Конституционное право на общее образование в Российской Федерации

3)установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников;

4)формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым' ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

5)разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса;

Закон наделяет государственные органы управления образованием также функцией контроля за деятельностью подведомственных им общеобразовательных учреждений (ч. 6 ст. 37) и контроля качества образования (ст. 38). В результате государственные органы, управления образованием, хотя и не являются непосредственными участниками образовательного процесса-, наделяются важными полномочиями по управлению, контролю и координации деятельности всей системы общего образования.

Завершая анализ круга прав и обязанностей субъектов права общего образования, хочется отметить, что они определяются следующими факторами: ролью субъекта права в осуществлении общеобразовательного процесса; характером правоотношений, в которые вступает этот субъект; его юридическим статусом (дееспособностью, правоспособностью для физических лиц, правовой состоятельностью, организационно-правовой формой и наличием государственных полномочий для юридических лиц). Существенным пробелом действующего федерального законодательства является отсутствие положений о дееспособности (правоспособности) обучающихся в общеобразовательных учреждениях, а также законодательно закрепленного механизма ответственности этих учреждений перед потребителями образовательных услуг за нарушение их непосредственных прав в сфере общего образования. В конечном итоге весь объем прав и обязанностей субъектов права общего образования направлен на конкретизацию содержания конституционного права на общее образование, обеспечение его полноценной реализации.

ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ И НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

§ 1. Государственные гарантии конституционного права на общее образование

Вопрос гарантий конституционного права на общее образование хорошо изучен в юридической литературе. Гарантии реализации конституционных прав-раскрыты в работах таких авторов, как. Н.А. Боброва, Н.В. Витрук, В.В. Копейчиков, В.В. Мамонов, В'.И. Шабайлов. Гарантиям конституционного права на образование уделено много внимания в работах Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.Н. Матюшевой, Т.С. Румянцевой, F.C. Сапаргалиева.

Однако дальнейшее изучение государственных гарантий, на наш взгляд, необходимо и обусловлено следующими факторами. Большинство перечисленных исследований по данному вопросу проводилось в советский период, что накладывало на них определенную идеологическую окраску. Гарантии реализации конституционных прав граждан во многом определяются социально-экономическими и политическими условиями жизни' общества, которые существенно изменились за последние 15 лет и на %сегодняшний день продолжают меняться. Важнейшим признаком гарантий права на образование является их законодательное закрепление, которое в эпоху реформирования законодательства претерпевает существенные изменения Государство и демократия в период построения развитого социализма / Под ред. проф. Б.Н. Топорнина. М.: «Юристъ», 1974. С. 152- 153..

В связи с хорошей теоретической освещенностью изучаемого вопроса в литературе полагаем нецелесообразным приводить в настоящем исследовании дискуссии по поводу определения и классификации гарантий. Остановимся лишь на наиболее, с нашей точки зрения, удачном определении, приведенном Э.И. Мачульским и С.С. Носиковой. Под гарантиями они понимают, с одной стороны, «средства, способы, условия обеспечения выполнения гражданами возложенных на них обязанностей», с другой - «обязанности государства и общества создавать условия для свободного и беспрепятственного использования гражданами предоставленных им прав, свобод» Гос. и демокр.в период постр. разв. соц. / Под ред. проф. Б.Н. Топорнина. М.: «Юристъ», 1974. С. 154.. Присоединяясь к этому определению, отметим, что в литературе гарантии реализации конституционных прав принято подразделять на общие и специальные.

Под общими гарантиями принято понимать общие условия реализации прав личности, среди которых выделять экономические, социальные, политические и идеологические основы функционирования общества, рассматривая отдельно соответствующие им виды гарантий. Закрепленные же законодательно средства, которые, являясь выражением общих условий, непосредственно обеспечивают возможность правомерной их реализации в сфере общего образования, а также охрану прав личности при его получении, принято именовать юридическими (специальными), гарантиями этих прав.См: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: «Норма», 1985. С. 39; Чечет Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 49.

В рамках настоящего исследования целесообразно рассмотреть общие и специальные (юридические) гарантии более подробно, акцентируя внимание на последних изменениях их содержания.

Наиболее важными среди общих гарантий реализации права на общее образование являются, на наш взгляд, экономические гарантии. Именно они создают основы обеспечения образовательного процесса. Следует отметить, что в литературе экономические гарантии рассматриваются вне какой-то определенной системы. Полагаем в связи с этим, что их можно разделить на конституционные нормы, организационно-правовые механизмы их реализации, а также непосредственно деятельность государства и представляющих его государственных органов и должностных лиц по обеспечению образовательного процесса.

