Совершенствование функционирования органов ГОЧС МО г. Нефтеюганск

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовые и организационные принципы функционирования органов ГОЧС

1.1 Нормативно-правовое обеспечение функционирования органов ГОЧС в условиях специальных административно-правовых режимов

1.2 Особенности функционирования органов ГОЧС на различных уровнях управления

Глава 2. Проблемы возникающие в процессе функционирования органов ГОЧС на территории МО г. Нефтеюганск и пути их решения

2.1 Проблемы функционирования органов ГОЧС на территории МО г. Нефтеюганск

2.2 Совершенствование функционирования органов ГОЧС МО г. Нефтеюганск

Заключение

Список использованных источников и литературы

правовой гражданский оборона

Введение

Актуальность темы работы «Проблемы функционирования органов ГОЧС на территории муниципальных образований (на примере МО г.Нефтеюганск), обусловлена тем, что низкий уровень безопасности в современной техносфере, сформированный на ненаучной основе метода проб и ошибок, развитие техносферы экстенсивным путем, т. е. путем увеличения количества объектов в ущерб их качеству и безопасности, нахождение цивилизации лишь в начале пути формирования безопасной техносферы вызвали непрерывную и бесконечную цепь аварий и катастроф в техносфере, нередко являющихся причиной чрезвычайных ситуаций. В природной сфере также постоянно происходят многочисленные природные катастрофы, независимые от воли людей и неподвластные управлению человеком. Их катастрофические последствия, вызывающие чрезвычайные ситуации природного характера, в основном могут лишь учитываться человеком для снижения тяжести их последствий. Обстановка в данной сфере усугубляется еще и возрастанием техногенной нагрузки на природу в результате безграмотной человеческой деятельности в области безопасности. В социальной и военной сферах глобальный масштаб терроризма, непрекращающиеся военные конфликты в свою очередь становятся источниками все возрастающего числа чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного характера. В сложившейся обстановке важное значение приобретает решение проблемы своевременного предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, но при условии обеспечения необходимого уровня безопасности в ЧС на муниципальном уровне. Одним из путей решения этой проблемы в ЧС любого характера является качественная подготовка как профессиональных специалистов-спасателей, так и руководителей органов исполнительной власти всех уровней, в том числе и с высшим образованием, способных грамотно и умело организовывать и практически решать задачи по предотвращению и ликвидации ЧС на муниципальном уровне.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие при функционировании органов ГОЧС муниципалитетов.

Предметом исследования являются вопросы регулирования деятельности органов ГОЧС на муниципальном уровне.

Цель исследования заключается в комплексном исследовании функционирования органов ГОЧС на территории муниципального образования.

В соответствии с поставленной целью в работе предполагается решить следующие задачи:

1) изучить нормативно-правовое обеспечение функционирования органов ГОЧС в условиях специальных административно-правовых режимов;

2) рассмотреть особенности функционирования органов ГОЧС на различных уровнях управления;

3) проанализировать проблемы функционирования органов ГОЧС на территории МО г. Нефтеюганск;

4) разработать рекомендации по совершенствованию функционирования органов ГОЧС МО г.Нефтеюганск.

Научная новизна исследовании обусловлена его целями и заключается в системном анализе различных правовых норм, регулирующих деятельность органов ГОЧС МО и анализ проблем возникающих в их деятельности

Теоретической основой работы послужила научная, специальная и учебная литература по административному и муниципальному праву, по вопросам управления в ЧС.

Эмпирическую базу исследовании составили материалы изучения и обобщения практики деятельности органов ГОЧС в МО.

Методологическую основу исследования составляет диалектическая теория познания, а также основанные на ней общенаучные и частнонаучные методы исследования.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведённого исследования определяется, прежде всего, тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организацией местного управления в кризисных ситуациях. Полученные результаты могут использоваться в работе органов местного самоуправления, а также структурных подразделениях МЧС России и иных министерств в деятельности по ликвидации экстраординарных ситуации.

Степень разработанности темы исследовании: анализ научной и учебной литературы, изданной за последние десять лет с очевидностью показал, что существует пробел в области исследования проблем функционирования органов ГОЧС на муниципальном уровне. Обычно в специальной литературе большое внимание уделяется чрезвычайному положению на федеральном или региональном уровне. Между тем, нельзя не отметить учёных, внёсших значительный вклад в разработку проблем исследования института чрезвычайного положения: В.В.Лазарева, В.Б. Лозбинепа, И.Л.Лукашука, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Б.Н.Топорнина, С.И.Вицина, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попова. И.Л.Умповой, Е.Ф.Яськова и др.

