Понятие коррупции и правовые основы противодействия коррупционным правонарушениям

В Конституции РФ принцип открытости закреплен только по отношению к судебному разбирательству (ст. 123). Мы можем обнаружить этот принцип в некоторых отраслевых законах - открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»). Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

В целом вопросам информационной открытости власти посвящены Федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации, «О персональных данных», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Постановление Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Однако несмотря на предпринимаемые в этом направлении шаги, нельзя сказать, что в стране создан подлинный режим информационной открытости власти. Между тем именно публичность и открытость власти отвечает идее полноценного государственного управления, предполагающего подконтрольность власти обществу. Государства, в которых сформирован механизм информационной открытости власти, являются менее коррумпированными. В комментируемом контексте принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку - во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции.

Принцип неотвратимости ответственности как таковой из российских нормативных правовых актов исчез (напомним, что он являлся одним из основных принципов советского уголовного законодательства). Тем не менее Конституционный Суд РФ продолжает оперировать понятием неотвратимости ответственности, и даже назвал его по-прежнему принципом неотвратимости юридической ответственности, причем не только в сфере уголовного, но и налогового права. В современной России это понятие используется также в заявлениях по ратификации международных конвенций («Российская Федерация исходит из того понимания, что положения… Конвенции должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции»). То, что комментируемый Закон называет в качестве одного из принципов именно неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения, имеет целью подчеркнуть серьезность антикоррупционной политики и ориентированность на конкретные итоги деятельности по противодействию коррупции. Данный принцип означает, что за каждый факт коррупционного нарушения (при условии доказательства вины, разумеется) должно назначаться адекватное наказание. Этот принцип раскрывается далее в ст. 13 и 14 комментируемого Закона.

Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер отражает специфику коррупции как явления, требующего адекватного и системного реагирования. Комплексность использования мер противодействия коррупции ориентирована как на профилактическую работу, так и на непосредственную борьбу с коррупционными проявлениями и ликвидацию их последствий. Вдумчивое отношение к реализации данного принципа на практике позволит избежать перегибов, кампанейщины, показательных процессов, превратив рассматриваемую деятельность в один из компонентов государственного управления.

Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, если рассматривать его в системной связи с принципом комплексности мер, ориентирует на организацию повседневной работы в нормальном режиме, воспитание в обществе нетерпимости к коррупции, поднятие престижа публичной гражданской службы и обеспечение ее стабильности, воспитание нового поколения государственных и муниципальных служащих. Этот принцип задает тон реализации всего массива нормативных актов о публичной гражданской службе, а также тех нормативных актов, которые определяют порядок реализации прав граждан и организаций в административных отношениях. Нормативная база деятельности государственных и муниципальных служащих не должна быть коррупциогенной и «подталкивать» их к произвольному правоприменению. Важную роль в реализации этого принципа должно сыграть само общество.

Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами подчеркивает общесоциальный характер проблемы коррупции.

Коррумпированность государства - проблема не только самого государственного аппарата, это вопрос и к самому обществу, состоящему из граждан, считающих это явление если не нормальным, то вполне терпимым. Разумеется, для подлинного сотрудничества государства и общества необходимо немало условий, многие из которых не до конца сложились в нашей стране. К таким условиям следует отнести: высокий уровень развития демократических институтов, политическую и гражданскую активность населения, подлинный плюрализм мнений, настоящую свободу и независимость прессы, реальную прозрачность действий власти и ее подконтрольность институтам гражданского общества. Там, где речь идет о сотрудничестве, не может диктовать условия только один субъект. К сожалению, данный принцип наиболее слабо реализован как в тексте комментируемого Закона, так и в действующем российском законодательстве. Еще только предстоит разработать способы и механизмы, ориентированные на население, способные поощрять общественность и отдельных граждан в таком сотрудничестве, собирать объективную информацию о масштабах и способах коррупции среди чиновников. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В ст. 22 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защитой тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследования и разбирательства.

Проблемы противодействия коррупции (на дополнение).

Признание проблемы противодействия коррупции на международном уровне обязывает государства принять адекватные меры для противодействия и обеспечить их реализацию соответствующим регламентирующим законодательством. Основная роль в борьбе с коррумпированностью власти отводится комплексному решению внутригосударственных проблем. Международное сотрудничество является лишь звеном в совокупности проводимых страной мероприятий. Наряду с политическими, экономическими, социальными и иными факторами Российская Федерация использует и правовые методы для разрушения сложившихся коррупционных связей, учитывает мировой и отечественный опыт.