К конституционным экономическим гарантиям реализации права на образование можно, на наш взгляд, отнести как общие гарантии, обеспечивающие функционирование финансово-хозяйственного механизма страны (право частной собственности - ст. 35 Конституции РФ, право на свободную предпринимательскую деятельность -- ст. 34, свободу труда - ст. 37, право частной собственности на землю -- ст. 36, обязанность платить законно установленные налоги и сборы - ст. 57), так и касающиеся исключительно права на образование (бесплатность начального и основного общего образования, гарантия государственной поддержки различных форм образования -- ст. 43).

Общие экономические гарантии осуществления права на образование обеспечивают возможность создания и функционирования системы общего образования. Так, без права на свободную предпринимательскую деятельность невозможно обеспечить существующее разнообразие типов и видов общеобразовательных учреждений, что, в свою очередь, ограничивает право на¹ их выбор, гарантированное отраслевым» законодательством. Без установления общей обязанности по уплате налогов и сборов представляется невозможным государственное финансирование системы общего образования, являющееся, в свою очередь, гарантом его бесплатности и общедоступности.

Общие конституционные гарантии права на образование реализуются в различных нормах федерального законодательства (Гражданском Кодексе РФ^ Налоговом Кодексе РФ, Трудовом Кодексе РФ, Земельном Кодексе РФ и т.д.).

Одной из важнейших конституционных экономических гарантий обеспечения доступности общего образования и обязательности основного общего образования является его бесплатность. Закрепленная в ст. 43 Конституции РФ, эта норма реализуется в законодательстве через Закон РФ «Об образовании» (п. 3 ст. 5). Организационно-правовой механизм гарантий реализации права на бесплатное общее образование выражается в создании и поддержании системы образования, которая, согласно ст. 8 Закона РФ «Об образовании», состоит из преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; а также органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Важным моментом экономического обеспечения функционирования системы общего образования является законодательное закрепление формирования федерального, субъектов Федерации и местного бюджетов в части финансирования образования (ст. 28, 29, 30 Закона РФ «Об образовании»).

Организационно-правовым механизмом реализации экономических гарантий права на общее образование в части обязанности государства поддерживать его различные формы является государственная политика Российской Федерации. Основные направления государственной политики финансирования образовательной системы представлены в главе IV Закона РФ «Об образовании». Организационной основой финансовой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая Федеральным законом Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639..

Анализируя экономические гарантии действия системы общего образования, следует отметить ряд существенных недостатков. Как подчеркивается в Федеральной программе развития образования, функционирование системы общего образования на современном этапе находится в сложной ситуации, связанной с воздействием на деятельность образовательных учреждений таких дестабилизирующих факторов, как то:социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств в связи с кризисным положением в экономике; неполнота нормативной правовой базы в области образования; систематическое неисполнение норм законодательства в области образования.

При этом одной из основных причин кризисной ситуации в образовании Программа называет проблему неудовлетворительного финансирования. В Программе отмечается, что в целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счет средств бюджетов всех уровней менее чем на четверть. Сохраняется тенденция сокращения реального объема ассигнований на нужды образования. В текущих ценах они сократились примерно в пять раз, что в сопоставимых ценах составляет более, чем двадцатикратное уменьшение. В нарушение законодательства не обеспечивается защита образовательных учреждений от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов. Информация о мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних // Социальное обеспечение. 2002. № 12. С. 2 - 4.

Соглашаясь с выявленными проблемами экономических гарантий функционирования системы общего образования, отметим, что усиление бюджетного финансирования не может решить всех проблем экономики образования. Значительная часть проблем, по нашему мнению, обусловлена также несовершенством действующей законодательной базы. Закон РФ «Об образовании», принятый в 1992 г., несмотря на множество внесенных в него поправок, не может учитывать всех глобальных изменений, происходящих в отечественной экономике. Его отдельный раздел «Экономика системы образования» в том объеме, в котором он существует, не может обеспечить действенного законодательного регулирования всех вопросов экономики образовательных учреждений. Этим объясняется противоречие части положений Закона гражданскому, налоговому законодательству. В частности, новым для системы общего образования стало разрешение образовательным учреждениям оказывать дополнительные образовательные услуги, финансовый механизм которых недостаточно отрегулирован Законом. Между тем, эта статья доходов образовательного учреждения могла бы быть существенным дополнением к бюджетным средствам.

Последние новеллы законодательства об образовании (в частности, внесенные Федеральным-законом № К22-ФЗ от 22 августа 2004 г.) отменили часть государственных экономических гарантий права на образование (налоговые льготы, ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода и др.) несмотря на то, что вопрос финансирования системы общего образования является одним из важнейших в обеспечении рассматриваемого конституционного права. Петелина И.В. Институт прав и обязанностей граждан в российской правовой системе // Право и образование. 2001. № 4. С. 101.

