Понятие коррупции и правовые основы противодействия коррупционным правонарушениям

Так, Конвенция ООН о противодействии коррупции (31 октября 2003 г.) определяет, что каждое государство - участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Согласно Конвенции ООН каждое государство - участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять систему приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, других неизбираемых публичных должностных лиц.

Данная система Конвенции ООН:

- основывается на таком объективном критерии, как безупречность работы;

- включает надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации таких кадров на таких должностях;

- способствует выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;

- способствует осуществлению образовательных и учебных программ, с тем, чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивает им специализированную и надлежащую подготовку, с целью углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением должностных обязанностей. В сфере государственных закупок, управления публичными финансами, публичной отчетности государства, присоединившиеся к настоящей Конвенции, обязуются принимать такие гражданско-правовые и административные меры, какие могут потребоваться, в соответствии с основополагающими принципами внутреннего законодательства, с тем, чтобы обеспечить сохранность бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствовать фальсификации такой документации; создавать упрощенные административные процедуры, а также публиковать информацию, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации. Конвенция определяет административно-правовые и организационные механизмы сотрудничества государств в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы. В частности, в ней определяются механизм оказания содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, обмен информацией и координация административных и других мер, принимаемых с целью заблаговременного выявления преступлений коррупционного характера.

В последние годы заметно активизировалось международное сотрудничество МВД, направленное в том числе и на выявление и пресечение коррупционных преступлений. Взаимодействие с зарубежными коллегами осуществляется через представителей полицейских ведомств, аккредитованных при зарубежных посольствах в Москве, а также в рамках постоянно действующих рабочих групп с органами полиции Германии, США, Италии, Израиля, Турции и др. В ходе такого сотрудничества ФБР США проявили большой интерес к совместной работе по выявлению на территории США легализованных активов, принадлежащих некоторым российским гражданам, имевшим или имеющим отношение к государственной службе .

В 1989 г. под эгидой Организации Объединенных Наций прошел международный семинар по проблемам коррупции в сфере государственного управления, результаты которого послужили серьезной предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на VIII конгрессе ООН.

Предопределяя проект резолюции этому конгрессу, Экономический и Социальный Совет высказал следующую рекомендацию: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп людей, в высшей степени важно, чтобы все государства:

1) рассмотрели адекватность своего законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие санкции, которые обеспечат соответствующее содержание;

2) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать: разработку стратегий по борьбе с коррупцией в качестве особо приоритетных направлений планов экономического и социального развития, которые бы в свою очередь включали элементы по борьбе с коррупцией как неотъемлемую часть соответствующих программ; повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов для подачи жалоб; создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях для борьбы с коррупцией; принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих; при необходимости совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов, полученных в результате коррупции. 3) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц;

4) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупционной деятельности, и применяли экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции».

Проблема борьбы с коррупцией специально обсуждалась и на VIII конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990 г.). В резолюции, озаглавленной «Коррупция в сфере государственного управления», конгресс одобрил подготовленное Секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией» и призвал обеспечить его широкое распространение.

Особую заинтересованность в международной борьбе с коррупцией проявил Совет Европы, подтверждением чему является принятие в ноябре 1996 г. Программы действий по борьбе с коррупцией, а также резолюции о 20 руководящих принципах в борьбе с коррупцией (6 ноября 1997 г.), которые Комитет министров рекомендовал использовать всем государствам в целях содействия динамичному движению к эффективному предотвращению и борьбе с коррупцией.

В рамках вышеназванной программы Советом Европы были подготовлены: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Особое место в их подготовке было уделено формулировке понятия «коррупция», использованном в других документах, таких, как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 г. и Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г.

В ходе подготовки вышеупомянутых конвенций выявилось, что на сегодняшний день в определении понятия коррупции нет полной ясности и правовой точности, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. понятие коррупции исходя из внутреннего законодательства государств- участников , а в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. дать определение только для целей настоящей Конвенции.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию принята в Страсбурге 4 ноября 1998 г. и открыта для подписания 27 января 1999 г. По состоянию на апрель 2006 г. ее подписали более 30 государств. Российская Федерация подписала ее в день открытия Конвенции для подписания на основании распоряжения Президента России от 25 января 1999 г. В настоящее время конвенция Российской Федерацией ратифицирована.