В области нормативного регулирования наиболее слабым звеном противодействия коррупции в Российской Федерации являются:

1. несовершенство внутригосударственного уголовно-процессуального законодательства, регулирующего сферу доказывания по уголовным делам. Предмет доказывания коррупции является наиболее сложным, содержит специфические факторы, присущие только этому преступлению, но они не нашли законодательного разрешения в уголовном процессе. Преступная деятельность коррупционеров усилена их должностным положением, что создает реальные возможности для нейтрализации доказательств. Эти обстоятельства требуют адекватных законодательных процедур, направленных на устранение таких препятствий;

2. полное отсутствие уголовно-процессуальных норм в действующем УПК РФ, регулирующих международное сотрудничество по уголовным делам;

3. действующие международные договоры РФ не восполняют названных пробелов, но опираются на обязательность ключевого правила взаимодействия - применение внутригосударственных уголовно-процессуальных норм при исполнении международных поручений иностранных государств. Этим подчеркивается необходимость развития и совершенствования национального процессуального законодательства;

4. несовершенство национального уголовно-процессуального законодательства и действующих международных договоров РФ по оказанию правовой помощи по уголовным делам, отсутствие специального регламентирования международного сотрудничества в сфере уголовной юстиции исключает страну из позитивного взаимодействия с другими государствами, не решает ее внутренних проблем, в том числе и в вопросах коррупции, создает условия и предпосылки для заполнения правового вакуума иностранными правовыми системами в ущерб интересам России. Международное сотрудничество России с другими странами по вопросам коррупции при таком положении не способно противодействовать коррумпированности чиновников ни внутри России, ни за ее пределами. С учетом распространенности коррупции и особой сложности доказывания этого преступления одной из мер по совершенствованию УПК РФ может служить упразднение института понятых.

В современных доктринах уголовного процесса прослеживается явный крен института защиты в сторону обвиняемого и абсолютная незащищенность потерпевшего, выхолащивание из функции суда обязанности установления истины по делу, происходит сужение доказательственной базы, включая и дела о коррупции. Более того, доказательственная база поставлена под контроль понятых, не обладающих никакими познаниями в юриспруденции, что низводит процессуальную самостоятельность следователя. Единственным требованием для участия в следственных действиях любого гражданина в качестве понятого является его незаинтересованность в деле (ч.1 ст.60 УПК). Из этого следует, что следователь, который видит понятого впервые, обязан предвидеть его моральные качества, быть уверенным в его порядочности, способности оценивать, запоминать происходящее и в точности воспроизводить прошлое, что граничит с ирреализмом. Осмотр места происшествия и обыск в современных условиях зачастую отягощен противодействием со стороны правонарушителей и применением огнестрельного оружия, что подвергает реальной опасности жизнь и здоровье понятых, участвующих при их производстве. Однако ст.60 УПК представляет их в качестве лиц- понятых, в обязанности которых входит: удостоверение фактов, содержания и результатов следственных действий, при производстве которых они присутствовали (ч.3 ст.60 УПК). Налицо расхождение в полномочиях понятых. С одной стороны, они не обязаны быть понятыми и участвуют в их качестве на основе добровольности. Но с другой стороны, хотя они не являются участниками процесса и компетентными должностными лицами, на них возложены перечисленные выше обязанности, носящие характер контрольных функций, что не согласуется с принципами уголовного судопроизводства. Такое положение понятых в уголовном процессе возвышает их над органами дознания и предварительного следствия и ставит на равную грань с судом. При этом в отношении органов следствия и дознания довлеет принцип презумпции виновности, поскольку оценку их процессуальной деятельности дает понятой, исходя из произвольных субъективных умозаключений, не закрепленных процессуально. Этот вывод следует из сложившейся практики вызова понятых в суд и допроса их в качестве свидетелей для оценки судом исследуемого доказательства и законности его получения. Представляется, что институт понятых должен быть пересмотрен и упразднен как изживший себя в современных условиях.

