Понятие коррупции и правовые основы противодействия коррупционным правонарушениям

Размещено на http://www.allbest.ru/

СЕМИНАР №1 «ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ»

Понятие коррупции и правовые основы противодействия коррупционным правонарушениям

План

1. Система антикоррупционного законодательства

2. Понятия «коррупция» и «противодействие коррупции». Содержание противодействия коррупции

3. Субъекты, осуществляющие противодействие коррупции. Особенности их правового положения.

4. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. (ст.4 ФЗ)

Вопрос 1

Анализ антикоррупционного законодательства.

В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. констатируется, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по- прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в Российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009г. № 537, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений является одним из главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности Российской Федерации.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.

Федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009г. № 261, в качестве важнейшей программной задачи определяет создание надежных механизмов предупреждения коррупции в системе государственной службы, неотъемлемой составной частью которой является государственная служба в системе МЧС России.

Реализация антикоррупционной законодательной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием нормативных актов, охватывающих различные сферы регулирования, так или иначе связанные с посягательством на принцип равенства всех перед законом. Борьба с коррупцией требует системного подхода, поскольку данное явление - нарушение порядка управления государством. Помимо выработки плана борьбы с ней, необходимы усилия не только органов государства, но и гражданского общества для обеспечения принципа равенства перед законом и судом.

В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере. Безусловно, все это так, однако, помимо карательных функций, государство и право должны обеспечивать профилактику, предупреждение коррупции. А вот для этого требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий. Интенция подобных организационно-правовых механизмов содержится в данном Законе.

Коррупция как социальное явление требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов гражданского общества по преодолению условий и последствий ее существования. Необходимо подключать средства массовой информации (СМИ) как один из эффективных инструментов гражданского общества для воспитания неприятия коррупционной деятельности, осуждения коррупционеров. Причем антикоррупционное воспитание должно начинаться еще в школе, где детей должны учить противостоять вымогателям взяток. Пока же взяточников рассматривают в качестве удачливых дельцов, которые могут «решить любой вопрос», - все дело в его цене. Антикоррупционное воспитание - тяжкий и кропотливый труд, который, в конце концов, должен привести к тому, что и давать, и брать взятки станет недостойно и невыгодно для любого гражданина, какую бы он должность ни занимал.

Понятие равенства перед законом выступает в качестве базового принципа правового государства, сущность которого заключается в одинаковом положении людей по закону. Нарушение данного фундаментального политического и правового принципа влечет соответствующее нарушение других правовых норм и институтов. Здесь можно говорить о предании интересов государства, отказе от независимости судей, посягательстве на свободу предпринимательской деятельности, о незаконном получении образования и других искажениях. Именно поэтому, в целях сохранения дееспособного, сильного Российского государства, его органы обязаны принимать меры по противодействию коррупции и обеспечению реализации конституционного принципа равенства.

Ведь коррупция не только негативно влияет на экономику, ослабляет государственные институты, приводит к неэффективности государственной власти, снижает инвестиционную привлекательность государства, но и, что более важно, является прямым или косвенным нарушением равенства прав и свобод человека, являющегося базовым принципом правового демократического государства.

Конституционный принцип равенства перед законом и судом будет находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, экономические, административно- организационные и иные нормы, процедуры и механизмы борьбы с коррупцией, пока государство и гражданское общество не найдут пути эффективного взаимодействия в борьбе с коррупцией.

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597 - 538 гг.

Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако, предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления необходимо для любого государства, являющегося правовым.

Для Российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в стране достигли уровня социального бедствия. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, констатируется, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по- прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в Российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Характеризуя Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», следует подчеркнуть, что это в значительной мере не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности. И именно с этих позиций следует оценивать определенную критику, последовавшую после его принятия и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией. Являясь нормативным актом программного характера, указанный Закон, естественно, требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого он является актом систематизации различных норм права, имеющих целью борьбу с коррупцией.

