Теория административно-государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теория административно-государственного управления

1. Власть и ее разновидности

власть закон государственный управление

Власть - 1) одна их форм управления социальными процессами, при которой согласованность совместной деятельности многих людей достигается путем подчинения их единому руководящему началу; путем определяющего, доминирующего значения воли одних людей (субъектов власти) для воли других людей (объектов власти).

2) господство над другими людьми;

3) важнейший социально-культурный феномен человеческой цивилизации, имеющий решающее значение в жизни общества;

4) Власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана (Вебер).

На основания понимания власти М. Вебером можно выделить три основных признака власти:

1. Власть - это волевое отношение между людьми. Различают две стороны этого отношения - субъект и объект власти, или властную и подчиненную воли. Властная воля обращена к другой стороне с требованием подчиниться, совершить то или иное действие или, наоборот, воздержаться от него. Т.е. она доминирует, носит характер определяющего воздействия, ее предписания имеют императивный (долженствующий, обязательный) характер.

2. Отсюда - вторая характеристика власти: власть представляет отношение зависимости между людьми в обществе.

3. Власть осуществляется с помощью особых властных методов.

Категория «власть» имеет ряд родственных понятий. Власть связывают с господством, под которым понимают принуждающее насилие, приказание. Власть может осуществляться в форме влияния. Но влияние по содержанию шире власти. Говорить о власти можно и том случае, если это влияние не носит случайного характера, а наблюдается постоянно. Власть как влияние осуществляется либо в форме убеждения (воздействие на рациональный уровень сознания), либо в форме внушения, что предполагает использование особых приемов манипулирования (воздействие на подсознание).

Авторитет рассматривается как возможная форма и источник власти. Авторитет - это руководство, добровольно признаваемое подвластными за субъектом власти права на власть в силу его моральных качеств или деловой компетенции.

Бихевиористские трактовки рассматривают власть как особый тип поведения, при котором одни люди командуют, а другие подчиняются. В результате понимание власти индивидуализируется, сводится к взаимодействию реальных личностей. Властные отношения выводятся из природы человека, его естественных свойств.

Структурно-функционалистские интерпретации власти рассматривают ее как свойство социальной организации, как способ самоорганизации человеческой общности, основанный на целесообразности разделения функций управления и исполнения. Без власти невозможно коллективное существование человека, совместная жизнедеятельность многих людей. Само общество устроено иерархично, дифференцирует управленческие и исполнительские социальные роли. Власть - это свойство социальных статусов, ролей, позволяющее контролировать ресурсы, средства влияния. Иными словами, власть связана с занятием руководящих должностей, позволяющих воздействовать на людей с помощью позитивных и негативных санкций, поощрения и наказания.

.Публичное (государственное, административно-государственное и муниципальное) управление и публичная (государственная, муниципальная, административная и исполнительная) власть.

Публичная власть -- это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя. Обычно противопоставляется общественной власти. Появление публичной власти связано с возникновением первых государств.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ - организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов (органов Г. в.). Суть Г. в. выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а при необходимости и принуждением со стороны государства. Г. в. распространяется на всех граждан. Г. в. осуществляется или народом непосредственно, или органами Г. в. Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления Г. в. самим народом являются референдум (народное голосование) и выборы органов законодательной власти - Государственной Думы, представительных органов субъектов РФ, а также государственных выборных должностных лиц (Президент РФ, президенты республик и губернаторы других субъектов РФ) . Органы Г. в., осуществляющие власть народа, делятся на три вида: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. А по уровням - это органы федеральные и субъектов РФ. Г. в. в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание - парламент (состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы), Правительство РФ, суды РФ (существует единая судебная система РФ; ее высшими звеньями являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ). В субъектах РФ действуют органы законодательной (представительной) власти (законодательные собрания, думы и др.), исполнительной власти (президенты, губернаторы, правительства) и суды.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ -- разновидность публичной власти, связанная с реализацией функций местного самоуправления. М.в. -- негосударственная, публичная власть (власть над обществом). В постановлении отмечается, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе, что публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в РФ существует две разновидности публичной власти -- государственная и муниципальная. Являясь разновидностью публичной власти, М.в. действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления, основана на праве. Имея негосударственный характер, М.в. в то же время характеризуется признаками, присущими государственной власти: имеет четко выраженный институциализированный характер; обладает специфически обособленным аппаратом, осуществляющим эту власть; издает обязательные для исполнения нормативные акты; осуществляется на определенной территории (территория муниципального образования -- это государственная территория) по отношению ко всем лицам; связана с установлением и сбором налогов; самостоятельно формирует бюджет; правомочна использовать возможности государственного принуждения для реализации своих целей и задач и др. В теории и на практике остается до конца не решенным вопрос о границах государственной и М.в.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ - понятие, наиболее часто используемое в конституционном и административном праве, причем в разных значениях. 1) В наиболее широком смысле А. в. - подвид государственной власти, деятельность органов исполнительной власти, связанная с осуществлением исполнительных и распорядительных функций. 2) Несколько уже А. в. рассматривается как деятельность только той части органов исполнительной власти, которые связаны с правоохранительными функциями государства, например, органы внутренних дел, налоговой полиции, таможни и др. Иначе говоря, решающим фактором в данном случае является право соответствующих органов на распорядительство в сфере своего ведения, в том числе на применение внесудебного принуждения к гражданам и организациям. (С.А.)

