачи и меру его ответственности за результаты деятельности предприятия.

В примерном контракте с руководителем унитарного предприятия, утвержденном Минимуществом России и зарегистрированном в Минюсте России (рег. № 2128 от 22.02.02 г.), предусматриваются дополнительные основания привлечения руководителя к ответственности (не считая уголовной) в форме расторжения контракта:

ь невыполнение утвержденных в установленном порядке показателей экономической эффективности;

ь необеспечение проведения в установленном порядке аудиторских проверок;

ь несоответствие занимаемой должности, установленное по результатам аттестации;

ь невыполнение решений правительства, федеральных органов исполнительной власти;

ь совершение сделок с имуществом, находящемся в хозяйственном ведении предприятия, с нарушением требований законодательства и определений уставом специальной правоспособности предприятия;

ь наличие по вине руководителя более чем трехмесячной задолженности по заработной плате;

ь необеспечение использования имущества предприятия, в том числе недвижимого, по целевому назначению в соответствии с уставом предприятия, а также не использование по целевому назначению выделенных предприятию бюджетных и внебюджетных средств в течение более чем трех месяцев.

При заключении контракта могут быть установлены и другие дополнительные условия его расторжения. Так, ст. 295 ГК РФ предусматривает, что ограничения на расторжение находящимся в ведении предприятия движимым имуществом могут быть установлены законом или иным нормативным актом. Следовательно, если собственник устанавливает особую процедуру отчуждения предприятием ценных бумаг, например приобретенных им акций компаний, имеющих стратегический интерес для государства, может быть установлена и ответственность руководителя за несоблюдение этих процедур.

Важный элемент государственного надзора за использованием переданного предприятию имущества -- зафиксированная в контракте обязанность руководителя предприятия соблюдать законодательство при совершении сделок с имуществом предприятия. Это относится не только к сделкам, совершаемым в процессе хозяйственной деятельности, но и к передаче имущества дочерним предприятиям, и является гарантией против необоснованного вывода активов.

Одно из существенных положений контракта с руководителем предприятия -- условие об оплате его труда.

Единственным правительственным актом, регулирующим условия оплаты труда руководителя, является Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. № 210, утвердившее соответствующее Положение.

Ключевым моментом данного Положения следует считать норму о том, что должностной оклад руководителя устанавливается в зависимости от величины ставки по основной профессии и повышается одновременно с увеличением этой ставки путем внесения изменений (дополнений) в трудовой договор (контракт). К сожалению, несоблюдение этого условия со стороны отраслевых органов во многом способствовало многочисленным фактам социальной напряженности, вызванным не только невыплатой заработной платы работникам предприятий, но и произвольным определением величины должностного оклада руководителями предприятий.

Второй составляющей в оплате труда руководителя предприятия является вознаграждение по результатам финансово-хозяйственной деятельности, которое выплачивается за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия за вычетом средств, направленных на потребление. Во многих случаях это условие также не соблюдается. В настоящее время с учетом введения показателей экономической эффективности, установления обязанности отраслевого органа управления проводить ежегодный аудит и анализ финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий ситуация должна измениться. Материальный стимул, каковым для руководителя предприятия является вознаграждение по итогам года, должен стать действенным рычагом управления его деятельностью.

При согласовании контрактов Минимущество России обращает особое внимание не только на прилагаемые к ним расчеты величины должностного оклада и вознаграждения руководителя предприятия, содержащие сведения о численности работающих, величине ставки основной профессии, о прибылях и убытках, о чистой прибыли и фонде потребления, т.е. сведения, позволяющие объективно оценить обоснованность вознаграждения руководителя.

Бывает, что отраслевые органы управления представляют расчеты, основанные на ведомственных актах. Такие документы вполне могут быть основанием для определения величины вознаграждения руководителя предприятия, но только в том случае, если они согласованы с Минтрудом России.