По состоянию на апрель 2006 г. эта конвенция не ратифицирована 6 государствами-членами Евросоюза (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Франция).

Данная Конвенция состоит из преамбулы и пяти глав: «Использование терминов», «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», «Контроль за выполнением конвенции», «Международное сотрудничество государств-участников конвенции», «Заключительные положения» и обеспечивает на основе общих элементов различных правовых подходов криминализацию широкого круга деяний, включая: составы активной и пассивной коррупции, объективная сторона которых совершена должностными лицами государств, иностранных государств, международных и национальных институтов, членами парламентов ассамблей, судьями; составы активного и пассивного взяточничества в сфере частного предпринимательства; торговлю влиянием; отмывание доходов, полученных от совершения актов коррупции, а также коррупцию в сфере аудита. Кроме того, она содержит другие нормы материального и процессуального права, касающиеся компетенции специализированных служб, ответственности юридических лиц, сотрудничества между ведомствами государств, защиты свидетелей.

Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» 1999 г. принята в Страсбурге 9 сентября 1999 г. и открыта для подписания 4 ноября 1999 г. Сторонами Конвенции могут быть как государства - члены Совета Европы, так и государства, не являющиеся его членами, но участвовавшие в ее разработке. Конвенция 1999 г. состоит из преамбулы и трех глав: «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», «Международное сотрудничество и контроль за выполнением», «Заключительные положения». В ней сформулировано такое определение коррупции: «коррупция означает просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или опосредованно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, или перспектив таковых, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, обеспечивающее ненадлежащие преимущества или перспективы таковых». В Конвенции 1999 г. затронуты следующие вопросы:

- каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба;

- такое возмещение может охватить материальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред; - каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: ответчик совершил или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; истец понес ущерб; существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом;

- каждая Сторона определяет в своем внутреннем законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного его публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или, в случае если Сторона не является государством - от соответствующих властей данной стороны; помимо этого государства должны в своем внутреннем законодательстве предусматривать, что объем возмещения ущерба уменьшается или в его возмещении может быть отказано, если истец по собственной вине способствовал причинению ущерба или его усугублению;

- каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы, а также надлежащую защиту от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам и властям;

- каждая Сторона в рамках своего внутреннего законодательства должна предусматривать необходимые меры для того, чтобы ежегодные отчеты компаний составлялись правильно и давали правдивое и честное представление о финансовом положении, а также устанавливать эффективные процедуры для получения доказательств в гражданском судопроизводстве, вытекающие из акта коррупции.

Конвенция «О гражданской ответственности за коррупцию» обязывает государства предусмотреть охранительный механизм для государственных служащих. Так, ст. 9 Конвенции говорит о том, что каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве надлежащую защиту от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям. Данная мера, безусловно, может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» предусматривает сотрудничество государств по вопросам, связанным с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений и судебных расходов в соответствии с положениями международных договоров о международном сотрудничестве в гражданско-правовой и коммерческой сферах, участниками которых они являются, а также в соответствии с их внутренним законодательством. Любое государство, которое подписало Конвенцию или присоединилось к ней, к моменту вступления ее в силу автоматически становится членом Группы государств против коррупции и осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции.

Как уже отмечалось, Российская Федерация пока не подписала данную Конвенцию, но стоит отметить, что законодательные акты нашей страны затрагивают некоторые вопросы, урегулированные Конвенцией, но без специального указания на акты коррупции, например, ст. 168 ГК РФ «Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным актам», ст. 169 ГК РФ «Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности», гл. 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международные организации (ООН, Совет Европы и др.) в качестве дополнительного механизма должны контролировать соблюдение принятых государствами обязательств по борьбе с коррупцией, помогать государствам в разработке соответствующих правовых средств для выполнения взятых ими на себя обязательств. Кроме того, необходимо координировать проекты различных международных организаций с целью пресечения непроизвольного дублирования множества принятых конвенций и иных документов, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. Дублирование нормативных документов ведет к ослаблению их регулирующего воздействия в сфере публичного управления. Юридические документы должны дополнять друг друга, а не конкурировать в области правовой взаимопомощи, борьбы с коррупцией, а также защиты финансовых интересов государств . Еще одним аспектом, на который обращают внимание европейские организации, заинтересованные в борьбе с коррупцией, является внедрение в практику государственного управления кодексов служебного (этического) поведения государственных служащих. Достаточно широкое распространение и принципиальные содержательные совпадения кодексов поведения государственных служащих многих государств вызвали объективную необходимость разработки модельных кодексов поведения государственных служащих . Модельный кодекс поведения государственных служащих призван служить стандартом при проведении реформы государственной службы в тех странах, где нормы этического поведения чиновников еще не закреплены в нормативных актах.