Глава 1. Правовые и организационные принципы функционирования органов ГОЧС

1.1 Нормативно-правовое обеспечение функционирования органов ГОЧС в условиях специальных административно-правовых режимов

Правовой основой специальных административно-правовых режимов (САПР) являются Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ, во-первых, осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (статьи 71, 72, 87,88).

Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основополагающие положения и принципы функционирования специальных режимов. В части 3 статьи 56 - принцип неприкосновенности основных прав и свобод, в части 3 статьи 55 - основания дня ограничения прав и свобод. Пункты "б", "з", "к" части 1 статьи 72 относят установление специальных режимов к совместному ведению Российской Федерации а субъектов Федерации. Содержание части 3 статьи 15 и пунктов "б", "в" части 1 статьи 102 предопределяет принцип официального установления определённых специальных режимов.1

Большинство САПР регулируются тематическими законодательными актами, отводящими специальному режиму роль одного из элементов, в системе организационно-правовых средств, используемых д.м упорядочения отдельных видов административной деятельности. Речь идет, например, об общефедеральных кодексах - Градостроительном, Таможенном, Уголовно-исполнительном,

Среди нормативных правовых актов выделяются акты, специально посвященные одному виду САПР, в частности:

* о государственной границе;

* об исключительной экономической зоне;

о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

о лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

о ветеринарии;

о чрезвычайном положении;

о закрытом административно-территориальном образовании.

САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, поэтому их первичное юридическое закрепление должно производиться законами. В законодательных актах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила деятельности.1

Необходимо сводить к минимуму удельный вес правовых актов органов исполнительной власти в регулировании САПР. Тем не менее, без последующей конкретизации законов применительно к определённой ситуации, территории или объекта обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент РФ в отношении важнейших государственно-правовых режимов, Правительство РФ в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти - в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

В нашей стране Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года предусматривали только один вид экстраординарного специального административно-правового режима - "военное положение".

Однако реально в 1988-1992 гг. экстраординарные режимы (в той или иной форме) вводилось на территории СССР л СНГ союзными и республиканскими органами власти и управления более 20 раз. Например, в ноябре 1988 года - в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе ("особое положение"); в ноябре 1990 года - в Приднестровской республике (Дубоссары, Тирасполь и Бендеры); в июне 1991 года - в Махачкале; в августе 1991 года - и Москве; в ноябре 1992 года- в Северной Осетии и Ингушетии и т.д.

В настоящее время российское законодательство предусматривает три разновидности экстраординарных специальных административно-правовых режимов - военное, чрезвычайное и "особое" положения.

Два из них - режимы военного и чрезвычайного положения - специально отмечены в Конституции РФ, их правовое регулирование осуществляется федеральными конституционными законами. В 2001-2002 гг. эти, предусмотренные Конституцией РФ, федеральные конституционные законы били приняты, и режимы военного и чрезвычайного положения обрели достаточно чёткую правовую регламентацию.1

Анализируя законодательство, зарубежную и отечественную практику по исследуемой теме, можно выделить ряд принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться правовая регламентация институтов военного и чрезвычайного положения:

провозглашение военного или чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;

вес нормы, регулирующие военное и чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до объявления соответствующего режима;

в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления военного и чрезвычайного положений. Если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении соответствующего режима, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;

законодательная власть должна иметь право аннулировать решения о введении военного и чрезвычайного положения;

в период действия режимов военного и чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер. Если подошёл срок перевыборов, то он перекосится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции;

режимы военного и чрезвычайного положения не могут служить основанием для отступления государства от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;

высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями, чтобы решить: соответствует ли законодательство о военном и чрезвычайном положениях конституции государства, соответствует ли акт о введении соответствующего режима я принимаемых мерах национальному законодательству;

у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо экстраординарной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если оно не отвечает требованиям конституции или законодательству о военном или чрезвычайном положении;

акты, принятые для обеспечения режима военного или чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с прекращением соответствующего режима без специального на то уведомления;

отмена экстраординарного правового режима влечёт за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться.1

Российское законодательство и административная практика, помимо режимов военного и чрезвычайного положений, указывают на возможность введения иных видов экстраординарных административно-правовых режимов, получивших общее название "особое положение". Эти режимы предназначены для случаев, когда для нормализации обстановки требуется применение ограничений и запретов, но нет необходимости во введении военного или чрезвычайного положения.

