Конституционное право на общее образование в Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

Конституционное право на общее образование в Российской Федерации

Содержание

Введение

Глава 1. Конституционное право на общее образование как основное право человека

1. Место конституционного права на общее образование в системе основных прав и свобод

2. Развитие конституционного права на общее образование в законодательстве Российской Федерации

Глава 2. Субъекты права общего образования, их права и обязанности

1. Классификация субъектов права общего образования

2. Права и обязанности субъектов права общего образования

Глава 3. Государственные гарантии конституционного права на общее образование и некоторые проблемы его осуществления

1. Государственные гарантии конституционного права на общее образование

2. Осуществление права на общее образование отдельными категориями детей

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Образование является одной из важнейших сфер общественной жизни, причем его значение по мере развития общества все возрастает. Очевидно, что совершенствование образовательных отношений, повышение качества образования при деятельном участии в этом процессе не только государства, но и граждан, институтов гражданского-общества является необходимым элементом перехода нашей страны к постиндустриальному типу организации. В* данной работе важно как изучить и использовать опыт других стран, так и сохранить собственный положительный опыт.

Совершенствование образовательных отношений в указанном ключе предполагает и совершенствование правового, прежде всего; конституционно-правового регулирования названных отношений, в том числе конституционно-правовых возможностей индивидов в сфере образования. Одним из жизненно важных направлений этой работы является правотворческое, правоприменительное обеспечение конституционного права на образование, включая право на общее образование. На данном направлении еще многое предстоит сделать. Так, например, требует расширения и упорядочения нормативно-правовой массив, посвященный регулированию общего образования, в частности, регламентации деятельности образовательных учреждений, локального правотворчества в сфере общего образования. Требуют устранения противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами (например, между Законом РФ «Об образовании» и другими актами).

Кроме того, проявилась особенно сложная и не до конца осмысленная законодателями и общественностью проблема переходного периода -одновременное действие законодательных и иных нормативно-правовых актов, принятых в разных государственно-правовых условиях. Наложившись на правовую неопределенность, обусловленную пробелами в законодательстве и разрывами в законодательной вертикали, несовершенство нормотворческой техники, эта отличительная черта переходного периода привела к возникновению коллизий на всех уровнях правового поля сферы общего образования: между самими федеральными нормативными правовыми актами, между федеральными актами и актами субъектов Российской Федерации.

К числу последствий такого положения дел в сфере правового обеспечения процесса развития системы общего образования России можно отнести медленное освоение требований новых законодательных и иных нормативных правовых актов в деятельности образовательных учреждений, слабое знание гражданами своих прав в сфере образования, медленное становление практики их защиты с использованием средств закона.

Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля образования сдерживает развитие этой сферы. В создавшейся ситуации законность в образовании поддерживается зачастую в административно-бюрократическом порядке, а сами законодательные акты сферы образования нередко являются лишь рекомендательными документами, приводящими к распространению правового нигилизма и избирательности в следовании законодательным требованиям в сфере общего образования.

Вышеназванные обстоятельства выступают объективными предпосылками для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на общее образование, которое является одним из важнейших факторов формирования человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества.

Правовое положение людей, прежде всего несовершеннолетних, в сфере общего образования - предмет регулирования многих отраслей права. Однако особая роль здесь принадлежит конституционному праву, призванному обеспечить согласованное, непротиворечивое, взаимодополняющее действие норм разных отраслей права.

Актуальность избранной темы заключается также в необходимости творческого обобщения применительно к конституционному праву на общее образование соответствующих наработок правоведческих, иных научных дисциплин, изучающих проблемы общего образования и образования вообще.

Первые глубокие исследования права на образование появились, начиная с 70 - 80-х годов 20 века. Это работы. Г.С. Сапаргалиева, диссертационные исследования Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.С. Румянцевой.

Проблемам структуризации законодательства об образовании посвящены работы Е.В.Буслова, О.Н.Смолина, В.М.Утенкова, М.Ю.Федоровой, С.М.Широбокова, В.И. Шкатуллы.

Комплексному исследованию реализации конституционного права на образование посвящены диссертации Т.Н. Матюшевой, И.Ф. Никитиной, О.А.Тепляковой.

Однако законодательство об образовании продолжает развиваться и совершенствоваться. Часть важных вопросов реализации конституционного права на общее образование так и не нашли достаточного отражения в работах юристов. В частности, это касается понятийного аппарата, используемого в нормативно-правовых актах, правовых проблем реализации этого права, классификации субъектов конституционного права на общее образование и т.д. Полагаем, что в условиях формирующегося законодательства об образовании это свидетельствует о недостаточной проработанности темы исследования в юридической литературе.

В работе также были использованы труды зарубежных авторов по вопросам прав человека (М. Дженис, Р. Кэй, Э. Брэдли), а также по реализации права на образование в зарубежных странах (К. Белами, Й.Л. Вандерховен, К. Исидзака).