Возвращаясь к гарантиям реализации права на общее образование, хочется отметить, что с экономическими гарантиями тесно связана группа социальных гарантий. Они также имеют большое значение в реализации права на общее образование, как в силу того, что призваны обеспечить приемлемые условия существования всех участников образовательного процесса, так и в силу того, что право на общее образование затрагивает одну из самых социально уязвимых категории населения - детей. Как справедливо отметил С.А. Комаров, «социальные гарантии углубляют реальное содержание правового статуса личности на основе принципов гуманизма, справедливости, равенства, расширения реальных условий для реализации потенциальных возможностей как каждой личностью, так и всем обществом». Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества. Саранск, 1995. С. 36.

Право на социальное обеспечение закреплено в ст. 39 Конституции РФ. В Законе РФ «Об образовании» социальным гарантиям посвящена отдельная глава. Анализ имеющихся социальных гарантий реализации права на общее образование позволяет разделить их по содержанию на общие и специальные (закрепленные в отраслевом законодательстве и связанные с участием в образовательном процессе). Кроме того, по направленности на объект социальной защиты их можно подразделить на социальные гарантии для обучающихся и гарантии для педагогических работников.

К гарантиям общего характера следует отнести, на наш взгляд, те, которые позволяют субъектам права на общее образование вести достойное существование вне зависимости от их участия в образовательном процессе.

Поскольку Закон РФ «Об образовании» субъектами права на общее образование признает только лиц в возрасте с 6,5 лет до 18 лет, то полагаем справедливым отметить, что для обучающихся социальными гарантиями будет та система льгот и социального обеспечения, которая предусмотрена государством в отношении несовершеннолетних. Она конкретизирована в таких нормативных актах, как Федеральный закон от 24 июля11998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» СПС «Гарант-Максимум» по состоянию на 10.06.2005 г., Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Собрание законодательства Российской Федерации. 2003.№ 28. Ст. 2880., Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3067..

Специальные социальные гарантии реализации права на общее образование, предоставляемые государством обучающимся, обозначены в Законе РФ «Об образовании», а также в разработанных на его основе Типовых положениях об отдельных видах общеобразовательных учреждений и ведомственных нормативных актах.

Они включают в себя обеспечение права выбора образовательного учреждения (ст. 50 Закона РФ «Об образовании»), обеспечение возможности прохождения аттестации в форме экстерната обучающимися, получившими образование в неаккредитованных учебных заведениях (п. 3 ст. 50), перевод в другое образовательное учреждение, реализующее образовательную программу соответствующего уровня (п. 19), охрану здоровья и безопасные условия обучения, медицинское обслуживание, организацию бесплатного питания (ст. 51). Кроме того, часть норм законодательства об образовании предусматривает дополнительную социальную защиту отдельных категорий обучающихся: детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 9 ст. 50), детей-инвалидов, детей с отклонениями в развитии (п. 10 ст. 50), детей и подростковое девиантным поведением.(п. 1Г и 12 ст. 50).

Политическими гарантиями полноценной реализации права на общее образование являются политический строй, уровень демократизации общества, международная политика страны, а также степень интеграции политики, экономики, культуры страны в мировое сообщество. Эти гарантии оказывают прямое влияние на организацию общего образования»в стране.

К специальным (отраслевым) политическим гарантиям можно, на наш взгляд, отнести внутригосударственную и международную политику страны в сфере образования. Поскольку внутригосударственная политика достаточно полно рассмотрена в других разделах настоящего исследования, целесообразно подробнее остановиться на ее международном аспекте.

Следует отметить, что международная политика государства в сфере образования на современном этапе направлена на развитие сотрудничества. Прежде всего, это относится к странам СНГ и бывшим республикам Советского Союза. Так, Российской Федерацией подписано Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств Ведомственное приложение к «Российской газете» 1997. 1 февраля., предусматривающее создание единой информационной системы по вопросам образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров. Это соглашение способствует реализации российскими гражданами права на общее образование не только на территории Российской Федерации, но и в странах Содружества.

Несмотря на активную международную политику России, направленную на развитие сотрудничества в сфере образования, престиж отечественных учебных заведений на международном уровне остается достаточно низким. Российские государственные образовательные стандарты не соответствуют европейским, что существенно осложняет процедуру признания документов, удостоверяющих общеобразовательные уровни российских граждан на международном рынке, снижая их шансы на обучение в престижных зарубежных вузах.

В системе гарантий права на общее образование важное значение имеют также идеологические гарантии. Прежде всего, к ним относится конституционно закрепленное идеологическое многообразие, а также положение общеобразовательных учреждений вне политических партий. В Законе РФ «Об образовании» сказано: «В государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) не допускаются» (ч. 5 ст. 1).

К идеологическим правам относятся права на общее образование относится провозглашение таких принципов государственной политики, как гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, свобода и плюрализм (ст. 2 Закона РФ «Об образовании»).