Основополагающими международными актами в сфере противодействия коррупции являются Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года (подписана Россией 12 декабря 2000 г. и ею ратифицирована в 2004 г.), в которой коррупции и мерам борьбы с ней посвящены ст. 8 и 9, а также Конвенция ООН против коррупции 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года. Конвенция ООН против коррупции, подписанная Российской Федерацией 9 декабря 2003 г. и ратифицированная ею Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», стала комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Базовым документом, призванным сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне, является Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, ратифицированная Россией Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию». Существенным пробелом этих международных документов, обладающих нормативно-правовым характером, является отсутствие в них комплексного, канонического понятия коррупции. Примерное определение коррупции было сформулировано еще в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка на заседании 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 года: «Коррупция - это выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения». В отличие от рассматриваемых международных актов, Конвенция от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию», не подписанная Российской Федерацией, определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания.

В Конвенциях само понятие коррупции уточняется через перечисление коррупционных правонарушений. Так, Страсбургская конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» относит к коррупции два вида деяний: активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц, понимая под ним:

активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных собраний, равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, т.е. приготовление и дачу взятки, либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (ст. 2);

продажность таких лиц, именуемых публичными должностными лицами, включающая, наряду с взяточничеством, иные формы умышленного «испрашивания» или «получения» ими «какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций (ст. 3)» .

В целом Конвенции ООН и Совета Европы формулируют следующие составы коррупционных преступлений, на которые распространяются положения Конвенций:

подкуп национальных должностных лиц;

подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;

подкуп в частном секторе;

использование служебного положения в корыстных целях;

злоупотребление влиянием в корыстных целях;

отмывание доходов от преступлений;

преступления, касающиеся операций со счетами;

хищение имущества публичным лицом;

незаконное обогащение;

хищение имущества в частном секторе;

участие и покушение на перечисленные выше преступления.

Очевидно, что многие составы преступлений о взяточничестве трактуются Конвенциями шире, нежели Российским уголовным законодательством, причисляя к подкупу не только действия по даче- получению взятки, но и обещание, предложение неправомерного преимущества в активном подкупе и, соответственно, принятие обещания и предложения такого преимущества в пассивном подкупе (ст. 2), выходя за рамки более узкого по объему понимания коррупции как дачи и получения взятки.

В главе II «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию», объявлен перечень коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации во внутреннем законодательстве, среди которых приоритетно выделяются злоупотребление влиянием в корыстных целях, схожее с посредничеством, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета. Главой III «Криминализация и правоохранительная деятельность» Конвенции ООН против коррупции перечень деяний, требующих возведения в ранг уголовно преследуемых, шире. Примат норм международного права (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) означает, что в Российском уголовном законе должны быть произведены кардинальные изменения положений Уголовного Кодекса Российской Федерации, противоречащих рассматриваемым международным документам, о чем говорят ученые, предлагая варианты для безболезненной имплементации международных норм. Любая услуга неимущественного характера может иметь соответствующее стоимостное выражение, денежный эквивалент. Содержательное наполнение нормы страдает потому, что прилагательное «имущественный» уже по смыслу термина «материальный», а потому в силу ограниченности понятия может не охватывать все возможные разновидности и проявления коррумпирования. В основе коррупции могут лежать материальные интересы (которые шире интересов имущественных), а могут - и интересы нематериального характера (предоставление взаимной услуги, продвижение во власть, на вышестоящую должность, торговля влиянием и т.д.). Соответственно, в проект заложена «дыра», позволяющая значительно сузить понятие коррупции и, соответственно, не позволяющая применить настоящий закон к действительно коррупционным правоотношениям.
Россия в целом выполнила свои международные обязательства, предусмотренные Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, за отдельным исключением. За последнее время значительно активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не достигнуто. Многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, не реализованы, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали.

Предпринимаемые органами прокуратуры РФ, органами федеральной службы безопасности и органами внутренних дел РФ усилия, не способны устранить главные причины коррупции, так как основные факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной и культурной сферах. Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в Российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России.

Однако было бы несправедливым утверждать, что государственное руководство России начала 90-х годов не осознавало всей опасности распространения коррупции в стране и безучастно смотрело на ее рост. Подтверждением тому может служить, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (Утратил силу с 28 июня 2005 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2005 г. № 736), в котором констатировалось, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ.

Чуть позже Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 было утверждено Положение о федеральной государственной службе (Утратил силу с 19 января 2000 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 19 января 2000 г. № 72), а затем принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Указанные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. В частности, в развитие данных нормативных актов Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 (Утратил силу с 20 мая 2009 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559), на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, была возложена обязанность ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе.