В процессуальном законодательстве не учитывается также огромный дисбаланс возможностей доказывания коррупции практически не оснащенными органами предварительного следствия и коррупционерами, обладающими огромными ресурсами, самой совершенной техникой и связью, транспортом и финансовыми возможностями для нейтрализации доказательств. Уголовный процесс нуждается в таких правилах, которые способны опережать преступные замыслы государственных должностных лиц и устранять возможность причинения невосполнимого ущерба, ущемления прав граждан, законных интересов государства и общества. Идея развития национального законодательства “как можно большего числа государств” по вопросам ответственности за коррупцию нашла отражение в принятой в Страсбурге 9 сентября 1999 г. Конвенции о гражданского правовой ответственности за коррупцию, что подмечено Е.В. Швец Швец Е.В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права.- №7.- 2000.- С. 66.

Следуя этой тенденции, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 4 ноября 1998г. (Страсбург), подписанная Россией 25 января 1999г., обязывает ее участников принять в национальном законодательстве совокупность мер по противодействию коррупции. Среди них: защита свидетелей, сбор доказательств, порядок взаимодействия и сотрудничества национальных органов, которые содержат процедуры, основанные на мировом опыте внутригосударственной уголовной политики и ее реализации в процессе расследования уголовных дел о коррупции. Специальная глава Конвенции посвящена процессуальным правилам сотрудничества государств по вопросам взаимной помощи, выдачи, обмена информацией и ряд других регламентов.

Одним из принципиальных условий оказания помощи по уголовным делам является судебная перспектива данного дела. Поэтому процессуальное положение лица, выдача которого может быть запрошена, имеет важное значение. Сложившаяся практика оказания помощи по уголовным делам допускает задержание лица, подпадающего под юрисдикцию России в связи с совершением преступления. Но она не отвечает концептуальным основам международного сотрудничества.

Ни одно иностранное государство не наделено правом осуществления уголовной юрисдикции в отношении лиц, подпадающих под действие уголовного закона Российской Федерации. В силу этих факторов за рубежом могут лишь исполнять поручения России в объеме, определенном российской стороной, но не принимать вместо нее процессуальных решений по уголовному делу.

Процессуальное положение подозреваемого существенно отличается от статуса обвиняемого, хотя имеет и сходство. Подозреваемый далеко не всегда переходит в положение обвиняемого.

Задержание по российскому законодательству является лишь мерой принуждения, ограниченной сроком в 48 часов, не подлежащим продлению. Выполнение поручения о выдаче возможно при наличии меры пресечения в виде заключения под стражу, избранной ходатайствующей стороной, и следует за предъявлением обвинения, но не предшествует ему. Для привлечения лица в качестве обвиняемого требуется совокупность доказательств, что составляют основу процессуального решения об этом (постановления). Но наличия достаточных доказательств не предусмотрено для задержания лица по подозрению в совершении преступления, который задерживается до предъявления обвинения.

В действующем УПК РФ следует определить процессуальное положение выдаваемого лица. Таким лицом может быть только обвиняемый, в отношении которого в соответствии с положениями российского УПК избрана мера пресечения - заключение под стражу. Необходим законодательный запрет на задержание лица, подлежащего выдаче или разыскиваемому в связи с объявлением его в международный розыск. По делам о коррупции предусмотреть в УПК и международных договорах РФ в качестве обязательной меры принуждения отстранение обвиняемого от должности и механизм ее реализации.

Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые в российском законодательстве дано определение коррупции как злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческого подкупа либо иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершения указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Законом также определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297 принят Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы.

Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учетом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований. Национальный план противодействия коррупции является документом, в которым закреплены конкретные меры противодействия коррупции в общероссийском масштабе.

Вопрос 3

Термин «субъект» происходит от лат. subjectus - лежащий внизу, находящийся в основе (от sub - под и jacio - бросаю, кладу основание).

Субъектом может выступать индивид или социальная группа. В любом случае, субъект - носитель предметно-практической деятельности и познания, источник активности, направленной на объект.

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (Постановление № 22-15 XX пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, 15.11.2003) определяет систему субъектов антикоррупционной политики (ст. 7). Под субъектами антикоррупционной политики понимаются органы государственной власти, на которые возлагаются полномочия по реализации антикоррупционной политики, общественные объединения, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики, средства массовой информации.

Выделяется несколько основных субъектов, способных противостоять коррупции на всех уровнях и во всех институтах власти и общества.