В этой связи следует обратить внимание на практику Совета Европы в данном направлении. Так, в мае 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял рекомендацию № R (2000) 10, в которой предложил государственным органам стран - членов Совета Европы - разработать и внедрить в соответствии с национальным законодательством и принципами государственного управления кодексы поведения для государственных служащих. Образцом для этого должен послужить Модельный кодекс поведения государственных служащих.

Европейский модельный кодекс поведения государственных служащих был разработан междисциплинарной группой по борьбе с коррупцией и является составным элементом в механизме реализации Программы по противодействию коррупции. С самого начала Кодекс поведения государственных служащих касался исключительно государств Евросоюза . Позднее этот документ стал рекомендоваться всем государствам, в которых осуществляются административные реформы, а также реформы государственной службы. По своей структуре Модельный кодекс поведения государственных служащих содержит в себе нормативные предписания, регламентирующие порядок получения чиновником подарков, использование служебной информации, трудоустройство чиновников после увольнения с государственной службы. Следует отметить, что практически все рекомендации учтены в законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации. В настоящее время остается лишь совершенствовать административно-правовой механизм их реализации.

Необходимо подчеркнуть, что значение Модельного кодекса поведения государственных служащих, разработанного экспертами Совета Европы, состоит в том, что данный документ определяет проблемные, с этической точки зрения, вопросы в сфере публичного управления и устанавливает общие требования в вопросе предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы.

Значение этических императивов в системе государственной службы достаточно велико. Как отмечал еще дореволюционный российский правовед Б. Чичерин, «власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки не совместимы со служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то ремесла, торговля и т.п.» . В начале XX в. А.И. Елистратов также указывал на обязанность чиновников поддерживать достоинство власти в своей частной жизни . «Факты, свидетельствующие о неэтичном поведении служащего, использующего власть в личных корыстных интересах, могут вызвать у граждан отрицательные мысли и чувства о государственном учреждении, аппарате в целом, породить сомнения в правильности порядка подбора кадров, искренности государственных служащих».

В этой связи вполне целесообразно объединение имеющихся нормативных предписаний, закрепляющих этические стандарты поведения государственных и муниципальных служащих в едином «Кодексе служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации». Необходимость принятия такого законодательного акта уже давно назрела, поскольку, как отмечает А. Кузьмичев, «право по настоящему сильно тогда, когда его нормы содержат в себе мораль, моральные ценности» . Для обеспечения исполнения данного закона необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и административной ответственности.

Эффективное предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы невозможны без совершенствования административно-правовых механизмов выявления доходов, полученных в результате отмывания денежных средств. Из этого логически вытекает необходимость ратификации Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансирования терроризма». Присоединение Российской Федерации к данной Конвенции позволит вернуть в российское законодательство такой вид наказания, как конфискация за преступления, связанные с легализацией теневых доходов, в частности, полученных государственными служащими. Совершенствование законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, по мнению Росфинмониторинга, обусловлено тем, что «все банки, которые участвуют в отмывании денег, так или иначе связаны с коррупцией.

Несмотря на унификацию административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, в международных и европейских документах содержатся предписания, ориентирующие государства на необходимость закрепления антикоррупционных стандартов в своем собственном законодательстве, которое регламентирует государственно-служебные отношения.

Комментарий Астанин

Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции

1. Международное сотрудничество в современный период является одним из основополагающих направлений в международно-правовом регулировании противодействия коррупции. Принцип международного сотрудничества РФ в области противодействия коррупции представлен в российском законодательстве и развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций, соглашений со странами СНГ.