Серьезный антикоррупционный потенциал содержался в принятом в июле 1998 г. Федеральном законе «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходам», в соответствии с которым государственному контролю подлежали приобретение в течение одного календарного года таких объектов как недвижимое имущество; воздушное или водное судно, наземное транспортное средство; акция, доля участия в уставном капитале; государственная ценная бумага; сберегательный сертификат; культурные ценности, золото в слитках, стоимость любого из которых на дату заключения сделки составляет не менее 1000-кратного МРОТ, или нескольких таких объектов, суммарная стоимость которых составляет не менее 3000 МРОТ. Данный закон должен был вступить в силу по истечении 18 месяцев со дня его официального опубликования, однако до истечения указанного срока он утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ. Нормы о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходам «растворились» в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Указанные меры свидетельствуют, что руководство страны понимало необходимость развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в Российской Федерации. Однако внедренные в то время средства предупреждения и пресечения коррупции не в полной мере решали поставленную перед ними задачу. Как справедливо констатируется аналитиками, в 90-е годы XX в. так и не был сформирован необходимый административно-правовой и организационный механизм реализации многих положений упомянутых выше Указа «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.

Большинством исследователей в качестве одной из основных причин низкой эффективности, предпринимаемых в 90-е годы прошлого века и в последующий период мер по обузданию роста коррупции, справедливо называется отсутствие действительной политической воли повести решительную и бескомпромиссную борьбу с коррупцией в России.

Первый проект федерального закона «О борьбе с коррупцией» был разработан еще в 1993 г. В последующем он трижды принимался высшим законодательным органом государства (в 1993, 1995 и 1997 гг.) и трижды Президент Российской Федерации накладывал на него вето.

В указанный период были предприняты попытки создать соответствующие координирующие органы по борьбе с коррупцией. Так, Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1992 г. № 1189 была образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией. Чуть раньше распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1992 г. № 1761-р была образована Правительственная комиссия по борьбе с коррупцией в системе государственной службы.

Появились соответствующие совещательные органы и в Федеральном Собрании Российской Федерации: в Государственной Думе 19 марта 2007 г. была образована Комиссия Государственной Думы по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности, а в Совете Федерации - Временная комиссия Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией (22 апреля 1999 г.) (Упразднена Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ).

Осуществлялись также попытки придать борьбе с коррупцией планомерный, организованный характер. Это нашло отражение в федеральных программах по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг. (Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016), на 1996 - 1997 гг. (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 600) и на 1999 - 2000 гг. (Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. №270). В указанных программах борьба с организованной преступностью и коррупцией выделялась в самостоятельные подразделы. Однако статистические данные о коррупционной преступности в Российской Федерации показывают, что реализация указанных программ не смогла оказать сколько-нибудь заметного влияния на оздоровление коррупциогенной ситуации в стране.

На официальном государственном уровне осознание серьезной опасности коррупции для Российской государственности нашло свое отражение в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 1300 (Утратил силу с 12 мая 2009 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537), в которой дана оценка коррупции как одной из составляющих угрозы криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально- политического устройства и экономической деятельности нашей страны. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, отмечается в Концепции, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции. Стало ясно, что применение репрессивных санкций или исключительно юридических средств не может привести к перелому ситуации.

Приоритеты антикоррупционной политики рассматриваемого периода нашли отражение в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Реализация основных положений посланий Президента позволила к 2008 г. выработать основные подходы к выстраиванию стратегии противодействия коррупции в стране, которые нашли свое официальное закрепление в Национальном плане противодействия коррупции.

В указанный период была возобновлена работа над законопроектом «О борьбе с коррупцией». 13 июня 2001 г. указанный законопроект в очередной раз рассматривался в первом чтении Государственной Думой, но при голосовании не набрал необходимого количества голосов. Позднее, на базе данного законопроекта был разработан проект федерального закона «О противодействии коррупции», который был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания в ноябре 2002 г., но в Совет Федерации не направлялся.

С 2002 г. данный законопроект существовал под названием «Основы законодательства об антикоррупционной политике». Осенью 2003 г. Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству проголосовал за недопущение указанного законопроекта к первому чтению, хотя 14 ноября 2003 г. по предложению Российской стороны Межпарламентская Ассамблея СНГ на своей 22-й сессии приняла модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий одноименный Российский проект.

Приостановление работы над законопроектом было обусловлено необходимостью проведения в Российской Федерации внутригосударственных процедур ратификации основополагающих международных конвенций по борьбе с коррупцией.

