Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях

2.2 Критерии, определяющие подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам

2.2.1 Общие критерии подведомственности дел арбитражным судам

Отправление правосудия по делам, возникающим из гражданских, земельных, административных и иных правоотношений, относится к ведению, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов. Четко определить подведомственность того или иного спора арбитражному суду возможно, лишь опираясь на критерии подведомственности, выработанные и широко использующиеся процессуальной доктриной и практикой. К таким критериям относятся: характер спорного правоотношения и субъектный состав спора. Совокупность данных критериев дает основание для отнесения дела на рассмотрение арбитражного суда.

Первый и основной критерий - спор или дело должны носить экономический характер и быть связаны с предпринимательской либо иной экономической деятельностью. Данный критерий экономического спора прямо сформулирован в ст.1, ст.2, ч.1 ст.27 АПК РФ. Значимость указанного критерия подчеркивается тем обстоятельством, что согласно ч.3 ст.22 ГПК РФ суды общей юрисдикции не разрешают экономические споры и другие дела, отнесенные федеральными конституционными законами и федеральными законами к ведению арбитражных судов. Тем самым данный критерий разграничения подведомственности приобрел основное значение, поскольку закреплен одновременно в двух процессуальных кодексах.

Прямо в законодательстве понятия экономического спора не определено, что затрудняет толкование данного критерия подведомственности. На взгляд В.В. Яркова, экономический характер спора отражает содержание спорного правоотношения и характеризует суть взаимоотношений спорящих сторон - спор возник из предпринимательской и иной экономической деятельности Арбитражный процесс: Учебник. / Отв. Ред. Проф. В.В. Ярков. М. 2003. С. 80.. Согласно п.1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. При этом экономический характер спора проявляется не только в осуществлении предпринимательской деятельности, но и в доступе к этой деятельности, а также в предъявлении иных имущественных требований Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М. 1997. С. 280..

Не определено в законодательстве, и, что следует подразумевать под «иной экономической деятельностью». По мнению И. Стрелковой, к иной экономической деятельности относится любая деятельность коммерческих организаций, не связанная с систематическим извлечением прибыли Стрелкова И.И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел. / Автореф. диссерт. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург. 2002. С. 12..

В гражданском обороте в сферу экономической деятельности вовлечены и граждане. Поэтому при определении круга дел, подлежащих рассмотрению в арбитражных судах, недостаточно исходить только из характера спора. В ст.27 АПК РФ содержится второй признак, необходимый для отнесения дел к подведомственности арбитражного суда, - особый субъектный состав. Участниками спорного правоотношения являются юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя.

Понятие и признаки предприятия, учреждения или организации, обладающих признаками юридического лица закреплены в ст.48 ГК РФ - это организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Участниками спора могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации в связи с осуществляемой ими предпринимательской деятельностью.

Индивидуальным предпринимателем, согласно ст. 23 ГК РФ, признается гражданин, получивший государственную регистрацию и занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Процессуальная правоспособность у юридического лица и индивидуального предпринимателя возникает с момента их государственной регистрации Ст. ст. 23, 51 ГК РФ; ст. 8 -11, Гл. VII.1 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»..

Арбитражным судам подведомственны дела в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности с участием, в определенных законом случаях, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Подчеркивая исключительный характер таких случаев, ст. 27 АПК РФ требует, чтобы каждый из них был оговорен либо в АПК РФ, либо в федеральных законах.

Таким образом, наличие совокупности таких признаков как - характер спорного правоотношения и субъектный состав участников спора, является непременным и первостепенным условием для разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данные правила определения круга дел, подведомственных арбитражным судам, являются общими, они конкретизируются и дополняются применительно к отдельным видам производств (исковому производству, административному производству, особому производству).

Наличие совокупности общих критериев подведомственности является необходимым условием для отнесения к предметной компетенции арбитражных судов дел об административных правонарушениях. Однако определение подведомственности арбитражным судам каждой из указанных в главе 25 АПК РФ категорий дел имеет свою специфику, связанную с различными юридико-техническими способами отнесения законом соответствующих дел к юрисдикции арбитражных судов.

2.2.2 Специфика подведомственности арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности

В ч.2 ст. 202 АПК РФ указывается на субъектный и предметный признаки подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях. Арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением указанными субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов. Таким федеральным законом является КоАП РФ. В его абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 дан перечень конкретных составов административных правонарушений, за совершение которых ответственность налагается арбитражными судами.