В отдельных законодательных актах имеет место достаточное количество норм, определяющих те или иные черты "особого" положения. Однако нет единого акта, содержащего основополагающие правовые нормы для имеющихся разновидностей "особого" положения: основания и порядок введения режима, состав допустимых ограничений и специальных мер, специфику государственного управления в условиях экстраординарной ситуации и пр. На наш взгляд, это является существенным упущением современного российского законодателя.

Сегодня на территории Российской Федерации находится свыше 2 тысяч химически опасных объектов, 30 ядерных энергетических реакторов, более 30 тысяч гидросооружений, более 200 тысяч км магистральных нефтепроводов и газопроводов, сотни крупных железнодорожных узлов, значительные по занимаемой площади территория опасные в сейсмическом отношении, а также опасные в отношении возникновения эпидемий и эпизоотии. Всё это в случаях возникновения стихийных бедствий, а также крупных техногенных аварий, создавая реальную угрозу для жизни и здоровья миллионов человек. Применение ядерного оружия и разрушение потенциально опасных объектов обычным оружием может вызвать гораздо большие по масштабам последствия и объёмы по спасению людей и ликвидации последствий на объектах экономик» страны.

В связи с этим возникает необходимость своевременного прогнозирования возможных чрезвычайных ситуаций и разработки комплекса конкретных мероприятий по ликвидации их последствий.

Решение этих задач в военное и мирное время в нашей стране (ранее - в СССР) до недавних пор возлагалось па гражданскую оборону. Руководство подразделениями и службами гражданской обороны, комиссии занимавшимися организационными и практическими вопросами ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляли правительственные комиссии. Данные комиссии создавались по фактам возникновения тех или иных чрезвычайных ситуаций, в их состав входили представители правительства страны (республики), штабов гражданской обороны, министерства внутренних дел, министерства здравоохранения и т.д. При чрезвычайных комиссиях создавались подкомиссии по наиболее важным функциям или видам чрезвычайных ситуаций, а на объектах создавались оперативные группы (подразделения). Например, за период ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС состав комиссии многократно изменялся, а в непосредственных работах до 1991 года было задействовано свыше 250 тысяч офицеров и солдат войск гражданской обороны.1

Деятельность по предупреждению отдельных видов чрезвычайных ситуаций (прежде всего, крупных производственных аварий и катастроф) возлагалась в пределах их компетенции на соответствующие органы (подразделения) министерств и ведомств.

27 декабря 1990 года в целях прогнозирования, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения постоянной готовности органов государственного управления к быстрым и эффективным действиям в экстремальных условиях, был создан Российский корпус спасателей на нравах государственного комитета.

Позже, он был преобразовав в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям, а в 1991 году - в Государственный комитет по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - ГКЧС). В систему ГКЧС вошли Штаб гражданской обороны РСФСР, вся сеть штабов гражданской обороны, войска гражданской обороны.

Основными задачами ГКЧС являлось:

обеспечение функционирования Российской системы предупреж-дения и действий в чрезвычайных ситуациях;

руководство системой гражданской обороны;

руководство работами но ликвидации крупных чрезвычайных ситуаций:

создание и обеспечение готовности сил и средств по ликвидации катастроф, крупных производственных аварий и стихийных бедствий.

В 1993 году штабы гражданской обороны были преобразованы в штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Изменение названия отражает переориентацию деятельности штабов, прежде всего, на решение задач мирного времени.1

Указом Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти'' от 10 января 1994 года, на базе ГКЧС было образовано Министерство Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). МЧС России были переданы функции Госкомчернобыля России и Комитета по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве РФ, а также передана в подчинение Федеральная авиационно-космическая служба поиска и спасения.

В ходе проведения в Российской Федерации административной реформы функции, структура и организация деятельности МЧС России неоднократно уточнялись. Сегодня действует Указ Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" от 11 июля 2004 года №868 (в ред. Указа Президента РФ от 21 октября 2005 года №21228).

В своей деятельности МЧС России руководствуется:

Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации,

Положением о МЧС России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" от 11 июля 2004 года №868.1

В настоящее время МЧС России в соответствии с пунктом 3 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 года №868 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в следующих областях:

гражданской обороны;

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера;

обеспечении пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.1

Основные задачи МЧС России определены в пункте 7 Положения о МЧС России от 11 июля 2004 года:

* выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;

* организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций а пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесённым к компетенции МЧС России;

осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуации и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации,

В рамках стоящих перед МЧС России задач в 2005 году на территории Российской Федерации и за рубежом было проведено свыше 16 тысяч спасательных операций, более 226 тысяч раз пожарные подразделения МЧС России привлекались к борьбе с огнем. При выполнении этих мероприятий специалистами МЧС России было спасено свыше 100 тысяч человек, более 1,5 миллиона гражданам была оказана помощь, сохранено материальных ценностей на сумму свыше 25 млрд. рублей.

