Государственное регулирование отношений собственности (на примере Министерства имущественных отношений Российской Федерации)

В целях осуществления действенного контроля собственник должен контролировать процесс составления и утверждения бизнес-плана ГУПа и его инвестиционных программ. Ответственность за их выполнение должна возлагаться на руководителей предприятия и уполномоченных представителей собственника. Контроль со стороны государства и эффективность управления ГУПами могли бы быть усилены путем введения элементов нормативного подхода. Так, для ГУПов можно было бы использовать в качестве базы для сравнения среднюю по отрасли норму прибыли, а также установленные государством нормативы отчислений от объема чистой прибыли в бюджет.

Контролю со стороны государственного органа должно подвергаться не только достижение запланированных показателей, но и распределение финансовых потоков, их целевое использование, а также эффективность использования и сохранность государственного имущества, переданного ГУПу в хозяйственное ведение.

Особо необходимо остановиться на таком показателе, как доля прибыли, перечисляемая в бюджет. Вступивший в силу Бюджетный кодекс РФ относит эти средства к самостоятельному виду доходов федерального бюджета Статья 42 Бюджетного кодекса РФ. Вместе с тем очевидно, что решение вопроса определения этой доли зависит от деятельности отраслевого органа управления, который обязан при этом оценивать не только специфику производства, но и результаты его финансово-хозяйственной деятельности, а также перспективы развития отрасли. Пробел в законодательстве очевиден.

Бытует мнение, что долей прибыли является, арендная плата, перечисляемая в бюджет, т.е. доходы предприятия от использования государственного имущества, находящегося в его хозяйственном ведении, и со ссылкой на ст. 136 ГК РФ утверждают, что данные средства принадлежат предприятию, а под содержащейся в указанной статье фразой «иным законом» нельзя понимать Бюджетный кодекс РФ.

Однако нельзя согласиться с тем, что к порядку перечисления платы от аренды имущества унитарных предприятий положения бюджетного законодательства неприменимы.

Гражданско-правовой характер отношений «арендатор-арендодатель» не вызывает сомнений. Вместе с тем необходимо учитывать, что в отношениях по поводу аренды федерального имущества участвуют не только предприятие и арендатор, но и собственник имущества унитарного предприятия. При этом отношения между государством и унитарным предприятием только отчасти урегулированы гражданским законодательством.

Распределение полученной арендной платы между собственником-государством и созданным им юридическим лицом, порядок ее перечисления уже не является предметом регулирования ГК РФ -- не из-за того, что этого не может быть в принципе, а в силу порядка, установленного законодателем. Не случайно в ст. 295 ГК РФ только устанавливается право собственника на часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении, но не установлен ни размер этой части, ни механизм ее уплаты, хотя, казалось бы, можно было установить договорный порядок. (В том случае, если указанный пробел в законе не восполнен уставом унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определение размера части прибыли и сроки ее уплаты государству или муниципальному образованию зависят от усмотрения руководителя предприятия, а это неправильно) Данное положение будет исправлено в ходе реализации Постановления Правительства РФ № 228 от 10 апреля 2002 г. «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»..

Таким образом, существуют две «привязки» порядка направления поступлений от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении, установленного бюджетным законодательством, ГК РФ, снимающие мнимое противоречие между ними:

ь статья 136 ГК РФ, допускающая специальный порядок определения принадлежности доходов от использования имущества;

ь статья 295 ГК РФ, устанавливающая право собственника имущества унитарного предприятия на часть прибыли от использования этого имущества.

На основании ст. 136 ГК РФ законодатель установил особый режим направления поступлений (доходов), полученных в результате использования имущества предприятий путем сдачи его в аренду. Этот порядок, установленный бюджетным законодательством, не предполагает поступления арендной платы в хозяйственное ведение предприятия. Поэтому в данном случае нельзя говорить об изъятии указанных средств из хозяйственного ведения. Они направляются непосредственно в бюджет и в этом качестве относятся к доходам бюджета в силу прямого указания закона.

Логику законодателя можно понять, учитывая, что унитарное предприятие обладает целевой правоспособностью и наделяется имуществом исключительно для осуществления предусмотренной уставом деятельности. Договор аренды отличается от большинства других хозяйственных договоров, заключаемых предприятием, тем, что имущество, которое сдается предприятием в аренду, временно не используется им для осуществления уставной деятельности, т.е. фактически изъято из имущественного комплекса предприятия.

Эту позицию разделяет и Высший арбитражный суд РФ, который своим решением указал на то, что сделки по предоставлению в долгосрочное пользование закрепленного за предприятием имущества приводят к невозможности его использования по целевому назначению и являются поэтому недействительными даже в том случае, когда совершаются с согласия собственника. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда № 8 от 25 февраля 1998 г.