1. Народ государства. Многонациональный народ Российской Федерации, который, согласно Конституции нашего государства, является носителем власти, осуществляет свою инициативу в формировании антикоррупционной политики непосредственно на референдуме, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

2. Специальные органы, уполномоченные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере антикоррупционной политики; осуществлять предупреждение коррупционных правонарушений; пресекать коррупционные правонарушения и применять меры ответственности за них; осуществлять правосудие по делам о коррупционных правонарушениях и применять иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с такими правонарушениями.

3. В соответствии с законодательством в формировании и реализации мер антикоррупционной политики участвуют политические партии и иные общественные объединения.

4. Граждане участвуют в формировании и реализации антикоррупционной политики через органы государственной власти и местного самоуправления, партии и иные общественные объединения, а также непосредственно на референдуме.

5. Предупреждение коррупционных правонарушений является обязанностью всех органов государственной власти и местного самоуправления, их учреждений и должностных лиц, администраций всех предприятий и иных организаций.

6. Субъектами антикоррупционной политики, непосредственно осуществляющими борьбу с коррупционными преступлениями в пределах своей компетенции, являются: прокуратура государства; органы безопасности государства; органы внутренних дел государства; таможенные органы государства; органы пограничной службы государства; органы налоговых расследований государства и иные правоохранительные органы, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и следствия. Эти органы могут создавать специализированные подразделения по борьбе с коррупционными преступлениями. Координацию деятельности этой группы субъектов осуществляет прокуратура Российской Федерации.

В нашей стране выстраивается система взаимодействия субъектов антикоррупционной политики на различных уровнях осуществления власти и деятельности гражданского общества.

Установление основ федеральной антикоррупционной политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации. Президент Российской Федерации в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации определяет основные направления формирования антикоррупционной политики. Федеральное Собрание Российской Федерации непосредственно формирует антикоррупционную политику посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные целевые программы по реализации мер антикоррупционной политики и обеспечивает их выполнение, заключает международные договоры в сфере антикоррупционной политики и обеспечивает выполнение принятых по ним обязательств. Реализация мер уголовно-правовой антикоррупционной политики, в том числе по предупреждению и пресечению коррупционных преступлений, относится к компетенции органов прокуратуры, службы безопасности, внутренних дел и иных федеральных органов государственной власти в соответствии с законодательством.

Счетная Палата Российской Федерации обеспечивает реализацию мер антикоррупционной политики путем осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Координация деятельности субъектов антикоррупционной политики на федеральном уровне относится к компетенции Совета безопасности Российской Федерации, образующего с этой целью межведомственную комиссию.

При необходимости могут создаваться федеральные органы, для осуществления мер антикоррупционной политики. Конституционный Суд Российской Федерации участвует в формировании и контроле над формированием антикоррупционной политики.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют контроль за реализацией антикоррупционной политики, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. На уровне федерального округа исполнение полномочий Президента Российской Федерации по формированию и реализации антикоррупционной политики обеспечивается полномочными представителями Президента Российской Федерации. Он анализирует эффективность антикоррупционной политики, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по ее реализации в федеральном округе и организует взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями.

Субъекты Российской Федерации могут, при необходимости, создавать специализированные подразделения по борьбе с коррупционными правонарушениями. Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты по предупреждению коррупции, осуществляют меры по пресечению дисциплинарных коррупционных проступков. Органы местного самоуправления обеспечивают реализацию антикоррупционных программ и непосредственное участие граждан и их объединений в формировании и реализации антикоррупционной политики.

Партии, общественно-политические объединения, коммерческие и иные организации, которые не являются государственными органами, органами местного самоуправления и их учреждениями обеспечивают предупреждение коррупции и пресечение дисциплинарных коррупционных правонарушений. Руководители этих организаций несут ответственность за разработку и реализацию антикоррупционных этических стандартов, учитывающих специфику уставных задач таких организаций. Организации, являющиеся частью гражданского общества нашей страны, вправе направлять запросы иным субъектам антикоррупционной политики на получение информации о фактах коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторах, мерах антикоррупционной политики и распространять информацию любым законным способом.

Самыми активными участниками антикоррупционной политики должны стать граждане государства и, прежде всего, молодое поколение россиян. В процессе борьбы с коррупцией каждый гражданин вправе:

1. Принимать участие в референдуме по вопросам формирования антикоррупционной политики;

2. Направлять запросы иным субъектам антикоррупционной политики на получение информации о фактах коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторах и мерах антикоррупционной политики и распространять полученную информацию любым законным способом;

3. Создавать общественные организации и иные объединения для реализации целей и задач такой политики.