Очень важно добиваться реальной конкурсности назначения на вакантную должность руководителя предприятия и обязательного проведения аттестации (на 1 января 2002 г. было аттестовано только 1375 руководителей из примерно 8000). В.И. Кошкин «Управление государственной собственностью» -- М.: ЭКМОС, 2002.

К сожалению, в рассматриваемом пакете правительственных документов, цель которых -- создание системы регулирования деятельности предприятия, не нашли отражения вопросы, связанные с процедурой передачи полномочий при смене руководителя предприятия. Между тем это очень важно, поскольку именно на этапе смены руководителя могут быть вскрыты крупные злоупотребления и факты бесхозяйственности.

Данный документ предусматривает обязательное участие в этой процедуре представителя органа отраслевого управления, который должен дать заключение, прилагаемое к приемо-сдаточному акту и содержащее общую характеристику состояния предприятия, оценку работы прежнего руководителя и свои предложения о необходимых мероприятиях. Акт и заключение должны быть в месячный срок рассмотрены руководителем соответствующего органа исполнительной власти (уполномоченным лицом), и при необходимости служить основой для мероприятий по ликвидации недостатков в работе предприятия, отмеченных в этих документах.

Безусловно, названный документ требует актуализации, что, по видимому, будет учтено в законе о государственном и муниципальном унитарном предприятии. Пока же его применение и в существующей редакции представляется необходимым.

Подытоживая изложенное, можно сделать вывод и том, что по мере разработки правовой, нормативной и методической основы управления ГУПами многие вопиющие пробелы и законодательства, и практики управления постепенно устраняются. Многие нормативные акты, предусмотренные Концепцией управления государственным имуществом, уже приняты. Правда, с правовой точки зрения не все они безупречны.

Помимо разработки Концепции, утверждения устава ГУПа и контракта с его руководителями, Правительством РФ на Минимущества России (с марта 2004 г. на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) были возложены следующие основные задачи:

ь Проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

ь Приватизация, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции;

ь Регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;

ь Координация в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Министерство имущественных отношений РФ имеет право:

1. Издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и методические материалы по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью, контролировать выполнение указанных актов, а также давать разъяснения по вопросам их применения;

2. Запрашивать в установленном порядке в федеральных органах исполнительной власти, органах по управлению имуществом субъектов федерации, Российского фонда федерального имущества и его отделений, фондов имущества субъектов РФ, а также органах местного самоуправления, у федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также других хозяйствующих субъектов необходимые материалы и сведения;

3. Запрашивать у организаций информацию о реализации (списании) находящегося в федеральной собственности объектов недвижимости, в том числе входящих в состав мобилизационных мощностей органов государственной власти и организаций;

4. Организовывать и проводить в установленном порядке проверки федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений по вопросам эффективного использования и сохранности федерального имущества и землепользования;

5. Создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке территориальные органы Министерства, отменять решения своих территориальных органов, принятые ими с нарушением законодательства РФ или превышением предоставленных полномочий;

6. Учреждать в соответствии с законодательством РФ периодические печатные издания и другие средства массовой информации по вопросам, относящимся к его компетенции;

7. Запрашивать в установленном порядке у учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Федеральной службы земельного кадастра России информацию о правах на объекты недвижимого имущества и сделках с ними в объеме, необходимом для организации управления федеральным имуществом, его учета и ведения реестра;

8. Обращаться в суд и арбитражный суд с исками от имени РФ в защиту государственных интересов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью.

9. Привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, входящих в компетенцию Министерства, научные организации, а также отдельных ученых и специалистов;

10. Представлять в установленном порядке по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, интересы РФ в сфере международных отношений, участвовать в подготовке и заключении договоров с иностранными государствами, компаниями и союзами, в работе международных организаций, российских частей межправительственных комиссий по сотрудничеству с иностранными государствами;

11. Выдавать от имени Правительства РФ доверенности на осуществление с учетом законодательства государства местонахождения имущества всех необходимых действий по организации поиска и управлению имуществом, документы о праве собственности на которое были утрачены, а также на защиту и оформление прав собственности РФ на указанное имущество;

12. Принимать в пределах своей компетенции меры по устранению нарушений законодательства РФ в сфере приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом, включая земельные ресурсы, в том числе путем предъявления соответствующих исков в суд, арбитражный суд и направления материалов в правоохранительные органы для привлечения к ответственности виновных лиц.