5) Государственная власть как разновидность социальной власти: понятие, принципы классификации и виды государвственной власти.

Государственная власть - высший основной вид власти, созданный человеком.

Государственная власть отличается от иных видов социальной власти наличием двух отличительных черт (которые и предопределяют ее признаки):

1. Монополия на издание общеобязательных велений;

2. Монополия на применения государственного принуждения.

Любое общество нуждается в управлении, согласовании деятельности разных людей и социальных групп ради достижения общих целей. Власть - одна их основных форм управления, которая отличается от других тем, что осуществляется путем подчинения одних людей другими. Подчинение связано с возможностью применения к управляемым принуждения как необходимого признака власти.

Власть - одна их форм управления социальными процессами, при которой согласованность совместной деятельности многих людей достигается путем подчинения их единому руководящему началу; путем определяющего, доминирующего значения воли одних людей (субъектов власти) для воли других людей (объектов власти).

Признаки государственной власти:

* Всеобъемлющий характер (универсальность). Означает, что государственная власть распространяется на всю территорию и на все население государства, на всех лиц, находящихся на этой территории.

* Государственная власть имеет возможность законно применять принуждение.

* Прерогатива государственной власти. Означает, что государственная власть может разрешить, приостановить, запретить, признать ничтожным проявление любой иной власти на своей территории.

* Структурированность государственной власти. Государственная власть проявляется вовне в виде особого аппарата, в котором все органы связаны между собой иерархической соподчиненностью. Это внешняя сторона структурированности. Кроме этого, каждый орган имеет определенную жесткую структуру: состоит из органов и должностных лиц, связанных между собой иерархической соподчиненностью. Это внутренняя структура органов государства означает внутреннюю сторону структурированности государственной власти.

* Государственная власть имеет особые каналы для передачи своих велений, которых нет у иных властей (право, законодательство) и особые средства воздействия на население, которых нет и иных властей (систему исправительных учреждений, милицию, внутренние войска и т. д.).

* Государственная власть - всегда авторитет. Авторитет определяется различными факторами, чаще всего - это насилие, принуждение, но может быть и подлинный авторитет (подробнее об этом - при характеристике легитимности государственной власти).

* Государственная власть связана с правом, она обладает монополией на правотворческую деятельность, а право - самый эффективный регулятор общественных отношений.

* В основе государственной власти современных государств лежит принцип разделения властей (его более подробная характеристика будет дана в последующих главах).

Структуру государственной власти составляют:

Субъект (государство в лице его органов);

Объект (подвластные, население государства);

2. Основные законы управления

Проблема объективного фактора в государственном управлении имеет две стороны:

а) вопрос о влиянии на управление реального естественного процесса жизнедеятельности общества или его частей как объекта управления;

б) вопрос о зависимости управления как функции и института государства от его существенных признаков.

Государственное управление как целенаправленная деятельность, надстраивающаяся над деятельностью общества, в конечном счете определяется его состоянием, потребностями и интересами. Вместе с тем его объективные законы есть не что иное, как общие, информационные по природе, законы социального управления. В совокупности те и другие образуют первичный объективный фактор института государственного управления, его объективную основу. В то же время институт управления составляет часть государства и воплощает в себе объективные свойства и закономерности государства как относительно самостоятельной подсистемы социума. Отсюда социально-политическая сущность специфических законов управления, что не исключает их информационного аспекта. Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, -- это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленческой деятельности и отношений, которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Закономерные (законом обусловленные) структурные и функциональные взаимосвязи не действуют с неизбежностью, а реализуются в виде тенденций, пробивающихся через множество конкретных явлений и обстоятельств, индивидуальных актов поведения и действий, подчиняющихся вероятностным “правилам игры”. Реализация законов зависит от многих условий (переменных), но прежде всего от управляющего субъекта, его знаний, способностей, но также и от управляемых сообществ людей. Законы государственного управления в содержательном плане представляют аккумуляцию опыта политической руководящей и административно-государственной деятельности.