Каждый гражданин в пределах, установленных законодательством, и для защиты своих прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц может применять необходимые меры борьбы с коррупционными правонарушениями.

Важным источником информации о коррупции служат средства массовой информации. Информация СМИ воспринимается большинством населения как в основном объективная и базирующаяся на фактах. В условиях постиндустриального общества и развития масс-медиа средства массовой информации способны сформировать «антикоррупционный менталитет». По всей России проводятся конкурсы «СМИ - против коррупции!» Данные акции призваны информировать граждан России о нормативно-правовых документах в сфере борьбы с коррупцией, а также привлечь общественность к борьбе с конкретными проявлениями коррупции. Телевидение, радио, пресса и Интернет формируют общественное мнение, направленное на негативное отношение к фактам коррупции, пропаганду честного, законопослушного образа жизни. Формируют и утверждают социально позитивный стандарт, могут способствовать повышению правовой культуры населения, предупреждению коррупционных правонарушений и преступлений через привлечение общественного внимания и призыв к содействию граждан, юридических лиц, государственных органов по реализации антикоррупционной политики Российской Федерации. Главным фактором борьбы с коррупцией является создание в стране гражданского общества, основанного на Законе. Защитой от такого рода социальной ржавчины являются сознательные граждане и справедливые законы. Формирование граждан, способных бороться с коррупцией и принятие эффективных законов - главная задача народа, желающего процветания своей Родине.

МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ (НОВАЯ РЕДАКЦИЯ)

Статья 9. Субъекты противодействия коррупции

1. Субъектами противодействия коррупции, непосредственно осуществляющими противодействие коррупции в пределах своей компетенции, являются: суд, органы прокуратуры, безопасности, внутренних дел (полиция) и иные правоохранительные органы государства, уполномоченные законодательством государства на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и предварительного (досудебного) следствия.

2. В систему субъектов противодействия коррупции входят органы и должностные лица государства, имеющие в соответствии с законодательством государства следующие полномочия:

1) разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции;

2) контролировать и надзирать за исполнением антикоррупционного законодательства;

3) предупреждать и пресекать коррупционные правонарушения, применять меры юридической ответственности за них;

4) осуществлять предварительное (досудебное) следствие по делам о коррупционных правонарушениях и применять иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с такими правонарушениями;

5) исполнять решения о возмещении вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.

3. Предупреждение коррупционных правонарушений является обязанностью всех государственных органов, органов местного самоуправления, их учреждений и должностных лиц.

4. Отдельные физические лица участвуют в формировании и реализации противодействия коррупции через государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения, а также путем участия в выборах и (или) референдуме.

5. В соответствии с законодательством в формировании и реализации мер противодействия коррупции участвуют политические партии и иные общественные объединения.

6. В составе субъектов противодействия коррупции, указанных в части первой настоящей статьи, могут создаваться специализированные структурные подразделения по противодействию коррупции.

7. Координацию деятельности субъектов противодействия коррупции, указанных в настоящей статье, осуществляют органы прокуратуры государства или иные государственные органы, предусмотренные законодательством государства для осуществления указанных функций.

Субъекты, осуществляющие мероприятия по противодействию коррупции.

1. российская федерация в сфере противодействия коррупции осуществляет:

проведение на всей территории Российской Федерации единой государственной политики по противодействию коррупции;

разработку и принятие нормативно - правовых актов, направленных на противодействие коррупции;

определение порядка назначения на государственные должности Российской Федерации и осуществления контроля за надлежащим исполнением своих обязанностей лицами, замещающими эти должности;

организацию государственного антикоррупционного мониторинга законодательства, коррупционных правонарушений и факторов, способствующих их совершению, а также мер, направленных на противодействие коррупции;

формирование, утверждение и реализация федеральных целевых программ, направленных на противодействие коррупции;

разработку примерных типовых правил, нормативов и требований выполнения своих функций лицами, занимающими государственные должности, и государственными служащими.