Необходимо отметить что Минимущества было упразднено Указом Президента РФ о 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Тем же Указом образовано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее ФАУФИ), подведомственное Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации.

К вопросам ведения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом отнесены следующие вопросы: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200. Вступило в силу с 21 апреля 2004 г.

1. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.

2. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

3. Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом переданы территориальные органы упраздняемого Министерства имущественных отношений Российской Федерации.

4. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

5. Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются:

а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника -- федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

2.2 Управление имущественными комплексами ГУПов на примере Министерства имущественных отношений РФ

В результате структурной перестройки экономики и реорганизации, а порой и ликвидации государственных отраслевых органов управления многие предприятия утратили свою ведомственную принадлежность и потому практически выпали из поля зрения государства вместе со своими имущественными комплексами.

Ослаблению контроля также способствовало то обстоятельство, что государство в условиях жесточайшего экономического кризиса разрешило государственным предприятиям оставлять в своем распоряжении ту часть прибыли, которую раньше они в обязательном порядке перечисляли в бюджет, и использовать эти средства на цели, не связанные с их основной деятельностью. Мотивом отказа государства от этих средств была задача стабилизации и сохранения промышленного производства в 1992 г.

Вновь создаваемые органы управления, не обладая информацией о количестве и характере подведомственных организаций, создавали новые структуры. Попытка остановить этот процесс была предпринята Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», где предусматривалось прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения. Эта мера была рекомендована также субъектам федерации и муниципальным образованиям. Однако сохранявшиеся широкие полномочия руководителей предприятий, отсутствие механизма контроля за реализацией положений Указа и контроля за использованием государственного имущественного комплекса резко снизили эффективность использования имущества всего государственного сектора экономики и привели к существенному недополучению доходов в федеральный бюджет.

В сентябре 1999 г. Правительство РФ утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ (далее Концепция), определившую в числе других вопросов цели, задачи, основы реформирования механизма управления унитарными предприятиями. Одна из целей реформирования -- сохранить только те предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, которые позволяют оптимально решить задачи государства.

В развитие Концепции Правительство РФ установило, что организации в форме унитарных предприятий создаются исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Постановление Правительства РФ от 06.12.1999 № 1348 Применение этой организационно-правовой формы было признано обоснованным исключительно в случаях, исчерпывающе перечисленных в постановлении и Концепции.

Сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо создание на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий допускается после выхода этих регулирующих документов только в случаях:

ь использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

ь осуществления деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам, а также на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;

ь разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ и обеспечивающих национальную безопасность;

ь производства отдельных видов продукции, которые изъяты из гражданского оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено;

ь осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

ь осуществления отдельных дотируемых видов деятельности, ведения убыточных производств;

ь осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности.

Предприятия не попавшие в данный перечень, подлежат реорганизации в ОАО, продаже как имущественные комплексы или ликвидации.

Итоги работы предприятий, не подпадающие под установленные критерии, должны анализироваться по каждой отрасли в целях выработки предложений о дальнейшей приватизации, реорганизации, ликвидации предприятий либо об их передаче в собственность субъекта федерации. Механизм такой передачи был определен Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов РФ» и дополняется соответствующими статьями федеральных законов о бюджете на очередные годы.

Таким образом, соответствующий отраслевой орган управления, основываясь на информации, полученной в результате обобщения данных о подведомственных организациях и анализа их финансово-хозяйственной деятельности, и Минимущество России (ФАУФИ), основываясь на данных Реестра федерального имущества, фактически в результате инвентаризации должны установить оптимальное количество федеральных ГУПов, необходимых для выполнения государственных функций и являющихся объектами государственного управления. Представляется что те же действия должны быть осуществлены и в отношении их дочерних предприятий.