Подводя итог исследованию общих гарантий конституционного права на образование, следует отметить, что они создают предпосылки и условия реализации данного права. Однако основным законодательным и организационно-правовым механизмом действия этого права являются специальные (юридические) гарантии, закрепленные в Конституции РФ, Конституциях и Уставах субъектов РФ, Законе РФ «Об образовании», законах об образовании субъектов Федерации, подзаконных нормативно-правовых актах.

Среди специальных гарантий особо проанализируем меры ответственности и меры защиты. Юридическая ответственность за нарушение права на общее образование установлена, в частности, Законом РФ «Об образовании» (ст. 3): «Физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Юридическая ответственность напрямую определяется кругом прав и обязанностей субъектов права на общее образование, рассмотренным подробно в предыдущей части работы. Степень этой ответственности определяется ролью субъекта в образовательном процессе, а также его юридическим статусом (юридическое лицо, должностное лицо, физическое лицо, его дееспособность).

Так, обучающиеся общеобразовательных учреждений несут ответственность: за успеваемость (освоение общеобразовательных программ); за соблюдение правил внутреннего распорядка образовательного учреждения; за порчу оборудования; инвентаря, другого имущества образовательного* учреждения (в той мере, которая предусмотрена Гражданским Кодексом РФ в отношении несовершеннолетних). В силу их возраста эта ответственность существенно ограничена.

Родители (законные представители) несут ответственность за воспитание обучающихся, получение ими основного общего образования (п. 5 ст. 52 Закона РФ «Об образовании»); за ликвидацию обучающимися академической задолженности (п. 4 ст. 17 Закона РФ' «Об образовании»); материальную ответственность перед образовательным учреждением в пределах, установленных Гражданским Кодексом РФ (ответственность за своевременную оплату дополнительных платных услуг образовательного учреждения, если их оказание предусмотрено договором, ответственность за несовершеннолетних детей при повреждении ими имущества образовательного учреждения).

Образовательные учреждения в соответствии с п. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» несут ответственность за:

1) невыполнение функций, отнесенных к их компетенции;

2)реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

3)качество образования своих выпускников;

4)жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;

5)нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

6)создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений (п. 7 ст. 52).

Однако эта ответственность за нарушение права на общее образование может быть реализована только в случае действия механизма юридической защиты права, которая, как уже было отмечено, складывается из комплекса административно-правовых мер и судебной защиты.

Анализ судебной практики, проведенный нами в целях обеспечения полноты исследования, показал, что судебный механизм защиты права на общее образование используется гражданами недостаточно.

Основная сложность исследования судебной практики по нарушению конституционного права на общее образование заключается в том, что дела о нарушении законодательства в исследуемой сфере относятся судами к различным категориям гражданских дел, затрагивая семейное, трудовое, административное, налоговое законодательство. Поскольку отдельной статистики по нарушению законодательства в сфере образования не ведется, нами было проанализировано 1200 гражданских дел по г. Оренбургу, рассмотренных в 2000 - 2003 г. В ходе исследования выяснилось, что непосредственно нарушение ст.43 Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании» в сфере общего образования выявлено только в 58 случаях, что составило 4,8 % от рассмотренных дел Состояние системы образования Оренбургской области в 2001 году: Ежегодный доклад. Оренбург, 2002. - 60 с.. Такой небольшой процент говорит о редком использовании судебных методов защиты в сфере общего образования.

Анализ 58 дел позволил распределить их следующим образом:

неисполнение родителями своих обязанностей по обеспечению условий для обучения ребенка - 44,8 % всех дел исследуемой категории ( 26 из 58 рассмотренных дел);

нарушение права обучающегося на безопасные условия труда (халатность в соблюдении правил техники безопасности, погрешности в материально-техническом оборудовании, общеобразовательных учреждений, несоблюдение санитарно-эпидемиологических норм) - 31 % (18 из рассмотренных 58 дел);

нарушение права на бесплатное общее образование (взимание с родителей платы за пользование информационно-библиотечным фондом, за ремонт учебных помещений и др.) - 3,4 % (2 дела из всех рассмотренных);

нарушение других прав детей в процессе получения ими общего образования (оскорбление чести и достоинства, применение физических наказаний в педагогическом процессе, жестокое обращение со стороны педагогического состава и др.) - 20,8 % (12 дел из всех рассмотренных). Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 6.

Обращает внимание большой процент нарушения прав детей в сфере общего образования со стороны родителей, что свидетельствует о негативных социальных процессах, происходящих в обществе: разрушении института семьи, системы моральных ценностей, наличие серьезных экономических проблем, с которыми сталкиваются российские семьи при воспитании детей, а также снижение престижа образования, в том числе и общего. Большое количество дел, связанных с нарушением условий безопасности учебного

процесса, обусловлено, на наш взгляд, финансовыми трудностями, которые испытывают на сегодняшний день общеобразовательные учреждения.