По большинству из указанных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ правонарушений в качестве административного наказания могут быть назначены конфискация орудия или предмета административного правонарушения либо дисквалификация, что и обусловливает обязательный судебный порядок рассмотрения соответствующих дел (ст. ст. 3.7, 3.11 КоАП РФ).

В ряде случаев КоАП РФ предусматривает назначение административных наказаний, не связанных с конфискацией и дисквалификацией. Это дела о правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 7.24, 14.11, 14.14, 14.23, 15.10 КоАП РФ. За указанные правонарушения предусматривается административное наказание в виде штрафа. При этом стоит учесть один важный момент: административная ответственность, в виде штрафа, может устанавливаться не только КоАП РФ, но и законами субъектов РФ (ст.ст. 1.1., 3.2. КоАП РФ). Однако дела о взыскании соответствующих штрафов, т.е. о привлечении к административной ответственности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, не могут быть отнесены к подведомственности арбитражных судов законами субъектов РФ, поскольку это прерогатива федерального закона (ч.3 ст.29, ч.1 ст.202 АПК РФ).

Не исключено, что нормы об административных правонарушениях могут устанавливаться другими федеральными законами. Хотя, как замечают Л.А. Грось, А.А. Грось, из определения понятия административного правонарушения (ст. 2.1. КоАП РФ), как основания административной ответственности, следует, что устанавливаться они могут только КоАП РФ или законами субъектов РФ. Получается, что таким образом могут быть признаны не действующими федеральные законы, устанавливающие новые составы административных правонарушений, ответственность за них, а также подведомственность дел о привлечении к ней юридических лиц и индивидуальных предпринимателей судьям арбитражных судов, если нормы об этом не были включены в КоАП РФ. Таким образом, КоАП РФ (обычный, неконституционный закон) установил свой приоритет над равными по юридической силе федеральными законами Грось Л.А., Грось А.А. Арбитражный процесс: Учебное пособие. Хабаровск. 2003. С. 79.. Такой точки зрения придерживался до определенного момента Конституционный Суд Российской Федерации. Статьей 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу названого конституционного положения не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 № 182-О «По запросу арбитражного суда г. Москвы о проверке конституционности п.п. 1, 4 ч. 4 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Однако, с течением времени, позиция Конституционного Суда Российской Федерации изменилась. Так, Постановлением от 29.06.2004 № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации постановил допустимость приоритета кодифицированного нормативного правового акта, осуществляющего комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, перед иными федеральными законами и нормативными правовыми актами.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации рассматриваются положения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), относительно приоритета его норм в установлении порядка уголовного судопроизводства, сформулированное в ч.ч. 1, 2 ст. 7 УПК РФ во взаимосвязи с его статьями 1, 8 и относящееся к процессуальному праву, корреспондирует максимально кодифицированному состоянию уголовного права, обеспечивая наиболее адекватную процессуальную форму его реализации как права материального. При этом законодатель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт. Федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Вместе с тем приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из его статей 1-7, является порядок уголовного судопроизводства, т.е. порядок производства (досудебного и судебного) по уголовным делам на территории Российской Федерации.

Исходя из содержания постановления Конституционного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод, что описанные в нем обстоятельства, в части установления приоритета одних норм над другими, вполне допустимы в других отраслях российского права. Следовательно, логически верным представляется использование выводов Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу и для административного производства, в части установления приоритета норм КоАП РФ над иными федеральными законами.

Таким образом, установление приоритета норм КоАП РФ, относительно иных федеральных законов, определяющих новые составы административных правонарушений, ответственность за них, а также подведомственность дел о привлечении к ней юридических лиц и индивидуальных предпринимателей судьям арбитражных судов, не противоречит Конституции Российской Федерации; и, распространяется лишь на случаи, когда положения иных федеральных законов, непосредственно регулирующие порядок производства по административным делам, противоречат КоАП.

Относительно субъектного критерия подведомственности арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности - с одной стороны, это должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, а также вправе быть заявителями по данной категории дел. С другой стороны, это юридические лица и индивидуальные предприниматели, в отношении которых поставлен вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Таким образом, исходя из прямого указания закона, круг лиц, привлекаемых к административной ответственности, строго определен (ч.1 ст. 202 АПК). Однако данное правило не всегда учитывается правоприменительными органами. Так, управление ФСНП России по Республике Хакасия обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности директора юридического лица за нарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ. Арбитражный суд определением от 18.09.2002 прекратил производство по делу на основании ч.3 ст. 23 КоАП РФ, согласно которой судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Заявление о привлечении к административной ответственности должностного лица не подлежит рассмотрению арбитражным судом Архив Арбитражного суда Республики Хакасия. 2002 г..