Обширные основы международного сотрудничества РФ в противодействии коррупции определены участием России в ряде международно-правовых документов, в частности в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Положения указанных конвенций выступают составными частями российской правовой системы в силу конституционной нормы - ч. 4 ст. 15 Конституции. Данное условие определяет необходимость внутригосударственного юридического механизма исполнения конвенционных норм. Вопрос их применения не может быть решен без рассмотрения проблем, связанных с имплементацией, под которой в юридической науке понимается инкорпорация норм международного права в национальное законодательство с целью их применения во внутригосударственных отношениях. Соответственно, данное направление тесно связано с вопросами правотворчества, широкого использования механизмов юридической техники для "вживления" требуемых конвенционных стандартов в национальное законодательство.

В практическом плане имплементация предполагает наличие организационных инструментов, используемых, во-первых, для взаимодействия национальной и международной систем противодействия коррупции, во-вторых, для оценки состояния исполнения принятых государством обязательств, вытекающих из конвенций. Так, например, оценочные инструменты в соответствии с Конвенцией СЕ об уголовной ответственности за коррупцию отнесены к сфере компетенции ГРЕКО. В результате присоединения Российской Федерации к указанной Конвенции и ее ратификации в 2006 г. Россия с 1 февраля 2007 г. официально стала членом ГРЕКО (в настоящее время в ГРЕКО входят более 40 европейских стран и США).

ГРЕКО располагает устоявшимся механизмом проведения оценки исполнения требований конвенционных норм в государствах-участниках. Основными этапами оценочного механизма выступают: подготовка оцениваемой страной доклада в соответствии с утвержденными ГРЕКО и едиными для всех государств вопросниками; направление в страну оценочной группы экспертов ГРЕКО для проведения встреч с представителями органов государственной власти, неправительственных организаций, СМИ (с целью уточнения и проверки сведений, изложенных в докладе); подготовка заключения ГРЕКО по докладу с анализом проделанной страной работы и перечнем рекомендаций по устранению выявленных пробелов в законодательстве и недостатков в правоприменительной практике; обсуждение заключения на пленарном заседании ГРЕКО и его утверждение.

Комментируемая статья устанавливает, что Российская Федерация в соответствии с международными договорами сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

- установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

- выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

- предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

- обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

- координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

Примером концепции сотрудничества в противодействии коррупции по ряду отмеченных вопросов среди правоохранительных органов, оформленной межгосударственным договором в рамках СНГ, является Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией*(35), которое было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан).

Участие автора в подготовке указанного Соглашения (в составе рабочей группы непосредственных разработчиков, представляющих компетентный орган государства - участника СНГ) позволяет прокомментировать ряд вопросов, оптимальное решение которых было найдено в то время, когда на национальном уровне многих государств - участников разрабатываемого документа еще не были законодательно определены подходы к противодействию коррупции.

Подписывая данное Соглашение, стороны руководствовались национальным законодательством, международными обязательствами своих государств, а также желанием развивать и совершенствовать взаимодействие, повышать эффективность сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Учитывая фактор, связанный со спецификой внутригосударственного определения принципов борьбы с коррупцией, значительное внимание в рамках вышеназванного Соглашения уделено унификации предметных вопросов сотрудничества. В частности, это связано с вопросами определения общих понятий и выработки единообразных критериев по аспектам планируемого сотрудничества. Так, Стороны применили следующие понятия:

коррупционное правонарушение - не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами;

коррупционное преступление - совершение лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции.

Помимо этого, Стороны согласились определить совокупность следующих критериев отнесения преступлений к категории коррупционных:

- совершение деяния, отнесенного национальным законодательством государств Сторон к преступлениям;

- совершение преступления лицом, которое в соответствии с национальным законодательством государства Стороны определено как должностное, или иным лицом в форме подкупа;

- наличие у должностного лица корыстных побуждений или иной личной заинтересованности;

- преступное использование своих должностных обязанностей и связанных с ними возможностей.

Для форм сотрудничества, перечисленных в п. 1-5 ч. 1 комментируемой статьи, следует иметь в виду устанавливаемый порядок сношений по вопросам оказания содействия. Данный порядок может быть применен также между правоохранительными органами государств, участвующих в договорах о сотрудничестве в области противодействия коррупции.

Исходя из принятого в рамках сотрудничества между правоохранительными органами порядка оказания содействия по вопросам противодействия преступности, сотрудничество осуществляется на основании запросов заинтересованной стороны об оказании содействия или по инициативе стороны, предполагающей, что содействие представляет интерес для другой стороны. Запрос об оказании содействия составляется в письменной форме и содержит:

наименование органа, запрашивающего содействие, и запрашиваемого органа;

изложение существа дела (материала);

цель и обоснование запроса; описание содержания запрашиваемого содействия;

любую другую информацию, которая может быть полезна для надлежащего исполнения запроса.