Государственная жизнь складывается из многообразных действий политических субъектов, административных кадров, учреждений и граждан. Из многочисленных видов деятельности и отношений историческим опытом выделяются общие, существенные, с необходимостью регулярно повторяющиеся при сходных обстоятельствах формы связей и способы действий. Именно те, которые соответствуют объективным потребностям государства. Несмотря на то, осознаются субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависимости действий субъекта от определенных факторов и проявляются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно -- в виде практического использования научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и прогнозирования социально-политических и других общественных процессов. Критерий реальности объективных законов государственного управления -- проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях, регулярной повторяемости существенно значимых результатов управленческих действий.

Оппоненты изложенной материалистической концепции законов политической жизни и государственного управления обычно подчеркивают общеизвестный факт, что политические и в целом управленческие действия -- это индивидуальные акты активности; они носят уникальный характер; несут на себе печать политических страстей, воль и желаний, профессионализма или, наоборот, дилетантизма и т.д. Однако достоинство теоретической науки в том и состоит, что она вскрывает за явлениями уникальными и действиями индивидуальными нечто единое, существенное и необходимое. Еще знаменитый французский политолог Ш. Монтескье в своем произведении “О духе законов” подметил трудности в осознании законов политики. Разумные существа, писал он, не следуют с тем же постоянством, как физический мир, присущим им неизменным законам. Причиной тому являются: ограниченность людей и связанная с нею способность заблуждаться, а также свойственное природе разумных существ стремление действовать по собственным побуждениям. И все же “в каждом различии есть единообразие, и в каждом изменении -- постоянство” /1/.

Отправным пунктом в анализе объективных законов государственного управления можно было бы назвать общий закон социальное управления -- зависимости управляющего воздействия от состояния системы и внешней среды, но в его специфической форме выражения и интерпретации. А именно: закон зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды.

Состояние системы государственного управления характеризуется прежде всего ее типологическими признаками: как системы авторитарной или демократической. Понятие “состояние” выражает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной, социальной среде, т.е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-психологической атмосферы. Понятно, что эти факторы непосредственно или опосредованно оказывают воздействие на характер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механически отражается в логике управленческого процесса, а трансформируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор доминирующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического образа общества, данного государства” его исторических традиций.

Монархическому Российскому государству была присуща исторически неповторимая специфическая система государственного управления, сущность которой аккумулировалась в укоренявшемся веками определенном типе властвования. Правящая власть, независимо от того, кем она субъективно была представлена и в большей или меньшей мере использовала насилие по отношению к подвластным массам народа, играла не просто основную, ведущую, но “всеопределяющую роль” в управлении государством и обществом. Она, пишет историк профессор В. Журавлев, проявляла себя во многом как сила самодостаточная, оставаясь структурой, стоящей над обществом и ведущей с ним бесконечную борьбу... Верхи предпочитали не советоваться с обществом, не улавливать зреющие в его недрах настроения и потребности, но навязывать ему свои представления об общественном развитии, свои модели этого развития. Укоренившийся инстинкт власти навязывать обществу свою волю сочетался со стремлением “осчастливливать” общество, определить ему ту или иную “великую” цель, попутно требуя от народа ради ее достижения многочисленных жертв /2/. Навязывание подвластному обществу зачастую иррациональной “спасительной” цели порождало необходимость применения принуждения к тем политическим силам, которыми эта цель не воспринималась. Конфронтационный характер воздействия правящей власти на управляемых сложился в России под влиянием специфических экономических, социальных, природных, мировоззренческих и других условий.

Для России традиционно характерна чрезмерная персонифицированность государственной власти, проводимой власть имущими политиками, что связано с зависимостью принимаемых важнейших государственных решений от личных качеств политических лидеров.

Исторически сложившаяся специфика авторитарного характера воздействия властного управляющего субъекта на общество, как известно, не была порушена русскими революциями. Его черты в несколько модифицированном виде сохранились до наших дней.

По мере исторического развития общества и государства политические и административные структуры усложняются, становятся разнообразней. Многократно увеличивается объем информации, перерабатываемой системами социального и государственного управления. По сравнению с первичным государством элементарным информационным обслуживанием функционирования производящей экономики (сбором сведений об участии в работах отдельных членов сообщества, ресурсах и пр.) объем информации, которым располагает современное государство, превышает первоначальный (древний) на множество порядков.