Предметный критерий подведомственности дел арбитражным судам проводится через все категории дел, рассмотрение которых, согласно АПК РФ, отнесено к ведению арбитражных судов, не обошел он своим вниманием и дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что непосредственно отражено в ч.2 ст. 202 АПК РФ.

Третьим критерием, которому должны соответствовать административные дела о привлечении к административной ответственности, является наличие федерального закона, относящего к подведомственности арбитражных судов рассмотрение дел данной категории.

2.2.3 Специфика подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

Согласно ч.1 ст. 207 АПК РФ дела об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности рассматриваются арбитражным судом по правилам искового производства, с особенностями, установленными в §2 гл.25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях. Часть 3 ст.30.1 КоАП РФ, напротив, содержит обратную отсылку к арбитражному процессуальному законодательству. Согласно указанной норме постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Т.е. КоАП РФ установил правила подведомственности, используя отсылочную норму к арбитражному процессуальному законодательству. Статьи 207 - 211 АПК РФ определяют подведомственность дел и порядок рассмотрения и разрешения данной категории дел (порядок обжалования).

Субъектный состав дел по оспариванию решений административных органов о привлечении к административной ответственности определен следующим образом. С одной стороны, это лицо, осуществляющее предпринимательскую и иную экономическую деятельность, в отношении которого вынесено постановление административного органа о привлечении его к административной ответственности; выступает в качестве заявителя. Кроме того, согласно п.4 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 заявителем по делу, в силу ч.1 ст.4 АПК РФ, может быть лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст.ст. 25.2, 28.2 КоАП. С другой стороны - это государственные органы, иные органы, должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях.

Применительно к данной категории дел можно выделить такой критерий подведомственности - как объект обжалования. В силу статьи 207 АПК РФ объектом обжалования могут быть решения государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении определенных законом субъектов к административной ответственности. Иные акты указанных органов, должностных лиц также могут быть обжалованы, но только их рассмотрение подпадает по действие других норм АПК РФ (гл. 24 АПК РФ). Следует отметить, что обжалованию подлежит не вступившее в законную силу постановление по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если постановление не было обжаловано. Срок для обжалования установлен в ч.1 ст. 30.3 КоАП РФ - 10 суток со дня вручения или получения копии постановления.

Помимо субъектного состава и объекта обжалования важным критерием является и характер спорного правоотношения. Во-первых, это административные правоотношения. Во-вторых, такие административные правоотношения, которые возникают из отношений по привлечению к административной ответственности. В-третьих, привлечение к административной ответственности должно быть связано с осуществлением субъектами предпринимательской или иной экономической деятельности. Если же лицо, даже будучи индивидуальным предпринимателем, подвергнуто административной ответственности как физическое лицо, т.е. не за действия, связанные с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, тогда дело будет подведомственно суду общей юрисдикции (мировому судье либо районному суду - ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ). Например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.13 КоАП РФ (стрельба из оружия в не отведенных для этого местах), совершенное индивидуальным предпринимателем, подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции (мировым судьей), так как действия гражданина-предпринимателя в данном случае направлены на нарушение общественного порядка, общественной безопасности и личной безопасности граждан и не связаны с осуществлением им предпринимательской деятельности. Таким образом, обладание статусом гражданина-предпринимателя недостаточно для реализации его арбитражной процессуальной правоспособности. Необходимо, чтобы спор, в котором гражданин-предприниматель стал стороной по делу, был связан именно с предпринимательской деятельностью. В ином случае гражданин предприниматель, будучи еще и просто гражданином, вступая в различные правоотношения, из которых возникает спор, действует как субъект гражданского процессуального права А.А. Грось Судебная защита предпринимательства в Российской Федерации: Учебное пособие. / Хабаровск. 1997 г. Стр. 56..

