Все государственные органы, органы местного самоуправления и организации должны обеспечивать необходимые условия для осуществления права граждан обращаться в указанные органы и организации с предложениями, заявлениями и жалобами.

К важнейшим принципам рассмотрения обращений граждан следует отнести законность, демократичность, доступность и равенство граждан при обращении.

Также к основным принципам в работе с обращениями граждан можно отнести гласность, контроль за современностью и полнотой рассмотрения обращений, безвозмездность.

Под законностью следует понимать соответствие деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при рассмотрении обращений граждан комментируемому Закону и иным нормативным актам, принятие решений по вопросам, поставленным в обращении, в точном соответствии с законодательством Российской Федерации.

Доступность обращений означает возможность без каких-либо препятствий направить обращение в компетентный орган или должностному лицу.

Требования демократичности и равенства граждан при обращении тесно связаны. Они означают, что не должно устанавливаться никаких предпочтений при приеме и рассмотрении обращений граждан, все вопросы должны решаться демократическим путем в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества в целом.

Кроме того, многие авторы относят к содержанию принципа доступности открытость работы органов публичной власти обществу, невозможность отказать в принятии обращения по формальным обстоятельствам.

Свободная реализация гражданином права на обращение означает недопустимость установления каких-либо препятствий, введения цензов (имущественных, оседлости, службы в армии и т.д.). Гражданин может направлять в любые государственные органы, органы местного самоуправления и любым должностным лицам любое по содержанию обращение.

Свободное осуществление своего права непосредственно связано с добровольностью его осуществления. Никто не должен принуждать гражданина к обращению в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам.

Однако при реализации гражданином конституционного права в полной мере применим принцип недопустимости нарушения при этом прав и свобод других лиц.

За рубежом в определении принципов рассмотрения обращений граждан имеется значительная специфика. Так, в Великобритании единая процедура слушания дел по жалобам в трибуналах не установлена, однако требуется соблюдение принципов, так называемого "естественного правосудия", поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его.

В юридической литературе можно встретить и другие принципы реализации права граждан на обращение: принцип предсказуемости и принцип пропорциональности (соразмерности).

Принцип предсказуемости заключается в логичной и последовательной правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти, соответствии этой деятельности концепции правового государства.

Принцип пропорциональности (соразмерности) означает возможность ограничения прав и свобод личности в строго исключительных случаях, при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными.

Рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе. Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию гражданином своего права. Так, статья 18 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" указывает, что жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

В этом плане в полной мере проявляется специфика исковых заявлений и иных жалоб в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства, а также некоторых других заявлений. По общему правилу при подаче искового заявления уплачивается государственная пошлина в предусмотренном законом размере. Регистрация сделок и многих иных юридических фактов также сопровождается уплатой госпошлины. Любое не предусмотренное законом взимание платы за рассмотрение обращений граждан будет считаться нарушением их прав, а в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, - взяткой.

При соблюдении перечисленных принципов работа с обращениями граждан будет своевременной, системной и качественной.

Результатом поиска информации в виде обращения гражданина в органы государственной власти, органы местного самоуправления является получение соответствующих сведений в виде письменного ответа по существу обращения.

Как видно, право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти - это субъективное право, а там где есть субъективное право, неизбежно присутствует юридическая обязанность как его противоположный полюс.

Право на доступ к информации может быть реализовано только через исполнение обязанности по ее предоставлению.

января 2009 года Государственная Дума одобрила проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который вступает в силу с 1 января 2009 года.

Данный закон актуален, но недостаточно продуман концептуально, не отработан процедурно, страдает очевидными юридико-техническими изъянами.

Какие вопросы должен решить этот закон? Прежде всего, установить, каким образом каждый гражданин Российской Федерации, гражданин иностранного государства и лицо без гражданства может реализовать свое право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, а также иной информации, к которой есть общественный интерес, т.е. интерес любого заинтересованного лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивости развития общества.

В Рекомендации № (2002) 2 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы "О доступе к официальным документам" указывается, что обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

позволяет людям получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес;

укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции;

способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения.

Проанализируем цели, которые ставит данный закон. В соответствии с пояснительной запиской к закону "основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Определяющим в этой цели является обеспечение не права каждого на получение информации, а права органов власти рассказать о себе. Именно право, а не обязанность. Это следует из текста закона. Удивительно и то, что использование информационных технологий рассматривается при этом как цель, а не как средство достижения цели.

В концепции закона можно выделить несколько проблем.

Во-первых, это вопрос определения вида информации, к которой необходимо обеспечить доступ. В отношении ограничения этого права в мире существуют два альтернативных подхода:

разрешено все, что не запрещено законом (согласно Конституции РФ право может быть ограничено федеральным законом в определенных целях и случаях);

разрешено то, что разрешено законом (конструкция тоталитарного государства).

Закон реализует третий вариант: разрешено то, что разрешено подзаконным актом.