Возрастающее многообразие общественной жизни и государственных институтов, их деятельности обусловило необходимость усиления регулирования и управления общественными процессами. В теории социального управления эта объективная необходимая тенденция рассматривается как общий закон социального управления. (Понятие “регулирование” обозначает необходимый признак управления.) В государственном управлении эффект действия данного закона, отмечает М.Н. Мысин, “наиболее наглядно проявляется в рационализации рычагов социального регулирования на основе высокоспециализированных методов, разрабатываемых наукой управления /З/. Автор характеризует основные изменения, связанные с усилением регуляции в государственном управлении. Это: усложнение и усиление взаимосвязи проблем и расширение круга факторов, которые необходимо учитывать при разборке решений; рост масштабов и сложности реализуемых проектов и программ, значимости и стоимости стратегического решения и соответственно цены возможных ошибок; возрастание размеров, сложности и стоимости самого управленческого аппарата и соответственно изменение характера управленческого процесса; возрастание требований к решению вопроса эффективности использования ресурсов, имеющихся в распоряжении органов власти и управления, поскольку они ограничены.

Теоретическое обоснование закона усиления регулирования и управления как общего для государственного управления можно углубить и расширить. Усложнение проблем, увеличение числа факторов, которые влияют на разработку и принятие стратегических и других государственных решений, происходит в силу объективной потребности совершенствования государственного управления как системно-интегрированной деятельности. Стимулируют процесс активизации этой деятельности задачи обеспечения целостности общества и его политической формы организации, необходимость регулирования и разрешения социальных конфликтов -- основного условия сохранения стабильности и единства общественного организма. Проблема целостности в современных условиях актуальна для всех стран, и в особенности для России, оказавшейся в яме глубокого системного кризиса, грозящего разрушить почти тысячелетнее государственное образование. В числе важнейших факторов, определяющих направленность и содержание государственного управления:

-- повышение его роли в жизни общества,

-- расширение круга общественно-жизненных интересов, без реализации которых Российскому государству не выжить, а целостность общества не сохранить.

Имеются в виду как интересы личности, так и интересы национально-государственные: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; обеспечение безопасности личности и самого государства; достижение соответствующего цивилизационным, международным стандартам уровня материального и культурного благосостояния народа; сохранение жизнеобеспечивающей экологической среды и т.д. Как никогда, возросло значение прогнозирования последствий не только принимаемых решений, но и применения новейших технологий управленческих действий. Информационные технологии -- обоюдоостры. Они могут служить и служат в руках агрессивного субъекта сверхмощным оружием разрушения социальных систем и цивилизаций.

Особый вопрос об увеличении стоимости управления: профессионального аппарата, разрабатываемых проектов и программ. Постоянные разговоры о дороговизне управленческого аппарата и его деятельности могут быть признаны обоснованными только по отношению к чрезмерно раздутому бюрократическому аппарату с низкой эффективностью его работы. Нет универсальных количественных параметров государственного аппарата, но есть общепризнанные критерии качества его организации и деятельности: государственная и общественная эффективность. Этому вопросу будет посвящена одна из глав настоящего пособия.

Проблема закономерности усиления государственного управления и его роли в обществе для отечественной политической мысли не нова. Она ставилась и многократно обсуждалась советскими авторами. Однако анализ ее сводился к возрастанию роли политического партийного руководства, что, конечно, сужало поле исследования, а главное, ориентировало научную аргументацию в русло обслуживания авторитарного политизированного партийно-государственного управления.

Логика анализа объективной зависимости управленческого процесса от состояния социальной среды, в том числе от структуры общественной системы, последовательная реализация информационного подхода подводит к выявлению специфических структурно-функциональных законов. В теории социального управления сформулирован общий закон “необходимого разнообразия”. В некоторых источниках говорится о принципе разнообразия. Им определяются объективные возможности (границы) управляющего воздействия на общество, исторической тенденцией которого является возрастающее многообразие общественной жизни. Понятие “разнообразие” -- обозначение информации. То же самое понятие “ограниченное разнообразие”. Разнообразие также и объективно существующие различия между предметами.