Рассматривая предметный критерий подведомственности, стоит отметить, что в отличие от АПК РФ (ч. 2 ст. 207), КоАП РФ (ч. 3 ст. 30.1) не устанавливает предметного признака подведомственности арбитражным судам дел по жалобам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на решения административных органов о привлечении соответствующих субъектов к административной ответственности. Прописывая предметный критерий подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании решений органов государственной администрации только в АПК РФ, следует полагать, что законодатель исходил из того, что АПК РФ является специальным, профильным нормативным правовым актом, регламентирующей порядок судопроизводства в арбитражных судах с участием субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако, по моему мнению, было бы не лишним прописать предметный критерий и в КоАП РФ.

При буквальном толковании ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ можно сделать вывод, что любое постановление о привлечении к административной ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя (в статье используется некорректная формулировка данного субъекта - лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица) должно обжаловаться в арбитражный суд. Данное заключение является неверным. Арбитражному суду подведомственны жалобы на те постановления по делам об административных правонарушениях, которые допущены юридическими лицами и гражданами-предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, при применении ч.3 ст. 30.1 КоАП РФ необходимо иметь в виду, что в предусмотренном ею порядке подлежат обжалованию постановления, вынесенные уполномоченными органами или должностными лицами, но не судами общей юрисдикции по подведомственным им делам Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», (п.11)..

В отличие от дел о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности (по которым компетенция арбитражных судов определена КоАП РФ - ч.3 ст. 23.1 - исчерпывающим образом, путем прямого перечисления статей КоАП РФ, предусматривающих соответствующие правонарушения), подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности определяется более сложно, а именно в зависимости от того, связано привлечение к административной ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя с их экономической деятельностью или нет. В последнем случае следует прийти к выводу, что с учетом ст. 207 АПК РФ обжалование юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений административных органов о привлечении их к административной ответственности должно производиться по правилам КоАП РФ и ГПК РФ, а не АПК, т.е. в суде общей юрисдикции или вышестоящий административный орган (п.п. 2-4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ) Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. / Под ред. Г.А. Жилина. М. 2003. С. 521..

Анализируя предметный признак подведомственности, связь между привлечением лица к административной ответственности и осуществлением им экономической деятельности, И.А. Приходько, утверждает, что практически любая деятельность коммерческих организаций (исключая благотворительную) всегда так или иначе связана с предпринимательством, поскольку извлечение прибыли является основной целью коммерческой организации (п. 1 ст. 50 ГК). Следовательно, любое административное правонарушение, субъектом которого является коммерческая организация, будь то самовольный захват земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ) или нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения (ст. 6.6 КоАП РФ), связано либо с неправомерной реализацией ее экономических интересов и устремлений в связи с осуществляемой правомерно экономической деятельностью, либо с неправомерным осуществлением самой предпринимательской деятельности, включая занятие незаконным предпринимательством.

КоАП РФ в вопросе подведомственности судам дел об административных правонарушениях придерживается иных подходов. В ряде случаев даже те дела, в которых связь правонарушения с экономической деятельностью лица очевидна, КоАП относит к подведомственности судов общей юрисдикции. Например, дела о таких административных правонарушениях, как самовольная добыча янтаря (ст. 7.5 КоАП РФ), нарушение законодательств о товарных биржах и биржевой торговле (ч.2, 3 ст. 14.24 КоАП РФ), нарушение кредитной организацией законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ), нарушение правил производства, хранения и продажи тех или иных предметов (ст. 20.23 КоАП РФ), рассматриваются не арбитражными судами, а судьями районных судов или мировыми судьями, независимо от субъектного состава указанных правоотношений.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод: к критериям, определяющим подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, относятся:

1) определенный субъектный состав - заявителем по делу может быть лицо, в отношении которого вынесено постановление административного органа о привлечении его к административной ответственности, а также потерпевший;

2) характером спорного правоотношения являются административные правоотношения, возникающие из отношений по привлечению к административной ответственности и связанные с осуществлением субъектами предпринимательской или иной экономической деятельности;

3) обжалованы могут быть только решения компетентных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности.

3. Участники судопроизводства по делам об административных правонарушениях

Размещено на Allbest.ru

3.1 Лицо, привлекаемое к административной ответственности

Лицом, привлекаемым к административной ответственности в арбитражном процессе, ввиду прямого указания закона (ст.ст.202, 207 АПК РФ), может быть юридическое лицо и индивидуальный предприниматель.

Как было отмечено выше, арбитражно-процессуальная правоспособность, т.е. возможность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности для защиты своих прав и законных интересов в арбитражном суде, у юридического лица и индивидуального предпринимателя возникает с момента их государственной регистрации. Согласно п.2 ст.11 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом (территориальными органами Федеральной налоговой службы) соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.