2. Президент Российской Федерации в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации определяет основные направления государственной политики по противодействию коррупции. В целях разработки и формирования мер по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации создается Национальный Совет по противодействию коррупции, формируемый из руководителей органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и внешней разведки, таможенных органов, федеральных органов налоговой полиции, налоговых органов, Счетной палаты Российской Федерации, а также из представителей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и общественных организаций.

В компетенцию Национального Совета по противодействию коррупции входят вопросы:

анализа и подготовки заключений о совершенствовании действующего законодательства, содержащего положения, создающие условия для коррупции;

взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти по обеспечению надлежащего государственного антикоррупционного мониторинга законодательства, коррупционных правонарушений и факторов, способствующих их совершению, а также принимаемых мер по противодействию коррупции;

подготовки не реже одного раза в полугодие обобщенных справок и докладов Президенту Российской Федерации о принимаемых мерах по совершенствованию и исполнению законодательства, направленного против коррупции;

иные вопросы, возложенные на него в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Положение о Национальном Совете по противодействию коррупции утверждается Президентом Российской Федерации.

3. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет антикоррупционную политику Российской Федерации посредством принятия законов и иных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов, а также изучения, анализа, обобщения материалов о коррупции и мерах противодействия коррупционным правонарушениям (проступкам).

В Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с регламентами могут создаваться комиссии по противодействию коррупции.

4. Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные целевые программы по противодействию коррупции и обеспечивает их выполнение, заключает международные договоры в сфере антикоррупционной политики и обеспечивает выполнение принятых по ним обязательств.

5. Счетная палата Российской Федерации обеспечивает реализацию мер по противодействию коррупции путем осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджета Российской Федерации, координации деятельности контрольных органов на территории Российской Федерации.

6. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе анализирует эффективность мер по противодействию коррупции, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по их реализации и организует взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также контролирует исполнение настоящего Закона и реализацию федеральных целевых программ по противодействию коррупции в пределах федерального округа.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями и на основе федерального законодательства обеспечивают выполнение федеральных целевых программ по противодействию коррупции, принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам предупреждения коррупции (в том числе специальные региональные программы), осуществляют меры по пресечению коррупционных правонарушений, за которые законодательством установлена административная ответственность, и коррупционных проступков.

8. Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями на основе федерального законодательства и законов субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты по предупреждению коррупции, обеспечивают реализацию программ по противодействию коррупции, осуществляют меры по пресечению дисциплинарных коррупционных проступков, обеспечивают непосредственное участие граждан и их объединений, коммерческих и некоммерческих организаций в формировании и реализации мер по предупреждению коррупции.

9. Партии, общественно - политические объединения, коммерческие и иные организации, не являющиеся государственными органами, органами местного самоуправления и их учреждениями, в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, учредительными документами, договорами, в том числе трудовыми соглашениями (контрактами), заключенными со своими работниками, обеспечивают предупреждение коррупции и пресечение коррупционных правонарушений (проступков).

Организации, указанные в части первой пункта 9 настоящей статьи, вправе направлять запросы иным субъектам, осуществляющим меры по противодействию коррупции, на получение информации о фактах коррупционных правонарушений (проступков) и распространять полученную информацию любыми законными способами.

10. Граждане и организации (независимо от организационно - правовых форм) имеют право защищать свои права, а также права иных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Общественные саморегулируемые организации, иные некоммерческие организации, а также граждане вправе:

обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протест на принятый в результате коррупционного правонарушения (проступка) нормативный (ненормативный) акт;

обращаться в суд в защиту своих прав, в том числе в защиту прав неопределенного круга лиц;

знать о мерах, принимаемых уполномоченными органами, по противодействию коррупционным правонарушениям (проступкам);

получать доступ к документам, материалам и иной информации (за исключением секретных материалов и информации ограниченного доступа) и знакомиться с ними в случаях, когда они легли в основу принятия коррупционных актов и решений.

11. В целях разработки и формирования мер по противодействию коррупции, а также рассмотрения фактов коррупционных правонарушений (проступков) при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, органе государственной власти субъекта Российской Федерации, органе местного самоуправления могут создаваться советы (комиссии) по противодействию коррупции, формируемые из соответствующих руководителей органов прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, других органов, а также представителей общественности и депутатов соответствующего уровня.

Положение о совете (комиссии) по противодействию коррупции утверждается руководителем соответствующего исполнительного органа.