Благодаря принятым мерам удалось добиться снижения общего числа пожаров по сравнению с 2004 годом на 2,4%, количество погибших при пожарах людей уменьшилось на 3,2%, а число травмированных в результате этого бедствия снизилось на 4,4%.

Вместо с тем, существующий уровень пожарной безопасности не в полной мере удовлетворяет требованиям общества: до 30% населённых пунктов Российской Федерации не обеспечены силами МЧС, недостаточно техники и оборудования для эвакуации людей при пожарах в высотных зданиях.1

В течение 2005 года в Российской Федерации были созданы резервы финансовых средств, предназначенные для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на общую сумму 10,4 млрд. рублей и материальных ресурсов стоимостью свыше 5,9 млрд. рублей.

Но в Республике Алтай, Алтайском крае, Магаданской, Ханты-мансийском автономном округе, Ульяновской и Новосибирской областях резервы материальных ресурсов еще не созданы.

В 2005 году 23 субъекта Российской Федерации получили помощь из резервного фонда правительства на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций па общую сумму более 2 млрд. рублей.

Саперы МЧС России обнаружили и обезвредили в субъектах Российской Федерации почти 90 тысяч взрывоопасных предметов, преимущественно времён Второй мировой войны.

В 2005 году была проведены крупные международные спасательные и гуманитарные операции в Юго-Восточной Азии, СШЛ и Пакистане, ряде других стран.

Авиация МЧС России выполнила в зоны чрезвычайных ситуаций 12 тысяч полетав, в результате которых было перевезено около 15 тысяч человек и более 5,5 тысяч тонн грузов. Лётчики МЧС России начали практическое освоение новых образцов авиационной техники - многоцелевых самолетов Бс-200ЧС и Ап-ЗТ.

В 2005 году на специализированных курсах МЧС России подготовку по вопросам гражданской обороны прошли свыше 38 миллионов человек, а переподготовку- более 40 тысяч человек. В общеобразовательных и высших учебных заведениях страны по предмету "Основы безопасности жизнедеятельности" обучались более 15 миллионов учащихся и студентов.1

В 2005 году были приняты в эксплуатацию новые учебные спасательные центры в Краснодарском крае (пос. Красная Поляна) и на озере Байкал в Иркутской области (пос. Никола), универсальный спортивный комплекс в Академии гражданской защиты МЧС России в пос. Новогорск Московской области, а также 17 других объектов общей сметной стоимостью свыше 1,1 млрд. рублей.

Активно ведется работа но обеспечению жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф. За счет средств федерального бюджета в прошлом году получали жилье 1100 ликвидаторов. На обеспечение жильём военнослужащих, сотрудников МЧС России и спасателей было направлено свыше 830.000.000 рублей, что позволило приобрести 1.063 квартиры. В санаториях и домах отдыха провели свой отпуска 6,5 тысяч сотрудников министерства.

В течение 2005-2006 гг. было принято более ста нормативных правовых актов Правительства РФ, около тысячи нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что позволило качественно выполнять возложенные па МЧС России задачи и осуществлять эффективное управление силами и средствами в кризисных ситуациях.

Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации (Тверская и Магаданская области, Республика Алтай) до сих пор не завершено формирование необходимой законодательной базы с учётом последних изменений в федеральном законодательстве.

В 2007 году развитие и совершенствование нормативной правовом базы остаётся одним из важных направлений деятельности, основой для формирования и реализации государственной политики в сфере безопасности жизнедеятельности.1

В 2005 году била проделана большая работа по совершенствованию Единой государственной система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В мае было утверждено новое Положение о РСЧС, которое регламентирует современные подходы к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также определяет оптимальную систему управления.

Однако не все федеральные органы исполнительной власти утвердили положения о функциональных подсистемах и завершили формирование необходимых органов управления, сил и материально-технических ресурсов (Минздравсоцразвития и Минтранс России).

В соответствии с поручением Президента РФ предстоит налаживание деятельности Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), что будет способствовать формированию общего информационного пространства, усилению межведомственной координации и централизации управления при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций. В перспективе филиалы НЦУКС будут созданы в каждом региональном центре МЧС России, а в субъектах Российской Федерации планируется реконструировать действующие центры убавления в кризисных ситуациях.