При исполнении запроса применяется законодательство государства запрашиваемой стороны. По просьбе запрашивающей стороны может быть применено законодательство ее государства, если это не противоречит национальному законодательству и (или) международным обязательствам государства запрашиваемой стороны. Запрашиваемая сторона принимает все необходимые меры для обеспечения своевременного и полного исполнения запроса. Запрашиваемая сторона незамедлительно уведомляется об обстоятельствах, препятствующих исполнению запроса или существенно задерживающих его исполнение, и, кроме того, вправе обратиться с просьбой о предоставлении дополнительной информации, необходимой для надлежащего исполнения запроса. Исходя из выработанного практикой взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне, запрашиваемая сторона в возможно короткие сроки информирует запрашивающую сторону о результатах исполнения запроса. В тех случаях, когда компетентный орган запрашивающей стороны устанавливает, что необходимость в исполнении запроса отпала, он незамедлительно уведомляет об этом компетентный орган запрашиваемой стороны.

Распространенной практикой при определении условий взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне является предусмотрение оговорки относительно ограничений, связанных с использованием результатов запроса.

Во-первых, таковые не могут быть использованы без согласия представившей их стороны в иных целях, чем те, в которых они запрашивались и были предоставлены.

Во-вторых, это вопросы неразглашения, выраженные в определении обязательств сторон по принятию необходимых мер по обеспечению конфиденциальности информации, полученной от другой стороны, если предоставившая эту информацию сторона считает нежелательным ее разглашение.

В рамках координации деятельности по профилактике и борьбе с коррупцией следует рассматривать вопросы, связанные с осуществлением международного сотрудничества по реализации требований конвенций, в которых участвует Российская Федерация.

В целях реализации требований Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся определения на национальном уровне органов, ответственных за реализацию указанных международных договоров, указами Президента РФ "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи" и "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества" определены органы, ответственные за международное сотрудничество. По гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, возникающим при исполнении двух названных конвенций, ответственным является Минюст России. По вопросам взаимной правовой помощи, возникающим при исполнении Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, по иным вопросам взаимной правовой помощи при исполнении Конвенции ООН против коррупции, ответственным органом является Генеральная прокуратура РФ. Под иными вопросами взаимной правовой помощи подразумевается также экстрадиция.

Наряду с этим Генеральная прокуратура РФ с учетом норм ст. 2 Закона о прокуратуре в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с органами прокуратуры, иными компетентными органами зарубежных стран, а также со специализированными международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Важным для обеспечения определяемых комментируемой статьей целей международного сотрудничества является взаимодействие правоохранительных и иных органов РФ по линии Интерпола.

Возможности Интерпола могут быть использованы взаимодействующими органами в процессе: розыска и идентификации (местонахождения) лиц; выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений по находящимся в их производстве материалам и уголовным делам, оперативным проверочным материалам и делам оперативного учета; выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений.

Совместным приказом МВД России N 786, Минюста России N 310, ФСБ России N 470, ФСО России N 454, ФСКН России N 333, ФТС России N 971 от 06.10.2006*(36) утверждена Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола. Информационное обеспечение сотрудничества взаимодействующих органов с правоохранительными органами иностранных государств - членов Интерпола осуществляют Национальное центральное бюро Интерпола при МВД России, а также территориальные подразделения (филиалы) Национального центрального бюро Интерпола в МВД России, ГУВД, УВД по субъектам РФ, УВДТ.

2. В комментируемой статье находит отражение норма, соответствующая конвенционным требованиям о криминализации коррупционных деяний, совершенных невнутринациональными субъектами.

Данные требования отражены в положениях Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в части, касающейся криминализации подкупа иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5 и 6). В соответствии с указанными статьями государства - участники Конвенции принимают такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом коррупционные деяния лиц указанной категории. В Конвенции ООН против коррупции требования о криминализации коррупционных деяний невнутринациональных субъектов определены в ст. 16 "Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций".

Следует отметить, что специальных законодательных мер для целей имплементации указанных конвенционных норм в российское уголовное законодательство не требуется.