Завершая исследование государственных гарантий реализации права на общее образование в России, следует отметить, что они представляют собой сложный комплекс социально-экономических, политических, идеологических факторов, затрагивающих практически все аспекты жизни современного общества. Кроме того, государственные гарантии включают в себя также комплекс специально разработанных государственно-правовых мер, включающих не только законодательное закрепление права и правовой механизм его осуществления, но и систему государственных органов, осуществляющих регулярный контроль за деятельностью общеобразовательных учреждений.

Помимо государственных гарантий реализации конституционного права на общее образование, существуют также муниципальные гарантии. Они заключаются в установлении дополнительных льгот и выплат учителям, дополнительном материально-техническом обеспечении образовательного процесса, что способствует достаточному кадровому обеспечению общеобразовательных школ, а, следовательно, гарантирует возможность реализации учащимися конституционного права на общее образование.

Затрагивая же вопросы финансового обеспечения права на общее образование, необходимо выделить особенности экономики общеобразовательных учреждений и связанные с ними возможные источники финансирования.

Образовательное учреждение обладает самостоятельностью, являясь юридическим лицом. Однако нельзя сказать, что оно» принимает на себя полностью свой риск от предпринимательской деятельности. Согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ любое учреждение несет риск только в пределах находящихся у него в распоряжении денежных средств, при недостаточности или отсутствии которых риск обязан принять на себя собственник имущества, находящегося у учреждения в оперативном управлении. Нельзя также утверждать, что учреждение в своей деятельности систематически получает прибыль.

Закон РФ «Об образовании» (п. 3 ст. 47) обязывает образовательное учреждение выполнять при распоряжении полученным им доходом и приобретенным за счет него имуществом для того, чтобы не быть приравненным к предприятию (коммерческой организации), следует исключить как не соответствующие гражданскому законодательству.

Не удивительно, что позиция Закона РФ «Об образовании» оказывает свое воздействие на правоприменительную практику. Зачастую судебные и налоговые органы пытаются относиться к образовательным учреждениям, получающим доход, как к коммерческим организациям. Для этого используется ст. 47 Закона РФ «Об образовании». Судебная практика активно применяет предложенный Законом принцип отграничения предпринимательской деятельности от непредпринимательской по признаку реинвестирования дохода в образовательную деятельность.

Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 28 марта 2000 г. № 6529/99 указывает, что при решении вопроса о привлечении к субсидиарной ответственности собственника образовательного учреждения суд должен установить факт наличия или отсутствия у данного учреждения денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, которые можно направить на погашение задолженности в случае отсутствия бюджетного финансирования Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 марта 2000 г. № 6529/99 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 6..

Таким образом, глава 4 Закона РФ «Об образовании» своим содержанием пресекает любые возможные устремления образовательных учреждений использовать полученный доход на цели, прямо или косвенно не связанные с образовательным процессом. Так, п. 2 ст. 43 определяет, что образовательные учреждения используют финансовые и материальные средства по своему усмотрению. Однако сразу же за этим следует уточнение: «в соответствии^ с уставом? образовательного учреждения». Обязательные условия устава определены ст. 13 Закона. Одно из этих условий -- обозначение целей образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ. Каких-либо иных целей устав предусмотреть не может, поскольку данная норма Закона такого разрешения не содержит. Следовательно, собственное усмотрение образовательных учреждений в части расходования каких бы то ни было финансовых средств на настоящее время всегда определяется целями образовательного процесса. Это соответствует специальному целевому характеру правосубъектности образовательного учреждения.

Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. внесены изменения в ст. 47 Закона РФ- «Об образовании», призванные исправить указанные коллизии законодательства. Вследствие указанных новелл законодательства с 1 января 2005 г. отменяются п. 3 и п. 4 ст. 47. В* результате теперь любая деятельность образовательного учреждения, независимо от реинвестирования дохода на нужды образовательного процесса, будет считаться предпринимательской. Причем в новой редакции Закона РФ «Об образовании» в своей предпринимательской деятельности образовательные учреждения уже не приравниваются к предприятиям. Казалось бы, законодательно решены все коллизии относительно предпринимательства общеобразовательных учреждений. Однако в ст. 120 ГК РФ не предусмотрено осуществление учреждением предпринимательской деятельности. Следовательно, право образовательных учреждений вести предпринимательскую деятельность будет и в дальнейшем вызывать споры. Учитывая рассмотренные вопросы, а также другие противоречия в существующем законодательстве, в юридической литературе высказываются различные точки зрения на решения указанных проблем. Существуют предложения принять отдельный закон о финансировании системы образования, собрав воедино и упорядочив нормы, содержащиеся в отдельных законах.