Такая работа была завершена в 2006 г. принятием федеральных законов от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» и от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», ставших важнейшими решениями по имплементации норм международного права в Российское антикоррупционное законодательство. Ратификация указанных конвенций явилась импульсом к активизации законопроектной работы над так называемым «антикоррупционным пакетом» законов, которая успешно завершилась в декабре 2008 г.

Важнейшим инструментом реализации антикоррупционной политики в рассматриваемый период явилась административная реформа, старт которой был дан Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2003 г. № 824, а окончательное нормативное оформление и ее детальное содержание было определено Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Создание надежных административных барьеров для распространения коррупции в государственном управлении, разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации определены указанными программными документами в качестве приоритетных направлений деятельности.

В ходе административной реформы были приняты важнейшие федеральные законы, связанные с противодействием коррупции в сфере прохождения государственной службы - от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Учитывая, что одной из самых коррупционноемких сфер государственной жизни являются государственные закупки (по экспертным оценкам, средний размер «отката» в секторе госзакупок составляет 20 процентов от цены контракта, а суммарные потери консолидированного бюджета составляют сумму около 1 трлн. руб.), был разработан и принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который существенно сузил возможности для возникновения коррупционных ситуаций в данной сфере.

Совершенствовалась организация и координация антикоррупционной деятельности. 24 ноября 2003 г. Указом Президента Российской Федерации № 1384 (Утратил силу с 3 февраля 2007 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129) был образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией. Глава государства определил отправные позиции, от которых необходимо отталкиваться при выработке антикоррупционной политики в стране: определение понятия и характеристик коррупции, ее общественной опасности и распространенности в различных слоях общества; установление основных факторов, детерминирующих коррупцию; разработка мер предупреждения коррупции.

Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 (Утратил силу с 19 мая 2008 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815), указанный выше Совет был упразднен и, вместо него, создана межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. На указанную рабочую группу была возложена обязанность представить предложения по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений международных договоров, в том числе по определению (созданию) специализированного органа, уполномоченного на координацию работы по борьбе с коррупцией. Итогом деятельности межведомственной рабочей группы стала разработка проекта Национального плана противодействия коррупции.

К процессу формирования федеральной антикоррупционной политики активно подключилась Общественная палата Российской Федерации, направившая в начале 2007 г. в органы государственной власти доклад «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты», в котором содержатся основные предложения гражданских организаций по противодействию коррупции.

Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815, которым был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции под председательством Президента Российской Федерации можно считать новым этапом в антикоррупционной политике. Основными задачами Совета являются:

подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

контроль над реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Важнейшим событием рассматриваемого периода явилось утверждение 31 июля 2008 г. Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции.

В данном программном документе констатируется, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в Российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В связи с этим, разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

Национальный план противодействия коррупции состоит из 4 разделов:

1. меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции;

2. меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции;

3. меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению;

4. первоочередные меры по реализации Национального плана.

Что касается первого из перечисленных разделов, то к настоящему времени он фактически реализован: в конце 2008 г. Государственной Думой приняты три основополагающих законодательных акта:

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»;

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

Чуть позже, летом 2009 г., отечественное антикоррупционное законодательство пополнилось еще одним законодательным актом - Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В 2009 г. развернулась работа по реализации указанных законодательных актов. Важнейшим направлением этой деятельности явилось создание всеобъемлющей подзаконной нормативной правовой базы антикоррупционной деятельности. В марте 2009 г. были приняты акты Правительства Российской Федерации по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а в мае и сентябре 2009 г. - указы Президента Российской Федерации, регламентирующие порядок представления государственными служащими и лицами, претендующими на замещение должностей государственной службы, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В общую стратегию противодействия коррупции в полной мере вписывается реализация федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261.

В числе задач указанной Программы определена система важнейших антикоррупционных мер, в том числе:

а) разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

б) развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;

в) создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества, совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

г) разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

д) разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих;

е) совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе.

Таким образом, за 18-летнюю историю постсоветского развития антикоррупционная политика в Российской Федерации прошла сложный путь от практически полного отсутствия такой политики до создания вполне адекватных сложившейся ситуации правовых основ системной деятельности по противодействию коррупции на всех уровнях государственной власти, во всех сферах общественной и государственной жизни.

Вопрос 2

коррупция законодательство субъект правовой

Коррупция выступает как сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира.