Действие данного закона в государственном управлении проявляется в объективных требованиях двоякого рода. Первое -- это необходимость сочетания управляющего воздействия на общество с его самоорганизацией, с учетом стихийной саморегуляции социальной системы. Необходимого потому, что искусственно создаваемая система, каковой является государственная, не может охватить своим регулирующим воздействием необъятное многообразие естественной системы--социума. Объект государственного управления всегда очерчен ограниченным разнообразием (информационное содержание), доступным для рационального преобразования. Явления стихийной саморегуляции не бывают однозначными по отношению к целям управляющего субъекта: они могут в той или иной мере соответствовать целям или, наоборот, препятствовать их реализации. Таковые, в частности, возникают под влиянием ошибок в государственной политике, когда направленность деятельности органов власти расходится с целями и интересами управляемых. Последние в сложившейся ситуации прибегают либо к стихийному сопротивлению принятым решениям, либо к “теневой адаптации” к возникшей ситуации. Например, в виде “теневой экономики”. Так что, подчеркивая необходимость сочетания управления с саморегуляцией, нужно иметь в виду позитивные ее проявления, т.е. формирующиеся в поле целей управляющего субъекта.

Второе. Рассматриваемый закон обычно трактуется в смысле теоретического обоснования иерархической структуры управления /4/. Ограниченность объема информации (разнообразия), перерабатываемой любым субъектом, исключает возможность сосредоточить все полномочия по управлению обществом в руках одного централизованного органа. Поэтому возникает необходимость в передаче некоторых полномочий от центрального органа органам нижестоящих уровней, т.е. в построении иерархической структуры управления. Информационная перегрузка, равно как и дефицит информации, снижает способность управляющего субъекта выполнять свою функцию. Возникает потребность в специфических для государства организационных формах построения органов управления: по вертикали -- высший, региональный, местный уровни; по горизонтали -- разделение видов управленческой деятельности и центров принятия решений соответственно региональным образованиям.

Эти формы организации управления, выработанные политической практикой, детерминированы не только потребностью обеспечить способность управляющего субъекта справляться с переработкой актуальной информации. Они возникают и утверждаются из необходимости, во-первых, блокировать концентрацию властных и управленческих полномочий в руках отдельных лиц и группировок; во-вторых, обеспечить участие в управлении государством народных масс, их контроль за деятельностью государственного субъекта, иначе говоря, создать механизм обратной связи. На языке политической теории -- это демократические формы организации власти и управления.

Сложившееся в истории государственного строительства разделение ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и соответствующих им управляющих субъектов (центров управления) стало всеобщей формой функционирования государственной власти, воспроизводящейся в различных модификациях в любом демократическом государстве, т.е. объективным законом. Это -- закон рассредоточения центров власти и управления.

Он означает! 1) необходимость формального и фактического расчленения (разделения) функций государственной власти в управлении по горизонтали и вертикали на относительно самостоятельные ветви и уровни власти, которые должны осуществляться различными, независимыми друг от друга органами (институтами). Причем одна из ветвей власти, непосредственно представляющая сообщество избирателей, организованная как орган коллективный, может контролировать другие ветви. Власти различных уровней: центральная (союзная), региональная, местная -- разграничиваются по предметам ведения и полномочиям; 2) требование взаимного сдерживания властей, взаимного ограничения и взаимного контроля, в том числе ограничения представительной (законодательной) власти, контрольной функции сферы ее действия. Иными словами, осуществление системы “сдержек” и “противовесов”, закрепленной впервые в конституции США. Каждая власть должна иметь пределы действия своих полномочий, свою сферу действия; 3) необходимость равновесия властей, чтобы ни одна из властей не могла во всех отношениях доминировать над другими и быть свободной от ответственности перед законом. Преимущества исполнительной власти в административно-государственном управлении должны ограничиваться контрольной и законодательной функциями власти представительной и действием власти судебной.

Разделение властей и центров управления не исключает единства государственной власти как таковой и необходимости одного верховного субъекта управления. Такая система дополняется иерархической структурой властных управленческих органов и отношений.

Иерархия, как известно, означает расположение институтов власти и управления по вертикали: в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему. Для государственной системы власти и управления иерархическая структура организации является объективно необходимой, всеобщей формой ее бытия и функционирования. Государственное управление, как уже говорилось, со времени его исторического возникновения неразрывно связано с политической и административной властью. Отношение “управляющий -- управляемый” есть одновременно и отношение “властвующий (подчиняющий) -- подвластный (подчиненный)”. Без власти не существует государственного управления. Это -- объективная взаимосвязь, не зависящая от воли какого-либо властителя или управляющего, если бы даже он вознамерился выполнять свою государственную функцию, не используя рычагов власти в различных ее разновидностях. Иерархическая структура организации управления в каждой конкретной политической системе приобретает свою, соответствующую ей и характеру государственного устройства общества, модификацию.