Идёт подготовка мероприятий по реформированию войск гражданской обороны, внедрению новых современных технологий в систему гражданской обороны, созданию и оснащению специальных формирований гражданской обороны.

На повестке дня стоит реализация Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", которая предусматривает выделение значительных финансовых ресурсов из федерального бюджета и привлечение средств субъектов Российской Федерации на профилактические мероприятия.1

Необходимо совершенствование механизма системы надзорной деятельности. Анализ причин крупных пожаров показывает, что в деятельности органов госпожнадзора еще осталось много проблем.

В практику инспекторского состава планируется внедрить проведение совместных рейдов с представителями органов внутренних дел, другие практические мероприятия, направленные на профилактику пожарной безопасности.

Одновременно следует вести работу но снятию избыточных административных барьеров, упрощению процедур надзорной деятельности, повышению личной ответственности инспекторского состава за профилактическую и разъяснительную работу среди населения.

Дальнейшее развитие должно получить движение Добровольных юных пожарных и деятельность Всероссийского студенческого корпуса спасателей- В целях выработки практических навыков действий в опасных ситуациях па всех уровнях будут проводиться соревнования "Школа безопасности" и волевые лагеря "Юный спасатель".

В практику обучения активно будут внедряться современные информационные технологии, новые формы и методы обучения, компьютерные обучающие программы, игры и тренажёры.

В целях повышения уровня культуры безопасности граждан, улучшения их подготовки и информирования планируется осуществить меры по развёртыванию Федерального и межрегиональных информационных центров, создать пилотную зону Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей.1

1.2 Особенности функционирования органов ГОЧС на различных уровнях управления

Введение того или иного экстраординарного специального административно-правового режима связано с необходимостью осуществления специфической деятельности, направленной, прежде всего, на ликвидацию объективно опасных для общества и государства обстоятельств. Очевидно, и на это указывалось в специальной литературе, что для координации такой деятельности, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственного управления территории, на которой вводится экстраординарный правовой режим, требуется иной, нежели в обычное время, подход к организации осуществления многих распорядительных и исполнительных полномочий.

Современное российское законодательство предусматривает возможность создания специальных органов управления и концентрацию (перераспределение) власти при введении экстраординарных правовых режимов. Российский законодатель в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" нормы, определяющие специфику государственного управления период действия режима чрезвычайного положения, распределены по двум главам - IV и V.

В Главе Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в целом определяются силы н средства обеспечения режима чрезвычайного положения, которые подразделяются на основные и дополнительные. Глава IV Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" посвящена вопросам особого управления территорией, где введено чрезвычайное положение.1

Особенность государственного управления при режиме чрезвычайного положения выражается в следующих шести аспектах.

В период действия режима чрезвычайного положения Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих па территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречии этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Для осуществления на территории введения чрезвычайного положения единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, Президент РФ назначает коменданта этой территории.

Это, однако, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории. Комендант вправе принимать участие во всех заседаниях этих органов и вносить предложения но вопросам, отнесённым к его компетенции.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президент РФ может создать объединённый оперативный штаб из представителей обеспечивающих режим чрезвычайного положения органов, руководство которыми осуществляет комендант.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации вес войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ.

На территории действия чрезвычайного положения возможно создание указом Президента РФ специального органа управления, которому могут быть переданы полностью или частично полномочия соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

На территории действия чрезвычайного положения возможно создание указом Президента РФ также федерального органа управления, в результате чего осуществление полномочий соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на созданный орган.1

Рассмотрим особенности организации государственного управления при режиме чрезвычайного положения более подробно.

К основной группе сил и средств обеспечения режима чрезвычайного положения, согласно статье 16 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", относятся силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В дополнение к основным силам и средствам в соответствии со статьёй 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в исключительных случаях на основании указа Президента РФ могут дополнительно привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, в соответствии со статьей 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение (далее - комендант);

издаёт в пределах своих полномочий, приказы н распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних административные дел, органов по делай гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) па территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с неё;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте "д" статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";

выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

обращается к Президенту РФ с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных статьями 11-13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";

оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер. применяемых в условиях чрезвычайного положения;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы. Комендант вправе принимать участие во всех заседаниях органов

государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесённым Федеральным конституционным законом ''О чрезвычайном положении" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

Комендант осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом РФ.1

Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Для координации действий сия и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, в соответствии со статьёй 19 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" указом Президента РФ может быть создан объединённый оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Введение режима чрезвычайного положения предполагает возможность существенного изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления, вводимые на период чрезвычайного положения. Это предусмотрено главой V Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положений".