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования общего образования в Российской Федерации и реализации соответствующих правовых норм.

Предметом исследования является конституционное право- на общее образование как элемент конституционного права индивидов на образование, а также закрепляющий и конкретизирующий это право массив конституционных и иных норм.

Основная- цель данной работы - изучение юридической природы и содержания конституционного правам граждан на общее образование и проблем его осуществления в Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью ставятся и решаются следующие задачи:

анализ теоретических основ, терминологической базы правового регулирования конституционного права на общее образование;

исследование структуры действующего законодательства в сфере образования, в том числе общего образования;

изучение субъектов конституционного права на общее образование, их прав и обязанностей, а также государственных гарантий прав граждан в сфере общего образования;

рассмотрение отдельных проблем законодательного регулирования конституционного права на общее образование, связанных с реформированием законодательства в исследуемой сфере;

разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования общего образования.

Методологическую основу исследования составил комплексный системный подход к раскрытию юридической природы и содержания конституционного права на общее образование, его места в системе основных прав и свобод человека и гражданина, анализ законодательства об образовании, проблем его реализации.

В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, актов международного законодательства, федеральных законов, актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования.

Задачи и методика исследования предопределили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативного материала.

ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОСНОВНОЕ ПРАВО ЧЕЛОВЕКА

1.1 Место конституционного права на общее образование в системе основных прав и свобод

Конституционное право на общее образование как относительно самостоятельный элемент конституционного права на образование определяет поведение участников общественных отношений не изолированно, а в системе с иными правомочиями, составляющими конституционное право на образование, другими основными правами и свободами человека и

гражданина. Поэтому очень важно установить место нашего права в системе конституционных прав и свобод, его хотя бы самые принципиальные связи с иными конституционными правами и свободами. Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению граждан - предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 21.

Как отмечается в литературе, основными критериями классификации конституционных прав, которые позволяют не только рассмотреть их в едином комплексе с другими правами, в тесной взаимосвязи друг с другом, но и полнее уяснить содержание каждого из них, являются их «материальное содержание и социальное назначение» Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С. 92..

На сегодняшний день известно множество различных классификаций конституционных прав и свобод. Так, Ю.И. Лейбо, Г.П. Толстопятенко и К.А. Экштайн выделяют следующие группы: свободы, процессуальные права и социальные праваЛейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Научно-практический комментарий к онституции РФ / Под ред. К.А. Экштайна. М., 2000. С. 24.. К свободам авторы относят основные права, которые защищают свободу человека, формировать свои убеждения и публично выражать их, вести частную жизнь без посягательств государства. Под процессуальными правами понимаются те права, которые дают возможность требовать от государственных органов соблюдения принципов правового государства и защищать свои права. Социальные права в классификации - это такие основные права, которые обеспечивают каждому в отдельности возможность претендовать на свою долю общественных благ, без которой осуществление других основных прав не было бы возможным.

Право на образование в данной классификации относится авторами к группе социальных прав. Полагаем, что это вполне правомерно. Действительно, без реализации права на образование (в том числе права на общее образование) пользование другими правами в современном мире существенно затрудняется. Трудно воспользоваться правами на свободу совести, мысли, вероисповедания, убеждений, имея весьма ограниченное представление об окружающем мире. Без образования практически невозможно реализовать свои возможности в осуществлении права на свободный труд и выбор профессии, а, следовательно, и право на достойную жизнь. Без соответствующего образовательного уровня трудно реализовать и политические права личности.

По способу осуществления права и свободы принято, в частности, разделять на коллективные и индивидуальные. Причем коллективные права нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав его отдельных представителей. Это иные права, определяемые интересами коллективного образования. Зачастую они могут противоречить индивидуальным правам отдельных входящих в него индивидуумов. В литературе существует множество точек зрения на соотношение коллективных и индивидуальных прав. Так, СВ. Соколовский категорично заявляет, что коллективные правам «не должны признаваться правами человека, поскольку затемняют и осложняют последнее понятие» Соколовский С. В. Философия права. М., 1997. С. 29.. Другая позиция, которая нам близка; заключается в» том, что коллективные права являются правами человека до тех пор, пока отражаемые в них потребности сохраняют характер прямых непосредственно предоставляемых прав, хотя предоставление их и связано с принадлежностью к определенной общностиОбщая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М.: Наука, 1996. С. 24-25..

Рассматривая право на образование с точки зрения отнесения его к коллективным или индивидуальным правам, следует отметить, что с позиций предоставления этого права каждому индивиду это, безусловно, индивидуальное право. Однако п. 5 ст. 43 Конституции РФ провозглашает обязанность государства поддерживать различные формы образования. Тем самым государство предоставляет право образовательным учреждениям и их трудовым коллективам самим в известных пределах выбирать форму собственности и форму обучения.