С одной стороны, в ст.5 презюмируется принцип открытости и общедоступности информации, ограничение рассматривается как исключение из того принципа, причем исключение (отнесение информации к государственной или к служебной тайне) устанавливается федеральным законом (ст.6). С другой стороны, в ст.9 приводится перечень информации, которая может быть размещена в информационно-коммуникационных сетях, а перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационно-коммуникационных сетях, утверждаются государственными органами и органами местного самоуправления (ст.10). Возможность получения по запросу общедоступной информации, не размещенной в сети, теоретически существует, однако неясно, почему она не размещается для всеобщего сведения.

В переходных положениях (ст.28) закон предусматривает, что до принятия Федерального закона "О служебной тайне" "отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации". "Законодательство о служебной тайне" исчерпывается актами Правительства Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1994 г. №1233 "О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти") и Президента Российской Федерации (Указ от 6 марта 1997 г. №188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера"), не закрывающими имеющийся правовой пробел, тем более что ограничения конституционных прав граждан могут быть установлены только федеральными законами.

Таким образом, отсутствие должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации создает условия как для нарушения этих прав и свобод, так и для злоупотребления правами. Органы власти не получают легального права ограничивать доступ к создаваемой в процессе управления информации, которая в интересах государственного управления в течение ограниченного времени должна находиться в режиме конфиденциальности ("служебная тайна").

Закон ориентирован на обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, под которой понимается в ст.1 не информация о деятельности, а информация, относящаяся к деятельности, т.е. содержащаяся в официальных документах в терминологии Рекомендации № (2002) 2 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы "О доступе к официальным документам" или находящаяся в ведении (распоряжении) указанных органов.

Концепции закона - место федерального закона в системе законодательства. Закон должен формировать систему норм, обеспечивающих право на получение информации, подчинять, приводить в соответствие положения иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Вместо этого ч.2 ст.2 устанавливается, что "настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, порядок доступа к которой определен иными федеральными законами".

Такая же ситуация складывается в отношении персональных данных. Часть 6 ст.2 закона предусматривает, что федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с доступом к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. При такой постановке не могут быть обеспечены предусмотренный проектом принцип соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п.4 ст.4), а также реализующая этот принцип обязанность государственных органов и органов местного самоуправления "соблюдать права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на защиту чести достоинства и деловой репутации при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (п.1 ч.2 ст.12). Большую часть информации, аккумулируемой государственными органами и органами местного самоуправления, составляют персональные данные, и именно эти данные могут запрашиваться физическими лицами.

Данный закон должен не дистанцироваться от законодательства о персональных данных, а, напротив, должен апеллировать к этому законодательству: реализация прав граждан на доступ к соответствующей информации должна осуществляться государственными органами и органами местного самоуправления с соблюдением законодательства о защите персональных данных.

Вместе с тем рассматриваемый закон внедряется в сферу действия Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" и Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", вступая в противоречие с отдельными положениями указанных Федеральных законов. В частности, Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и защите информации" предусматривает, что "установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами". Закон поручает Правительству Российской Федерации определять объем информации, предоставляемой на бесплатной основе (ч.1 ст.24). Предлагаемые законом требования к запросам на получение информации и процедуры рассмотрения этих запросов (п.2 ч.1 ст.18; ч.3 ст. 19, ч.2 ст.21, ст.21) не соответствуют положениям Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который целиком посвящен регламентации предоставления информации по запросам граждан. В связи с этим возникает необходимость уточнить сферу действия рассматриваемого федерального закона.

Определение круга субъектов, на которых распространяется действие закона. Согласно закону пользователи информации - это "граждане (физические лица) и организации (юридические лица)". Граждане - это всегда физические лица, но физические лица не всегда граждане, а если и граждане, то не всегда российские. Также и организации не всегда имеют статус юридического лица, например, общественные, религиозные организации. С другой стороны, эти невнятно определенные субъекты вправе запрашивать информацию в органах власти. При этом не учитывается, что ряд государственных функций и государственных услуг оказывают также и организации, которым эти функции переданы, в том числе автономные некоммерческие организации. На них также должны распространяться нормы этого закона. За рамками правового регулирования остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Неясно, каким федеральным законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем представители указанных органов (особенно органов местного самоуправления) неоднократно свидетельствовали, что получение информации из других органов вызывает затруднения, в том числе финансового характера. Таким образом, состав субъектов правоотношений также требует уточнения.

Закон также не предполагает создания организационного механизма обеспечения доступа к официальной информации с использованием информационно-телекоммуникационной сети для лиц, не владеющих необходимыми навыками или не имеющих возможности подключения к сети. Элементами организационной структуры могут быть центры коллективного (публичного) доступа, создаваемые государственными органами и органами местного самоуправления, в которых обеспечивается консультирование пользователей и/или получение требуемой им информации. Источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен.

Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления - это тоже одна из задач законопроекта.