Правительство РФ Постановлением от 10.04.2002 г. № 228 утвердило Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов. Для целей Правил под чистой прибылью понимается чистая (нераспределенная) прибыль предприятия, определяемая в соответствии с установленным порядком ведения бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ.

Главным нормативным документом, обязательность которого задается Правилами, является программа, т.е. план деятельности предприятия на каждый будущий год, представляемая руководителями предприятий до 1 июня текущего года в федеральный орган исполнительной власти (т.е. отраслевое министерство), в чьем ведении находится предприятие.

Проект программы разрабатывается в соответствии с Основными требованиями к программе деятельности федерального государственного унитарного предприятия, разработанными Минимуществом РФ.

Одновременно с представлением в федеральный орган проект программы деятельности предприятия на следующий год представляется руководителем предприятия:

ь в Минимущества России (ФАУФИ), в случае если объем выручки предприятия от реализации продукции (работ, услуг) за предыдущий год равен или превышает 50 млн. руб., или сумма активов баланса предприятия на конец предыдущего года равна или превышает 20 млн. руб.;

ь в территориальный орган Минимущества России (ФАУФИ) в случае, если предприятие не отвечает ни одному из двух указанных выше условий.

Решением федерального органа представленная программа утверждается в срок до 1 ноября текущего года.

При утверждении программ деятельности предприятий федеральный орган руководствуется общей суммой планируемых доходов федерального бюджета от прибыли подведомственных ему федеральных ГУПов, включенной в состав показателей проекта федерального бюджета на соответствующий финансовый год.

После окончания финансового года в срок до 1 апреля руководители предприятий вместе с годовой отчетностью представляют в федеральный орган предложения по уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году, а также при необходимости предложения по уточнению показателей утвержденной программы деятельности предприятия на текущий год.

Одновременно с представлением в федеральный орган указанные предложения представляются руководителем предприятия:

ь в Минимущества России, в случае если объем выручки предприятия от реализации продукции (работ, услуг) за предыдущий год равен или превышает 50 млн. руб., или сумма активов баланса предприятия на конец предыдущего года равна или превышает 20 млн. руб.;

ь в территориальный орган Минимущества России, в случае если предприятие не отвечает ни одному из двух указанных выше условий.

Часть прибыли предприятия за предыдущий год, подлежащая перечислению в федеральный бюджет в текущем году, утверждается решением федерального органа не позднее 1 мая текущего года на основании отчета о деятельности предприятия за прошедший год и утвержденной программы деятельности предприятия.

При отсутствии утвержденной программы деятельности предприятия на текущий год утверждение части прибыли предприятия, подлежащей перечислению вы федеральный бюджет в текущем году, осуществляется на основании данных бухгалтерской отчетности за прошедший год в размере чистой прибыли предприятия за прошедший год за вычетом обязательных отчислений в фонды предприятия, образованные в соответствии с законодательством и уставом предприятия.

Подлежащая перечислению в федеральный бюджет часть прибыли предприятия перечисляется предприятием в федеральный бюджет в срок до 15 июня текущего года.

Как и в предыдущих случаях -- это принцип, последовательно проводимый во всех нормативных документах Минимущества: если решение о размере этой части не принято в установленные сроки федеральным органом, оно принимается Минимуществом России (ФАУФИ) (в срок до 1 июня текущего года).

Контроль за перечислением части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, осуществляется федеральным органом и Минимуществом России в течение года на основании анализа ежеквартальной отчетности предприятий и данных реестра показателей экономической эффективности. По итогам анализа деятельности предприятий федеральный орган принимает решение об ответственности руководителей предприятий за результаты их деятельности.

Схематически весь порядок утверждения части прибыли федеральных ГУПов, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, показан в Приложении 1.