Следовательно, во-первых, это имущество не служит материальной базой для получения прибыли от уставной деятельности предприятия. Во-вторых, собственник справедливо не находит оснований для того, чтобы средства от аренды такого имущества поступали предприятию, которое имеет к этому не используемому им имуществу чисто номинальное отношение.

Мнения о практической целесообразности такого регулирования могут быть различными, тем не менее исполнение требований законодательных актов является обязательным для всех юридических и физических лиц.

Устоявшееся мнение о том, что у большинства федеральных государственных унитарных предприятий отсутствует прибыль, ошибочно. Так, по данным Госкомстата России, в 1998 г. получили прибыль 5530 из 10284 федеральных государственных унитарных предприятий. Размер полученной прибыли составил более 47 млрд. руб. В 1999 г. 6323 из 9868 федеральных государственных предприятий получили суммарную прибыль более 153 млрд. руб. В 2000 г. 6165 из 9312 ФГУПов получили суммарную прибыль в размере 158,4 млрд. руб. Таким образом, по итогам 2000 г. государственные унитарные предприятия направили в федеральный бюджет всего лишь 0,2% прибыли! В 2001 г. федеральные государственные предприятия получили суммарную прибыль 163,5 млрд. руб. За период проведения реформ, в 2001 г. федеральный бюджет впервые получил около 210 млн. рублей в виде части прибыли ФГУПов, остающейся после налогообложения. То есть, на одно федеральное унитарное предприятие приходится чуть более 21 тыс. руб. в год!

В 2002 г. федеральные государственные предприятия получили суммарную прибыль 167 млрд. руб. В.И.2001 Кошкин. Управление государственной собственностью -- М.: ЭКМОС, 2002. Расчет прогноза прибыли предприятий в 2003-2004 гг., сделанный нами в Главе II, показал, что и в будущем сохраняется устойчивая тенденция роста прибыльности ГУПов. Следовательно, государство недополучает в федеральный бюджет год от года все большие суммы дохода.

Недостаток должного контроля со стороны государства как собственника за деятельностью унитарных предприятий приводит к потере государственных активов и недополучению значительных неналоговых доходов федерального бюджета.

Реально полномочия собственника, т.е. государства, единолично осуществляет руководитель унитарного предприятия. Более того, взаимоотношения руководителя унитарного предприятия с собственником регулируются законодательством о труде. Тем самым созданы значительные трудности для применения к руководителям государственных предприятий мер ответственности за результаты их деятельности по управлению предприятиями. Это увеличивает риски нанесения невозмещаемого ущерба государству.

На практике широкие полномочия руководителей ГУПов в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к отрицательным тенденциям:

ь переводу части товарных, финансовых потоков и денежных средств унитарных предприятий в дочерние предприятия, создаваемые руководителями ГУПов. В результате прибыль дочерних предприятий присваивается и распределяется не собственником имущества, а менеджером, происходит скрытая приватизация государственных активов;

ь отсутствию со стороны государства контроля за формированием, утверждением и исполнением инвестиционных программ ФГУПов, что приводит к неэффективному использованию ресурсов и выводу активов;

ь заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия. В результате искусственно завышается себестоимость продукции, а в ряде случаев происходит хищение государственного имущества;

ь отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

ь невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей. Растет количество неплатежеспособных ГУПов.

Руководитель должен брать на себя обязательство обеспечивать выполнение утвержденных показателей. Задаваемые показатели могут обосновываться путем согласования величин показателей по проекту уполномоченного министерства (ведомства) и предлагаемых победителем конкурса на должность руководителя предприятия.

Представляется целесообразным с учетом специфики рыночных условий внимательно изучить возможности планирования производства в государственном секторе экономики с развертыванием основных плановых показателей эффективности деятельности по всем государственным унитарным предприятиям и организациям.

Этап целеполагания, формулирования требований государства как начальный в процессе планирования должен осуществляться на высоком качественном уровне, причем цели и задачи плана должны задаваться сверху. Инициатива предприятий тоже может играть определенную роль, но следует учитывать, что формирование плана снизу зачастую есть попытка заинтересованного субъекта с минимальными затратами достичь наилучших для себя результатов. Исполнитель и собственник разделены, и цели их противоположны. Поэтому момент целеполагания является очень важным. Он действительно должен отражать объективные потребности государства (сбалансированные по ресурсам, имеющимся на данный момент). Полностью исключить лоббирование, по-видимому, очень трудно, однако необходимо разработать механизм, позволяющий принимать независимые решения. Это могут быть экспертные опросы по репрезентативной выборке, выводы, сформированные в результате работы групп независимых экспертов, временных коллективов или же заключение контрактов по выработке соответствующих рекомендаций с консультационными фирмами, уже зарекомендовавших себя на рынке консультационных услуг.