Структура организации власти и государственного управления исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как централизация и децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризуется признаками объективного закона. Эти формы процессов выражают объективно необходимые стороны организации системы власти и управления; они воспроизводятся в государственном строительстве различных стран на разных исторических этапах развития. Например, децентрализация государственной власти и управления в США была заложена в федеральной форме устройства государства, узаконенной Конституцией 1787 г. Во Франции же вплоть до 80-х гг. XX столетия существовала жесткая централизация, унаследованная от Наполеона. Только социалисты, будучи у власти, в 1981 г. открыли путь для осуществления децентрализации, сделав тем самым новый шаг на пути демократического преобразования управления обществом. В бывшем Советском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федеративным.

Процессы централизации и децентрализации по содержанию представляют концентрацию и деконцентрацию власти и управленческой деятельности. Они так или иначе становятся реальностью потому, что необходимы, являясь формой выражения общесоциального закона усиления регулирования. И действительно, централизация есть не что иное, как интенсификация управляющего воздействия на управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в руках единого центрального органа. Децентрализация же, напротив, -- передача полномочий сверху вниз и создание относительно самостоятельных организаций, самообеспечивающихся необходимой информацией для реализации полномочий, переданных им вышестоящим органом. Тот и другой противоположные процессы объективно взаимосвязаны, поскольку:

а) составляют две стороны общего процесса функционирования государственных институтов;

б) подчинены реализации потребности усиления управляющего воздействия государства на общество, обеспечения его целостности, стабильности, и вместе с тем прогрессивного развития.

Если централизация служит сосредоточению имеющихся у государства ресурсов управления (всегда ограниченных по сравнению с потребностью), то децентрализация направлена на поиск, создание и использование резервных, потенциальных ресурсов. В частности, организационных: формирование территориальных объединений административно-государственных органов для решения региональных проблем; создание проблемно-целевых групп; проведение тематических исследований по вопросам, связанным с разработкой новых технологий управления и т.д.

Политическая история выработала и такую всеобщую и необходимую форму организации государственного управления, как его системный характер. Системная форма организации -- объективный закон государственного управления. Выше отмечалось, что государственное управление функционирует и решает объективно стоящие перед ним задачи только в виде единого целого, взаимосвязанного образования его элементов и процессов. Системность -- необходимая и существенная форма бытия государственного управления как института. Отсюда и системный подход как методологический принцип объяснения данного феномена и практического его осуществления. Комплекс индивидуальных и коллективных управленческих действий только тогда становится системой, когда субъектом реализуется данный принцип.

Закон системности государственного управления находит выражение в существенных взаимосвязях элементов и процессов управления (закономерностях). К таковым можно отнести:

-- единство основных функций управления (Радченко А.): целеполагания, прогнозирования и планирования, информирования, организации, координации и регулирования, активизации, контроля, обобщения и оценки результатов -- на всех уровнях государственного управления. Единство функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно осуществляемых этапов (фаз), содержание которых составляет реализация одной или одновременно нескольких функций (например, планирования и информирования). Внутренняя взаимосвязь функций обусловлена самой природой управления как рациональной деятельности, а также системообразующей политической и нормативно-ценностной основой государственного управления;

-- единство уровней государственного управления: центрального (федерального), регионального, местного; взаимодополнение государственного управления и самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления, разделенных как по вертикали, так и по горизонтали;

-- единство общей и частных систем государственного управления, поскольку последние строятся на базе общегосударственной и являются конкретной реализацией ее целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.

Отмеченные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собою эволюцию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных возможностей. Движение системы к целостности состоит в том, чтобы: а) охватить своим воздействием все социально значимые процессы государственной жизни; б) обеспечить оптимально возможную полноту реализации управленческих функций в их взаимосвязи, а также единую направленность в управляющей деятельности субъектов различных ветвей и центров власти; в) устранять противоречивость элементов системы, препятствующую нормальному ее функционированию, г) создавать недостающие органы, институты и нормы. В совокупности эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного управления -- ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на изменение социальной среды (общества, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и эффективной реализации функций. Саморазвитие -- объективно возможный способ существования системы государственного управления. Процесс саморазвития не исчерпывается качественными изменениями информационной базы управления. Основное -- это преобразование социально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во властных отношениях. Отсюда конфликтный характер процесса -- специфическая черта закона.