Согласно статье 22 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", указом Президента РФ может вводиться особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания:

временного специального органа управления - территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

При выборе формы особого государственного управления оценивается сложность чрезвычайной ситуации, возможность действующих органов государственной власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить экстраординарный правовой режим.

Создание временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, определено статьёй 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом РФ.1

Временному специальному органу управляющему территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, па которой введено чрезвычайное положение.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, в соответствии со статьёй 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, па которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ, который также утверждает положение о федеральном органе управления данной территорией.

При создании федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления данной территорией.1

Пря введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, комендатура данной территории исключается в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории но должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе в соответствии со статьей 26 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения па соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования в органы в соответствии со статьей 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" могут привлекаться лишь в исключительных случаях. Основанием их привлечения является указ Президента РФ. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.1

В соответствии с п. 6 Положения о МЧС России от 11 июля 2004 года МЧС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Одно из важнейших направлений в деятельности МЧС России является общее руководство функционированием и дальнейшим развитием Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).

Основная цель создания РСЧС - координация деятельности органов государственного управления Российской Федерации по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызываемых авариями» катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями и энифитотиями.

РСЧС была создана в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 1992 года №261 в целях осуществления единой государственной политики по предотвращению чрезвычайных ситуаций, а ташке обеспечению успешного проведения работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Назначение РСЧС - предупреждение чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, а в случае их возникновения - ликвидация их последствий, обеспечение безопасности населения, зашита окружающей среды и уменьшение ущерба народному хозяйству.

Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях была преобразована в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (сокращенное наименование осталось прежним - РСЧС).

Функции и задачи РСЧС били уточнены Постановлением Правительства Российской Федерации "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" от 30 декабря 2003 года №794, которым утверждалось Положение о РСЧС.1

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Основными задачами РСЧС являются:

- разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

- обеспечение готовности к действиям органов управления, сил п средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения а территорий от чрезвычайных ситуаций;

- подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

- прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;

- создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

- ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

- реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

- международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

РСЧС включает в себя функциональные и территориальные подсистемы и действует на пяти уровнях - федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов.

В целях совершенствования государственного управления » области пожарной безопасности, повышения готовности РСЧС о проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров государственная пожарная служба была передана из МВД России в состав МЧС России1.

Территориальные подсистемы РСЧС в субъектах Российской Федерации предназначены для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. В Нефтеюганске для организации работы в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций создана Нефтеюганская территориальная подсистема предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Нефтеюганская подсистема РСЧС). Организация, задачи, состав сил и средств Нефтеюганской подсистемы РСЧС, а также порядок её деятельности определяются администрацией Нефтеюганска. В настоящее время действует соответствующее Положение о Нефтеюганской подсистеме РСЧС.

На каждом уровне РСЧС действуют координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Координационными органами РСЧС являются:

на федеральном уровне - Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти;

на межрегиональном уровне - в пределах соответствующего федерального округа - полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе;

на региональном уровне - в пределах территории субъекта Российской Федерации - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

на муниципальном уровне - в пределах территории муниципального образования - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления;

на объектовом уровне - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Образование, реорганизация и упразднение комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, определение их компетенции, утверждение руководителей и персонального состава осуществляются соответственно Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

Необходимость чёткого функционирования подсистем РСЧС обусловлена объёмом типовых задач, стоящих перед территориальными комиссиями по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

Основными задачами этих комиссий в соответствии с их компетенцией являются:

разработка предложений по реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

координация деятельности органов управления и сил РСЧС;

обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, повреждённых и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций; - рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом. Иные задачи могут быть возложены на соответствующие комиссии решениями Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной масти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.1

Постоянно действующими органами управления единой системы являются:

на федеральном уровне - МЧС России, подразделения федеральных органов исполнительной власти для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны;

на межрегиональном уровне - территориальные органы МЧС России -региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее -региональные центры);

на региональном уровне - территориальные органы МЧС России - органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (далее - главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации);

па муниципальном уровне - органы, специально уполномоченные па решение задач л области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления;

на объектовом уровне - структурные подразделения организации, уполномоченных на решение задач в области защиты населения я территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Органами повседневного управления РСЧС являются:

* центры управления в кризисных ситуациях, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы федеральных органов исполнительной власти;

* центры управления в кризисных ситуациях региональных центров;

* центры управления в кризисных ситуациях главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

...