Из этого следует, что, несмотря на то, что право на образование является индивидуальным, полная его реализация для граждан возможно только при соответствующих государственных гарантиях определенных прав и свобод коллективам образовательных учреждений, а также самостоятельности названных учреждений. В противном случае будет нарушено право граждан на выбор учебного заведения и формы обучения в связи с фактическим отсутствием разнообразия таковых, как это наблюдалось в советский период развития образования. Следовательно, вполне справедливо утверждать, что право на образование представляет собой сложное системное образование, включающее как индивидуальные, так и коллективные права. Это в полной мере применимо и к праву на общее образование.

По субъективному составу «следует различать такие понятия, как права и свободы человека, права и свободы гражданина». Права и свободы человека, независимо от его гражданства, принадлежат каждому от рождения. Они неотчуждаемы от человека, их нельзя лишить произвольно. Государство, если оно считается правовым, не дарует эти права человеку, а признает их и всемерно гарантирует. Такие права и свободы называются естественными, или личными. Другая категория прав и свобод человека и гражданина характеризуется тем, что они как бы «даруются» нам государством в зависимости от степени его политического, социального, экономического и культурного развития. Эти права и свободы как раз могут делиться на общие права и свободы каждого человека и на права и свободы исключительно гражданина Российской Федерации» Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2005 . С. 12-13..

Анализируя нормы отечественных Конституций, можно отметить, что с вышеизложенных позиций право на образование эволюционировало. Если в Конституциях СССР (и соответствующих им положениях Конституций РСФСР) 1918 г. и 1925г. право на образование как отдельное право личности не признавалось, а конституционно закреплялась лишь обязанность государства бесплатно обучать трудящихся, то в Конституциях 1936 г. и

1977 г. правом на образование обладали исключительно граждане СССР. Анализируя нормы ст. 43 Конституции РФ 1993 г., можно сделать вывод, что право на образование в настоящее время все же признано правом человека. Полагаем, что это существенный шаг в демократизации российского общества, поскольку именно такая позиция наблюдается и в положениях международного законодательства Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS № 009 (Париж, 20 марта 1952 г.) (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.) // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143;Конвенция ООН «О правах ребенка» (Нью-Йорк, 1989 г.) // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45.Ст. 955; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) (ратифицирован Указом ПрезидиумаВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII) // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17(1831)..

В то же время в Законе РФ «Об образовании» в отношении субъективных носителей права на образование употребляется⁸ термин «граждане», а нормы, регулирующие права иностранных граждан, и лиц без гражданства (апатридов), проживающих на территории РФ, отсутствуют. Правовое положение иностранных граждан и апатридов регулируется ст. 62 Конституции РФ, а также Федеральными законами от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской: Федерации» и от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» . В этих правовых актах вопрос возможности получения общего образования иностранными гражданами и апатридами также не решен.

На основании п.З ст.57 Закона РФ «Об образовании» обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных. учреждениях Российской Федерации должна осуществляться по прямым договорам, заключенным образовательными учреждениями, ассоциациями, органами управления образованием, иными юридическими, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. При этом в Законе РФ «Об образовании» не уточнено, на какие виды образовательных учреждений это положение распространяется, из чего следует сделать вывод, что они действительны в отношении всех видов образовательных учреждений.

Таким образом, правомерен вывод, что на сегодняшний день вопрос о реализации конституционного права на общее образование для иностранных граждан и лиц без гражданства не решен.

Очевидно, что предъявлять одинаковое требование ко всем категориям иностранных граждан и лиц без гражданства об обязательном получении основного общего образования нецелесообразно. Полагаем, что такое требование должно предъявляться только тем лицам, которые временно или постоянно проживают на территории РФ более 1 года и планируют проживать там в дальнейшем. Дело в том, что российское общее образование существенно отличается по своим стандартам от методик преподавания, например, в школах Западной Европы. Если ребенок находится на территории РФ» менее года, а в дальнейшем он имеет возможность продолжить привычное ему образование, то обучение в новой среде вряд ли целесообразно.

Однако ребенок не может быть лишен своего права на образование. Поэтому вопрос о необходимости посещения им российских общеобразовательных учреждений должен решаться исключительно родителями, либо лицами, их заменяющими. Кроме того, срок 1 год, во время которого право отдавать ребенка в российскую школу должно оставаться исключительно за его родителями или опекунами, целесообразен еще и потому, что до начала посещения занятий в общеобразовательной школе ребенок должен освоить основы русского языка для облегчения его адаптации к новым условиям.

При дальнейшем пребывании в России на ребенка - иностранца, ребенка - апатрида должна распространяться обязанность получить обязательное основное общее образование. Получение ребенком общего образования в российских образовательных учреждениях, как и в отношении детей-граждан РФ, должно находиться под контролем органов опеки и попечительства той территории, на которой зарегистрировано лицо, не имеющее российского гражданства.