Поскольку процессуальные права и обязанности в арбитражном суде реализуются посредством совершения процессуальных действий, то для этого недостаточно абстрактной возможности иметь указанные права и нести соответствующие обязанности. Для этого нужно иметь арбитражно-процессуальную дееспособность - способность своими действиями осуществлять процессуальные права и исполнять процессуальные обязанности.

Юридические лица обладают арбитражно-процессуальной дееспособностью с момента возникновения, и, следовательно, их правоспособность и дееспособность формируются одновременно. При этом их процессуальные права и обязанности осуществляются по должности руководителем юридического лица, действующим в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иными нормативными правовыми актами, учредительными документами, или лицами, состоящими в штате указанных организаций, а также адвокатами и иными частнопрактикующими юристами и организациями, предметом деятельности которых является оказание юридической помощи, включая представительство в суде.

Для граждан предпринимателей полная арбитражно-процессуальная дееспособность, по общему правилу, возникает с достижением ими совершеннолетия. Несовершеннолетние, в возрасте от 16 до 18 лет, обладают полной процессуальной дееспособностью с момента вступления в брак или объявления их полностью дееспособными (эмансипированными) в связи с осуществлением ими деятельности по трудовому договору или самостоятельной предпринимательской деятельности с согласия родителей или лиц их замещающих, т.е. это связано с гражданско-процессуальной дееспособностью соответствующих лиц.

Выяснение арбитражно-процессуальной правосубъектности (совокупности право- и дееспособности) является существенно важным, поскольку установление в ходе арбитражного процесса отсутствия, например, у коммерческой организации прав юридического лица, приводит к прекращению производства по делу. Тем самым оказываются напрасными усилия заинтересованных лиц по разрешению правового конфликта. Например, не могут быть участниками арбитражного процесса филиалы и представительства юридического лица, поскольку они не наделены правами юридического лица (ст. 55 ГК РФ), то есть они не обладают гражданской и процессуальной правоспособностью. В практике арбитражных судов встречаются случаи, когда, создавая филиалы, юридические лица «наделяют» их правами юридического лица. Записи об этом включаются в уставы самих юридических лиц, предусматривающие создание филиалов, а также в утверждаемые юридическими лицами положения о филиалах. Устав юридического лица и положения о филиалах юридического лица в этих их частях незаконны Грось А.А. Судебная защита предпринимательства в Российской Федерации: Учебное пособие / Хабаровск. 1997. Стр. 57.. Таким образом, филиал юридического лица, а, равно как и его представительство, не являются ни стороной по делу, ни представителем стоны, если заявление подано в арбитражный суд в связи с деятельностью филиала или представительства (от имени филиала (представительства) или к филиалу (представительству)) в качестве структурного подразделения юридического лица. Поэтому заявление в любом случае должно предъявляться от имени юридического лица либо к юридическому лицу, а его интересы в арбитражном суде будут защищать руководители структурного подразделения на основании доверенности юридического лица, т.е. заявителем или ответчиком предполагается считать юридическое лицо, и дело подлежит рассмотрению по существу с участием юридического лица Информационное письма ВАС РФ от 14.05.1998 № 34 О рассмотрении исков, вытекающих из деятельности обособленных подразделений юридических лиц. / Вестник ВАС РФ. 1997. № 7. С. 71. .

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, может быть как заявителем, в случае оспаривания решения административного органа о привлечении его к административной ответственности, так и ответчиком - в случае привлечения его к административной ответственности по заявлению административного органа о наложении судом административного наказания. И в том и в другом случае, лицо имеет личную заинтересованность в исходе дела. Поэтому лицу, привлекаемому к административной ответственности свойственен широкий объем процессуальных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерацией и действующим российским законодательством.

В силу того, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, является лицом, участвующим в деле - заявителем в порядке §2 гл. 25 АПК РФ, ответчиком в порядке §1 гл. 25 АПК РФ, на него распространяется весь комплекс прав и обязанностей, лица, участвующего в деле, установленный АПК РФ и КоАП РФ.

Права лиц, привлекаемых к административной ответственности, выступающих в качестве стороны по делу, подразделяются на две группы.