2.3 Государственный контроль за эффективностью использования имущества федеральных ГУПов

Метод принуждения хозяйствующего субъекта, при котором соблюдается оговоренные заранее и зафиксированные в документах нормы, правила и требования, называются нормативно-методическим регулированием системы управления.

Деятельность объектов, находящихся в государственной собственности, регламентируется экологическими, социальными и антимонопольными нормами, а также нормативами, отражающими эффективность их работы: рентабельность, рыночная капитализация (стоимость) объекта и другие конкретные показатели, отражающие результативность.

Нормативы эффективности управления должны обеспечить:

ь сравнимость достигнутых показателей и на этой базе конкурсность в управлении;

ь прозрачность системы учета расходов на управление и доходов от эксплуатации собственности;

ь привлечение профессиональных управляющих на конкурсной основе, в том числе из других регионов страны и из-за рубежа;

ь ответственность управляющих, в том числе материальную, за результаты управления имуществом, закрепленную в соответствующих договорах.

В отраслевом разрезе (промышленность, в том числе ВПК, строительство, комплекс жизнеобеспечения, научно-исследовательские организации, образовательные и медицинские учреждения) необходимо разработать:

ь нормы допустимого предельного расхода ресурсов на содержание государственной собственности (вода, тепло, газ, эксплуатационные расходы) с доведением их до значений, принятых в мировой практике. Эти расходы составляют порядка 40 % расходов областных бюджетов и в несколько раз превышают сравнимые показатели в развитых странах с аналогичным климатом;

ь минимально приемлемые отчисления в бюджет и внебюджетные фонды, приходящиеся на 1 кв.м. используемой площади;

ь объем производства товаров, предоставленных услуг в расчете на 1 кв.м. площади.

Необходимо связать достижение значений перечисленных нормативных показателей с размером арендной платы, взимаемой за помещения и землю, а также с предоставлением налоговых льгот и других форм поддержки предпринимательской деятельности.

Внедрение в практику нормативов эффективности позволит добиться сравнимости достигнутого уровня хозяйствования объектов однопрофильной деятельности, выявит резервы и позволит наметить пути их использования.

Проведение конкурсов управляющих и специализированных фирм по управлению собственностью на основе нормативов эффективности обеспечит выбор лучших управляющих.

Применительно к государственным унитарным предприятиям (ГУПам) в настоящее время применяются следующие нормативно-методические подходы:

1) Утверждены критерии сохранения ГУПов в существующей организационно-правовой форме:

ь использование имущества, запрещенного к приватизации, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализация иных стратегических интересов РФ;

ь осуществление деятельности, направленной на решение социальной задачи реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам путем ограничения прибыльности;

ь эксклюзивная разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ и обеспечивающих национальную безопасность;

ь производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

ь осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

2) Разработаны алгоритмы работы по реформированию ГУПов и системы управления ими (Приложение 2).

3) Правительство РФ Постановлением № 228 от 10 апреля 2002 г. определило Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных ГУПов.

В целях организации контроля за эффективностью деятельности ГУПов правительством утвержден Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, который обязывает руководителей предприятий ежеквартально представлять отчет о работе предприятия по установленной форме в Минимущество России и отраслевой орган исполнительной власти параллельно. В первом разделе отчета наряду с общими данными о предприятии должны быть указаны:

ь вышестоящий отраслевой орган управления;

ь данные о внесении сведений об имуществе предприятия в Реестр федеральной собственности; кроме того,

ь должна содержаться информация о контракте с руководителем этого предприятия.

Из отчета можно узнать о прибылях и убытках, кредиторской и дебиторской задолженности, показателях рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости, основных средствах и стоимости чистых активов предприятия. Помимо этого, отчет должен содержать информацию о проданном в течение отчетного периода и неиспользуемом недвижимом имуществе, а в случае наличия признаков банкротства руководитель предприятия обязан также сообщить важную для собственника информацию о характере этих признаков и мерах, принятых руководителем для финансового оздоровления предприятия.