Ответственность за нарушение закона ограничивается дисциплинарной, административной и гражданской ответственностью (ст.27 закона). Правительство проигнорировало наличие с 1996 г. в Уголовном кодексе РФ ст.140 "Отказ в предоставлении гражданину информации", предусматривающей уголовную ответственность в виде штрафа или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан.

представляется необходимым в нормативных актах, помимо механизма реализации той или иной программы, предусматривать порядок рассмотрения заявлений на участие в ней, особенно в отношении пакета документов, подаваемых гражданином при вступлении в число участников программы, а также оснований для отказа в удовлетворении заявления.

Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. №765 "О порядке предоставления молодым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" для участия в мероприятиях данной Программы молодой ученый подает в соответствующее подразделение Академии наук следующие документы:

заявление;

копии документов, подтверждающих наличие ученой степени;

копии документов, подтверждающих стаж работы в должности научного работника.

Академия организует работу по проверке сведений, содержащихся в документах, после чего принимает решение о признании молодого ученого участником мероприятий и письменно уведомляет его о принятом решении. При этом срок подготовки такого решения не указан, в то время как согласно Закону об обращениях граждан от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ ответ на поданное заявление должен составлять не более 30 дней.

В этой связи представляется, что указанный Закон не должен распространяться на такого рода заявления, хотя согласно данному Закону заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод (п.3 ст.4), и установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч.2 ст.1).

Это не умаляет значения установления ясного регламента принятия решения по заявлениям граждан на участие в Программе. Подобный порядок либо отсутствует, либо не четко прописан и в ряде жилищных программ.

Например, в Постановлении Правительства Москвы от 8 ноября 2005 г. №881-ПП "О мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования в городе Москве" указан лишь орган, уполномоченный учитывать поданные заявления на участие в Программе.

Постановлением Правительства Москвы от 10 февраля 2009 г. №76-ПП "О третьем этапе Московской программы "Молодой семье - доступное жилье" на 2009-2011 гг. и заданиях до 2015 г." указано, что для участия в указанной Программе молодые семьи подают заявление установленного образца в территориальное подразделение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы или по месту работы в зависимости от классификации молодых семей по группам, установленным указанным Постановлением.

При этом не приводится перечень иных подаваемых документов; а дальнейшая регламентация прохождения документов сводится к определению того органа, который принимает решение о признании молодых семей заявителями, не указывая даже на обязанность уведомить о принятом решении.

По аналогии с извещением о постановке на учет нуждающихся в жилых помещениях, направляемым гражданину, в отношении которого принято положительное решение, можно было бы выдавать аналогичные документы о наличии решения по вопросу участия в программе.

Показательным примером является Постановление Правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. №976-ПП "О регламенте рассмотрения в режиме "Одного окна" заявлений граждан о признании их нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (безвозмездного пользования), или о признании нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ".

При этом необходимо принимать во внимание, что, в г. Москве в рамках проводимой административной реформы руководителям органов исполнительной власти г. Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий г. Москвы предписано исключить выдачу заявителям документов, не включенных в Единый реестр документов.

Таким образом, в Москве выдаче новых документов, помимо упомянутой надлежащей регламентации данных вопросов в самой программе, должна предшествовать работа по включению их в Единый реестр, разработке опять-таки специального регламента их выдачи заявителям (п.10.2 Постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. №856-ПП).

В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения передавались в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение (ч.5 ст.11).

В тексте самого Закона нет указания на то, что многократные ответы должны даваться после даты вступления Закона в силу - 2 ноября 2006 г.

Однако законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан. В этой связи, прекращение переписки возможно лишь на основании ответов, данных после вступления указанного Закона в силу.

Следует обратить также внимание на то, что прекращение переписки целесообразно тем органом власти, который более двух раз рассматривал направленные, а не только лишь адресованные ему обращения гражданина по одному и тому же вопросу.

Если уполномоченный орган обозначил свою позицию, с которой гражданин не согласен, и данную позицию поддержало вышестоящее должностное лицо, курирующее указанный компетентный орган, то логичным было бы прекратить переписку указанным уполномоченным органом.

Это согласуется с принципом исключения направления обращения гражданина тому органу, действие или бездействие которого гражданин обжалует.

На основании ч.2 ст.11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Редакция данного правила представляется не очень удачной в связи с тем, что граждане, как правило, не обжалуют судебное решение, а выражают недовольство принятым в отношении них решением органом власти, по поводу которого, возможно, уже есть решение суда об отказе гражданину в удовлетворении требования признать решение противоречащим законодательству. Либо предлагают одновременно решить положительно их вопрос и изменить конкретный закон, на основе которого суд отказал заявителю в удовлетворении искового заявления.

Поэтому видится необходимым дополнение приведенной выше нормы правилом о том, что не только при обжаловании, но и при наличии судебного решения по вопросу, поднятому, по сути, в обращении, гражданину разъясняется его право обратиться в вышестоящие судебные инстанции без правового анализа сути обращения, если, конечно, такое обращение не направлено в контролирующий правоохранительный орган.

1.3 Порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления Российской Федерации