12. Противодействие коррупции в пределах своих полномочий осуществляют органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и внешней разведки, таможенные органы, федеральные органы налоговой полиции, а также в пределах своих полномочий налоговые органы и Счетная палата Российской Федерации. В указанных органах могут учреждаться специализированные подразделения по противодействию коррупции.

Координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

13. Должностные лица всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований настоящего Федерального закона и применение предусмотренных им мер ответственности с привлечением кадровой, контрольной, юридической и других служб.

А также ст.4 закона КО «О противодействии коррупции»

Вопрос 4

Международные аспекты противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Внимание к проблеме коррупции в системе государственной службы со стороны государственной власти и институтов гражданского общества обусловлено тем, что коррумпированность государственных служащих приобрела в современный период глобальный характер.

Как отметил генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Чайка, «…мздоимство не является хронической болезнью в России, есть все объективные условия, чтобы эффективно с ним бороться».

Членство Российской Федерации в ряде международных организаций возлагает на нее многие международно-правовые обязательства, в том числе и в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы. Подтверждение этому - ратификация в 2006 г. Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции . В этой связи одним из приоритетных направлений в исследовании проблем борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации является изучение норм международного права, содержащих в себе административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции.

Необходимость использования международных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы объясняется тем, что «эффективная борьба с коррупцией невозможна только в рамках национального законодательства, так как эти правонарушения носят межнациональный характер».

В этой связи для реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо совершенствовать механизмы международного сотрудничества, целенаправленно применять международно-правовые документы, содержащие в себе предписания, направленные на борьбу с коррупцией.

«…Активизация взаимодействия международной и национальной правовых систем - одна из характерных черт современного мира».

Согласно Конституции России, а также действующему законодательству международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права. Кроме того, международные договоры (конвенции) играют первостепенную роль в сфере защиты прав человека, обеспечения правопорядка, а, следовательно, в борьбе с коррупцией в системе государственной службы.

Роль международно-правовых источников наиболее существенна в тех областях и сферах административно-правового регулирования, где в большей степени необходимо согласование национального и международного права . Итак, одним из приоритетных направлений, где необходимо объединение усилий международного и европейского сообщества, является борьба с коррупцией в системе государственной службы.

В этой сфере может осуществляться ряд правовых и организационных мероприятий:

- проведение научных исследований проблемы коррупции, осуществление взаимных консультаций по проблеме борьбы с коррупцией;

- составление банков данных о национальных законах, формах, методах, средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы;

- оказание содействия в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по борьбе с коррупцией, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих и проведении антикоррупционных экспертиз правовых норм и др.

В ряде международно-правовых актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, Интерпола, Содружества Независимых Государств и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы.

Важным аспектом на пути развития международно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является признание того факта, что проблема коррупции касается незаконного отмывания денежных средств, а также финансирования терроризма. Международное сообщество с каждым годом все больше беспокоит проблема стремительного обогащения высокопоставленных должностных лиц и членов их семей, особенно должностных лиц, занимающих высокие посты, как в международных организациях, так и в соответствующих государствах.

Эти и иные обстоятельства говорят об объективной необходимости осуществления международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции.

Несмотря на то, что международное сообщество стремится к созданию универсальных правовых и организационных механизмов предупреждения и пресечения коррупции, некоторые государства не имеют самых простых национальных правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Данный факт способствует развитию коррупции не только в соответствующем государстве, но и в сопредельных государствах, а также международных организациях.

В настоящее время международное сообщество убеждено в актуальности проведения согласованной политики в сфере защиты общества от коррупции, развитии норм международного права в исследуемой сфере. Как уже отмечалось, международная озабоченность проблемой коррупции приводит к сотрудничеству государств в этой сфере. За последние десять лет состоялся ряд международных конгрессов, конференций и семинаров, посвященных данной проблеме. В настоящее время принят ряд международно-правовых документов, направленных на противодействие коррупции в сфере государственного управления, а также в системе государственной службы.

Нужно также отметить, что для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходима эффективная работа национальной судебной и правоохранительной систем. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что акты коррупции совершаются на территории конкретного государства, и если государство не будет само заинтересовано в выявлении коррупции и коррупционеров, то никакие международные и европейские средства борьбы с данным явлением здесь не помогут. Коррупция способствует нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц, подрывает основы государственного строя, ведет к искажению правоприменения, а также наносит серьезный вред моральным основам общества.