Предусматривается, что при наличии у унитарного предприятия дочерних предприятий контролирующим органам в качестве приложения к отчету направляются также сводная бухгалтерская отчетность и справка об участии в дочерних предприятиях и иных хозяйственных обществах. Кроме того, руководитель предприятия ежеквартально, одновременно с представлением годового отчета, обязан представлять в те же органы сведения об участии предприятия в уставных капиталах иностранных юридических лиц и доклад об организационной и финансово-хозяйственной деятельности предприятия, содержащий информацию, например, по следующим вопросам:

ь реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукции предприятия;

ь достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия;

ь использование недвижимого имущества в целях получения дохода, а также прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;

ь программа деятельности предприятия на очередной год (Приложение 4).

Представляемые руководителями отчеты и проекты программ деятельности должны быть предметом анализа и обобщения как органов отраслевого управления, так и органов по управлению имуществом. Поэтому правительство обязало федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), рассматривать перечисленные выше материалы с помощью специальных комиссий. В состав таких комиссий с правом решающего голоса должны входить представители Минимущества, Минэкономразвития, при необходимости -- Минфина, МНС, МВД России. Комиссии ежегодно в установленном порядке осуществляют анализ эффективности деятельности предприятия, привлекая при необходимости специализированные организации, устанавливают показатели экономической эффективности для предприятий и определяют размер (долю) прибыли, подлежащую перечислению в бюджет. Информация о результатах анализа по каждому предприятию направляется в Минимущества России для обобщения и в отраслевые министерства для утверждения показателей.

Естественно, возникает вопрос: распространяется ли изложенный порядок отчетности на руководителей дочерних унитарных предприятий?

Действующие нормативные акты не дают на него прямого ответа. Однако, учитывая характер функций, осуществляемых в процессе контроля за финансово-хозяйственной деятельностью дочернего предприятия, можно сказать, что эти предприятия должны представлять такую же отчетность непосредственно отраслевым органам управления и Минимуществу России (ФАУФИ). Вместе с тем основное предприятие, утверждая устав дочернего, вправе установить его обязанность представлять ему информацию по форме и в порядке, описанным выше, поскольку основное предприятие обязано представлять сводную бухгалтерскую отчетность. Итоги финансово-хозяйственной деятельности дочерних предприятий также должны стать предметом контроля и анализа отраслевого органа управления, потому что эти предприятия составляют часть отрасли или сферы управления, за координацию и регулирование деятельности которой отвечают федеральные органы исполнительной власти.

Чтобы обеспечить возможность более углубленного анализа финансово-хозяйственной деятельности наиболее значимых унитарных предприятий, правительство установило обязательность ежегодных аудиторских проверок. Такой проверке подлежат федеральные ГУПы при наличии одного из следующих финансовых показателей их деятельности:

ь объем выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год должен превышать в 500 тыс. раз установленный законом минимальный размер оплаты труда (МРОТ);

ь сумма активов баланса должна превышать на конец отчетного года в 200 тыс. раз установленный законом МРОТ.

Копия аудиторского отчета в обязательном порядке должна направляться отраслевому органу управления и Минимуществу России для анализа.

Такие аудиторские проверки должны проводить не любые, а только уполномоченные аудиторские организации, отобранные на конкурсной основе.

Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» были утверждены Правила проведения конкурса по отбору таких аудиторских организаций.

Организатором конкурса является орган управления предприятия, подлежащего обязательному аудиту. Установлено, что отчет о проведении обязательного аудита ФГУПов представляется аудитором в Минимущества не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

В целях сопоставимости результатов аудиторских проверок Минимуществу Росси по согласованию с Минфином поручено утвердить типовое техническое задание на проведение обязательного аудита.

Следует отметить еще одну сторону контроля за финансовым состоянием предприятия.