Должен быть продуман механизм привлечения родителей (лиц, их заменяющих) к административной, либо гражданской ответственности за злоупотребление родительскими правами. Следует отметить, что предпосылки для создания такого механизма в отечественном законодательстве существуют. Поскольку, согласно семейному законодательству РФ, права и обязанности родителей по воспитанию и содержанию детей определяются законодательством государства, на территории которого они имеют совместное место жительства, а при отсутствии совместного места жительства - законодательством государства, гражданином которого является ребенок (ст. 163 Семейного Кодекса РФ), то, вероятно, этими же принципами должен руководствоваться суд при решении вопроса об ответственности родителей за злоупотребление родительскими правами в отношении образования ребенка-иностранца. Если у ребенка-апатрида и его родителей постоянным местом жительства является Россия, то очевидно; что на них должны распространяться нормы российского семейного законодательства в полной мере, без ограничений.

Полагаем, что положения об образовании детей-апатридов, проживающих в России, и иностранных граждан, имеющих вид на жительство на территории РФ, должны быть закреплены в отдельном разделе Закона РФ «Об образовании» - «Образование иностранных граждан и лиц без гражданства», иначе демократические нормы действующей Конституции РФ останутся декларативными.

Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что, хотя Конституция РФ и относит право на общее образование к правам человека, на практике его реализация в отношении иностранных граждан и апатридов существенно затруднена в связи с отсутствием соответствующих законодательных норм.

Говоря о наиболее четко выраженных и определенных связях права на образование с другими конституционными правами и свободами, следует отметить, что существует и более глубинная взаимосвязь, которая, на первый взгляд, не является логическим порождением одного права другим, а существует опосредованно через сложнейшие социально-экономические механизмы. Так, сложно найти связь между правом на образование и правом частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Однако следует иметь в виду, что человек - носитель этих прав - реализует их в конкретной социальной и экономической среде. Институт права собственности формируется в соответствии с уровнем экономического, социального, правового и культурного уровня развития общества, а данный конкретный уровень достигается во многом благодаря развитию образования и науки.

Другой аспект проблемы определения глубинных взаимосвязей права на образование с другими конституционными правами заключается в следующем. Определяя место и роль образования в современном мире, мы говорим о праве на образование как о неком фундаментальном праве в системе конституционных прав и свобод. При этом нужно отметить, что относительный характер права на образование свидетельствует о том, что для его реализации необходимо наличие социально-экономических условий, делающих* это право реальным. Так, без наличия образовательных учреждений с их организационной, правовой, хозяйственной инфраструктурой реализация права на образование не будет возможна, а, следовательно, само право будет иметь декларативный характер. Закономерен вывод, что право на получение образования в системе конституционных прав» является, причиной (или условием) реализации некоторых прав и свобод, а также возникает как следствие действия другой группы конституционных прав.

Таким образом, определяя место права на образование, включая право на общее образование, в системе прав и свобод человека, мы выделяем его сложные взаимосвязи с иными конституционными правами и свободами.

конституционный право образование несовершеннолетний

§2. Развитие конституционного права на общее образование в законодательстве Российской Федерации

В связи с тем, что конституционные нормы о праве на общее образование существуют в тесной взаимосвязи с другими правовыми нормами, в рамках настоящего исследования необходимо проанализировать структуру отечественного законодательства в сфере образования.

Оценивая правовую базу образования с точки зрения полноты и интенсивности формирования, следует отметить, что еще недавно разработка комплекса нормативных актов по вопросам образования являлась одной из наиболее важных задач, стоящих перед законодателем. Однако уже к 2001 году основные блоки были сформированы, и в соответствии с международными нормами в области прав человека в РФ действовала разветвленная система законодательства.

Сегодня основу законодательства об образовании составляют соответствующие положения Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека 1948г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г., Закона РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г., Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., Федеральной программы, развития образования на 2000 - 2005 гг., нормативных правовых актов по вопросам образования, принятых субъектами РФ (например, Закона Кабардино-Балкарской' Республики «Об образовании» от 30 июня 1994 г., Закона Свердловской области « Об образовании в. Свердловской, области» от 16 июля 1998 г.). Таким образом, на современном этапе законодательство об образовании представляет собой комплексную» отрасль российского права, имеющую сложную структуру .

При этом система законодательства об образовании согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ состоит из норм международного права и российского законодательства, в котором ряд авторов выделяет также два уровня -федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, в структуру законодательства об образовании включены также еще муниципально-правовые акты и локальные нормативные акты образовательных учреждений. Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. К.А. Экштайна. М., 2000. С. 24.