В комментируемой статье отмечаются вопросы установления ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации, иностранных юридических лиц, обладающих гражданской правоспособностью, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, международных организаций, а также их филиалов и представительств (иностранных организаций) в том случае, если они обвиняются (подозреваются) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 11 и ч. 3 ст. 12 УК имеются возможности применения внутригосударственных норм уголовного права при определении ответственности иностранного гражданина. Это те случаи, когда коррупционные преступления были совершены на территории Российской Федерации или вне ее пределов, но были направлены против интересов Российской Федерации.

В комментируемой части статьи нашли отражение аспекты, связанные с определением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, которые отражают требования ст. 26 Конвенции ООН против коррупции и ст. 18 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Уголовная ответственность юридических лиц (как национальных, так и иностранных, а также международных) в соответствии с действующим российским законодательством невозможна. Правовые основания для реализации ответственности иностранных юридических лиц за коррупционные правонарушения в отечественной правовой системе также не определены. Вместе с тем искомые основания могут базироваться в доктринальном виде на том положении, что право, подлежащее применению к гражданско-правовым отношениям с участием иностранных юридических лиц, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей, определяется на основании международных договоров РФ.

Наконец, следует отметить, что, несмотря на важность международно-правовых средств противодействия коррупции, они выступают лишь необходимым подспорьем в работе национальной правоохранительной и судебной системы.

дополнение к первому вопросу

О современном состоянии антикоррупционного законодательства

29 января 2013 года в 11.30 в ИА "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с руководителем аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Соловьевым Иваном Николаевичем.

Тема интернет-интервью: "О современном состоянии антикоррупционного законодательства".

Ведущая интернет-интервью - Наталия Карпунина (ИА "ГАРАНТ").

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория!

Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашего гостя Соловьева Ивана Николаевича - руководителя Аппарата Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности и противодействию коррупции.

Уважаемый Иван Николаевич, позвольте поприветствовать Вас в компании "Гарант" и поблагодарить за то, что Вы нашли время приехать к нам и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории!

Соловьев И.Н.: Всем добрый день! Спасибо за приглашение.

Ведущая: Тема сегодняшнего интервью: "О современном состоянии антикоррупционного законодательства".

На протяжении последних десятилетий в нашей стране наблюдается активный рост числа и разновидностей коррупционных правонарушений. С каждым годом ситуация становится все более напряженной. Развитию коррупции способствует как общее снижение духовно-нравственного потенциала общества, господствующий в нем правовой нигилизм, так и неверие в неотвратимость наказания, ослабление государственного контроля и несовершенство законодательства.

В связи с этим, законодательство о коррупции постоянно совершенствуется и развивается.

С 1 января 2013 года вступили в силу ряд изменений, внесенных в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", закрепляющие основные принципы противодействия коррупции, а также организационно-правовые основы предупреждения и борьбы с ней.

Поправки связаны с принятием Федерального закона о контроле за расходами лиц, замещающих определенные должности, их супругов и несовершеннолетних детей (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам").

Так же целью поправок является создание прозрачного механизма оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений (Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений и представления руководителями этих учреждений сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера").

Также стоит отметить, что в целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в 2012 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, предполагающий распространить антикоррупционные стандарты, установленные для госслужащих, на лиц, замещающих должности в организациях, образуемых государством на основании федеральных законов, внедрить единый портал бюджетной системы с целью создания условий для общественного контроля за деятельностью госучреждений и многое другое.

В ходе интернет-интервью планируется обсудить актуальные вопросы борьбы с коррупцией, приоритетные направления государственной антикоррупционной политики государства, пробелы и пути совершенствования действующего законодательства в этой области. На эти и многие другие вопросы интернет-аудитории в ходе интернет-интервью ответит руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Соловьев Иван Николаевич.

К нам поступило несколько десятков различных вопросов, которые мы и хотим предложить сегодня нашему уважаемому гостю.

Иван Николаевич, и позвольте задам первый вопрос. На данный момент все еще остаются расхождения в трактовке основных понятий коррупции, в том числе и между государственными и международными организациями, что затрудняет работу по противодействию по коррупции. Насколько Вы считаете возможным полное отражение понятия "коррупция" в современном законодательстве с учетом постоянно совершенствующихся его разновидностей и различных нюансов?