В настоящее время очень остро стоит проблема банкротства предприятий, жестокие споры возникают по поводу недостатков и достоинств законодательства в данной области. Однако при этом совершенно упускается вопрос о роли отраслевого управления. Между тем порядок отчетности предприятий и анализа их деятельности, рассмотренные выше, со всей очевидностью показывают, что использование отраслевыми министерствами, да и органами по управлению имуществом всех представленных собственником прав по регулированию деятельности подведомственных организаций должно привести к исключению случаев банкротства унитарных предприятий либо по крайней мере сделать их единичными.

Значительная ответственность министерств за деятельностью ГУПов связана с тем, что именно они утверждают показатели экономической эффективности. Для создания единой информационной основы, которая должна содержать сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии предприятий, а также для реализации мер, направленных на повышение эффективности функционирования федеральных ГУПов, правительством введен реестр этих показателей (он используется для оценки эффективности не только ГУПов, но и тех ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности) (Приложение 5).

Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России пришли к заключению, что показателями работы унитарных предприятий, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности, должны быть следующие:

ь выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей);

ь чистая прибыль;

ь сумма прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет;

ь стоимость чистых активов.

В целом реестр показателей ведет Минимущество России, на которое, помимо этого, возложены обязанности по методическому и программному обеспечению работ, связанных с ведением этого реестра, организация защиты информации и контроль за ведением отраслевых и территориальных баз данных.

Реестр предназначен для решения следующих задач:

ь сбор данных о показателях;

ь анализ и утверждение величин этих показателей;

ь оценка достижения унитарными предприятиями утвержденных величин показателей экономической эффективности;

ь оценка эффективности управления унитарными предприятиями, определение мер по повышению эффективности управления;

ь составление прогноза поступлений в бюджет.

На основании данных прибыльности ГУПов в 1999-2002 гг. рассчитаем ожидаемую прибыль в 2003, 2004 гг:

t	Yt	t-tср	(t-tср)2	Yt-Yср	(t-tср)(Yt-Yср)	Yр
1	153,0	-1,5	2,25	-7,5	11,25	153,4
2	158,4	-0,5	0,25	-2,1	1,05	158,1
3	163,5	0,5	0,25	3,0	1,5	162,8
4	167,0	1,5	2,25	6,5	9,75	167,5
У	641,9	0	5	-0,1	23,55	641,8

I. Метод Ирвина:

Аномальные наблюдения отсутствуют.

II. Метод проверки разностей средних



тренд существует.

III. Сглаживание с помощью простой скользящей средней

IV. Построение точечного прогноза

Глава III. Совершенствование управления государственной собственностью

управление государственный собственность

3.1 Стратегия управления государственной собственностью

На основе результатов, проведенного во второй главе выпускной квалификационной работы, анализа, основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом должны стать:

ь приватизация значительной части предприятий и хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности;

ь повышение эффективности управления государственным имуществом.

Основными мерами, направленными на повышение эффективности управления государственными предприятиями и хозяйственными обществами являются:

ь преобразование государственных предприятий в акционерные общества;

ь ревизия государственной собственности, принятие решений о сохранении акций в государственной собственности, передаче в собственность субъектов Федерации, приватизации или ликвидации, определение масштабов и структуры дочерних предприятий, пресечение попыток «уводить» государственные активы из-под государственного контроля.

При формировании системы управления государственным имуществом необходимо предусмотреть механизм использования результатов интеллектуальной деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета. При этом приоритет должен отдаваться не фискальным целям, а созданию благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности.

Правовой статус большинства государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики. В этой связи представляется необходимым отказ от использования права хозяйственного ведения и преобразование государственных предприятий в акционерные общества. Решением проблемы должно стать ускорение преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества либо в казенные предприятия.

Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества должно упростить порядок их приватизации. В этих условиях целесообразным представляется в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.

В настоящее время проводится составление реестра федерального имущества, а также начат анализ эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями. Следует принять решение о дальнейшем функционировании всех федеральных госпредприятий.

Применительно к каждому объекту управления государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует, и которой будут руководствоваться лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом. Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего.