Международное законодательство составляют международные договоры, ратифицированные на территории Российской Федерации. Одним из первых международных документов, закрепивших право человека на образование, стала Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Признавая право на образование за каждым, она определила следующее его содержание: «Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть» общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого». Декларация закрепила общую гуманистическую направленность образования, а также право родителей на приоритет в выборе вида образования для своих малолетних детей.

Важную роль в развитии международных норм в сфере образования сыграл Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Признавая право на образование как общечеловеческую ценность, Пакт обозначил направления развития образовательного процесса, к которым должны стремиться все страны-участники. Пакт установил необходимость уважения свободы родителей и опекунов на выбор образовательных программ для своих детей. Важным положением Пакта является, на наш взгляд, провозглашение запрета на государственную монополию образовательных учреждений: «Никакая часть настоящей статьи не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими при неизменном условии соблюдения....требования, чтобы образование, даваемое в таких заведениях, отвечало тому минимуму требований, который может быть установлен государством» . Тем самым Пакт определил объем вмешательства государства в содержание образовательного процесса, обозначив его как возможность устанавливать минимальные требования к учебным заведениям, в случаях, если их деятельность не противоречит гуманистическим' принципам образования, закрепленным в международных документах. Эти же нормы содержатся и в Конвенции ООН о правах ребенка, принятой в Нью- Йорке 20 ноября 1989 г. (ст. 28). Кроме того, Конвенция содержит также положения о защите права неполноценных детей на получение образования (п. 3 ст. 23), а также закрепляет право- ребенка получать» образование на родном языке (ст. 30). Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2005 . С. 12-13.

Поскольку задачей международных норм является лишь «закрепление общих принципов и направлений в развитии законодательств стран-участников», следует рассмотреть их воплощение в отечественном законодательстве. Прежде всего, право на образование закреплено в Конституции РФ. Часть 1 ст. 43 Конституции РФ 1993 г., определяя право на образование, практически повторяет формулировку ст. 26 Всеобщей декларации прав человека и гласит: «Каждый имеет право на образование». Рассматривая эту дефиницию с точки зрения объективных возможностей ее реализации, следует отметить, что с позиций права речь не может идти о праве требовать от государства предоставления в полном объеме того социального блага, которое определяется термином «образование». Дело в том, что на настоящем этапе ни одно государство не в состоянии обеспечить беспрепятственного доступа всех желающих к любому образовательному уровню. Это объясняется отсутствием соответствующих материально- технических и организационных возможностей. С развитием науки и техники процесс обучения становится все более дорогостоящим, требует наличия квалифицированных кадров. Поэтому мы согласны с утверждением, что, декларируя право человека на образование, государство может обеспечить лишь свободный доступ к нему.

Подтверждают данный вывод и положения ст. 43 Конституции РФ. Определяя объем содержания права на образование, Конституция предоставляет гражданам и другим участникам правоотношений следующие права: общедоступность и бесплатность дошкольного образования; бесплатность основного общего образования; бесплатность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях; доступность и бесплатность на конкурсной основе высшего образования; государственную поддержку различных форм образования и самообразования.

Однако, закрепляя право на образование, Конституция РФ также накладывает на субъектов сферы образования и определенные обязанности:

-обязанность каждого получить основное общее образование;

-обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить получение детьми основного общего образования;

- обязанность образовательных учреждений придерживаться

федеральных государственных образовательных стандартов.

Сравнивая нормы Конституции РФ с нормами международных актов, можно сделать вывод, что основные ее положения в сфере общего образования предоставляют российским гражданам возможности в соответствии с мировыми стандартами. Но следует подчеркнуть, что Конституция РФ не содержит таких важных положений, как свобода выбора образовательного учреждения и формы образования (до достижения совершеннолетия закрепляемая за законными представителями ребенка), а также запрет государственной монополии на образовательные учреждения. Вероятно, эти положения подразумеваются в контексте ч. 5 ст. 43 Конституции, гарантирующей государственную поддержку различных форм образования и самообразования. Однако данные положения являются важнейшими гарантиями демократичности образовательного процесса и требуют, на наш взгляд, отдельного закрепления в Основном законе страны.

Кроме того, рассматривая сущность права на образование, необходимо отметить, что это -- прежде всего свобода получать образование вначале в соответствии с убеждениями родителей, затем - в соответствии с собственными желаниями и возможностями. С этой точки зрения справедливо утверждать, что Конституция как Основной закон государства может безусловно гарантировать лишь то, что получение образования не является, привилегией. Конституция в ст. 43 гарантирует лишь, что каждый человек вправе получать образование независимо от пола, национальности, социального происхождения и даже способностей. С этой точки зрения более предпочтительной в сравнении с ч. 1 ст. 43 Конституции РФ 1993 г. является, на наш взгляд, формулировка Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениями». Государство и демократия в период построения развитого социализма / Под ред. Б.Н.Топорнина. М. «НОРМА», 1999. С. 133,137.