Мы же придерживаемся концепции принятия единого Кодекса «Об образовании» с большим разделом «Финансирование системы образования», так как считаем, что в упорядочении нуждаются не только вопросы финансирования образования. Основные положения Кодекса уже разработаны и опубликованы в печати Основные положения концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (общая часть) // Право и образование. 2002. С. 71-170.. На наш взгляд, подготовка и принятие этого документа станет кардинальной мерой, способной обеспечить наиболее полное соответствие систем действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах.

В заключении отметим, что сложившаяся ситуация с реализацией права личности на образование во многом объясняется недооценкой роли образования в обществе. До сих пор поддерживаются несостоятельные идеи целесообразности экономии средств, отведенных на образование , идеи о возможности возрождения России без приоритетного развития образовательной сферы. Государственная политика финансового необеспечения реализации конституционного права граждан на образование может привести к разрушению интеллектуального потенциала России, утрате перспектив духовного и экономического возрождения страны.

§ 2. Осуществление права на общее образования отдельными категориями детей

Противоречивые процессы, происходящие в стране в последние годы, оказывают качественное влияние на состояние и перспективы развития государственного образования, в котором важное место занимает система обучения и воспитания детей с особыми потребностями. Сегодня в России до 80% новорожденных являются физиологически незрелыми, около - 70% имеют перинатальную патологию Волосовец Т.В. Состояние и перспективы развития системы ранней помощи детям в России // Дефектология. 2003. № 4. С. 4.. Кроме того, отмечается постоянный рост числа детей из социально неблагополучных семей и детей с нарушениями в психическом и физическом развитии. В таких условиях именно школа как специально организованный институт воспитания берет на себя функцию по обеспечению жизнедеятельности своих воспитанников.

Государство и современная наука ориентируют школу на доступность, вариативность, индивидуализацию образовательных услуг, максимально обеспечивающих интересы развивающейся личности. В последние десятилетия в системе образования сложились условия для обеспечения правовой, психолого-педагогической и медико-социальной помощи детям с особыми потребностями и их семьям. В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, в России действуют более 850 специализированных государственных и муниципальных образовательных учреждений (ГШМС-центры). Постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 867 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи» (в ред. от 23 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. № 52. Ст.5225. В общеобразовательных школах также происходит становление педагогической системы коррекционно-развивающего обучения детей, испытывающих трудности в освоении учебных программ, в адаптации к школе.

Надо признать тот факт, что в системе социального образования произошли определенные позитивные изменения. Правительством Российской Федерации разработаны и утверждены Типовые положения о специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, об учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении и т.п. Заметно увеличилось количество диагностических и реабилитационных центров, осуществляющих комплексную психолого-педагогическую и медико-социальную помощь ребенку. С позиции «уровневого анализа» образовательной среды специальная коррекционная школа VIII вида характеризуется, принципиально иными качествами, сложившимися в последнее десятилетие. Эти отличия И.М. Бгажнокова видит в следующем:

в усилиях школы следовать уставным принципам автономности, плюрализма, демократичности в управлении;

в обеспечении ее связей и сотрудничества с другими социальными институтами, что преобразует школу из закрытой, самодостаточной структуры, в открытое образовательное учреждение;

в стремлении соотносить стратегию развития- школы с образовательными и социокультурными запросами региона;

в способности совместно с органами управления образованием, социальной защиты, представителями родительских ассоциаций влиять на законодательные инициативы местного самоуправления в пользу интересов и прав детей с особыми потребностями;

в умении использовать в качестве дополнительных источников обеспечения школы и ее материально-финансовой стабильности элементы предпринимательства и т.д. " Бгажнокова И.М. Школа для детей с нарушениями интеллекта: тенденции, перспективы развития // Дефектология. 2004. № 3. С. 51-52..

О происходящих позитивных изменениях говорит и расширение образовательных услуг за счет специализации и дифференциации коррекционных учреждений, родственных им служб в системе здравоохранения и социальной защиты населения. Однако следует отметить, что существующий порядок помощи детям, имеющим проблемы развития, не отвечает в полной мере потребностям семьи и не обеспечивает должной комплексной помощи. Одной из причин такого положения мы склонны считать то, что сегодня в помощь детям- с ограниченными возможностями здоровья находится в ведении разных министерств, в частности, Министерства образования и науки POf Министерства здравоохранения и социального развития РФ.' В связи с этим, в сфере помощи детям, имеющим проблемы, развития, наряду с позитивными процессами намечаются^ и негативные тенденции:

К ним, по нашему мнению, относятся:

недостаточность взаимодействия вышеназванных структур;

нехватка квалифицированных педагогических кадров;

отсутствие нормативно-правовой базы интеграции.