В рамках одной и той же политической системы и еще более при переходе к новой претерпевают качественные преобразования субъекты управления, в частности расширяется участие в управлении народных слоев. К управлению государственными делами приходят наиболее подготовленные профессионально кадры политиков и администраторов. Обогащаются функции управления, совершенствуются организационные методы и стили управляющей деятельности. Перестраиваются государственные структуры власти и управления соответственно потребностям политической и общественной рациональности. Складываются оптимальные схемы распределения полномочий между центральными, региональными и местными органами.

Политическая история нашей страны в XX в. изобилует многими фактами, подтверждающими реальность действия (в позитивном и негативном плане) закона саморазвития системы государственного управления. Сложившийся веками тип властвования и правления в царской России, сохранявший столетиями свою качественную определенность, не реагировавший на происходившие изменения в государстве и связанные с ними потребности и интересы даже господствующих классов, элитных слоев общества, в конечном счете привел к краху всей государственной машины. Создание новой системы власти и государственного управления в результате Октябрьской революции, пусть даже авторитарной, но вначале весьма динамичной, обеспечило самосохранение единого государства, его управляемость и обновление. Однако к 1980-м годам авторитарная система власти и управления исчерпала свою способность рационального воздействия на общество и превратилась в совокупность закостеневших институтов, во многом блокировавших собственное взаимодействие, препятствовавших разрешению накопившихся проблем. Возникшая на месте советской системы нынешняя российская система, как уже отмечалась, пока не обнаружила способность к динамизму. Она сконструирована в некоторых узлах из взаимоисключающих элементов, оставшихся от советской системы и привнесенных извне западных моделей властно-управленческих отношений. Проблема достижения соответствия системы государственного управления современному состоянию Российского государства и общества -- одна из актуальных.

Закон развития государственного управления находит свое проявление и обеспечивается действием других рассмотренных нами законов: зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды, усиления регулирования и управления общественными процессами, расчленения центров власти и управления, единства централизации и децентрализации последних.

Охарактеризованные объективные законы государственного управления проявляются специфически в различных политических системах. Так, в президентских республиках (в частности в США) разделение властей и соответственно центров принятия государственных решений предполагает их баланс, обеспечиваемой системой “сдержек” и “противовесов”. Соотношение централизации и децентрализации управления регулируется федеративным устройством государства. В парламентских республиках доминируют законодательные органы власти и управления над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от федераций, централизация управления превалирует над децентрализацией.

Изложенный анализ законов государственного управления в известной мере дискуссионен. Это и понятно, ибо он затрагивает мало разработанную проблему. Достаточно сказать, что в известных нам учебниках и учебных пособиях по теории государственного управления, изданных в последние два-три года, данная проблема по существу не рассматривается. Возможная дискуссия будет стимулировать развитие науки управления по одной из ее кардинальных проблем.

3. Функции административно-государственного управления

ГУ - управление в масштабах общества - призвано создавать и закреплять законодательно, поддерживать обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

Функции ГУ:

политическая - обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство;

социальная - обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина;

экономическая - создание предпосылок для экономического развития общества.

В переходный период - уйти от непосредственного управления производством к обеспечению и защите потребителей и социальной направленности экономики:

международная - поддержание свободы суверенитета и исторического существования народа в рамках широкого сообщества.

В переходный период социальная функция должна повернуть экономику к человеку, комплексному развитию социальной инфраструктуры, всестороннему учету национальных требований в организации социальной жизни, обеспечению социальной справедливости и социальной защищенности, гарантировании социальных прав и свобод личности.

Функция управления - виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. ФУНКЦИИ ОБЪЕКТИВНЫ так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное назначение. Функции различают по предмету (что), содержанию (зачем), способу сохранения или преобразования управленческих компонентов (как).

Функции ГУ реализуются посредством управленческих функций, обозначающие конкретное воздействие юридически описанные в их компетенции. По направленности и месту реализации - внешние и внутренние; по содержанию и характеру действия - общие и специфические.

Все функции образуют сложную функциональную подсистему. В рамках ее действует отдельный гос. орган или поддается регуляции управляемый орган.

Правило согласования при построении функций структуры: - предоставление подсистем неуправленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления.

К общим функциям относятся; организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

К специфическим; финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и ЗРП, кредитование.

4. Функции исполнительной власти

Так, профессор Ю.Н. Старилов выделяет следующие основные функции современной исполнительной власти:

1) исполнительную (правоприменительную) функцию, т.е. функцию исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) «правозащитную» функцию, т.е. функцию соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

3) социально-экономическую (обеспечительную) функцию, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

4) функцию обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующую функцию, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;

6) нормотворческую функцию, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;

7) охранительную (юрисдикционную) функцию, означающую, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

Исполнительная власть отнесены:

определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;

обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;

защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;

организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности, проведение необходимой инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики;

осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;

социальная деятельность, направленная на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик «человеческого потенциала», соответствующих требованиям экономики ХХI в.;

?обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства.