Коррупция [лат. corruptio] означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц [4, с. 369].

Коррумпировать [лат. corrumpere] - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами [4, с. 369].

Определение "corrumpere" в римском праве трактовалось самым общим образом как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей [5, с. 292].

В учебнике для вузов "Уголовное право России" указывается, что "В широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах" [6, с. 656].

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".

Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Индем", указывается, что "под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия" [3, с. 4].

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. В этой объемной работе целесообразно было бы сосредоточиться на следующих двух аспектах. Во-первых, углублении теоретического уровня познания коррупции, а именно, формировании ее категориального аппарата, исследования причин возникновения и факторов, способствующих ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и др. Во-вторых, четкого правового определения коррупции и формирования системы практических мер по борьбе с этим явлением.

Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

ИТАК: по ФЗ

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

Виды коррупции.

В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции:

- коррупция в сфере государственного управления;

- парламентская коррупция;

- коррупция на предприятиях.

Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что существует возможность государственного служащего (чиновника) распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую [3].

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов.

Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды.

Очевидный пример из российской жизни - кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых - изъять деньги и исчезнуть.

Функции коррупции.

Рассматривая коррупцию как социальное явление необходимо отметить её функции.

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития.

Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются.

Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию.

Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения.

Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные по- следствия от коррупции. Среди выгод от коррупции он называет:

а) стимулирование экономического роста;

б) содействие политическому развитию.

Стимулирование экономического роста предполагает:

- накопление капитала;

- предприимчивость;

- проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т.д.

В слаборазвитых странах, по мнению Р.Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению при- были.

Под влиянием коррупции здесь возникают параллельный рынок и диспаритет цен. Такой рынок позволяет выявить реальные соотношения спроса и предложения, с учетом которых может быть скорректирована регулируемая цена.

Содействие политическому развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах стимулирует массовое участие в политическом процессе.

Что касается негативных сторон коррупции, то Р.Теобальд называет следующие: а) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции.

Таким образом, коррупция - это сложное социальное явление, требующее глубокого всестороннего изучения. В научных кругах даются различные определения коррупции, общий смысл которых сводится к одному: коррупция - это использование должностным лицом своего положения с целью извлечения личной выгоды.

Коррупция классифицируется по различным основаниям, что свидетельствует о ее многогранности и глубоком проникновении в общество и государство. В разных сферах общественных, политических, экономических отношений коррупция выполняет разные функции, как положительные (в существовании которых убеждены некоторые ученые), так и отрицательные.

Принятый Федеральный закон "О противодействии коррупции" дает определение коррупции, устанавливает основные принципы и организационные основы противодействия коррупции, определяет меры по ее профилактике, устанавливает специальные требования к государственным и муниципальным служащим, предусматривает ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Принципы имеют системообразующее значение, формируя нормы и направляя правоприменение, обеспечивая его единообразие. Именно принципы должны служить ориентиром и при разрешении правовых коллизий

Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина является конституционным и, более того, универсальным. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Статья 18 Конституции РФ закрепляет: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В комментируемом Законе данный принцип приобретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явлении приводит к нарушению прав граждан, к несоблюдению условий нормальной конкуренции между субъектами экономической деятельности, к дискредитации института публичной гражданской службы в государстве.

Принцип законности также является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. Законность - это состояние постоянного и точного выполнения качественного и справедливого законодательства, обеспечиваемое неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений. Режим законности - определенное состояние реального уровня соответствия действующих общественных отношений законам и другим нормативным актам. И все же в каждой сфере принцип законности имеет собственные нюансы и наполнение. Контекст комментируемого Закона позволяет выделить следующие направления его реализации:

1. точное исполнение закона государственными и муниципальными служащими, исключающее коррупционные проявления;

2. точное исполнение закона гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения;

3. точное соблюдение и исполнение закона правоохранительными и другими органами в процессе противодействия коррупции. В итоге деятельность по противодействию коррупции имеет целью восстановление состояния законности.

Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к сожалению, пока не занял достойного места в нашем законодательстве. Причиной тому - и отсутствие основополагающих законов о государственных органах и их деятельности. Чаще всего этот принцип замещается гораздо более узким по сфере своего применения принципом гласности. Например, принципом гласности руководствуется в своей деятельности Правительство РФ. (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации).

...