Во-первых, общие процессуальные права, которые предоставляются помимо сторон всем лицам, участвующим в деле. К данным правам, закрепленным в ст. 41 АПК РФ, относятся: право знакомиться с материалами дела; заявлять отводы; представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного разбирательства; заявлять ходатайства, знакомиться с ходатайствами, заявленными другими лицами, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле; знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, знать о принятых по данному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа; обжаловать судебные акты; пользоваться услугами переводчика, защитника (представителя), а также иными процессуальными правами, предоставленными АПК РФ и другими федеральными законами.

Во-вторых, процессуальные права, предоставленные только сторонам в арбитражном процессе. Например, согласно ч. 1 ст. 49 АПК РФ заявитель при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, вправе изменить основание или предмет заявления, увеличить или уменьшить размер заявленных требований. Так, индивидуальный предприниматель А.А. Сафронова обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с жалобой на решение Дальневосточного регионального управления валютного контроля Министерства финансов РФ от 12.08.2003 № 05, оставившим без изменения постановление Амурского отдела ДВРУ ВК МФ РФ о назначении административного наказания № 08/10-03/36 от 18.07.2003, которым предприниматель привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.15.25 КоАП РФ. В обоснование своих требований заявительница ссылается на отсутствие в ее действиях вины. Административное наказание ей, как должностному лицу, назначено необоснованно, в связи с чем, просит отменить оспариваемые постановление и решение, принять новое, освободив ее от ответственности. В судебном заседании представитель заявительницы в порядке статьи 49 АПК РФ требования уточнил и просил признать оспариваемое постановление незаконным и отменить его. В остальной части требования заявительницы поддержал в полном объеме Архив Арбитражного суда Хабаровского края. Дело № А73-8075/2003-11АП..

Как видно из материалов дела, в первоначальном требовании заявительницы недостаточно точно определен предмет иска (она просит отменить оспариваемые постановление и решение, принять новое, освободив ее от ответственности), ввиду чего потребовалось его уточнение. Поэтому, руководствуясь правом, предоставленным ей ч.1 ст.49 АПК РФ, заявительница изменила (уточнила) предмет иска.

Важной гарантией защиты прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, является то обстоятельство, что дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено с его участием - это обеспечивает возможность более полного и основательного исследования всех обстоятельств дела, состязательность процесса, его гласность. Поэтому рассмотрение дела в отсутствии лица, привлекаемого к административной ответственности, допускается лишь тогда, когда это лицо извещено о месте и времени рассмотрения дела и от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо когда такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Если нет достоверных сведений о том, что это лицо извещено о месте и времени рассмотрения дела, последнее должно быть отложено и назначен новый срок его рассмотрения.

Правовой статус лиц, привлекаемых к административной ответственности, определяется как нормами АПК РФ, так и положениями КоАП РФ. В частности, статьей 28.2 КоАП РФ, регламентирующей порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляется ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Так, в протоколе отражается объяснение индивидуального предпринимателя или представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения; при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе; указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются.

Арбитражным судам, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности или дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, необходимо проверять соблюдение названных положений ст.28.2 КоАП РФ, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч.2 ст.206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения (постановления) административного органа (ч.2 ст.211 АПК РФ) Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» (в ред. от 02.06.2004). / Вестник ВАС РФ. 2003. № 3..

Также следует сказать, что лица, привлекаемые к административной ответственности, исполняют процессуальные обязанности, предусмотренные АПК РФ и другими федеральными законами, в том числе, КоАП РФ или возложенные на них арбитражным судом в соответствии с АПК РФ. Неисполнение процессуальных обязанностей может повлечь для них негативные последствия, предусмотренные АПК РФ, например, возврат заявления, оставление заявления без движения, оставление заявления без рассмотрения.

3.2 Органы (должностные лица), обладающие административно-властными полномочиями по привлечению к административной ответственности

Государственные органы, наделенные правом принимать властные акты по привлечению к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеют следующие характерные признаки: 1) они осуществляют распорядительно-властную деятельность в отношении других организаций и граждан; 2) наделены оперативной самостоятельностью; 3) как правило, имеют постоянные штаты; 4) образуются вышестоящими органами, которым подотчетны и подконтрольны. Костяк таких органов составляют органы исполнительной ветви власти.

Помимо государственных органов, правом по привлечению к административной ответственности обладают такие самостоятельные субъекты административной юрисдикции, как должностные лица. Понятие должностного лица сформулировано в ст. 2.4 КоАП РФ. Под должностным лицом подразумевается лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Следует полагать, что определение должностного лица, закрепленное в ст. 2.4 КоАП РФ, распространяется как на должностных лиц совершивших административное правонарушение, так и на должностных лиц, обладающих правомочием привлекать к административной ответственности.