Для эффективного контроля за деятельностью предприятий и организаций, остающихся в собственности и под контролем федеральных властей целесообразно разработать единые механизмы и формы мониторинга деятельности таких предприятий, создать соответствующий банк данных и обеспечить регулярный анализ результатов и эффективности деятельности государственного сектора.

Реализация предложенного сценария должна привести к тому, что:

ь полностью приватизируются отрасли (за исключением объектов, обеспечивающих национальную безопасность), имеющие потенциал выживания и роста (пищевая промышленность, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг;

ь количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);

ь на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.

Законодательно должны быть установлены требования обязательного включения прав на результаты интеллектуальной деятельности в состав приватизируемого имущественного комплекса, предусмотрен порядок оценки и приватизации имущественных прав на результаты интеллектуальной деятельности, не отраженных в балансе предприятия в качестве нематериальных активов. При этом необходимо установить ограничения на приватизацию имущественных прав на отдельные результаты интеллектуальной деятельности с целью обеспечения национальной безопасности, а также порядок их коммерческого использования.

Закон должен установить единый правовой режим ограничений по приобретению определенных видов имущества нерезидентами на основе федеральных законов об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о запретах и ограничениях на деятельность иностранных инвесторов. Иностранные физические и юридические лица не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества исключительно в случаях, установленных федеральными законами об иностранных инвестициях в Российской Федерации. Также необходимо законодательно урегулировать ограничение доступа иностранных инвесторов в стратегически значимые отрасли.

Для упорядочения отношений по продаже земли под приватизированными предприятиями в закон должна быть включена соответствующая статья. Должен быть установлен принцип одновременности отчуждения объекта недвижимости и занятого им земельного участка, определены требования к установлению границ, занимаемых объектом недвижимости, определены виды земельных участков, не подлежащих отчуждению в соответствии с законом, в том числе участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим отчуждения и др.

Реализация предлагаемой стратегии должна обеспечить выход России на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным государством, наличием самостоятельного среднего класса, стабильными социальными и политическими отношениями.

В результате осуществления вышеуказанных мер, повысится роль рыночных механизмов в регулировании деятельности экономических агентов. Снижение административных препятствий для входа на рынок и создание равных конкурентных условий повысит уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок развитию малого и среднего бизнеса, позволит рыночными методами перераспределить трудовые ресурсы с неэффективных предприятий в более эффективные и востребованные секторы экономики.

3.2 Меры по совершенствованию управления государственными унитарными предприятиями

Проанализировав во второй главе выпускной квалификационной работы систему управления государственными унитарными предприятиями, предлагаем следующие меры по совершенствованию системы:

Для повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий и организаций, наиболее рационального и полного использования их производственного потенциала прежде всего необходимо радикально изменить систему управления ими на базе точной информации и наличии и состоянии объектов собственности.

Минимущество РФ (ФАУФИ) в настоящее время курирует около 7 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий. Следовательно, около тысячи ФГУПов не контролируются на сегодняшний день Минимуществом (ФАУФИ) и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Задача полной инвентаризации и паспортизации имущества государственных унитарных и дочерних предприятий, всех других объектов и ценностей государственной собственности в каждом регионе сегодня становится неотложной, особенно в связи с предстоящим упразднением дочерних предприятий в соответствии со статьей 2 федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. Инвентаризация государственного имущества, вовлечение его в хозяйственный оборот создадут основу для формирования баланса имущества региона, что, в свою очередь, даст возможность оценить ресурсный потенциал Федерации и каждого субъекта.

На отраслевые органы управления возложена обязанность по сбору, анализу, утверждению величин показателей экономической эффективности и по выявлению предприятий, не достигших утвержденных величин этих показателей, а также подготовка направляемых в Минимущества России предложений о реорганизации, ликвидации, приватизации унитарных предприятий, в том числе дочерних, и о смене их руководителей. В свою очередь руководители унитарных предприятий несут ответственность за достоверность и своевременное представление этих данных.

...