Основными блоками плана финансово-хозяйственной деятельности ГУПа или казенного предприятия должны быть: планирование выпуска продукции в натуральном и стоимостном выражении; планирование повышения эффективности использования основных и оборотных средств; планирование численности работающих и оплаты их труда; планирование финансового обеспечения производственно-хозяйственной деятельности; планирование эффективности и финансовых результатов; планирование инвестиций в основные и оборотные средства; планирование перспектив развития производства. План должен содержать качественные, содержательные характеристики деятельности и целей, которые ставит перед предприятием собственник и администрация и быть обязательным для выполнения предприятием.

Серьезным недостатком управления является ориентация практически всех органов управления на административные методы воздействия. Новый закон о государственных и муниципальных предприятиях во главу угла функций собственника имущества ставит учет, отчетность, анализ, контроль, оценку деятельности предприятий и т.д. Но все эти функции даже при добросовестном их выполнении не дадут результата, поскольку единственным рычагом влияния органов управления на руководителя предприятия может быть только расторжение с ним контракта. Досрочное увольнение руководителя -- крайняя мера, которая на практике почти не используется.

Из-за отсутствия эффективных методов воздействия учет, отчетность, анализ, контроль и оценка деятельности превращаются в формальность, проводятся нерегулярно или не проводятся вообще. Вот почему органы, уполномоченные выполнять функции собственника, следует наделить широкими экономическими и организационными полномочиями.

Заключение

На основе комплексного анализа системы управления государственным имуществом, проведенного в выпускной квалификационной работе, нами сделаны следующие выводы:

Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция, другие силовые структуры, правовая система. Установление рационального соотношения масштабов государственной федеральной, государственной субфедеральной, муниципальной, частной групповой, частной индивидуальной форм собственности с учетом возможностей их совмещения и преобразования из одной формы в другую представляет важнейшую часть социально-экономической политики государства, проводимой через Минимущество РФ.

Целью управления государственным имуществом является удовлетворение общественных потребностей и мобилизация доходов в бюджетную систему. Анализ ситуации в государственном секторе экономики, сделанный нами в первой главе, выявил следующее:

Прямым результатом приватизации явилось накопление частного капитала главным образом на базе присвоения им государственной собственности, созданной в советское время. Уже к 1994 г. было приватизировано около 100 тыс. предприятий, производивших 40% ВВП России, а к 1997 г. этот показатель достиг 70%. Всего за 1992-2002 гг. было приватизировано 140,3 тыс. предприятий. Обещанный созидательный потенциал приватизации в части увеличения национального богатства страны на данный момент не реализован. Другим отражением приватизации экономики является процесс формирования акционерных обществ (АО) как современной коллективной формы частного капитала. К 2002 г. из 140,3 тыс. приватизированных предприятий в форме АО было организовано 28,9 тыс. предприятий.

На основе анализа результатов реорганизации, а порой и ликвидации государственных отраслевых органов управления, сделанного нами во второй главе выпускной квалификационной работе, нами подведены следующие итоги: в результате структурной перестройки экономики многие предприятия утратили свою ведомственную принадлежность и потому практически выпали из поля зрения государства вместе со своими имущественными комплексами. Минимущество РФ (ФАУФИ) в настоящее время курирует около 7 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий. Следовательно, около тысячи ФГУПов не контролируются на сегодняшний день Минимуществом (ФАУФИ) и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Правовой институт государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения и соответственно существующая система управления ФГУПов недостаточно эффективны и требуют реформирования. Возможности государства управлять унитарными предприятиями не соответствуют их количеству. Недостаток должного контроля со стороны государства как собственника за деятельностью унитарных предприятий приводит к потере государственных активов и недополучению значительных неналоговых доходов федерального бюджета. В течение последних лет сохраняется тенденция роста прибыльности ГУПов. Согласно проведенным во второй главе выпускной квалификационной работы расчетам, определены тенденции устойчивого роста прибыли, между тем в федеральный бюджет ГУПы перечисляют лишь 0,2-0,3% прибыли. Основной финансовый поток идет мимо казны государства.

Сделанный нами в главе II прогноз прибыльности ГУПов, показал, что и в будущем сохранится рост прибыльности ГУПов и к 2005 г. составит порядка 167,9 млрд руб. Следовательно, государство недополучает в федеральный бюджет год от года всё большие суммы дохода. Как показал анализ ситуации в области управления ГУПами, сделанный нами в §2.1-2.3, широкие полномочия руководителей ГУПов в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к отрицательным тенденциям: единоличное владение и распоряжение имущественными комплексами ГУПов, продукцией и прибылью предприятий.

В этих условиях представляется целесообразным в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.

Последние годы происходит реформирование системы государственного управления, наблюдается положительная динамика в области законодательной инициативы органов власти. Одна из целей реформирования -- сохранить только те предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, которые позволяют оптимально решить задачи государства.