Соловьев И.Н.: Действительно, тема коррупции в ближайшее время вряд ли иссякнет. Также стоит учесть, что 2012 год прошел под эгидой борьбы с коррупцией, под эгидой серьезных антикоррупционных мероприятий, реализованных нашим государством. Говоря о возможности сформулировать единое определение понятию "коррупция", придется учесть все многообразие международных и отечественных актов, указов Президента РФ, подзаконных актов, где в той или иной степени содержится определение этого понятия. Можно предположить, что такое определение займет не один лист бумаги и будет сложным для восприятия и понимания. Это также нелегко, как дать определение такому понятию, как "зло". Ведь мы согласны с тем, что коррупция - это зло! А определить, что такое "зло" достаточно сложно, поскольку у него много проявлений и разнообразие возможностей для реализации.

Поэтому в Федеральном законе от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции", который является нашей своеобразной антикоррупционной конституцией, дано определение, которое в том числе основано на перечислении способов неправомерных действиях должностного лица. На мой взгляд, в этом нет ничего плохого, все логично, так как источником коррупционных деяний является должностное лицо. Аналогичный подход используется и за рубежом. Так, например в Японии, которая стабильно находится в первой десятке мирового антикоррупционного рейтинга, коррупция определяется как противоправное деяние, связанное с умышленным использованием должностными лицами служебного положения для получения имущественных и неимущественных благ. Так что мы идем в русле развития мирового антикоррупционного законодательства.

А говорить об универсальном понятии достаточно трудно в силу его всеобъемлющего характера.

Ведущая: Спасибо! Иван Николаевич, следующий вопрос. В какой степени соответствия находится существующее на данный момент российское законодательство в сфере антикоррупционной деятельности с различными международными рекомендациями, в частности с рекомендациям Группы государств против коррупции (ГРЕКО).

Соловьев И.Н.: Могу ответить, что в высокой степени. У нас вообще любят обращаться к теме имплементации международных норм в российское законодательство, и в сфере антикоррупционной деятельности мы в этом преуспели. У нас воплощены и рекомендации ГРЕКО - мы стали членами этой организации, и рекомендации ОЭСР, которые сейчас тоже активно реализуются в нашем законодательстве. Мы можем посмотреть, что целый ряд законодательных новелл, появившихся в последние годы предполагают декларирование не только доходов, но и расходов, формируют ответственность юридических лиц и ряд иных мер, что и является воплощением тех рекомендаций, тех нормативно-правовых международных актов, которые поддержала Российская Федерация. Поэтому могу сказать, что мы делаем все от нас зависящее, идем навстречу международным организациям.

Свежий пример: Федеральным законом № 3-ФЗ от 1 февраля 2012 года была ратифицирована Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.

В соответствии с Конвенцией государства-участники обязуются предусмотреть в своем законодательстве уголовную ответственность за умышленное предложение, обещание или предоставление любых неправомерных имущественных или иных преимуществ иностранному должностному лицу в целях содействия или противодействия заключению международной коммерческой сделки, а также прописать механизм оказания взаимной правовой помощи по такого рода преступлениям и административным правонарушениям.

Кроме того, практически каждый год создаются оценочные доклады о состоянии борьбы с коррупцией в России, предлагаются конкретные рекомендации. Они прорабатываются, учитываются, одновременно с этим меняется и развивается отечественное законодательство. Таким образом, хочу отметить полное взаимодействие с международными организациями в данном вопросе.

Ведущая: А как Вы можете прокомментировать тот факт, что по результатам исследования коррумпированности стран мира Международной общественной организации по противодействию коррупции "Transparency International", Россия занимает 146-е место по уровню коррупции среди 180-ти стран мира?

Соловьев И.Н.: Совсем недавно международный фонд "Наследие" совместно с одним из финансовых журналов сформировали рейтинг стран, где Россия, если я не ошибаюсь, заняла 139-е место по развитию экономики и условий для ведения бизнеса. И все всерьез обсуждали, что мы поднялись со 142-го места на 139-е, и как здорово при этом обошли Сирию, Гаити, Алжир и ряд других стран. Читая все эти рейтинги, я хотел спросить, насколько серьезно люди к ним относятся? Честно говоря, странно обсуждать такие позиции, как в данном случае 142 и 139 места. Ведь по идее эти рейтинги составляет организация, которая вроде как работает в этой области и должна быть в курсе всего, что происходит. "Transparency International" конечно организация уважаемая, но надо смотреть, как рейтинг составлен, учитывает ли он проведенную огромную работу в нашей стране и те сдвиги, которые есть. Если не учитывает, то в нашей части оценка не объективная, если учитывает, то вдвойне необъективная.