Как уже было отмечено, реализуются конституционные нормы в отраслевом (федеральном и региональном) законодательстве. Анализ объема и содержания федерального законодательства об образовании позволяет отметить, что оно отличается многочисленностью нормативно-правовых актов, а также отсутствием четкой структуры, обусловленной отсутствием единой концепции законодательства об образовании.

При этом он выделяет следующие подотрасли педагогического законодательства об образовании согласно (стадиям образовательного процесса: дошкольное образование; общее (школьное) образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее образование; послевузовское образование; дополнительное образование; специальное образование.

По нашему мнению, такая классификация законодательства об образовании является не совсем удачной, поскольку неясно, к какой категории следует отнести Конституцию РФ (ст. 43) и Закон РФ«Об образовании». Они, с одной стороны, содержат специфические положения, что, безусловно, позволяет отнести их к педагогическому законодательству. С другой стороны, они затрагивают все стадии образовательного процесса. В связи с этим предлагаем дополнить данную классификацию законодательства об образовании актами, содержащими общие положения в сфере образования. Конечно, при таком подходе ряд актов (тот же Закон РФ «Об образовании») окажутся в нескольких разделах. Но такова «судьба» любых комплексных актов. В то же время предложенный подход позволит сблизить структуру образовательного права и структуру законодательства об образовании.

В Законе РФ «Об образовании» кроме основополагающих принципов государственной образовательной политики, обозначены также задачи действующего федерального законодательства в сфере образования, к которым отнесены (ст. 4):

1)разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной' власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

обеспечение и защита конституционного права, граждан Российской Федерации на образование;

создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

4)определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Однако анализ Закона позволяет отметить, что поставленные задачи решаются в нем неудовлетворительно. В первую очередь, определенные недостатки имеет структура Закона РФ «Об образовании», на неточно отражает состав и содержание регулируемых основных институтов. Нарушена предметная целостность, содержание ряда глав выходит за пределы их названий, в то же время нормы, относящиеся по их правовому смыслу к одному институту, находятся в разных главах закона. Так, например, ст. 7 «Государственные образовательные стандарты», определяющие обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников, отнесена законодателем к Главе I «Общие положения», в то время как по смыслу эта ст. должна быть отнесена к Главе II «Система образования». Непонятна также логика законодателя, отнесшего ст. 11 «Учредитель (учредители) образовательного учреждения» и ст. 13 «Устав образовательного учреждения» к Главе «Система образования», а порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения (ст. 33), порядок его реорганизации и ликвидации (ст. 34) -- к Главе III «Управление системой образования». Полагаем, что все эти положения необходимо объединить в одном разделе, либо внеся их в главу «Управление системой образования», либо создав две отдельные главы: «Разграничение полномочий органов управления в сфере образования» и «Деятельность образовательных учреждений» (на наш взгляд, последнее более предпочтительно). Кроме того, отдельные главы содержат нормы из разных отраслей права: административного, финансового, гражданского, гражданского процессуального (см. главу «Экономика системы образования»). Нормы же, регулирующие собственно образовательные отношения, не обособлены в отдельную главу. Тештякова О.А. Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. -Тюмень, 2005. С.29.

Другим недостатком Закона «Об образовании» является наличие в нем существенных противоречий Конституции РФ и другим действующим нормативным актам. Так, ч. 2 ст. 43 Конституции РФ 1993 г. устанавливает общедоступность и бесплатность дошкольного образования, а Закон РФ «Об образовании» (пп. 3 ст. 5) такого положения не содержит. Не решается эта проблема и изменениями, внесенными Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., вступившими в силу с 1 января 2005 г., где утверждается бесплатность дошкольного образования исключительно на конкурсной основе. Кроме того, Конституция РФ в указанной норме гарантирует бесплатность только обязательного общего образования, Закон РФ «Об образовании» распространяет гарантии бесплатности также на среднее (полное) общее образование.

Конституцией РФ гарантируется также бесплатность и общедоступность среднего профессионального образования. Закон РФ «Об образовании» гарантирует бесплатность и общедоступность лишь начального профессионального образования, бесплатность среднего профессионального образования гарантируется в Законе только на конкурсной основе.

Отдельные положения Закона противоречат нормам других отраслей законодательства. Так, не соответствуют Гражданскому кодексу РФ положения-об учредительстве учреждения: не названы в качестве возможных учредителей Российская Федерация; ее субъекты, муниципальные образования; не отрегулирован вопрос многосубъектности учредителей образовательного учреждения. Противоречит принципам управления положение, при котором функции лицензирования образовательной деятельности образовательных учреждений и их учредителя, а также установление нормативов лицензирования принадлежат одному и тому же органу. То же замечание следует отнести к государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Противоречат Гражданскому кодексу РФ положения Закона РФ «Об образовании», регулирующие отношения собственности, в том числе право собственности на продукты интеллектуального и творческого труда, правила реорганизации образовательных учреждений (в частности, положение об осуществлении филиалами и отделениями образовательного учреждения правомочий юридического лица, о собственных счетах филиалов и отделений) (п. 7 ст. 12 Закона РФ «Об образовании») и др.