По мере разработки правовой, нормативной и методической основы управления ГУПами многие вопиющие пробелы и законодательства, и практики управления постепенно устраняются. Многие нормативные акты, предусмотренные Концепцией управления государственным имуществом, уже приняты. Правда, с правовой точки зрения не все они безупречны.

На основе проведенного в выпускной квалификационной работе анализа системы управления государственным имуществом и проблем эффективности управления, нами определены следующие приоритеты государственной политики в этой области:

ь Полная инвентаризация и паспортизация имущества государственных унитарных и дочерних предприятий, всех других объектов и ценностей государственной собственности. Это становится особенно актуальным в настоящее время в связи с предстоящим упразднением дочерних предприятий в соответствии со статьей 2 федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г.

ь Активизация процесса приватизации государственного имущества в целях повышения эффективности управления государственной собственностью. Правовой статус большинства ГУПов не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики. В этой связи представляется необходимым преобразование государственных предприятий в акционерные общества, либо в казенные предприятия, что упростит процесс приватизации. Целесообразным представляется в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.

Нами предлагается использовать в качестве критериального подхода к определению отраслей, подлежащих массовой приватизации, потенциал выживания и роста в рыночных условиях, таким образом полностью приватизируются отрасли (за исключением объектов, обеспечивающих национальную безопасность) пищевой промышленности, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг.

ь Повышение ответственности руководителей государственных предприятий. Руководитель должен брать на себя обязательство обеспечивать выполнение утвержденных показателей. Задаваемые показатели могут обосновываться путем согласования величин показателей по проекту уполномоченного министерства (ведомства) и предлагаемых победителем конкурса на должность руководителя предприятия. Досрочное увольнение руководителя -- крайняя мера, которая должна широко применяться, до сих пор не реализуется.

ь Усиление контроля со стороны государства за финансовыми потоками ГУПов и увеличение поступления в федеральный бюджет части прибыли ГУПов. Усиление контроля за эффективностью использования и сохранностью государственного имущества, переданного ГУПу в хозяйственное ведение.

Реализация разработанных нами предложений должна привести к тому, что:

ь количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);

ь на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.

ь эффективность использования федерального имущества существенно повысится;

ь существенно увеличится размер прибыли, отчисляемый в федеральный бюджет государственными предприятиями.

Реализация предлагаемой стратегии должна обеспечить выход России на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным государством, наличием самостоятельного среднего класса, стабильными социальными и политическими отношениями.

Список литературы:

1. Конституция (Основной закон) РФ. М.: Юридическая литература, 1993 г.

2. Федеральный закон № 161-ФЗ от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

3. Указ Президента РФ № 1003 от 23.05.1994 г. «О реформе государственных предприятий»

4. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда № 8 от 25.02.1998 г.

6. Постановление Правительства РФ № 210 от 21.03.1994 г. «Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов)».

7. Постановление Правительства РФ № 1348 от 06.12.1999 г. «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения».

8. Постановление Правительства РФ № 1366 от 09.12.1999 г. «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов РФ»

9. Постановление Правительства РФ № 234 от 16.03.2000 г. «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий».

10. Постановление Правительства РФ № 228 от 10.04.2002 г. «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества».

11. Постановление Правительства РФ № 409 от 12.06.2002 г. «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита»

12. Постановление Правительства РФ № 200 от 08.04.2004 г. «Вопросы федерального агентства по управлению федеральным имуществом».

13. Гражданский кодекс РФ. Инфра М -- НОРМА -- М., 1997 г.

14. Бюджетный кодекс РФ. Инфра М -- НОРМА -- М., 1997 г.

15. Российский статистический ежегодник. Регионы России: Аналитический сборник/Госкомстат России. -- М., 2003 г.

16. Райзберг Б.А. «Курс управления экономикой» -- Санкт-Петербург.: Питер, 2003 г.

17. «Государственное регулирование экономики» под ред. В.И. Кушлина -- Москва.: РАГС, 2002 г.

18. «Национальная экономика» под ред. В.А. Шульгина -- Москва.: Рос. Экон. Окад., 2002.

19. В.И. Кошкин. Управление государственной собственностью -- М.: ЭКМОС, 2002.

20. В.А. Горемыкин. Экономика недвижимости -- М.: Дашков и К, 2003.

21. Ю.М. Дурдыев. Государственное регулирование рынков в России -- М.: Полиграфия, 2001.

22. А.В. Пикулькин. Система государственного управления -- М.: ЮНИТИ, 2004.

23. Б. Плышевский. «Частный капитал: образование и особенности». Экономист 2004 г. № 1.

24. А. Ахмедуев «Управление государственными унитарными предприятиями». Вопросы экономики 2003 г. № 7.

25. А. Виссарионов, И. Федорова «Государственный сектор: границы, контроль, управление». Экономист 2003 г. № 6.

Размещено на Allbest.ru