Я считаю, для разнообразия можно какой-либо нашей некоммерческой организации составить свой обширный рейтинг, вывесить на своем сайте, чтобы сложилась ситуация, как в анекдоте: "пусть теперь они не спят". Конечно, учитывать рейтинги надо, но также стоит научиться уважать себя и не переживать по такому поводу.

Ведущая: В таком случае какого рода заинтересованность у данной организации, если она ставит Россию на столь низкую позицию?

Соловьев И.Н.: Возможно здесь отчасти играет роль и незнание происходящего в России. Не все же эксперты в курсе обстановки внутри страны в сфере противодействия коррупции. Также стоит учитывать и определенный элемент субъективизма. Никто точно не может знать, как сразу поднять Россию на лидирующие позиции и чем для них это может обернуться.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Важной проблемой можно назвать необходимость обеспечения сбалансированности федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в данной сфере? Иван Николаевич, как Вы видите основные возможные пути решения этой проблемы?

Соловьев И.Н.: Мне кажется, есть сферы, которые в основном должны регулироваться федеральным законодательством постольку, поскольку федеральное законодательство обеспечивает единство правоприменения по всей стране. Противодействие коррупции является именно той сферой, где очень опасно иметь разные акты, предусматривающие различную ответственность или различные критерии самой коррупционной деятельности. Должно быть соответствие принимаемых на субъективном уровне актов федеральному законодательству.

Тем более, что в ряде случае федеральное законодательство предусматривает возможность установления, например, порядка осуществления контроля за доходами и расходами депутатов региональных парламентов актами субъектов Российской Федерации. Не обойтись без этого и на местном уровне. Но опять таки это в развитие федерального законодательства, а не вместо него.

Хотя есть некоторые сферы, где региональное законодательство порой подгоняет федеральное. Но в отношении борьбы с коррупцией федеральное законодательство сейчас настолько развито, детально прописано и качественно подготовлено, что региональному законодательству в данной области можно только основываться на федеральных нормах и не пытаться бежать впереди паровоза. Но противодействие коррупции на местном уровне очень важно, так как бытовая коррупция всегда на виду граждан, от нее они больше всего страдают. К тому же в ноябре 2012 года ВЦИОМ провел опрос о том, какие институты у нас более всего подвержены коррупции, так вот власть на местах уверенно "победила" с 36 процентами голосов.

Ведущая: Спасибо! Недавно введенная статья 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействию коррупции" предусматривает увольнение лиц, замещающих государственные и муниципальные должности в связи с утратой доверия. По Вашему мнению, не может ли данная формулировка, несмотря на уточнение указанного понятия в федеральном законе, стать неким поводом для устранения ненужных служащих, что в свою очередь может способствовать повышению уровню коррупции?

Соловьев И.Н.: Знаете, при особом желании уволить можно и без этого, подыскав необходимое основание. В соответствии с новыми нормами для увольнения в связи с утратой доверия нужны веские основания и серьезные последствия совершенных коррупционных нарушений. Вы скорее всего слышали эти "страшилки", что сейчас возьмутся за неугодных людей и будут их увольнять в связи с утратой доверия - это сделать не так просто. Ведь для увольнения лица, занимающего государственную должность, в связи с утратой доверия нужно документально зафиксировать нарушение ряда норм антикоррупционного законодательства. Уволить безосновательно трудно, видно когда это все шито белыми нитками. Да и суды часто встают на сторону работника. Однако если факт нарушения антикоррупцонных норм имел место, то, извините, нужно соблюдать существующие правила. Если человек не готов соблюдать все требования, то, соответственно, ему нужно уходить с государственной службы. Очевидно, что тотальный контроль в отношении каждого чиновника осуществить невозможно, такой цели не ставится и законом. Меры предупреждения коррупции потому и называются мерами предупреждения, что они направлены на исключение самой возможности сделать что то не так. Имеется в виду, что человек, видя предполагаемые запреты и ограничения, добровольно принимает их на себя и соотносит свое поведение с очерченными государством рамками. Если он не готов к их соблюдению, то нужно переходить, к примеру, в народное хозяйство.