Непростая ситуация складывается в области коррекционно-развивающего обучения в общеобразовательных школах. Согласно п.28 Типового положения об общеобразовательном учреждении, перевод (направление) обучающихся в специальные классы и классы компенсирующего обучения должен осуществляться органами управления образованием только с согласия их родителей (законных представителей) по заключению психолого-педагогическои и медико-педагогической комиссии Постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 867 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи» (в ред. от 23 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. № 52. Ст.5225..

Коррекционное обучение должно осуществляться в единстве с диагностикой. Однако в практике работы многих школ эти причины почти не учитываются. Внимание учителя привлекает неуспеваемость ученика, несформированность у него того или иного навыка или умения. Причины же трудностей почти не выясняются. Зачастую они непонятны и самому учителю, поэтому и подходы к коррекции неадекватны.

Одной из причин, на наш взгляд, является отсутствие единой терминологии в обозначении ребенка с трудностями в обучении. Используются разные понятия: дети с пониженной обучаемостью, отстающие в учении, с задержкой психического развития, ребенок «группы риска», педагогически запущенные, соматически ослабленные, нервные дети и т.д. Трудно бывает составить представление об индивидуально-типологических особенностях обучающихся в различных классах, которые также имеют разные названия: классы адаптации, здоровья, интенсивного развития, компенсирующего обучения, педагогической поддержки, углубленного выравнивания и т.д.

Между тем, сложившееся в последние годы положение в практике общеобразовательных школ требует более пристального внимания к проблеме детей с трудностями в обучении, к охране их соматического и психического здоровья, поиска дифференцированных форм организации обучения, обеспечивающего полноценное образование и развитие личности.

В 1992-1993 гг. в общеобразовательных школах стали активно открываться классы компенсирующего обучения. Изучение практики работы таких классов показало, что их массовое открытие осуществлялось в значительном числе случаев только на основе педагогической характеристики учителя, без соответствующего организационно-методического и нормативно-правового обеспечения.

Комплектование классов компенсирующего обучения и сегодня в ряде случаев осуществляется школьными комиссиями, не имеющими в своем составе психологов, логопедов, врачей, что не позволяет выявить отклонения в развитии детей, квалифицировать необходимость их обучения либо в общеобразовательном, либо в специальном (коррекционном) учреждении. В результате в одном классе оказываются дети с различными отклонениями в развитии, в т.ч. умственно отсталые, с тяжелыми нарушениями речи, дети с задержкой психического развития и т.д.

Такой недифференцированный состав учащихся затрудняет, а иногда и вовсе не позволяет осуществлять коррекционно-образовательное обучение, предусмотренное действующим законодательством. Следовательно, нарушается конституционное право личности на общее образование, возможность полноценной реализации которого должна быть обеспечена различным категориям населения, в том числе и с особыми потребностями. Волосовец Т.В. Сост. и персп. разв. сист. ранней помощи детям в России // Дефектология. 2003. № 4. С. 4.

По мнению автора в качестве мер по преодолению негативных тенденций в сфере коррекционного обучения необходимо:

- объединить усилия министерств и ведомств по вопросу организации коррекционного обучения, возложив ответственность за„ исполнение законодательства в этой»сфере на Министерство образования и науки РФ;

-урегулировать вопросы законодательного обеспечения коррекционного обучения в отдельной части Кодекса «Об образовании»: установить цели и задачи коррекционного обучения; ввести единую» терминологию в обозначении ребенка с трудностями в обучении, а также единую- классификацию коррекционных образовательных учреждений (классов), показания и механизм перевода детей в такие учреждения общего образования.

Полагаем, что только принятие таких мер способно обеспечить полноту реализации права на общее образование всеми категориями детей, в том числе с отклонениями в развитии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение основ конституционно-правового регулирования права на общее образование и механизмов его реализации позволяет сделать несколько принципиальных выводов.

Конституционное право на образование является сложным по составу и включает в себя ряд относительно самостоятельных прав. К числу таковых относится право на общее образование в целом, хотя в, ч.4 ст. 43 Конституции РФ речь идет общебязательности основного общего образования. Смысл выделения в ч.2 и ч.4 ст.43 Конституции РФ права на основное общее образование заключается в необходимости, во-первых, особого конституционного гарантирования его бесплатности и общедоступности и, во- вторых, рассмотрения- его не только как объекта права, НО' обязанности. В* таком г случае становится очевидным, что основное общее - часть общего! образования, а общее - составная, часть конституционной^ категории «образование» по смыслу ч.1 ст.43 Конституции РФ.

Необходимо различать «конституционное право на общее образование» как основное правомочие человека и «право общего образования» как правовой институт, нормы которого регулируют (закрепляют) статус не только субъектов конституционного права на общее образование (учащихся различных категорий, их родителей, законных представителей), но и иных субъектов, участвующих в отношениях в сфере образования и призванных, прежде всего, обеспечить полноценную реализацию учащимися конституционного права на общее образование (например, органов государственной и муниципальной власти).