При этом новой редакцией Закона (в рамках Федерального Закона № 122-ФЗ от 22.08.04) решается только малая часть этих проблем (так, решается в соответствии с гражданским законодательством проблема юридической самостоятельности филиалов, однако не решена проблема интеллектуальной собственности образовательных учреждений).

В-третьих, обращает на себя внимание отсутствие четкого понятийного аппарата. В Законе РФ «Об образовании» представлены понятия «образование», «получение образование», «право на образование». Однако нет определения таких используемых в Законе юридических дефиниций, как «качество образования», «уровень образования», «форма получения образования». Несмотря на частую встречаемость понятий «дошкольное образование», «обязательное общее образование», «общее (полное) образование», бесплатность которых гарантируется Законом, отсутствуют их четкие и однозначные легальные определения.

Во исполнение положений Закона РФ «Об образовании» в 2000 г. была принята Федеральная программа развития образования, в которой были отмечены проблемы формирования, законодательной базы в исследуемой сфере, а также организационные и финансовые трудности обеспечения гражданам России реализации конституционного права на образование. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина РФ в сфере образования.-Ростов-на-Дону, 1999. С. 65.

При этом приоритетным направлением дальнейшего развития системы образования была названа задача реализации, совершенствования и развития нормативной правовой базы, корректировки и разработки нормативных документов в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и другими регламентирующими деятельность системы образования и принимаемыми в ходе реализации Программы законодательными и нормативными правовыми актами. Проект Федерального закона «Кодекс РФ об образовании» (представлен Авторским коллективом Центра образовательного законодательства Минобразования РФ) // Приложение к «Учительской газете» «Образовательное право». 2003. № 12. С. 2-16.

Следует отметить, что на сегодняшний день принято и действует, по различным данным, более 500 нормативно-правовых актов федеральногозначения, регулирующих сферу образования Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 2004. С. 126.. Анализ федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей реализацию права на образование, позволяет нам отметить те же недостатки, что и при анализе Закона РФ «Об образовании», а именно:

Отсутствие единой концепции законодательства об образовании, и, как следствие, отсутствие четкой структуры этой отрасли законодательства.

Существенные противоречия нормативно-правовых актов, регулирующих образовательный процесс, с другими нормами отечественного законодательства.

3 Наличие пробелов законодательства (в частности, в области финансирования образовательных учреждений, оказания платных образовательных услуг, регулирования деятельности образовательных учреждении повышенного статуса, дистанционного образования качества образовательных услуг, ответственности за предоставление некачественных образовательных услуг).

Полагаем, что данные проблемы можно было бы решить путем кодификации законодательства и принятия Кодекса РФ «Об образовании». Это бы позволило, во-первых, выработать единую концепцию российской системы образования. Во-вторых, объединило бы разрозненные и несистематизированные нормативно-правовые акты, упразднив действие последних, что, безусловно, сказалось бы на разрешении внутренних противоречий законодательства в сфере образования. В-третьих, позволило бы выявить и заполнить имеющиеся пробелы в законодательстве.

Анализируя нормативно-правовые акты субъектов РФ в области образования, отражающие основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, отметим, что во многих субъектах приняты собственные законы об образовании (Башкортостан, Марий Эл, Хакасия, Чувашия, Бурятия, Татарстан, Карелия, Кабардино-Балкария и т.д.). Причем подавляющее большинство из них дублируют положения Закона РФ «Об образовании», имея те же недостатки, что и федеральное законодательство: отсутствие четкой структуры, противоречия нормам Конституции РФ и других отраслей права, отсутствие понятийного аппарата, неполное регулирование отдельных вопросов, особенно в области финансирования образовательных учреждений и оказания платных образовательных услуг. В этом аспекте оказалось справедливым высказывание Ю.А. Тихомирова и Т.Д. Зражевской, что «законодательная деятельность областей отличается подражанием Федерации» Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 14..

Такое повторение норм федерального законодательства является негативным фактором, отражающим серьезную проблему соотношения федерального и регионального законодательства, характерную для всей правовой системы России, а именно - отсутствие четкой государственной концепции в разграничении компетенции органов власти.

Однако в ряде субъектов РФ Законы «Об образовании» существенно отличаются от Федерального закона, уделяя большее внимание организационным проблемам регионального» значения. Так, например, Закон Республики Карелия «Об образовании» содержит разделы «Сельское образовательное учреждение» и «Ответственность за нарушение законодательства об образовании». Закон Ставропольского края «Об образовании» содержит такой важный раздел, как «Государственный контроль качества образования в Ставропольском крае».