Перечисленные функции государства и, в первую очередь, экономическая и социальная, нацелены на решение достаточно широкого круга задач. Их выполнение позволит обеспечить нормальную жизнедеятельность личности, общества, государства.

5. Управленческий процесс: понятие, стадии и основные элементы

Элементы управленческого процесса

Процесс управления включает следующие элементы: управляющую систему (субъект управления), управляемую систему (объект управления), управляющее воздействие в форме управленческого решения, конечный результат, общую цель и обратную связь, которая представляет собой передачу информации о результатах управляющего воздействия от объекта управления к его субъекту.

Управление как единый процесс, обеспечивающий согласованность совместного процесса труда, осуществляется в разных формах, через разные функции управления. Они представляют собой форму достижения связи и единства совместного процесса труда и реализуются через определенные виды деятельности. Выделение в управлении отдельных функций - объективный процесс. Он порождается сложностью производства и управления им. Состав функций управления должен обеспечить эффективную реакцию управляющей системы на любое изменение управляемой системы и внешней среды.

Прямое управляющее воздействие на объект управления представляет собой взаимодействие трех функций: планирования, организации и мотивации. Обратную связь осуществляет функция контроля. Это основные функции управления, они имеют место на любом, даже небольшом предприятии. Кроме основных, существуют специфические или конкретные функции управления. Их набор и содержание, зависят от специфики управляемого объекта. Эти функции связаны с управлением конкретной сферой, областью организации. К ним относятся: управление основным производством, управление вспомогательным производством, управление человеческими ресурсами, управление финансами, управление маркетингом, управление нововведениями и др.

Стадии управленческого процесса.

1-й этап. Диагноз -- сбор и обработка информации, анализ, уяснение и оценка обстановки.

Решение проблемы требует наличия управленческой информации. Это множество сообщений, необходимых для осуществления процесса управления.

Требования к информации: полнота, объективность, достоверность, оперативность, непрерывность поступления.

Информация поступает из вышестоящего звена управления или может собираться самостоятельно. В первом случае информация обязательно уясняется, во втором случае необходимо применение научных методов сбора.

Для самостоятельного сбора информации используются различные социологические методы.

Таким образом, 1-й этап создает исходную основу для дальнейших управленческих действий.

2-й этап. Прогнозирование. Под прогнозом понимается научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях его развития и сроках существования.

Процесс разработки прогноза называется прогнозированием. Это специальные исследования на основе научных методик, преимущественно с количественными оценками и с указанием тенденций, характера и определенных сроков изменения объекта управления.

Прогнозирование имеет два аспекта: предсказательный, подразумевающий описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего, и предуказательный, предусматривающий собственно решение этих проблем. Следовательно, прогноз -- не самоцель, а средство для выработки управленческого решения и планирования.

Основные принципы прогнозирования: системность, комплексность, непрерывность, вариантность, адекватность и оптимальность.

Прогнозирование имеет смысл лишь тогда, когда его результаты (прогнозы) учитываются при подготовке соответствующих решений. Даже самые достоверные прогнозы останутся лишь на уровне идей, если субъект принятия решения по каким-либо причинам не использует их в своей деятельности.

3-й этап. Решение. Принятие решений -- одна из фундаментальных задач управленческой деятельности, и именно в этой точке управленческого цикла весьма часто начинаются неприятности. В научной литературе управленческое решение представлено в двух аспектах -- широком и узком.

В широком аспекте управленческое решение рассматривают как основной вид управленческого труда, совокупность взаимосвязанных, целенаправленных и логически последовательных управленческих действий, обеспечивающих реализацию управленческих задач.

В узком смысле слова под управленческим решением понимают выбор альтернативы, акт, направленный на разрешение проблемной ситуации. Управленческое решение -- это процесс подготовки и выбора из некоторой совокупности одного или нескольких взаимосвязанных методов воздействия на объект управления в целях его изменения или стабилизации.

В общем случае управленческое решение должно отвечать ряду требований:

иметь ясную цель; быть всесторонне обоснованным; быть своевременным; быть оптимальным, при котором достигается выполнение поставленных задач в заданные сроки при наименьших затратах;

иметь адресата и сроки выполнения; быть конкретным (отвечать на вопросы, как действовать, где и когда);

...