При рассмотрении в первой части работы особенностей конституционного права на общее образование отмечено, что оно не является обособленным от других конституционных прав. Можно проследить тесную взаимосвязь положений ст.43 Конституции РФ не только с положениями других статей Конституции РФ (ст.ст. 20, 21, 22, 28, 29, 37, 35, 44), но и с

нормами других отраслей российского законодательства (гражданского, трудового, семейного, административного, налогового и др.).

Анализ конкретизации конституционного права на общее образование в нормативно-правовых актах различного уровня позволил нам сделать вывод о том, что на современном этапе законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль российского законодательства, имеющую сложную структуру. Однако выявленные в ходе исследования пробелы и* коллизии в, ключевых вопросах реализации' интересующего нас права свидетельствуют о том, что отечественное законодательство в исследуемой сфере только формируется.

К наиболее актуальным пробелам правового института общего образования можно отнести отсутствие единой точки зрения на понятийный аппарат предмета нашего исследования. Кроме того, прослеживается отсутствие единой концепции законодательства об образовании, и, как следствие, отсутствие четкой структуры этой отрасли права, что справедливо и для института общего образования. Наличие пробелов в законодательстве (в частности, в области финансированияобразовательных

учреждений,регулирования деятельности образовательных

учрежденийповышенногостатуса, определения качества

образовательных услуг, а также отсутствие правового механизма реализации ответственности в сфере образования) приводит к декларативности целого ряда норм. Подобные недостатки выявлены нами на всех уровнях законодательства.

К проблемам обеспечения предусмотренных законодательством гарантий конституционного права на общее образование можно отнести недостаточность бюджетного финансирования системы образования; несовершенство действующей законодательной базы при регулировании экономических вопросов в сфере образования; неполную реализацию социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательством; низкий статус отечественных общеобразовательных учреждений на

международном рынке; отсутствие законодательно закрепленных механизмов реализации ответственности всех субъектов образовательного процесса; недостаточное применение судебного способа защиты прав в сфере образования.

В работе отмечено, что новеллами, внесенными в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом № 122-ФЗ, часть существующих в законодательстве противоречий была устранена. Однако анализ экономической значимости новелл позволяет утверждать, что они существенно ухудшат положение системы общего образования.

Исследуя возможности реализации права на общее образование различными категориям детей, отметим, что существующий порядок помощи детям с проблемами развития и ограниченными возможностями по состоянию здоровья, не отвечает в полной мере потребностям семьи и не обеспечивает должной комплексной помощи. Одной из причин такого положения мы склонны считать то, что на сегодняшний денье в области организации коррекционного обучения прослеживается множество пробелов в действующем законодательстве, отсутствует нормативно-правовая база интеграции. В качестве одной из мер по преодолению негативных тенденций в сфере коррекционного обучения предлагаем урегулировать вопросы законодательного обеспечения коррекционного обучения- в отдельной части Закона РФ «Об образовании».

В настоящей работе сформулирован ряд предложений по совершенствованию Закона РФ «Об образовании», по уточнению соответствующих конституционных формулировок.

 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

I. Российское и международное законодательство

Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. № 237.

Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1998. № 51.

Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 25 ноября 1981 г. // СПС «Гарант- максимум» по состоянию на 10.06.05 г.

4.Итоговый документ Венской встречи 1986 года представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 2001. вып. XXXVII. С. 59.

Конвенция ООН «О правах ребенка» (Нью-Йорк, 1989 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990*. № 45. Ст. 955.

Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе (Стамбул, 6 марта 1993 г.) // СПС «Гарант-Максимум» по состоянию на 10.06.05 г.

Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS № 009 (Париж, 20 марта 1952 г.) (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.

Международная Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в арабских и европейских государствах бассейна Средиземного моря (Ницца, 17 декабря 1976 г.) //

Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1981. вып. XXXV. С. 68.

9. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. №17(1831).

10.Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №«27. Ст. 2700.

11.Налоговый кодекс РФ (часть перваяш вторая) ( в ред. от 6 июня 2005т.)» // СИС «Гарант-Максимум» по состоянию на 10.06.2005 г.

12.Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ^ь(в ред. от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №*52. Часть Г. Ст. 5037.

13.Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ? // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27. Ч. I. Ст. 2700.

14.Семейный кодекс РФот 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СПС «Гарант-Максимум» по состоянию на 10.06.2005 г.

15.Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3526.

16.Уголовный кодекс РФ от 13-июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 28 декабря

2004г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3096.

17.Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 9 мая

2005г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.

18.Закон РФ от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ « О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 21 апреля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст.4135.

19.Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.