Глава 23 КоАП РФ определяет круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Возможность осуществлять властные полномочия по привлечению к административной ответственности у названных органов и должностных лиц возникает в момент предоставления им соответствующим актом компетентного органа указанных полномочий. Это могут быть Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы федеральных органов исполнительной власти об образовании соответствующих государственных структурных единиц, об утверждении положений данных органов и иные акты. Если на уже созданный орган или должностное лицо возлагается функция по привлечению к административной ответственности, то правоспособность в данной сфере у органа, должностного лица возникает с момента издания полномочным органом акта о наделении соответствующими функциями.

Полномочия органов и должностных лиц, осуществляющих властную деятельность по привлечению к административной ответственности, неодинаковы. Они различаются по категориям дел (предметам ведения) и содержанию властных прав по каждой подведомственной категории дел.

По объему полномочий органы (должностные лица) подразделяются на следующие группы:

1) органы, в чью компетенцию входит совершение первичных процессуальных действий по выявлению административных правонарушений, составление протокола и передача материалов органу (должностному лицу), правомочному разрешать дело по существу. То есть данные органы создают процессуальное основание для привлечения лица к административной ответственности.

2) органы, в чью компетенцию входит как производство первичных процессуальных действий, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях по существу.

3) органы (должностные лица), только рассматривающие дела об административных правонарушениях по существу.

По способу разрешения дел об административных правонарушениях уполномоченные органы подразделяются на коллегиальные и единоличные (должностные лица). Исходя из анализа положений КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, рассматривают только должностные лица.

Органы, обладающие административно-властными полномочиями по привлечению к административной ответственности, в арбитражном суде могут выступать либо в качестве заявителя - по делам о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, либо в качестве ответчика - по делам об оспаривании принятых ими решений (постановлений) о привлечении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей к административной ответственности. Таким образом, административно-властные органы, вступая в административно-правовые отношения с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в связи с совершением последними административных правонарушений, приобретают в арбитражном процессе статус стороны по делу. Являясь стороной по делу, органы и должностные лица обладают всем комплексом прав и обязанностей лица, участвующего в деле, а также отдельными правами и обязанностями, свойственными только сторонам в деле.

Реализуя властно-распорядительные полномочия от имени государства органы и должностные лица, уполномоченные привлекать к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наделены исключительным правом - составлять протоколы об административных правонарушениях. Статьей 28.3 КоАП РФ определен круг должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, должностные лица обязаны строго соблюдать процессуальные требования, установленные КоАП РФ по составлению протокола об административном правонарушении, поскольку протокол является важнейшим процессуальным документом. Во многих случаях дело считается возбужденным с момента его составления. Но еще более значимым является то обстоятельство, что без протокола дело не может быть рассмотрено (как компетентным органом, так и арбитражным судом), а, следовательно, не может быть вынесено окончательное решение по существу дела.

3.3 Прокурор

В числе субъектов, наделенных правом инициировать производство по привлечению к административной ответственности граждан-предпринимателей и юридических лиц в арбитражном суде, ч.2 ст. 202 АПК РФ не называет прокурора. О данном праве прокурора не идет речи и в ст. 52 АПК РФ. Между тем, согласно ст. 28.4 КоАП РФ, по статьям 7.24 (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) и 15.10 (неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда) КоАП РФ дело может быть возбуждено только прокурором путем вынесения постановления, в котором отражается факт совершения административного правонарушения, с последующим направлением материалов в арбитражный суд.

Пунктом 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 установлено, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности арбитражным судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Правом инициировать в арбитражном суде производство по делам о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. При этом прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, обладающего административно-властными полномочиями по привлечению к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в соответствии с главой 25 (§1) и иными нормами АПК РФ и КоАП РФ.

Прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением, к которому прикладывает постановление, фиксирующее факт совершения административного правонарушения. При получении постановления и иных документов без заявления, арбитражный суд должен вернуть их прокурору, в связи с отсутствием оснований для решения вопроса о возбуждении производства по делу в арбитражном суде.

Прокурор не принимает решения о привлечении лица к административной ответственности, а только создает процессуальное основание для наложения арбитражным судом административных санкций, следовательно, обжаловать его действия в порядке § 2 главы 25 АПК РФ невозможно. Прокурор выступает в арбитражном процессе только в качестве заявителя, ответчиком (в порядке ст. 207 - 211 АПК РФ) он быть не может.