Определяя организационно-правовые формы и принципы» взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, обратимся к п. 12 ст. 29 Закона РФ «Об образовании».

Этой нормой на органы государственной власти субъектов РФ возлагается организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения. Этот вопрос по-разному решается в региональном законодательстве. Так, например, Законодательное собрание Владимирской области приняло Решение «О введении сбора на нужды образовательных учреждений» от 15 февраля 1995 года № 35. Информационный бюллетень Владимирской областной Думы. Владимир, 1995. № 14. С. 12.

Другим примером может служить законодательство Оренбургской области в сфере образования. Так, в настоящее время в Оренбургской области приняты и действуют Закон Оренбургской области № 26-03 «Об образовании в Оренбургской области» от 16 июля 1998 г. Закон Оренбургской области от 16 июля 1998 г. № 26-ОЗ «Об образовании в Оренбургской области» (в ред. от 27 декабря 2004 г.) // Южный урал 1998. №7.-С.2-5.

Анализ законодательства субъектов РФ об образовании, в целом показал , что в исследуемой сфере правовая база активно формируется, однако на сегодняшний день она является неполной. Противоречия в федеральном законодательстве приводят к невозможности реализации эффективных механизмов поддержки образования в регионах, предусмотренных федеральным законом об образовании. Отсутствие ряда нормативных правовых актов федерального уровня и противоречия в действующем законодательстве не позволяют в полном объеме развиваться региональной нормативно- правовой базе.

Подводя итог исследованию законодательной регламентации конституционного права на образование в Российской' Федерации, отметим, что, несмотря на рост законодательного массива, в последние годы в сфере образования наблюдается тенденция снижения возможностей его реализации. Отсутствие единого концептуального начала в развитии образовательного законодательства приводит к тому, что ряд норм действующих законов сегодня по тем или иным причинам не соответствует требованиям жизни, а некоторые нормы частично не исполнены до настоящего времени, в результате чего возникает диссонанс в общей системе законодательства.

ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ, ИХ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ

§ 1. Классификация субъектов права общего образования

Содержание института общего образования, как и любого правового института, можно представить в виде отдельных взаимосвязанных между собой элементов. В связи с вышесказанным полагаем справедливым вначале рассмотреть содержание анализируемого нами правового института с позиций его элементов, дав каждому из них подробную характеристику, затем конкретизировать их по отношению к общему образованию.

В качестве таких элементов обычно называют отдельные нормы права, их группы, объединения. Но это, если так можно выразиться, элементы формальной структуры правового института, элементы его формы. Другое дело, элементный состав содержания правового института. Применительно к нему, как и к другим подразделениям права, в общей теории права принято выделять следующие элементы: субъекты права, их правоотношения; права и обязанности субъектов, закрепленные в правовых нормах; правовые гарантии; правовую ответственность. Л. А. Дольникова, например, выделяет следующие структурные элементы «конституционного права на образование как самостоятельного правового института: правосубъектность, права и обязанности участников правоотношений в сфере образования; гарантии реализации права на образование (включая и правовую ответственность)»Дольникова Л.А. Конституционное право на образование советских
граждан.- Екатеринбург, 1984. - С.84.; Об этом см. также: Аграновская Е.В. Правовая культура и обеспечение прав личности. М., 1988; Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права. Краткая энциклопедия. Н.Новгород, 1997; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 2002..

Придерживаясь в целом этой позиции, рассмотрим содержание права общего образования согласно таким элементам как -субъект, их права и обязанности; гарантии реализации права и правовой ответственности. Поскольку все эти вопросы являются объемными по своему содержанию, целесообразно рассмотреть их в самостоятельных разделах работы.

Предварительно заметим, что интересующие нас в первую очередь субъекты, конституционного права на общее образование входят в число субъектов права общего образования в целом. Они находятся в одном ряду с образовательными учреждениями, педагогическими коллективами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, т.е. с субъектами, призванными обеспечить конституционное право на общее образование (конституционное право на образование вообще).

К числу последних, вероятно, можно отнести и родителей (законных представителей) детей применительно к начальному общему и основному общему образованию. Являясь первыми учителями и развивая ребенка, родители не только создают «фундамент» для освоения им образовательных программ различного уровня, но и в дальнейшем обеспечивают целый комплекс условий (организационных, бытовых, финансовых), необходимых для успешного процесса обучения. Однако в рамках данного исследования родители (законные представители) рассматриваются в качестве носителей права на образование постольку, поскольку они представляют законные интересы детей во всех отношениях, возникающих в процессе освоения учащимися общеобразовательных программ. Таким образом, мы различаем субъектов конституционного права на общее образование и субъектов права общего образования, рассматривая первых как составную часть множества вторых.