По данным Всемирного банка объем взяток в доходах населения и компаний в 2005 г. снизился до 1,1% по сравнению с 2002 г. (1,4%).

Но валовой объем коррупционных доходов вырос примерно на 50%. Всемирный банк оценил эффективность борьбы с коррупцией в 2000-2005 годах в 26 постсоветских государствах и Турции и в целом отметил существенные улучшения. Однако, как отмечают эксперты Всемирного банка, Россия, Албания и Киргизия стали исключением из общей тенденции . «В России на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50% прибыли. Исследования Европейского банка реконструкции и развития показали: по мнению 45% опрошенных западных бизнесменов в Центральной и Восточной Европе дача взятки - обычная практика, при этом 80% из них сказали, что полученные за взятки услуги целиком окупили затраты» . По оценкам экспертов США объем международного взяточничества еще в 1998 г. составлял 30 млрд долларов . По утверждению специалистов международная коррупция наносит не только моральный, но и ощутимый экономический ущерб мировому сообществу, так как значительно увеличивает стоимость проектов. Способы получения взяток от иностранных компаний весьма разнообразны. Среди них часто выделяют протекционистские меры и завышенные комиссионные. Взятка становится формой сделки между иностранной компанией и государственными служащими. Коррупция государственных служащих отражается на жизненном уровне граждан принимающей стороны . Нормы международного права, направленные на борьбу с коррупцией, достаточно эффективно развиваются, однако говорить о том, что в настоящее время созданы все необходимые правовые и организационные механизмы борьбы с коррупцией на международном уровне пока рано. В частности, правовых оснований для судебного преследования компаний или отдельных лиц, занимающихся взяточничеством за пределами национальных границ, до недавнего времени не предусматривалось ни в одной стране. США первыми приняли Закон «О коррупционной деятельности за рубежом» (1977) , кроме того, США настаивали на принятии аналогичных законов и другими государствами.

Глобальность проблемы коррупции в системе государственной службы способствовала тому, что международное сообщество с середины XX в. начинает разрабатывать правовые нормы и организационные средства, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в сфере публичного управления и государственной службы.

В подтверждение этому можно привести ряд международных документов по данной проблематике: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (12 декабря 1996 г.), Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (16 декабря 1996 г.), Международная Конвенция ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), Резолюция ООН «Коррупция среди чиновников» (24 марта 1990 г.), Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (27 января 1999 г.), Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (4 ноября 1999 г.), Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 3 апреля 1999 г. № 13-4).

На борьбу с коррупцией в правоохранительных органах направлены предписания таких документов, как: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (17 декабря 1979 г.), Декларация о полиции (8 мая 1979 г.) и др. В этих актах осуждаются все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами.

Несмотря на то, что Российская Федерация некоторые из вышеназванных документов ратифицировала, тем не менее, на практике многие из вышеназванных документов игнорируются в российском законодательстве. Особенно показательно данная тенденция проявилась в связи с исключением из УК РФ в 2003 г. такого вида наказания, как конфискация имущества за должностные преступления. Исключение из УК РФ конфискации как вида наказания нарушает целый ряд взятых Российской Федерации на себя обязательств, которые возникли в связи с подписанием ряда документов, касающихся борьбы с коррупцией в системе государственной службы (Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Международной Конвенции ООН против коррупции и др.).

Следует сказать, что в международно-правовых актах содержится широкое понимание понятия коррупции. Коррупция понимается как корыстное использование или злоупотребление служебным положением в личных или корпоративных интересах, таким образом, коррупция не сводится к взяточничеству. «Узкое определение коррупции, как правило, используется для целей конкретного международно-правового документа» . В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией говорится, что «коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

Изучение международных документов, посвященных проблеме борьбы с коррупцией, позволяет сказать, что в ряде из них содержится значительное количество норм административного права, которые регламентируют организационно-управленческие аспекты реализации этих соглашений. В частности, нормами административного права регламентируется деятельность компетентных органов, призванных вести борьбу с коррупцией, назначенных сторонами для выполнения соответствующего договора (конвенции), устанавливаются обязанности сторон по формированию смешанных управленческих структур, указываются формы и методы сотрудничества, в которых определяются необходимые виды управленческих действий, устанавливаются правила (или порядок) совершения некоторых действий по выполнению соглашения (договора, конвенции) и др.