В связи с тем, что протоколы о правонарушениях прокуроры не составляют, поэтому постановление, в котором отражается факт совершения административного правонарушения, должно содержать все сведения, которые указываются в протоколе.

Таким образом, исходя из анализа положений АПК РФ, КоАП РФ и разъяснений Пленума ВАС РФ, можно сделать следующий вывод: дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, могут быть инициированы прокурором и переданы в арбитражный суд для рассмотрения по существу. В случаях прямо предусмотренных законом (ст.ст. 4.24, 15.10 КоАП РФ) прокурор является непосредственным участником судопроизводства (лицом, участвующим в деле) по делам о привлечении к административной ответственности, выступает в качестве заявителя в арбитражном суде и пользуется правами и несет обязанностями органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ. Следовательно, прокурор выступает в делах об административных правонарушениях в качестве административного органа, обратившегося с заявлением в арбитражный суд, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса.

3.4 Потерпевший

По смыслу статьи 52 Конституции Российской Федерации закон охраняет права лица, которому причинен физический, имущественный или моральный вред, в том числе вследствие административного правонарушения. Физическое или юридическое лицо, которому причинен такой вред, признается потерпевшим.

В соответствии со ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшие являются участниками производства по делам об административных правонарушениях. При этом в АПК РФ потерпевшие не называются в качестве лиц, участвующих в деле. Таким образом, учитывая наличие у потерпевших личной заинтересованности в исходе рассмотрения арбитражным судом дела о привлечении, причинившего ему вреда лица, к административной ответственности, и, в то же время, отсутствие какой-либо правовой регламентации процессуального положения потерпевшего в арбитражном процессе, порождает неопределенность по определению статуса данного лица в арбитражном процессе. В связи с чем, возникает вопрос: допустимо ли в арбитражном процессе рассматривать потерпевшего в качестве лица, участвующего в деле об административном правонарушении, или нет?

Анализ положений АПК РФ, а также сложившейся судебной практики свидетельствуют об отсутствии у потерпевшего возможности реализовать гарантированное ему Конституцией РФ (ст. 46) право на судебную защиту его прав и законных интересов в арбитражном суде в качестве лица, участвующего в деле о привлечении, причинившего ему вреда лица, к административной ответственности. Так, Арбитражным судом Хабаровского края на основании заявления отделения Российской транспортной инспекции было возбуждено дело о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.3 ст.14.1 КоАП РФ. Арбитражный суд первой инстанции производство по делу прекратил вынесением определения на основании ст.29.9, п.2 ст.24.5, п. 2 ст.29.4 КоАП РФ в связи с отсутствием факта административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.3 ст.14.1 КоАП РФ. Суд апелляционной инстанции определение отменил и в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности отказал в связи с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности. Кассационная инстанция судебные акты отменила и направила дело на новое рассмотрение в первую инстанцию. Определение суда первой инстанции было отменено со ссылкой на ст.206 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности принимает судебный акт в форме решения. Причиной отмены постановления апелляции послужило то обстоятельство, что апелляционная жалоба была подана потерпевшим, у которого отсутствует право на обжалование судебного акта, поскольку такое лицо не входит в состав лиц, участвующих в деле, определенный ст.40 АПК РФ Архив Арбитражного суда Хабаровского края. 2004..

В последующем, по иным делам, рассмотренным в Арбитражном суде Хабаровского края, при обращении потерпевших с апелляционными жалобами судьи апелляционной инстанции возвращали их с аналогичной мотивировкой. Кассационная инстанция признавала возвраты апелляционных жалоб обоснованными, применив помимо ст. 40 АПК РФ, п.12 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2, в котором разъясняется, что при решении вопроса о порядке обжалования судебного акта о привлечении к административной ответственности судьям арбитражных судов необходимо руководствоваться ч.3 ст.30.1 КоАП РФ и АПК РФ, а не п.1 ч.1 названной статьи.

При сложившейся ситуации, потерпевший может участвовать в арбитражном процессе по делам о привлечении к административной ответственности только в качестве свидетеля, если он является очевидцем события административного правонарушения. В данном случае его участие в деле необходимо для всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств по делу. Участие потерпевшего в качестве лица, участвующего в деле о привлечении, причинившего ему вреда лица, к административной ответственности, арбитражным процессуальным законодательством не предусматривается.